SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 064/2022
Expediente : Nº 2478-DCA-2017
Proceso : Contencioso Administrativo
Demandantes : Mirna Cesilia Panoso Salguero vda. de López, José
Hugo Panoso Salguero, Rubén Panoso Salguero y
Carmen Salguero Blanco vda. de Panoso.
Demandados : Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y
Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
Distrito : Santa Cruz
Predios : "El Remanso y Remanso I"
Fecha : Sucre, 11 de noviembre de 2022
Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido
La demanda contenciosa administrativa de fs. 82 a 88, impugnando la Resolución Suprema, 16544 de 23 octubre de 2015, Auto de Admisión que cursa a fs. 142 a 143 de obrados, contestación del demandado, fundamentos de réplica y dúplica, los antecedentes que cursan en el cuaderno procesal, la Resolución Constitucional; y,
I.ANTECEDENTES PROCESALES
I.1 ARGUMENTOS DE LA DEMANDA CONTENIOSA ADMINISTRATIVA.
Los demandantes Mirna Cesilia Panoso Salguero vda. de López, José Hugo Panoso Salguero, Rubén Panoso Salguero y Carmen Salguero Blanco vda. de Panoso, interponen demanda Contenciosa Administrativa impugnando la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, dirigiendo la misma en contra del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo y Tierras, con los siguientes argumentos:
I.1.1.- De los antecedentes del Procedimiento Administrativo de Saneamiento y Resolución Final de Saneamiento.
El actores manifiestan que dentro del trámite agrario de dotación seguido ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (Expediente No 18354), se dicta la Sentencia de 22 de diciembre de 1967 y la posterior Resolución Suprema NO 158434 de 17 de agosto de 1971; por lo tanto, se emiten el 8 de junio de 1972, entre otros, los Títulos Ejecutoriales Colectivos No 461863, 461866, 461867, 461874 y 461885 a favor de Maximiliano Céspedes Justiniano, Pedro Olmos Pedraza, Griseldo Olmos Vaca, Fenelon Pedraza Añez y Daniel Pedraza García, respectivamente, dotando a favor (conjuntamente a otros beneficiarios) la superficie de 712.0000 ha. bajo la clasificación de "Mediana" propiedad, y en base a este derecho propietario, los referidos beneficiarios, transfieren de acuerdo a las siguientes clausulas:
El señor Maximiliano Céspedes Justiniano, beneficiario del Título Ejecutorial, Colectivo No 461863, transfiere la superficie de 23.7333 ha. a favor de Elio Ruilowa Contreras, quién inscribe su derecho propietario en DDRR a fs. 20 N° 20 de 08 de enero de 1987. A su vez Elio Ruilowa Contreras transfiere esta superficie a favor de Rubén Panoso Salazar mediante Minuta de 12 de enero de 1987 según consta del Testimonio N° 56 de 16 de enero de 1987 otorgado por David Monasterio Da Silva, Notario de Fe Pública N° 8 de Primera Clase de Santa Cruz, inscrito en Derechos Reales a fs. 239 No 249 el 5 de marzo de 1987.
Pedro Olmos Pedraza, beneficiario del Título Ejecutorial Colectivo No 461866 inscrito en DDRR a fs. 390 N° 390 de 25 de mayo de 1977, transfiere la superficie de 8.6500 ha. a favor del Rubén Panoso Salazar, mediante Minuta de 4 de diciembre de 1986, según consta del Testimonio N° 52 de 16 de enero de 1987 otorgado por David Monasterio Da Silva Notario de Fe Publica N° 8 de Primera Clase de Santa Cruz, inscrito en DDRR a fs. 253 N° 253 en fecha 5 de marzo de 1987.
Griseldo Olmos Vaca, beneficiario del Título Ejecutorial Colectivo N° 461867 inscrito en DDRR a fs. 637 N° 637 de 9 de mayo de 1977, transfiere la superficie de 8.0060 ha, a favor de Rubén Panoso Salazar, mediante Minuta de 4 de diciembre de 1986, según consta del Testimonio N° 53 de 16 de enero de 1987 otorgado por David Monasterio Da Silva, Notario de Fe Publica N° 8 de Primera Clase de Santa Cruz, inscrito en DDRR a fs. 251 No 251 en fecha 5 de marzo de 1987.
Fenelon Pedraza Añez, beneficiario del Título Ejecutorial Colectivo No 461874 inscrito en DDRR a fs. 1293 N° 1293 de 18 de diciembre de 1986, transfiere la superficie de 23.7333 ha., a favor del Rubén Panoso Salazar mediante Minuta de 4 de diciembre de 1986, según consta del Testimonio No 54 de 16 de enero de 1987 otorgado por David Monasterio Da Silva, Notario de Fe Publica No 8 de Primera Clase de Santa Cruz, inscrito en DDRR a fs. 250 N° 250 de 5 de marzo de 1987.
Daniel Pedraza García, beneficiario del Título Ejecutorial Colectivo No 461885 inscrito en DDRR a fs. 281 No 281 de 1 de abril de 1974, transfiere la superficie de 7.5000 ha. a favor del Rubén Panoso Salazar mediante Minuta de 4 de diciembre de 1986; según consta del Testimonio N° 55 de 16 de enero de 1987 otorgado por David Monasterio Da Silva, Notario de Fe Publica No 8 de Primera Clase de Santa Cruz, inscrito en DDRR a fs. 252 No 252 en fecha 5 de marzo de 1987.
Continua el demandante, conforme a las transferencias efectuadas, Rubén Panoso Salazar, consolida la superficie total de 71.6226 ha. en base a los títulos ejecutoriales colectivos No 461863, 461866, 461867, 461874 y 461885 emitidos a favor de los señores Maximiliano Céspedes Justiniano, Pedro Olmos Pedraza, Griseldo Olmos Vaca, Fenelon Pedraza Añez y Daniel Pedraza García, títulos emitidos en cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución Suprema No 158434 de 17 de agosto de 1971 dictada dentro del trámite de dotación signado con el N° 18354, superficies que constituyen actualmente los predios denominados "El Remanso" y "El Remanso I".
Con este derecho propietario, Rubén Panoso Salazar transfiere la totalidad de las superficies adquiridas de 71.6226 ha. a favor de Adolfo Panoso Salguero, mediante documento privado de fecha 30 de enero de 1990, debidamente reconocido en sus firmas ante el Juez de Mínima Cuantía No 12 de la Capital e inscrito en DDRR a fs. 217 No 217 del Libro Segundo del Registro de Propiedad de la provincia Andrés Ibáñez en fecha 7 de febrero de 1990.
Por su parte Adolfo Panoso Salguero, mediante Minuta de fecha 1 de febrero de 1995, indica que la transferencia referida supra fue simulada, por lo que aclara que habiendo fallecido el señor Rubén Panoso Salazar, la propiedad pertenece a toda su familia, es decir a favor de Carmen Salguero Vda. de Panoso (esposa del extinto Rubén Panoso Salazar) y Judith Panoso de Zelada, Rubén Panoso Salguero, Justa Panoso de Zelada, Adolfo Panoso Salguero y José Hugo Panoso Salguero (Hijos del extinto Rubén Panoso Salazar y Carmen de Panoso), conforme consta del Testimonio N° 109/2012 de 26 de marzo de 2012.
Según los actores, conforme los antecedentes precedentemente señalados, se encontraría debidamente acreditado el derecho propietario que les asiste conjuntamente a los señores Adolfo Panoso Salguero y Judith Panoso Salguero de Zelada respecto a los predios actualmente denominados "El Remanso" y "El Remanso I", en una superficie total de 71.6226 ha. según documentos y 69.7049 ha. según mensura, "El Remanso" con 46.2969 ha. y "El Remanso I" con 23.4080 ha; derecho propietario con base en los Títulos Ejecutoriales Colectivos No 461863, 461866, 461867, 461874 y 461885 emitidos el 8 de junio de 1972 a favor de los señores Maximiliano Céspedes Justino, Pedro Olmos Pedraza, Griseldo Olmos Vaca, Fenelon Pedraza Añez y Daniel Pedro García, respectivamente, dentro del proceso agrario de dotación sustanciado ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, expediente signado con el N° 18354.
De los antecedentes del procedimiento administrativo de saneamiento y Resolución Final de Saneamiento, los demandantes manifiestan que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutó el procedimiento de saneamiento de la propiedad agraria bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto a los polígonos 206, 262, 263 y 264, en el que se encuentran los fundos rústicos de su propiedad denominados "El Remanso" y "El Remanso I", ubicados en el municipio de Cotoca, provincia Andrés Ibáñez del departamento de Santa Cruz, y como emergencia de este procedimiento, se habría dictado la ilegal Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, vulnerando sus derechos como administrados.
En cuanto a la falta de fundamentación en la Resolución Final de Saneamiento, aducen que la misma, omitió referirse a los antecedentes del proceso agrario de dotación, expediente signado con el N° 18354, específicamente a los Títulos Ejecutoriales Colectivos No 461863, 461866, 461867, 461874 y 461885 emitidos en fecha 8 de junio de 1972 a favor de los señores Maximiliano Céspedes Justiniano, Pedro Olmos Pedraza, Griseldo Olmos Vaca, Fenelon Pedraza Añez y Daniel Pedraza García, respectivamente, que son los antecedentes directos de su derecho propietario y adjudicando a favor de Judith Panoso Salguero de Zelada las superficies correspondientes a los predios denominados "El Remanso" y "El Remanso I" de su propiedad, lo que vulnera el derecho de los administrados a un proceso transparente, violando principios legales vinculados a la valoración objetiva de la Ley, siendo que en la parte considerativa y en lo pertinente indica lo siguiente: "Se evidencia la realización del diagnóstico, Planificación, Resolución de Inicio de Saneamiento, Relevamiento de Información en Campo, Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, conforme las disposiciones reguladas mediante Decreto Supremo No. 29215 de 02 de agosto de 2007 y documentación cursante en antecedentes, También de acuerdo con las etapas de saneamiento la documentación aportada y conforme el análisis efectuado en el Informe de Relevamiento en Gabinete DDSC-CO III No. 0713/2014 de 27 de agosto de 2014, Informe en Conclusiones de 29 de agosto de 2014, Informe de cierre, Informe Técnico Legal DDSC-AREA-A.I. INE No. 821/2014 de 12 de septiembre de 2014, Informe Legal No. JRLL-SCS-INF-SAN No. 841/2015 de 15 de junio de 2015 e Informe Técnico JRLL-SCS-1NF-SANNo. 991/2015 de 02 de julio de 2015, se establecen los siguientes resultados y recomendaciones: se emita Resolución Suprema conjunta con los siguientes alcances: 1) Anulatorio y de Conversión y 2) Adjudicación todo de conformidad a lo establecido en el Decreto Supremo No. 29215; "RESUELVE: 1°.- ANULAR el Título Ejecutorial Individual No. 461852 y los Títulos Ejecutoriales Colectivos Nros. 461865 y 461877 con antecedente en la Resolución Suprema No. 158434 de fecha 17 de agosto de 971 del expediente Agrario de Dotación No. 18354, denominado DON LORENZO, LOS BATOS Y OTROS subsanando los vicios de nulidad relativa vía CONVERISIÓN y ADJUDICACIÓN otorgar nuevos Títulos Ejecutoriales Individuales, a favor de sus actuales titulares derivados sobre los predios ubicados en el municipio Cotoca, provincia Andrés Ibáñez, del departamento de Santa Cruz, todo ello de conformidad a los artículos 393 y 397 de la Constitución Política del Estado; 2, 64 y 67 parágrafo II numeral I de la Ley No. 1715; Disposición Transitoria Octava de la Ley No. 3545; 331 parágrafo I inciso b), 333, 341 parágrafo II numeral I inciso b), 343 y 396 parágrafo III inciso c) de su Reglamento, según el siguiente detalle: 2° .- Adjudicar los predios con posesión legal, ubicados en el municipio Cotoca, provincia Andrés Ibáñez, del departamento de Santa Cruz, debiendo en consecuencia proceder a la otorgación de los Títulos Ejecutoriales Individuales y en Copropiedad según corresponde, conforme lo dispuesto en los artículos 393 y 397 de la Constitución Política del Estado; 2, 64, 66 y 67 de la Ley No. 1715, Disposición Transitoria Octava y Disposición Final Octava de la Ley No. 3545; 341 parágrafo II numeral I inciso b), 343 y 396 parágrafo III incisos b) y c) de su Reglamento, a cuyo efecto se tomen en cuenta los datos y especificaciones expuestas, predio denominado "El Remanso", poseedora Judith Panoso Salguero de Zelaya, 46.2969 ha. Pequeña Agrícola; "El Remanso I", poseedora Judith Panoso Salguero 23.4080 ha. Pequeña Agrícola, 3.Ejecutoriada la presente Resolución, procédase a la cancelación de partidas de propiedad, gravámenes e hipotecas que recaigan sobre la superficie de los Títulos Ejecutoriales anulados en el numeral 1° de la presente Resolución, sin embargo quedan subsistentes las cargas establecidas respecto a los nuevos derechos identificados en el numeral 1°, a cuyo efecto se notifique a la oficina de Registro de Derechos Reales con la presente Resolución, conforme a lo previsto por los artículos 330, 333 inciso b) del Decreto Reglamentario No. 29215 del Reglamento de las Leyes No. 1715 y No. 3545".
Con estos argumentos, los demandantes acusan falta de fundamentación en la resolución impugnada , ya que la misma incumpliría lo establecido en el artículo 66.- (CONTENIDO). del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley N° 1715 modificada por Ley N0 3545.
II. Responde Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.
Por memorial de fs. 211 a 214 de obrados, Marlen Roció Aguilar Contreras, y Constantino Andrés Herrera Centellas, en representación de ese entonces Ministro de Desarrollo Rural y Tierras Cesar Hugo Cocarico Yana, previo apersonamiento, responden a la demanda instaurada, señalando:
La resolución ahora impugnada, se encuentra debidamente enmarcada en lo dispuesto por el art. 8-I-4) y art. 67-II-1 de la Ley N° 1715, ya que se efectúa una relación sucinta de hecho y de derecho de los antecedentes cursante en la carpeta predial en relación a los predios "El Remanso" y "El Remanso 1", por lo que no sería evidente la ausencia de fundamentación, siendo que la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, es resultado de un proceso de Saneamiento simple de Oficio el cual se desarrolló dentro el marco establecido en el art. 291 al 346 del D.S. N° 29215; y los ahora demandantes tenían todos los mecanismos legales de defensa para activar conforme establece el 76-I del D.S. N° 29215. Al respecto, el demandado cita la SCP 1315/2011-R de 26 de septiembre, referente a la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia; por otro lado, cuestiona que los demandantes no demostraron en forma objetiva las vulneraciones y garantías constitucionales referente a la seguridad jurídica y el debido proceso. Además a partir de la promulgación del nuevo texto constitucional, el principio de seguridad jurídica que acusan como vulneradas los demandantes, ya no son derechos sino es un principio rector, al respecto el Tribunal Constitucional ya se habría pronunciado a través de la SC 0096/2010-R de 4 de mayo de 2010 y la SCP 1262/2013-L.
Por los argumentos esgrimidos, el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras pide se declare improbada la demanda.
III. Responde el co-demandado Presidente el Estado Plurinacional de Bolivia a través de apoderado, por memorial de fs. 224 a 229 de obrados manifestando.
En cuanto a la falta de fundamentación en la resolución impugnada, refiere que de conformidad al art. 64 de la Ley N° 1715, el INRA realizó el proceso de saneamiento que es el procedimiento técnico jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria dentro del área rural, que tiene las siguientes etapas, Etapa Preparatoria, de Campo, de Resolución y Titulación; en ese sentido, el INRA habría realizado cada una de las etapas en cumplimiento con lo establecido en el art. 263 del D.S. N° 29215, puesto que se habría iniciado con el diagnóstico de área de saneamiento, promoviendo la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Inicio de Saneamiento RES.ADM RA SS N° 286/2014, resolviendo la ejecución de las tareas de dicho procedimiento como la Campaña Pública, Mensura, Encuesta Catastral Verificación de Función Social, a partir del 11 a 31 de julio de 2014, en el área ubicado en el municipio de Cotoca, provincia Andrés Ibáñez del departamento de Santa Cruz, resolución que sería publicada mediante Edicto Agrario como también en la Difusión Radial para que todos los interesados puedan participar en cumplimiento a lo establecido en el art. 294-IV de D.S. N° 29215, ampliada posteriormente mediante Resolución Administrativa RES ADM RA SS N° 294/2014 de 16 de julio de 2014, el plazo establecido en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES ADM RA SS N° 120/2013.
También resalta que la Resolución Administrativa RES ADM RA SS N° 286/2014 fue puesta en conocimiento de Marco Balderrama Cuellar y Carlos Saucedo Céspedes, en calidad de Control Social, quienes participaron de manera activa en las tareas propias del proceso de saneamiento. En cuanto al predio "Remanso" y "Remanso I", el demandado refiere que fueron notificados Judith Panoso Salguero de Zelaya, así como los colindantes, y durante el trabajo de campo, la nombrada habría presentado fotocopias de su cedula de identidad y Certificado de Posesión y el INRA procedió a verificar de manera directa en el predio, información que fue registrada en la Ficha Catastral, donde además se consigan los datos de la propietaria, clase de propiedad y la verificación de la Función Económico Social, de igual manera las acta de conformidad de linderos estarían firmadas correctamente; por lo que, se habría demostrado que la persona que habría participado en el proceso de saneamiento seria Judith Panoso Salguero, quien demostraría el cumplimiento de la Función Social. Por otro lado, también acota que el apersonamiento de Adolfo Panoso Salguero y Carmen Salguero, Mirtha Cesilia Panoso Salguero, Rubén Panoso Salguero y José Hugo Panoso Salguero, sería posterior a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento.
En lo que respecta a la vulneración de Garantías Constitucionales Considerando la Línea Jurisprudencial del Tribunal Constitucional, el demandado responde señalando:
Los Títulos Ejecutoriales alegados por los demandantes como respaldo del derecho de propiedad, la Resolución Final de Saneamiento en la parte Resolutiva 1°, anula los Títulos Ejecutoriales 461852, 461865, 461877 (salvando derechos de los demás títulos en la parte resolutiva de la Resolución Suprema 16544) por lo que no tiene ninguna relación con los Títulos Ejecutoriales que hubieren adquirido los demandantes, además para hacer valer dichos documentos debieron haberse apersonado al proceso de saneamiento.
En cuanto lo acusado por los demandantes que no habrían sido citados, la entidad de Estado demandada, responde, que el proceso de saneamiento fue desarrollado de manera pública y que los demandantes tenían pleno conocimiento incluso desde la firma del Convenio como expresamente señala en su demanda, también que podrían haber objetado en oportunidad de socialización del Informe en Conclusiones, hecho que no ocurrió.
Con estos argumentos, el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en su condición de demandado, responde y al mismo tiempo pide se declare improbada la demanda.
IV. De los Terceros Interesados.
IV.1. Justa Panoso Salguero , al haber sido integrada al presente proceso como Tercera Interesada, mediante memorial que cursa de fs. 314 a 319 vta. de obrados, responde a la demanda incoada manifestando que Adolfo Panoso Salguero, ha presentado otra demanda impugnando la misma Resolución Suprema que hoy se impugna, y señala que llama la atención que dicha demanda seria exactamente la misma presentada en el presente proceso, por lo que se estaría frente a una evidente colusión de partes, ello en desmedro de dejar sin efecto una Resolución Suprema. Por otro lado, la tercera interesada manifiesta que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1° N° 065/2018 de 26 de octubre de 2018, que resolvió la demanda instaurada por Adolfo Panoso Salguero, fue emitida con total justicia, (la tercera interesada trascribe parte de la sentencia referida) solicitando en definitiva se declare improbada la demanda.
IV.2. Judith Panoso Salguero de Zelada , también integrada en el presente caso de autos como tercera interesada, por memorial que cursa de fs. 344 a 346 de obrados, se apersona al proceso y plantea excepción previa de cosa juzgada, misma que previo los tramites de ley, se emite Auto Interlocutorio de 22 de junio del 2022 cursante de fs. 425 a 428 declarando improbada la excepción planteada.
IV.3. Adolfo Panoso Salguero , en su condición de Tercero Interesado, mediante memorial que cursa a fs. 432 de obrados, únicamente pide fotocopias simples del proceso, sin que efectué ningún otro actuado.
V. Trámite Procesal
V.1. Admisión de la Demanda.- Mediante Auto de fecha 15 de julio de 2018, cursante de fs. 142 a 143 de obrados, se admite la demanda, tramitándose en la vía ordinaria de puro derecho, citándose a los demandados y terceros interesados a que respondan en el término establecido por ley.
V.2. Réplica y Dúplica.- Conforme se tiene del Informe N° 323/2022 de 28 de septiembre de 2022, cursante de fs. 459 a 460 vta. de obrados, emitido por el Secretario de Sala Segunda, se informa que al no haber respondido los demandantes, no existe replica y por lógica consecuencia tampoco existe duplica.
V.3 Autos para sentencia y nuevo sorteo.- A fs. 461 de obrados, mediante providencia de 29 de septiembre de 2022, se dispuso autos para sentencia, procediéndose a señalar el sorteo de la causa para el 05 de octubre del presente año, tal como se verifica a fs. 464 de obrados, realizado de manera presencial con conocimiento de las partes, tal como cursa a fs. 467 de obrados, pasando el expediente a despacho del Magistrado Relator.
VI Actos procesales en sede administrativa.- Entre los actos más relevantes llevados a cabo en sede administrativa y que cursan en la carpeta de saneamiento, se menciona los siguientes:
VI.1. De fs. 181 a 182, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES ADM RA SS N° 286/2014 de 9 de julio de 2014
VI.2. De fs. 596 a 601 de antecedentes, Carta de Citación a Judith Panoso Salguero y a los colindantes Carlos Saucedo Céspedes, Juan Carlos Sánchez, Juan Alberto Vásquez, Cesar Rosas Morales y Feliciano Justiniano Pedraza de los predios "El Remanzo" y "El Remanzo I".
VI.3. De fs. 602 a 603, cursa Ficha Catastral del predio denominado "El Remanso" y de fs. 640 641, Ficha Catastral del predio Denominado "El Remanso I"
VI.4. A fs. 606, Certificado de Posesión de Judith Panoso Salguero.
VI.5. A fs. 607 Declaración Jurada de Posesión de Judith Panoso Salguero.
VI.6. de fs. 609 a 614 Acta de Conformidad de Linderos, del predio "El Remanso"
VI.7. A fs. 642 Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos.
VI.8. De fs. 2086 a 2150 Informe en Conclusiones.
VI.9. A fs. 2161, cursa Aviso Publico difundido por la Radio Fides Santa Cruz, para la socialización de resultados del proceso de saneamiento entre otros de los predios en Litis "El Remanso" y "El Remanzo I".
VI.10. A, fs. 2622 Memorial de apersonamiento solicitando fotocopias legalizadas de la notificación de la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, presentado por Adolfo Panoso Salguero, Carmen Salguero Blanco vda. de Panoso, Mirna Cesilia Panoso Salguero, Rubén Panoso Salguero y Hugo Panoso Salguero.
VII. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El Tribunal Agroambiental en este proceso contenciosos administrativo, conforme a los argumentos de la demanda, de la contestación y los memoriales presentados por los Terceros Interesados, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en el caso concreto, en tal sentido se ingresará al análisis vinculado a determinar si la entidad administrativa al emitir la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, que determinó adjudicar con posesión legal de los predios "El Remanso" y "El Remanso I" en favor de Judith Panoso Salguero, fue desarrollada correctamente acorde a la norma preestablecida, al efecto se desarrollarán los siguientes ejes temáticos: i) La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; ii) Si correspondía que el ente ejecutor de saneamiento valore los antecedentes agrarios referidos por los actores en el presente proceso; iii) Sobre la fundamentación y motivación de la resolución impugnada.
VII.1. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme a lo dispuesto por el art. 189-3 de la CPE, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la resolución impugnada emergió de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley
y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
VII.2. Si correspondía que el ente ejecutor de saneamiento valore los antecedentes agrarios referidos por los actores en el presente proceso.
VII.2.1. Sobre el saneamiento de la propiedad agraria dicho procedimiento, conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece que el mismo es "el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria".
VII.2.2. Sobre el cumplimiento de la Función Económica Social. Con relación al cumplimiento de la Función Económica Social (FES), la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece:
Art. 2º (Función Económico-Social) (...) II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo , conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario. (...) IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo , siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos . La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso. (...) VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables .
El Decreto Supremo N° 29215, reglamentario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, con relación a la verificación de la FES establece:
Art. 159.- (Verificación en campo e instrumentos complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria.
Art. 161.- (Carga de la prueba y oportunidad). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social , que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorara toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo.
Art. 164.- (Función Social). El solar campesino, la pequeña propiedad, las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, social o cultural.
El Decreto Supremo N° 29215, reglamentario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, con relación a la oportunidad de presentación de la documental con relación al derecho propietario y respecto a la actividad que se ejerce en el predio, establece:
Art. 294.- (Resolución de inicio del procedimiento). I. La Resolución de Inicio del procedimiento será emitida por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento e intimar el apersonamiento de propietarios y poseedores de un área o polígono , pudiendo dictarse simultáneamente con la resolución determinativa de área, cuando operativamente sea posible o se trate de saneamiento a pedido de parte. (...) III. La Resolución de Inicio del Procedimiento, dictada por cada área o polígono de saneamiento, intimará: A propietarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos, los documentos que respaldan su derecho propietario , así como su identidad o personalidad jurídica; A beneficiarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en procesos agrarios en trámite, a apersonarse en el procedimiento, acreditando su derecho propietario , así como su identidad o personalidad jurídica, e indicando el número de expediente; y A poseedores, a acreditar su identidad o personalidad jurídica y acreditar y probar la legalidad, fecha y origen de la posesión. Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución , el mismo que no deberá exceder de treinta (30) días calendario. Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo , en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento. (...)
VII.2.3. El valor de la certificación de posesión. Considerando que el art. 2.IV de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 que señala: "La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificado en campo, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos ...", precepto normativo que tiene directa relación con el art. 159 de su reglamento que establece: "El instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite , fotografías áreas, y toda información técnica y/o jurídicas idóneas que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad...", (las negrillas y subrayado son nuestros), presupuesto normativo que confrontado con la previsión del art. 310 del D.S. N° 29215 que prevé: "Se tendrá como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este reglamento, las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715; o cuando siendo anteriores, no cumpla la función social o económico social , recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos".
Presupuestos normativos que corresponden ser aplicados cuando el proceso de saneamiento corresponde a pequeñas, medianas propiedades o empresas agrícolas, ante la duda razonable respecto a la fecha de inicio de la posesión agraria, confiriendo a la autoridad administrativa, la posibilidad de requerir Informes u otro tipo de certificaciones.
Consiguientemente, ante las eventualidades de la existencia de certificaciones emitidas por autoridades locales y/o indígena originario campesinas, que acrediten posesión legal, si se observa lo contrario y si la posesión es posterior a la promulgación de la Ley Nro. 1715, corresponde la declaración de la ilegalidad de la posesión agraria.
Por otra parte, se tiene que si la entidad ejecutora del proceso de saneamiento, a efectos de establecer la antigüedad de la posesión, advierte que no existiera relación ni coherencia entre las Declaraciones Juradas de Posesión y lo verificado in situ, debe dilucidar previamente esta situación para llegar a una conclusión motivada, fundamentada, congruente y conforme a derecho en el Informe en Conclusiones respectivo, de no hacerlo, correspondería la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento emitida en base a tales incoherencias, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 159 del D.S. N° 29215, que señala: "El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad".
Asimismo, con lo previsto en el art. 266 del D.S. N° 29215, que establece: "I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales. II. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento, sin suspender la ejecución de trabajos. III. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia podrá disponer la investigación en gabinete y campo sobre hechos irregulares y actos fraudulentos, descritos en este reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas. IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer:
a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo;
b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;
c) La prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso;
d) El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables." (el subrayado nos pertenece).
En consideración de la jurisprudencia desarrollada en el acápite FJ.II.3 de la presente resolución.
VII.2.4. Jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la facultad legal del INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento.
Al respecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1 N° 16/2021 de 6 de julio, estableció: "Es reiterada la jurisprudencia agroambiental, basada en lo dispuesto en el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, que ha reafirmado la facultad legal y potestativa que tiene el INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento e identificación de errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la Función Social o la Función Económica Social.
Del mismo modo, la Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, señala: "Los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de Resoluciones Finales de Saneamiento, cuando exista denuncia o indicios o duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su cumplimiento. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo; la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento; y el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables". En ese orden, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª Nº 21/2014 de 10 de junio de 2014, señala que, las disposiciones reglamentarias citadas: "...facultan a la entidad administrativa disponer, de oficio o a denuncia, el inicio de procesos de control de calidad, en campo o en gabinete, a efectos de garantizar la legalidad del procedimiento y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o función económico social".
Bajo el mismo razonamiento, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª Nº 02/2021, de 19 de febrero, luego de explicar que el proceso de saneamiento constituye un procedimiento técnico jurídico transitorio cuya finalidad es regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria, pudiéndose ejecutar de oficio o a pedido de parte, así como sobre el proceso de control de calidad, en el contexto de las etapas del proceso de saneamiento, ha señalado expresamente que: "El art. 263 del Reglamento agrario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, aprobado mediante D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, establece que el proceso de saneamiento se encuentra conformado por tres etapas: Preparatoria, de Campo y de Resolución y Titulación y, en lo concerniente al Control de Calidad de los procesos de saneamiento (...)". Del art. 266 antes citado, se puede inferir que la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) tiene la facultad potestativa de ejercer controles de calidad sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales, sin perjuicio de que en estas últimas ya se haya efectuado dicho trabajo, cuya finalidad estriba en la verificación del cumplimiento de la normativa procedimental en vigencia, así como efectuar supervisión y seguimiento de los procesos en curso y ante denuncias sobre irregularidades o actos fraudulentos, de oficio o a denuncia, disponer investigación sobre los hechos denunciados y que como resultado de este procedimiento, está facultado para disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables. Por su parte, el art. 267 modificado por D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, establece que los errores u omisiones de forma técnicos o jurídicos identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento pueden ser subsanados a través de un informe".
Consecuentemente, del marco normativo reglamentario glosado (art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental reiterada citada, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, a través de su Dirección Nacional, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o la función económica social".
VII.3. Jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento con sustento en informes técnico-legales.
La jurisprudencia agroambiental, sobre el cumplimiento de una adecuada fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, con sustento en los informes técnicos legales emitidos dentro del proceso de saneamiento, se basa en lo dispuesto en los arts. 65 inc. c) y 66 del D.S. 29215, y del art. 52.III de la Ley N° 2341.
Ahora bien, el art. 65. Inc. c) del D.S. 29215, dispone expresamente: "Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además un informe técnico". Por su parte, el art. 66 de la misma norma reglamentaria establece que las Resoluciones Administrativas en general deberán contener: "a) Relación de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión; y b) La parte resolutiva no deberá ser contradictoria con la considerativa y expresará la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con fundamento legal". Por su parte, el art. 52.III de la Ley No. 2341, estipula: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella".
En ese orden, la SAN S1a 21/2017 de 14 de marzo de 2017, fundándose en los arts. 65.c) del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341, entendió que los informes técnicos legales que sirven de base de la Resolución Final de Saneamiento forman parte de la resolución, informes que no pueden ser citados en la resolución in extenso y, que ello significa que la resolución final tiene la fundamentación y motivación necesarias en esos informes. De manera expresa señala: "... el actor realiza observaciones genéricas, cuestionando el accionar del INRA y la falta de fundamentación de la Resolución motivo de la impugnación (...) la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental que ha establecido de manera uniforme que el contenido de las Resoluciones Administrativas como en este caso del saneamiento, refieren los datos finales del referido proceso, los mismos que están desarrollados de manera puntual, citando expresamente los Informes Técnicos y Legales que desarrollan los argumentos y análisis respectivo que sustentan las conclusiones comprendidas en los mismos, esta documentación forma parte inherente de la Resolución Administrativa de conclusión del proceso de saneamiento, por lo que remitiéndonos a ésta prueba que cursa en el cuaderno de Saneamiento del predio "SANTA MARIA", se tiene que las conclusiones arribadas por la entidad administrativa, plasmadas en la Resolución Administrativa impugnada, tienen la fundamentación y motivación necesarias para establecer la ilegalidad de la posesión y la declaratoria de Tierra Fiscal del predio "SANTA MARIA" (...)"
En el mismo sentido, la SAP S1a Nº 64/2018 de 26 de octubre de 2018, manifiesta: "...de la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, así como del art. 52-III de la L. N° 2341, se puede constatar que la Resolución Suprema N° 14316 de 19 de enero de 2015, cumple con los requisitos previstos en la normativa señalada, toda vez que en la parte considerativa párrafo décimo primero de la citada Resolución Suprema objeto de estudio, se evidencia la relación de los Informes Técnico Legales anteriormente señalados que sirvieron de base y fundamento para la decisión asumida; asimismo se puede advertir en la parte dispositiva de la misma, la consignación de los preceptos legales sustantivos y adjetivos en que se apoya la determinación adoptada de reconocer vía dotación la parcela 360 a favor de la Comunidad Tuni. Agregando al discernimiento efectuado, el proceso de saneamiento reviste de particularidad en el sentido, que la información recabada del Relevamiento de Información en Campo y la documentación presentada por los interesados, son evaluadas a través de Informes Técnicos Legales que sugieren la emisión de la Resolución Final de Saneamiento; por lo que el hecho que una Resolución sea ésta Administrativa o Suprema, no contenga mayor precisión de lo desarrollado en el proceso, no constituye un elemento para determinar que la misma carezca de fundamentación y motivación, entendimiento que se tiene sentado en la uniforme jurisprudencia del Tribunal Agroambiental haciendo cita entre otras de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 27/2018 de 14 de junio de 2018 y la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 114/2017 de 27 de noviembre de 2017. En consecuencia, no resulta evidente que la Resolución Suprema ahora cuestionada careciera de fundamentación y motivación, siendo acorde a lo establecido en el art. 115-II de la C.P.E".
Finalmente, en la SAP S1ª No 73/2018 de 30 de noviembre, emitida dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Javier Chávez Domínguez impugnando la Resolución Suprema No 15223 de 22 de junio de 2015, en la que se cuestionó que dicha Resolución Suprema Final de saneamiento carecía de fundamentación y motivación porque se basó en informes técnico legales posteriores al Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, es decir, en informes complementarios, del mismo modo, sustentándose en la misma base normativa, se señaló que: "2.- En relación a que la Resolución Suprema N° 15223 impugnada no contendría la debida fundamentación de derecho (...) la Resolución Suprema N° 15223 de 22 de junio de 2015 ahora impugnada, en su parte considerativa se funda en las resoluciones operativas emitidas y menciona que se evidencia la realización de las actividades de saneamiento referidas a Informe Técnico-Legal de Diagnóstico, Relevamiento de Información en Campo, Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, y que las sugerencias del indicado Informe en Conclusiones habrían sido modificadas posteriormente reencausando el proceso de saneamiento, citando al efecto los Informes complementarios respectivos (...) consiguientemente, de lo anotado y de la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, se puede constatar que no se advierte vulneración a la obligación de fundamentación en la Resolución Final de Saneamiento, pues la misma cumple con citar los Informes Técnico Legales en los cuales se sustenta, y que cursan en los actuados de saneamiento, en el cual participaron los interesados; no debiendo perderse de vista que no podría invocarse válidamente indefensión por el hecho de no constar de manera detallada todos y cada uno de los razonamientos de los informes que sustenta la indicada Resolución Final de Saneamiento, ya que tal determinación de la autoridad administrativa así como los Informes que le sirven de base que contienen el detalle de sus decisiones, pueden ser impugnados vía proceso contencioso administrativo, en el cual la parte interesada podrá refutar o cuestionar en derecho los entendimientos del INRA desde un punto de vista jurídico, haciendo valer sus derechos, en el entendido que los informes técnico legales no se constituyen en determinaciones de la autoridad administrativa sino hasta el momento en que los mismos son acogidos en la RFS correspondiente, la cual sí puede ser objeto de impugnación". Consecuentemente, del marco normativo reglamentario glosado (arts. 65.c) y 66 del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental citada, es posible concluir que las resoluciones finales de saneamiento cuando se basan y sustentan en Informes técnico-legales, cumplen con una adecuada fundamentación normativa y fundamentación fáctica, puesto que, en dichos informes se encuentran la relación de hechos y fundamentación de derecho que son asumidos de manera conclusiva en la resolución final y, por lo tanto, no necesariamente deben ser glosados o citados in extenso, debido a que forman parte de la resolución final.
La interpretación jurisprudencial efectuada por este Tribunal Agroambiental, es compatible con los estándares jurisprudenciales constitucionales sobre el derecho a una resolución fundamentada y motivada que, como lo entendió el Tribunal Constitucional Plurinacional, es uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), derecho que es aplicable también en procesos administrativos (SC 0946/2004-R de 15 de junio y SC 0871/2010-R de 10 de agosto, entre otras), es decir, cumple con los requisitos jurisprudenciales exigibles sobre una resolución administrativa adecuadamente fundamentada y motivada, contenidos en los precedentes constitucionales relevantes de la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre y SCP 0100/2013 de 17 de enero.
VIII. Análisis del caso concreto.-
Ingresando al análisis de la demanda cursante de fs. 82 a 88 de obrados, en los términos de su redacción y en relación a los puntos identificados en el mismo, de la compulsa de los antecedentes, examinados los fundamentos de hecho y de derecho desarrollados en la demanda, memoriales de contestación, réplica, dúplica y el examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos del ente administrativo, que motivaron para la emisión de la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015; y considerando el Auto Constitucional Plurinacional N° 043/2019-O de 15 de octubre, se tiene lo siguiente:
VIII.1.- De los antecedentes del proceso administrativo de saneamiento y Resolución Final de Saneamiento.
Los demandantes, acusan que la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, ahora impugnada en contencioso administrativo, vulnera sus derechos como administrado, ya que habría desconocido sus derechos de propiedad, omitiendo referir de los antecedentes del proceso agrario de dotación, Expediente N° 18354, específicamente de los Títulos Ejecutoriales Colectivos N° 461863. 461866, 461867, 461874 y 461885, emitidos el 8 de junio de 1972 a favor de Maximiliano Céspedes Justiniano, Pedro Olmos Pedraza, Groseldo Olmos Vaca, Fenelon Pedraza Añez y Daniel Pedraza García, que serian los antecedentes directos de su derecho de propiedad y al presente adjudicado a favor de Judith Panozo de Zelaya las superficies de los predios "El Remanzo" y "El Remanzo I".
Al respecto, de la revisión de antecedentes del proceso de saneamiento de los predios denominados "El Remanso" y "Remanso I", cursa de fs. 205 a 207 de antecedentes, Resolución Administrativa RE ADM RA SS N° 294/2014 de 16 de julio de 2014, resolviendo habilitar y ampliar el área y el plazo establecido en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES ADM RA SS N° 120/2013 de 17 de mayo de 2013, dicha Resolución fue publicada correctamente en un periódico de circulación nacional "EL MUNDO" de Santa Cruz tal cual se evidencia a fs. 209; de igual manera fue difundida a través de la Radio "Fides Santa Cruz S.R.L." dándose lectura los días 18, 20 y 22 de julio del 2014 conforme consta a fs. 211 de obrados, cumpliéndose de esta manera lo establecido en el art. 294 del D.S. N° 29215, en base a este preámbulo, el ente ejecutor de saneamiento, emite las cartas de invitación a las autoridades del lugar para que participen en calidad de control social, es este caso a Marco Balderrama Cuellar y Carlos Saucedo Céspedes, todo en cumplimiento del art. 65 de la Ley N° 1715; de igual manera de realiza la Campaña Publica en la Zona de Don Lorenzo del municipio de Cotoca, del Departamento de Santa Cruz de la Sierra, con la participación de 44 beneficiarios conforme sale de fs. 216 a 217 de antecedentes. En ese orden de cosas, cursa a fs. 602 a 603 y de 640 a 641, Ficha Catastral de los predios "El Remanso" y "El Remanso 1", donde se consigna como poseedora a Judith Panoso Salguero, quien se había presentado como tal; de igual forma, cursa a fs. 604 y 642, "Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos", de los predios mencionados, donde Judith Panoso Salguero, presenta fotocopia de su Cedula de identidad mas certificaciones de posesiones referente a los predios mencionados, y como se puede evidenciar, este aspecto fue reflejado en el Informe en Conclusiones que cursa de fs. 2086 a 2150 de antecedentes, mismo que fue socializado mediante Informe de Cierre tal cual establece el art. 305 del D.S. 29215 en la que la poseedora Judith Panoso Salguero, firma en señal de conformidad tal cual se observa a fs. 2202 y 2203, sin que exista reclamo alguno, toda vez que el artículo citado, de la manera clara establece: "I. Elaborados los informes en conclusiones por polígono, sus resultados generales serán registrados en un informe de cierre, dentro del plazo establecido para esta actividad, en el que se expresara de manera resumida los datos y resultados preliminares de los predios objeto de saneamiento. Este documento debe ser puesto en conocimiento de propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados, asimismo, de las personas representantes o delegadas de las organizaciones sociales o sectoriales acreditadas, a objeto de socializar sus resultados y recibir observaciones o denuncias", en el caso que nos ocupa, en ningún momento fue observada menos objetada por ninguna persona, menos por los ahora demandantes; consecuentemente, el proceso de saneamiento fue desarrollado acorde a las normas establecidas, por ello, previo los tramites de ley, en fecha 23 de octubre de 2015, se emite la Resolución Final de Saneamiento traducida en la Resolución Suprema N° 16544 que ahora es motivo de Litis,
Ahora bien, corresponde señalar que el art. 2-IV de la Ley N° 1715 modificada por le Ley N° 3545 concordante con el art. 159 del D.S. 29215, establece que la etapa mas importante y que se constituye en la prueba principal, es la verificación in situ de parte del ente ejecutor de saneamiento, así como la verificación del cumplimiento efectivo de la Función Social o Función Económico Social, e identificación de propietarios o poseedores, en el caso de los predios ahora en Litis, en dicha ocasión únicamente se apersonó como poseedora, Judith Panoso Salguero, mas no así los ahora demandantes Mirna Cesilia Panoso Salguero vda. de López, José Hugo Panoso Salguero, Rubén Panoso Salguero y Carmen Salguero Blanco vda. de Panoso, ya que los mismos se apersonaron recién el 8 de octubre del 2016, tal cual consta de fs. 2597 a 2598 de antecedentes, cuando el proceso de saneamiento ya había culminado con la emisión de la Resolución Final de Saneamiento en fecha 23 de octubre de 2015; en consecuencia, los demandantes no participaron en ninguna de las etapas del proceso de saneamiento, pese a que el proceso de saneamiento fue desarrollado de manera pública y con la presencia de las autoridades del lugar como control social, así como, se ha publicitado su inicio mediante medios de comunicación oral y escrito, tal como se desarrolló en líneas arriba, y cuando los demandantes acusan que la Resolución Suprema N° 16544, vulnera sus derechos al haber desconocido, omitiendo referir los antecedentes del proceso agrario de dotación del Expediente signado con el N° 18354, específicamente los Títulos Ejecutoriales Colectivos N° 461863, 461866, 461867, 461874 y 461885. Al respecto cabe señalar, que dicho derecho debió haber sido ejercido oportunamente, durante el desarrollo del proceso de saneamiento para que el ente ejecutor de saneamiento como es el INRA, se pronuncie al respecto y en caso de que el ente administrativo no hubiera dado curso, desconocido u omitido; en entonces, correspondía ser tutelado por esta instancia, y como ya se dijo ut supra, los ahora demandante en ningún momento se apersonaron, mucho menos durante el trabajo de campo, toda vez que la única persona que se presentó fue Judith Panoso Salguero, en su condición de poseedora, y al no haber sido reclamado oportunamente el derecho ahora demandado, no se puede cuestionar el proceso de saneamiento, puesto que de conformidad al art. 64 de la Ley N° 1715, el mismo tiene por objeto regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria en observancia del art. 393 de la CPE que señala "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda", así como en cumplimiento del art. 2 de la Ley 1715 modificada por la Ley N° 3545 que establece: "La Función Social o Función Económico Social, necesariamente será verificado en campo, siendo este el principal medio de comprobación (...)", y como ya se dijo en reiteradas veces, la que se presentó como única poseedora cumpliendo la Función Social, fue Judith Panoso Salguero; consecuentemente no se advierte ninguna vulneración a los derechos aducidos por los actores, como ser el debido proceso, transparencia e irretroactividad.
2.- En lo que respecta a la falta de Fundamentación en la Resolución Impugnada. así como la vulneración de las garantías constitucionales, los actores acusan que la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015, es carente de fundamentación, ya que el remitirse a actuados es una simple enunciación de los mismos y los actuados procesales no se les había puesto en conocimiento menos merecieron su aprobación, lo que conculca la garantía del debido proceso, a la defensa y a una justicia transparente, incumpliendo lo establecido en el art. 66 del D.S. N° 29215.
A lo concerniente cabe señalar que el art. 65 del D.S. N° 29215 establece: "Las Resoluciones Administrativas, deberán observar las siguientes formalidades: a) Será dictada por autoridad competente; b) Se emitirá por escrito, consignará un número correlativo, lugar y fecha de emisión, nombre cargo y firma de la autoridad que la emite. Además deberá constar la firma del Responsable Jurídico de la Unidad de donde procede la Resolución y c) Toda Resolución deberá basarse en un informe legal y cuando corresponda además un informe técnico", por su parte, el art. 66, prescribe: "Las Resoluciones Administrativas en general deberán contener: a) Relación de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión y b) La parte resolutiva no deberá ser contradictoria con la considerativa y expresará la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con fundamento legal".
En ese entendido, la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015 impugnada, al margen de otras consideraciones refiere "Que, de acuerdo con las etapas de saneamiento cumplidas, documentación aportada y conforme el análisis cumplido en el Informe de Relevamiento en Gabinete DDSC-CO-III N° 0713/2014 de fecha 27 de agosto de 2014; Informe en Conclusiones de fecha 29 de agosto de 2014, Informe de Cierre, Informe Técnico Legal DDSC-AREA-A.I.-INF N° 821/2014 de fecha 12 de septiembre de 2014, Informe Legal N° JRLL-SCS-INF-SAN N° 841/2015 de fecha 15 de junio de 2015 e Informe Técnico JRLL-SCS-INF-SAN N° 991/2015 de fecha 02 de julio de 2015, se establece los siguientes resultados y recomendación; se emite Resolución Suprema conjunta con los siguientes alcances: 1) Anulatoria de Conversión y 2) Adjudicación, todo de conformidad a lo establecido en el Decreto Supremo N° 29215".
De la descripción efectuada y de la interpretación gramatical de los arts. 65 y 66 del D. S. Nº 29215, se desprende que la Resolución Suprema 16544, se adecúa a dicha normativa, al cumplir con los requisitos que prevén, al declarar expresamente que la decisión asumida en la misma tiene como base los informes antes descritos, por lo que no es evidente en que la referida Resolución carezca de fundamentación, ya que por su particularidad emerge de un proceso administrativo como es el saneamiento, en el que cursan informes técnico legales que constituyen los fundamentos en las que se sustenta la decisión adoptada en la Resolución Final de Saneamiento, lo cual impone, ejerciendo control de legalidad efectuar el análisis de los mismos a fin de determinar si su emisión se encuadra a derecho y a la normativa constitucional y agraria en las que se basó la decisión adoptada en la señalada Resolución impugnada, ahora bien, si los informes o resoluciones emitidas durante el proceso de saneamiento sean imprecisos contradictorios o carentes de fundamento legal, son precisamente las que dan origen a la instauración de un proceso contencioso; además corresponde resaltar que los actores cuando acusan que el INRA nunca les habría puesto en conocimiento los actuados del proceso de saneamiento, la misma no corresponde, toda vez que, cabe reiterar nuevamente que los ahora demandantes, nunca se apersonaron al proceso de saneamiento, entonces mal pueden acusar que no les puso en conocimiento de los actuados del proceso de saneamiento.
Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución Administrativa impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, además de contar con la debida motivación y fundamentación legal, en esa línea no existe omisión alguna que constituya lesión al debido proceso, correspondiendo a este Tribunal fallar en resguardo de la normativa vigente.
POR TANTO:
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36 inc. 3 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa que cursa de fs. 82 a 88 de obrados, interpuesta por Mirna Cesilia Panoso Salguero vda. de López, José Hugo Panoso Salguero, Rubén Panoso Salguero y Carmen Salguero Blanco vda. de Panoso, contra el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente la Resolución Suprema 16544 de 23 de octubre de 2015.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes agrarios remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, bajo constancia, debiendo quedar en su lugar copia digitalizada.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Fdo.
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Segunda
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