REVERSIÓN
Incumplimiento de la FS / FES
Es causal de reversión al dominio originario de la Nación -sin indemnización-, el incumplimiento total o parcial de la FES, al constituirse en tierras cuyo uso perjudica al interés colectivo (SAP-S1-0013-2019)
El beneficio de la sociedad y el interés colectivo son inherentes al cumplimiento de la función económico -social, la existencia de relaciones servidumbrales resultan ser contrarias a ese interés, que deriva en el incumplimiento de la función económica social, siendo causal para la reversión al dominio originario de la Nación, sin indemnización alguna
" (...) Además cabe puntualizar que, si bien cursa en antecedentes la ficha catastral correspondiente, fotografías de mejoras existentes en el predio, existencia de ganado que a prima facie representarían el cumplimiento de la Función Económica Social en el predio de referencia; sin embargo de ello, la existencia de áreas efectivamente aprovechadas en el predio "Itane" no pueden refutarse como cumplimiento de la Función Económica Social, más aun si se considera que no es menos cierto la existencia de denuncia efectuada por Aljandro Chávez Ríos en su calidad de Mburubicha Guazu Capitán Grande y como Ejecutivo del Consejo de Capitanes Guaraníes de Chuquisaca de la existencia de trabajo forzoso y servidumbral en la hacienda "Itane", de los formularios de cuestionarios realizados a los trabajadores de verificación de existencia de sistema servidumbral, trabajo forzoso y formas análogas, acta de correlación y cierre de las actividades y pericias de campo dentro del proceso de reversión del predio "Itane", acta de denuncia presentada por la Sra. Brinda Ayreyu contra el Sr. Diego Reynaga de no haber recibido remuneración por los servicios prestados como cocinera durante cinco años, declaración jurada de Feliciano, Nicacio y Eloy Yareco Ayreyu de haber prestado servicios en la hacienda de Federico Reynaga sin haber recibido pago alguno, que establecen indubitablemente la existencia de relaciones servidumbrales que resultan en todo caso contrarias al beneficio de la sociedad e interés colectivo lo que deriva en el incumplimiento de la función económica social, todo ello de conformidad al art. 157 del Decreto Reglamentario a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y Reconducción Comunitaria del Reforma Agraria que a la letra dice: "(EL BENEFICIO DE LA SOCIEDAD Y EL INTERÉS COLECTIVO EN EL CUMPLIMIENTO DE LA FUNCIÓN ECONÓMICO - SOCIAL RESPECTO A LAS RELACIONES SERVIDUMBRALES). El beneficio de la sociedad y el interés colectivo son inherentes al cumplimiento de la función económico -social, por lo que las actividades productivas que desarrolle un propietario no deben ser contrarias a esta previsión."
"(...) Como es propio el Derecho Agrario, no quedar indiferente al contexto y realidad jurídica y en ese sentido el art. 157 del D.S. Nº 29215 declara que la existencia de un sistema servidumbral, de trabajo forzoso, de peonazgo por deudas y/o de esclavitud de familias o personas cautivas en el área rural es contraria al beneficio de la sociedad y el interés colectivo e implica el incumplimiento de la función económica y social. Concordante con los arts. 5, 7 incs. e), j) y k), 22 y 157 de la Constitución Política del Estado anterior, vigente en su momento y al tenor de lo dispuesto en los art. 15, 51, 52, 187 Y 188 de la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, serán revertidas al dominio originario de la Nación, sin indemnización alguna, las tierras cuyo uso perjudique el interés colectivo y es causal de reversión el incumplimiento total o parcial de la función económica y social. Ello y como se vio supra, en concordancia con las normas constitucionales vigentes y también con la abrogada y sin dejar de lado los tratados Internacionales, entre los que se encuentra la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos indígenas de la ONU, que estipulan la reconstitución de los territorios indígenas y el autogobierno de estos pueblos."
Si las praderas naturales en zonas bajas no son tratadas para lograr mayor productividad, no se observa la verificación in situ de la FES, en cuyo caso el INRA tiene la facultad para iniciar y proseguir el proceso de reversión, por no demostrarse el desarrollo de actividades agropecuarias conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad y el interés colectivo
" (...) Que, respecto al Criterio de Selección, el demandante manifiesta que no se cumplió lo establecido en el art. 181 del D.S. N° 29215; por lo que denuncia: a) vicios en el proceso de saneamiento, considerando que no hace referencia a ningún artículo bajo el cual se ha iniciado el proceso de reversión, pretendiendo ignorar deliberadamente lo dispuesto en el art. 183 parágrafo primero y el numeral II del art. 32 de la L. N° 3545, con lo que se concluye, que el INRA tiene la facultad de actuar incluso de oficio para iniciar y proseguir el proceso de reversión, sujeto a una verificación del cumplimiento de la Función Económica Social de aquellas propiedades clasificadas como medianas y empresas agropecuaria como parte del proceso, rituales agotados en su totalidad por el I.N.R.A. ... Por lo que, precisamente; en aplicación de la protección del derecho constitucional de defensa, se ha iniciado el proceso con el respectivo Auto de Inicio de Procedimiento de Reversión de de fecha 05 de septiembre del 2011 y previa verificación de la FES, cursante de fs. 40 a 42 de antecedentes, se identifica con plenitud las propiedades a ser objeto de reversión"
" (...) En este punto hacemos referencia al proceso de reversión; el que constituye una acción "en vía de regreso", que puede promoverse cuando han transcurrido 2 años, según lo dispuesto en el art. 182 del D.S. N° 29215 desde la emisión del Titulo Ejecutorial o Certificado de Saneamiento independientemente de las posibles mutaciones, previa verificación de la FES, que en caso de incumplimiento se concluye que su uso perjudica el interés colectivo (art. 51 L. N° 1715) y la función de interés público por la que fue otorgada, no se habría cumplido. En este sentido el Director Nacional a.i. emite el auto de 05 de septiembre del 2011 para que dentro del alcance del art. 183 de D.S. Nº 29215 se inicie el procedimiento de reversión del predio Laguna del Jochi (fs. 40 - 42 de antecedentes) de propiedad de la Sociedad de Informes Comerciales, Liquidación y Asesoramiento de Seguros CREDIMFORM Limitada, con el que se notificó tanto por edicto, como a las partes interesadas (fs. 43 - 52 y fs. 62 - 65 de antecedentes); lo que implica la posibilidad de que los sub adquirentes pueden oponer las observaciones de fondo y forma a todos los actuados que consideren ilegales e infundados, los cuales incluso abarca a la misma Resolución Administrativa de Avocación, que al no hacerlo simplemente ha precluido su derecho conforme establece el numeral II del art. 16 de la Ley del Órgano Judicial en actual vigencia."
"( ...) sin embargo el mismo certificado de asignación de usos de suelo cursante de fs. 53 a 55 de obrados, determina reglas de intervención limitadas para la ganadería extensiva, que implica un uso controlado de la quema e intervención limitada con maquinaria, con lo cual se está totalmente de acuerdo, lo que no significa un deslinde de responsabilidad ni excusa para no realizar las actividades propias para el cumplimiento de la FES, pues es de dominio público entre los ganaderos, que las praderas naturales en las zonas bajas merecen ser tratadas para lograr mayor productividad, con "paquetes tecnológicos" conformados por semillas, agua, herbicidas, fertilizantes además de adecuada rotación de los suelos, aspectos que no fueron observados en la verificación in situ de la FES, tal como consta en las fichas catastrales del predio La Laguna (fs. 77 y fs. 79 de antecedentes), que hace notar que "solo cuenta con pasto natural", al igual que en el predio La Gotita (fs. 87 de antecedentes), lo que excluye cualquier forma de mejorar las características físicas del suelo para evitar la contaminación del suelo y las aguas por un exceso de fertilizante. Aspectos que fueron analizados en el Informe Circunstanciado DGAT REV Nº 094/2011 de 19 de diciembre del 2011, cursante de fs. 547 a 612 de antecedentes, en particular referente a las propiedades El Jochi (fs. 591 de antecedentes), La Laguna (fs 596 de antecedentes) y La Gotita (fs. 601 de antecedentes) no observan el art. 41 parágrafo I inc. 3) de la L. N° 1715 con relación al art. 179 del D.S. Nº 29215, al margen de demostrar el incumplimiento del art. 2 parágrafo II de la L. N° 1715, es decir la Función Económico Social, por no demostrar desarrollo de actividades agropecuarias conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario, no cumpliendo la condición establecida por los arts. 393 y 397 de la C.P.E.; incurriendo de esta forma en la causal establecida en la primera parte del art. 52 de la L. N° 1715, correspondiendo el accionar del art 51 del D.S. Nº 29215, más aún considerando que al momento de emitirse el auto de inicio del proceso de reversión, recién se hicieron actos para demostrar actividad antrópica en los predios. Entre tanto la reversión procede a la tenencia improductiva de la tierra, entendida esta, como el uso de la tierra que perjudica al interés colectivo de la sociedad y del Estado, siendo una de las causales el incumplimiento total o parcial de la función económica social por parte del propietario o poseedor, tal como establece las disposiciones citadas."
Hay reversión por desmonte ilegal, cuando hay incumplimiento de la FES, en cuyo caso hay delito, correspondiendo además sanción pecuniaria y obligación de reforestar el área afectada
"Conforme a la regla establecida en el art. 175 del D.S. N° 29215, "los desmontes a partir de la vigencia de la Ley Forestal, sin autorización no constituyen cumplimiento de la FES por ser ilegales y constituir delito. Los desmontes para ser considerados como superficie aprovechada deberán estar autorizados por autoridad competente, para el desarrollo de actividades agropecuarias y haber cumplido con las obligaciones asumidas en la autorización, además demostrar que están desarrollando o desarrollan dichas actividades, en tiempo inmediato al desmonte"; las conclusiones descritas denotan que el INRA ha observado el precepto descrito y que ha efectuado una correcta compulsa y valoración de los antecedentes recogidos durante la verificación de la FES, al concluir que el predio "San Panuma", en la fracción autodenominada "Agropecuaria Los Cedros", de los subadquirentes Claudia Liliana Rodríguez Espitia y André Abrham Zolty no cumple la FES, pues como se tiene dicho, los desmontes no cuentan con autorización alguna, la actividad agrícola evidenciada es contraria al PLUS. Finalmente, la aplicación del precepto descrito no implica vulneración al principio del non bis in idem, ello porque los efectos del desmonte ilegal implican incumplimiento de la FES además de responsabilidad, a consecuencia de ello se le ha sancionado pecuniariamente y además se le ha impuesto la obligación de reforestar el área afectada; en el caso presente el actor no ha presentado ni menos demostrado durante el procedimiento administrativo de reversión que hubiese cumplido con las sanciones impuestas."
A través del proceso administrativo sancionador substanciado por la ABT, se resguarda recursos naturales cuando hay desmonte ilegal, que constituye delito y cuyo efecto implica incumplimiento de la FES, imponiéndose una sanción (multa); a diferencia del proceso administrativo de reversión ante el INRA, donde se vincula ese incumplimiento de la FES, relacionándose al uso y aprovechamiento sustentable de la tierra; no existiendo entre ambos tipos de procesos vulneración al principio del non bis in idem.
"En tal razón, conforme a la regla establecida en el art. 175 del D.S. N° 29215, "los desmontes a partir de la vigencia de la Ley Forestal, sin autorización no constituyen cumplimiento de la FES por ser ilegales y constituir delito". Los desmontes para ser considerados como superficie aprovechada deberán estar autorizados por autoridad competente, para el desarrollo de actividades agropecuarias y haber cumplido con las obligaciones asumidas en la autorización, además de demostrar que están desarrollando o desarrollarán dichas actividades, en tiempo inmediato al desmonte", asimismo concierne puntualizar que la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS- 435/2011 de 24 de mayo de 2011, a la fecha de la realización del procedimiento administrativo de reversión se encontraba ya ejecutoriado, dado que el representante legal de la Diócesis de San Ignacio de Velasco, canceló la multa impuesta por el desmonte ilegal efectuado, tal cual se demuestra por la documental presentada por la parte actora y corroborada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra. De lo que se concluye que el incumplimiento de la FES deviene del desmonte ilegal que es una infracción que hace a la tierra no sustentable para el desarrollo de actividades productivas, por ser ilegal y constituir delito, en razón a que además esta, constituye una premisa de resguardo de los recursos naturales del Estado Boliviano y garantiza el uso sostenible del suelo, la transgresión a estas prerrogativas dan lugar a sanciones que determina la Ley, previo proceso administrativo sancionador sustanciado por la ABT, en el presente caso, la infracción cometida ha sido identificada claramente, determinándose el grado de la misma y al responsable, y en efecto imponiéndose una sanción en resguardo de los bosques y/o recursos forestales, en tanto que el proceso administrativo que lleva adelante el INRA, se vincula al incumplimiento de la FES el que está relacionado al uso y aprovechamiento sustentable de la tierra. Consecuentemente, la aplicación del precepto descrito como se manifestó en líneas precedentes, no implica vulneración al principio del non bis in idem, ello porque los efectos del desmonte ilegal implican incumplimiento de la FES además de responsabilidad, a consecuencia de ello se le ha sancionado pecuniariamente, a más de imponerle la obligación de implementar cortinas de rompevientos en las 318,894 has. desmontadas en áreas de bosque medio bajo, para prevenir la erosión eólica del suelo; cuyo cumplimiento en el presente caso, no ha sido demostrado por el demandante durante el procedimiento administrativo de reversión, por cuanto, no habiéndose dado cumplimiento a la sanción de implementación de cortinas rompevientos, no se acredita uso sustentable de la tierra, en tal sentido, la inobservancia de normas de cumplimiento obligatorio no puede ser subsanado a través del desarrollo de otro tipo de actividades y los parámetros de cumplimiento de FES como áreas cultivadas, cantidad de ganado, infraestructura, etc., conforme establece el art. 156 del D.S. N° 29215."
Solo la propietaria del predio objeto de reversión tiene la obligación de probar y establecer el cumplimiento de la FES y sino la acredita, procede la reversión sin que se identifique vulneración al derecho de propiedad privada
"(...)la titular de los derechos de propiedad de las parcelas "Amazonia, Santa Rosita y San Alejandro", es únicamente la Empresa INPA EXPLOITATIE B.V. y no así INPA PARKET Ltda., en este escenario, sólo la propietaria del predio de reversión tenía la obligación de probar y establecer el cumplimiento de la Función Económica Social y no así INPA PARKET Ltda., dado que esta última que tiene la autorización para el aprovechamiento forestal, ejercita esta actividad de manera independiente al derecho de propiedad, en mérito a un derecho de administración que le otorga INPA EXPLOITATIE B.V. , derecho de administración con el cual la empresa se libera en su totalidad de la responsabilidad que implica el cumplimiento de la Función Económico Social, delegando esta función en su totalidad a la Empresa INPA PARKET Ltda., resultando en consecuencia que la empresa extranjera compra en Bolivia 30.019.1981 has., para, por medio de un poder de administración, liberarse de los requisitos y limitaciones que hacen a la sostenibilidad de un derecho de propiedad privada agraria en los términos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley N° 1715 así como de su Reglamento D.S. N° 29215."
" (...) por lo detallado queda claro que en base a estos elementos es que el INRA inicia el proceso de Reversión en el predio de referencia, sin que se identifique vulneración al art. 56 de la C.P.E. que precautela y garantiza el derecho de propiedad privada, en razón a que la verificación del cumplimiento de Función Económica Social en materia agraria resulta una condición ineludible para el mantenimiento de la propiedad agraria."
El objetivo principal del proceso de reversión, es identificar el cumplimiento de la FES, cuando el INRA constata un incumplimiento total de la Función Económico-Social, esa valoración se constituye en un aspecto de fondo o material, con prevalencia sobre aspectos meramente formales
"En este contexto normativo, de los datos existentes en la carpeta de reversión se observa que en el Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la Función Económico Social cursante de fs. 73 a 79, formulario de Verificación de FES de Campo cursante de fs. 80 a 83, documentación adjuntada por el demandante como ser Certificado Oficial de Vacunación contra Fiebre Aftosa cursante a fs. 122, Guías de Movimiento de Ganado cursante de fs. 123 a 125, se evidencia que en el predio, no existe ni una cabeza de ganado, asimismo, las 3 Guías de Movimiento de Ganado a nombre de David Herrera Núñez (demandante), establece el traslado de ganado con la marca DH desde el predio "Campos de Solana" y no del predio "Campo Corazón" sujeto a Proceso de Reversión, al margen de ello, 2 de las citadas Guías de Movimiento de Ganado tienen validez hasta el 30 de mayo de 2013 y la tercera hasta 3 de junio de 2013, es decir, que a momento de realizarse el procedimiento de reversión, que data del 26 de noviembre de 2013 las mismas ya no estaban vigentes, consiguientemente, esta documentación no justifica la inexistencia de ganado en el predio; en cuanto al Certificado de Vacunación, el mismo pertenece al predio "Campos de Solana" ; por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el art. 2 de la Ley N° 80, todo ganadero tiene la obligación de realizar el Registro de Marca de Ganado, aspecto que tampoco cumplió la parte actora, por lo que siendo la verificación del cumplimiento o no de la Función Económico Social el objetivo principal del proceso de reversión del predio "Campo Corazón"; estos actuados y documentación fueron considerados en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. N° 016/2013 de 30 de diciembre de 2013 cursante de fs. 396 de la carpeta de Reversión; estableciéndose en campo que la parte actora, no se encontraba cumpliendo la Función Económico Social dentro del predio "Campo Corazón".
En este entendido, con meridiana claridad, se puede establecer que en aplicación del art. 52 de la Ley N° 1715, el INRA dentro del proceso de Reversión identificó el incumplimiento total de la Función Económico-Social establecida en el artículo 2 de la Ley Nº 1715 y art. 167 del D.S. N° 29215, puesto que no se verificó dentro del predio "Campo Corazón" la existencia de cabezas de ganado con su registro de marca respectiva, las áreas de pastizales cultivados, e infraestructura ganadera, siendo las mejoras verificadas ajenas a la actividad ganadera, resultando estos aspectos de fondo, puesto que conforme el propio demandante lo refiere, la Ley claramente establece que para la conservación de la propiedad agraria, se debe cumplir con la Función Económico Social, aspecto que no fue evidenciado en el proceso de reversión del predio "Campo Corazón", habiendo sido éste el elemento principal para la reversión a dominio del Estado el predio sujeto al proceso administrativo; por consiguiente, no se evidencia que el ente administrativo haya valorado aspectos meramente formales sobre lo material conforme asevera el demandante."
“CONSIDERANDO V. (Del Proceso de Reversión y análisis del caso).- De conformidad a lo previsto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE., art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ. aplicable a la materia en mérito a los previsto por el art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, es competencia del Tribunal Agroambiental conocer, sustanciar y resolver los procesos contencioso administrativos, emergentes del proceso administrativo de saneamiento de tierras y de procesos de reversión, expropiación y reversión de tierras.
Que, el proceso contencioso administrativo, es una demanda de puro derecho (art. 781 Cód. Pdto. Civ.), por medio del cual se somete a control jurisdiccional, la legalidad de los actos administrativos del personal como de la autoridad administrativa que hubieren lesionado los derechos de los particulares o sus intereses, es decir, se activa cuando hay oposición entre el interés particular frente al interés público, siendo ésa su principal característica. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de las normas que regulan la tramitación del proceso de reversión de tierras y si estos incidieron en la decisión final del proceso de reversión. Asimismo, por la naturaleza de la demanda (puro derecho), de conformidad con art. 781 del Cód. Pdto. Civ. cuyo fundamento tiene su génesis el art. 354-II del mismo adjetivo civil, y para el caso específico, la revisión y control constitucional de legalidad de los actos administrativos, deberá recaer sobre los antecedentes del proceso de reversión de los predios "Amazonia, Santa Rosita y San Alejandro", tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
Que, con carácter previo a resolver los puntos demandados, es necesario realizar las siguientes precisiones:
El proceso de reversión se encuentra regulado en el Título IV de la L. Nº 1715, señalando el art. 51 modificado por el art. 28 de la L. N° 3545 que serán revertidas al dominio originario de la Nación sin indemnización alguna las tierras cuyo uso perjudique al interés colectivo calificado por la L. N° 1715. De igual forma el art. 52 de la L. 1715 modificada por el art. 29 de la L. N° 3545 establece que es causal de reversión, el incumplimiento total o parcial de la Función Económica Social establecida en el art. 2 de la L. Nº 1715, por ser perjudicial al interés colectivo y se sustancia ante la Dirección Departamental del INRA.
De lo descrito precedentemente se tiene que la "reversión" de la propiedad agraria se aplica a propiedades que hubieren sido objeto previo de un proceso administrativo de Saneamiento Agrario, ejecutándose éste procedimiento como mínimo dos años, inmediatamente después a la emisión del Título Ejecutorial, independientemente de posibles mutaciones del derecho, conforme prevé el art. 182 del D.S. 29215.
En sentido genérico se entiende que la reversión constituye uno de los elementos centrales para garantizar el cumplimiento efectivo de la Función Económico Social y de que la propiedad agraria se desarrolle en cumplimiento de su capacidad de uso mayor de la tierra, en criterios de sostenibilidad y desarrollo armónico con la Madre Tierra conforme a la L. N° 300 (Ley Marco de la Madre Tierra.
Las razones y fundamentos que motivan la implementación de este proceso, es la verificación del cumplimiento de las condiciones y prerrogativas que el Estado a momento del otorgamiento del derecho de propiedad agraria estableció; siendo estas condiciones obligatorias para el mantenimiento de este derecho; en tal circunstancia, estando el derecho de propiedad agraria sujeto a limitaciones de la ley como es en el presente caso el cumplimiento de la FES, el mismo Estado a través del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en los términos y alcances de la L. Nº 1715 modificada por la L. N° 3545 y su Reglamento, tienen la obligación de precautelar el uso adecuado de la tierra, garantizando que este tipo de proceso no resulte violatorio a la seguridad jurídica y menos que se desarrolle en contradicción al debido proceso y garantía constitucional.
Que habiendo desarrollado los presupuestos que hacen al instituto de la reversión, y entrando al análisis de los argumentos expuestos por el demandante, así como la contestación, réplica y dúplica, que cursan en obrados, los antecedentes del proceso de reversión, se identifica que los aspectos a resolver están circunscritos a tres argumentos de relevancia jurídica en los cuales se subsumen los demás elementos expuestos en la demanda contencioso administrativa, que serán desarrollados ampliamente a efectos de dar respuesta objetiva a todos los cuestionamientos realizados por la parte actora.
“(…) De inicio se debe precisar que si bien el alcance del proceso de reversión implica la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social y dentro de este, en el marco de lo establecido en el art. 2 de la L. Nº 1715 analizar la misma de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra, siendo prevalente el carácter estratégico de los bosques naturales y suelos forestales conforme previsión del art. 386 de la CPE, se tiene que la actividad forestal en aquellos tipos de tierras aptas para tal circunstancia, sí constituyen cumplimiento de Función Económico Social, en tanto se hubiera obtenido permiso o autorización de la entidad competente para la utilización de los recursos forestales que son de propiedad del Pueblo Boliviano. Al respecto, corresponde a éste Tribunal, invocar el carácter estratégico de las áreas con vocación forestal, su aprovechamiento sustentable, la conservación y recuperación de la flora, fauna y aéreas degradadas, conforme prevé el art. 387 de la CPE concordante con la previsión del art. 389 de la norma suprema.”