SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 21/2020

Expediente: Nº 2074/2016

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandantes: Genor Pizzatto, Israel Aramayo Escobar y Germán Miguel Guzmán Sánchez

Demandados: Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras

Distrito: Santa Cruz

Predio: "Agropecuaria Canaán S.R.L."

Fecha: Sucre, 27 de noviembre de 2020

Magistrada Relatora: Dra. María Tereza Garrón Yucra

La demanda contenciosa administrativa cursante de fojas (en adelante fs.) 14 a 27 vta., subsanada mediante memorial cursante a fs. 46 y vta. de obrados, interpuesta por la Genor Pizzatto, Israel Aramayo Escobar y Germán Miguel Guzmán Sánchez, en su calidad de socios y propietarios de la Sociedad de Responsabilidad Limitada "Agropecuaria Canaán S.R.L.", contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono N° 003, de los predios denominados "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", antes denominados "Tres Marías I", ubicados en el municipio San Pedro, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, Resolución que en lo principal dispone declarar la Ilegalidad de la Posesión respecto a los indicados predios y declarar Tierra Fiscal, demás antecedentes del proceso; y,

I. ANTECEDENTES PROCESALES

I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa

Como fundamentos de la impugnación de la Resolución recurrida, los demandantes refieren:

I.1.1. Observaciones e Irregularidades existentes en el proceso de saneamiento antiguo ejecutado por la Empresa CONSULTER

Refieren que, de la revisión del proceso de saneamiento antiguo, se podría constatar que está plagado de irregularidades desde el inicio mismo, conforme detallan a continuación:

Contradicción entre la Resolución Determinativa con la Resolución Instructoria

Señalan que existe contradicción entre la Resolución Determinativa TCO R-ADM-TCO 05/00 de 15 de febrero del 2000, con la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO 03/2000, en relación a la ubicación geográfica del polígono N° 3 Guarayos, ya que en la Resolución Determinativa mencionaría que dicho polígono estaría ubicado en los departamentos del Beni y Santa Cruz en las provincias Marbán y Guarayos, por su parte la Resolución Instructoria señala que la ubicación geográfica del polígono seria los departamentos del Beni y Santa Cruz en las provincias Marbán, Guarayos y Santisteban (incompleto el nombre de la provincia) y al mencionar provincia Santisteban, implicaría error en la elaboración del área determinada ya que no coincidiría la ubicación geográfica de división política con las coordenadas del vértice 9; que al utilizarse referencias naturales, el polígono 03 de acuerdo a la Resolución Determinativa tendría como límite suroeste, las márgenes del Río Grande.

Omisión de Relevamiento de Información en Gabinete prevista por los arts. 171 y 169 del D.S. N° 25763

Que, habiendo sido emitida la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO 05/2000, según el art. 189 del Decreto Supremo N° 24784 de 31 de julio de 1997, vigente en su momento, habría correspondido realizar la Identificación en Gabinete de Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite, aéreas clasificadas, pero según los actores, se observa la inexistencia de esta actividad previa a la emisión de la Resolución Instructoria.

Ausencia de publicación por Edicto

Indican que no se evidencia la notificación por Edictos de la Resolución Determinativa R-ADM-TCO-05/2000 de 15 de febrero de 2000, conforme establece el art. 50-I del D.S. N° 24784.

Resolución Instructoria sin difusión radial

Manifiestan que la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 de 14 de septiembre de 2000 no fue difundida por radio emisora local, contraviniendo el art. 170-I-e) del Decreto Supremo N° 25763 de 5 de mayo de 2000, reglamento de la Ley N° 1715, vigente ya a momento de la resolución referida.

No cursa mosaicado referencial de identificación de expedientes agrarios titulados o en trámite

Con relación a las observaciones precedentes, los demandantes efectúan una relación de normas supuestamente vulneradas: art. 41-b), 170, 171 y 269 del D.S. N° 25763; art. 185, 50-I y 189 del D.S. N° 24784.

Pericias de Campo realizadas entre los años 2000 y 2003 fuera del plazo establecido en la Ley

Refieren que una vez emitida la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 para el polígono 03, se procedió a realizar las Pericias de Campo sobre el predio objeto de la presente demanda, a partir de dicho momento, identificando las siguientes observaciones:

La Resolución Instructoria, no consigna fecha de finalización

Acusan que si bien, la Resolución Instructoria, establecería la fecha de inicio de Pericias de Campo, pero no establece la fecha de su finalización, lo que contravendría el art. 170-II del D.S. N° 25763.

Falta reporte de ajuste de datos GPS e información digital de datos GPS

Dicha omisión evidenciaría error que violaría el art. 173-I-b) del D.S. N° 25763.

El Informe de Evaluación Técnico Jurídico N° 074/2003 se contradice en la fecha que está al final del informe

Observan que dicho Informe consigna como fecha 29 de agosto del 2004, existiendo contradicción con el Número de CITE; también habría sido realizado sin contar con el relevamiento de expedientes.

A las fotografías de mejoras de fs. 72-75 y 76, se les otorgaría como fecha de elaboración el 20 de octubre de 2000

Denuncian las indicadas fotografías, llevarían fecha 3 de noviembre de 2003, dato que habría sido impreso por la cámara fotográfica automáticamente al momento de la toma, lo cual demostraría las contradicciones y falsedad en la fecha de verificación de la Función Económica Social (en adelante FES).

No cursa en antecedentes Actas de Realización de Campaña Pública

Que, solo existiría un documento suscrito por funcionarios del INRA, sin la participación del Control Social, ni beneficiarios, incumpliendo lo dispuesto por el art. 172-f) del D.S. N° 25763, vigente en su momento.

La Carta de Citación se encuentra borroneada

Observan que la Carta de Citación de 13 de octubre de 2000 y la de Representación de 15 de octubre del mismo año, estuvieran borroneadas, lo que demostraría que Manuel Moreno en el momento de su citación aún no estaba designado, ocurriendo esto dos días después.

Ficha Catastral con tres tipos de letra

Acusan que la Ficha Catastral cuenta con tres tipos de letras, cuyo llenado sería incompleto y deficiente, supuestamente elaborado el 20 de octubre del año 2000; de igual modo, no se tendría clara la realización de la Ficha de cumplimiento de la FES, existiendo alteración y contradicciones en dichos actuados, lo que demostraría que no existe coincidencia entre los datos llenados y la realidad del predio el año 2000, gestión en la que se habrían realizado las Pericias de Campo.

No cursa Acta de Cierre de Pericias de Campo

Señalan que solo existiría un informe que indica que las Pericias de Campo se habrían iniciado el 12 de octubre de 2002 y habrían concluido el 20 de junio de 2002, pero a la vez señalaría la conclusión de dicha actividad el 29 de julio de 2002.

Informe Final de Pericias de Campo

Sostienen que dicho informe establece la finalización de las pericias para el polígono 03, el 20 de junio de 2002; sin embargo, el saneamiento para el predio se habría dado en dos etapas una en octubre de 2000 y otra, en octubre de 2003, después de haberse cerrado oficialmente las Pericias de Campo dispuestas para el polígono 03.

Pericias de Campo levantadas por personal no autorizado

Que, la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000, dispuso la realización de los trabajos de campo a funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria (en adelante INRA); sin embargo, la Empresa Consulter, sin autorización alguna, habría realizado dicho trabajo en septiembre del año 2000, entregando al responsable del trabajo de campo del polígono 03, el 3 de octubre de 2003, lo que a criterio de los demandantes implicaría nulidad de las Pericias de Campo en aplicación del art. 31 de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE).

Armado de Carpeta de forma irregular

Sobre el particular, indican que el responsable, de manera irregular, armó la carpeta del predio "Tres Marías I", con la finalidad de aparentar que el saneamiento fue realizado en octubre del año 2000, pero de las pruebas de dicho trabajo se tendría que el INRA verificó el cumplimiento de la Función Económica Social (en adelante FES), en octubre de 2003, por lo que consideran que se debió anular dicho trabajo, ya que según Resolución Instructoria, correspondía ejecutar a los funcionarios del INRA, no habiéndose autorizado a la Empresa Consulter el efectuar el trabajo de campo; estos aspectos estarían contemplados en el Informe INF-TCO 654/2003 de 10 de octubre de 2003, en el que el funcionario que elabora, habría indicado que ante la consulta con la Unidad de TCO respecto al tratamiento de la carpeta de saneamiento del predio "Tres Marías I", se le instruyó que, al haber sido realizadas las Pericias de Campo por la Empresa Consulter, se solicitara la entrega de la carpeta para su evaluación y así evitar realizar doble trabajo de campo; que, entregada la carpeta, se devolvió a la Empresa Consulter para subsanar errores del plano, devolviéndose la carpeta en octubre de 2003, momento en el que ya no habría sido posible su evaluación por la Empresa SAT CRUZ, encargada de la Evaluaciones Técnicas Jurídicas del polígono 03 de la TCO Guarayos y, revisada la carpeta, no habría podido ser evaluada por falta de datos de infraestructura, mejoras y carencia de participación del Control Social de la TCO, lo cual sería causal de nulidad, además que las resoluciones Determinativa e Instructoria, no habrían correspondido al polígono 03; sugiriendo finalmente el funcionario que, se arme la carpeta del predio "Tres Marías I", usando los datos de vértices prediales recogidos por la Empresa Consulter, se acumule copia del informe final de campo y se realice la verificación de mejoras y FES con la presencia del representante de la TCO Guarayos; de lo indicado, deducen que de acuerdo al Informe INF-TCO 650/2003, a la fecha de su elaboración que corresponde a 10 de octubre de 2003, no se tenían realizadas las Pericias de Campo sobre el predio "Tres Marías I", hoy denominado "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", por lo que el responsable tuvo que armar una carpeta en gabinete en octubre de 2003, como si estas hubiesen sido realizadas en octubre de año 2000, por lo que según los actores, los funcionarios del INRA habrían cometido delitos de tipo penal como falsedad material, uso de instrumento falsificado, incumplimiento de deberes y otros, que demostrarían que el proceso de saneamiento se habría llevado adelante con vicios de nulidad insubsanables.

Informe de Evaluación Técnico Jurídico 074/2003 de 29 de agosto de 2004

Manifiestan que, en el citado informe de Evaluación Técnico Jurídico, no se habría realizado ninguna observación concerniente a los vicios procedimentales expuestos, vulnerándose el debido proceso consagrado en los arts. 115-II y 119-II de la CPE, por incumplimiento de los arts. 170 y 173 del D.S. N° 25763, vigente en su momento.

I.1.2. Proceso enviado a la Unidad de Fiscalización del INRA

Sostienen que, después de haber recorrido diferentes unidades y transcurrido mucho tiempo, el año 2011, el saneamiento del predio denominado "Tres Marías I" ingresó a la Unidad de Fiscalización dependiente del INRA nacional y el 12 de septiembre de 2011, la indicada unidad les notificó con la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, la cual resolvió anular obrados hasta la Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 de 29 de agosto de 2004, dejando sin efecto los formularios de registro de la Función Económico Social (Croquis de Mejoras, Registro de Mejoras y Fotografías de Mejoras), supuestamente al haberse comprobado simulación en el cumplimiento de la FES; además, dispuso medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, la no consideración de transferencias sobre el área del citado predio y la prohibición de fraccionamiento de propiedad mediana y empresa en superficie menores a la máxima para la pequeña propiedad.

Agregan que, la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, tomó como base, imágenes satélites multitemporales del año 2000, como si dicha actividad habría ocurrido el año 2000, en cuya gestión evidentemente no se observarían muchas mejoras; sin embargo, líneas arriba habría explicado que la propiedad "Tres Marías I" fue adquirida por compra el 31 de marzo de 2001, y las Pericias de Campo concernientes a la verificación de la FES fueron realizadas en octubre de 2003, año en el que efectivamente se verifican las mejoras que fueron registradas en el Croquis de Mejoras, Registro de Mejoras y Fotografías de Mejoras, momento en el que se contó con la participación del Control Social designado por COPNAG.

De lo anotado, infieren que la Unidad de Fiscalización Agraria no realizó el control de calidad de actuados, conforme establecería el art. 266 del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento agrario de la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545 y limitándose únicamente a observar imágenes satelitales del año 2000 determinó que no había mejoras, lo cual sería falso, por lo demostrado en los antecedentes; en este sentido, deducen que, en cumplimiento de la normativa agraria, habría correspondido pronunciarse a la Unidad de Fiscalización por la anulación íntegra del proceso de saneamiento y de haberse anulado actuados de campo como la verificación de la FES, acorde a lo dispuesto por el art. 159 del D.S. N° 29215 habría correspondido verificar in situ el cumplimiento de la FES.

Indican de igual forma que, si bien el Informe Técnico UFA N° 013/2011, hace referencia a las contradicciones existentes en el proceso de saneamiento, determinando el incumplimiento del D.S. N° 25763, así como normas técnicas catastrales y el manual del encuestador jurídico, viciando de nulidad el trámite de saneamiento; no obstante hubiese dado lugar a la emisión de la RA-AD-UFA N° 004/2011 de 12 de agosto de 2011, que determinó la nulidad de actuados solo hasta la Evaluación Técnico Jurídica (ETJ), ordenando realizar el Informe en Conclusiones como si no se hubiesen cometido errores e ilegalidades antes y durante las Pericias de Campo, por ello según los actores, al haberse omitido en dicha resolución el levantamiento de un nuevo registro de la FES, se habría vulnerado el art. 2-IV de la Ley N° 1715 y art. 159 del D.S. N° 29215, así como el derecho al debido proceso y a la defensa de sus "representados" (Sic).

Sobre las contradicciones en los formularios de campo y su llenado incompleto, cita jurisprudencia contenida en las Sentencias Agrarias S1ª N° 004/2001, S1ª N° 011/2005, S2ª N° 008/2004, S2ª N° 005/2004, S1ª N° 014/2001 y la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 65/2015.

I.1.3. Informe en Conclusiones de 9 de abril de 2013

Señalan que, una vez confirmada la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011, los antecedentes fueron remitidos al INRA-Santa Cruz a efecto de la continuidad del proceso de saneamiento; sin embargo, la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, habría continuado arrastrando vicios procedimentales, emitiendo el Informe en Conclusiones de 9 de abril de 2013, donde no se habría considerado mejora alguna del predio, al haber sido anuladas; sin embargo, habrían verificado nuevamente las imágenes satelitales, para señalar el incumplimiento de la FES, sugiriendo se emita la Resolución Final de Saneamiento que en lo principal determine la adjudicación de 50 hectáreas (en adelante ha) para el predio "Tres Marías I" y declare tierra fiscal la superficie de 4,951.3973 ha, resultados que al haber sido puestos a conocimiento de organizaciones sociales habría provocado generar falsas expectativas en las mismas, como la autodenominada "Comunidad Bolivianita", la cual no contaría con respaldo alguno y menos personalidad jurídica.

Denuncias sobre irregularidades en el proceso de saneamiento pidiendo control de calidad

Con referencia a los errores de forma y de fondo que viciarían el proceso de saneamiento, habrían presentado las observaciones a través de memoriales presentados en diferentes fechas: 6 de noviembre de 2012, en la que solicitarían se realice control de calidad; 27 de febrero de 2013, reiterando lo solicitado en el anterior memorial; 10 de junio de 2013, dos denuncias después del Informe en Conclusiones y otro memorial el 7 de junio de 2013.

El INRA-Santa Cruz, con base a las denuncias realizadas, habría realizado Control de Calidad, de conformidad a lo establecido por el art. 266 de la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545, emitiendo los siguientes actuados:

Informe Técnico-Legal DDSC-CO II INF N° 01259/2014 de 14 de julio de 2014, con cuya base se emitió la Resolución Administrativa RES-ADM.RA SAN-TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, que declaró la nulidad de obrados hasta las Pericias de Campo, incluidas estas.

Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SAN-TCO N° 017/2014 de 27 de noviembre de 2014, que resuelve reiniciar y ampliar el plazo previsto para ejecutar los trabajos de Relevamiento de Información en Campo, desde el 28 de noviembre hasta el 10 de diciembre de 2014, para el polígono 03, en cuya ejecución habrían participado las organizaciones sociales COPNAG y "FSUTCB" (sic), quienes no habrían realizado observación alguna sobre el trabajo de campo y que producto de las adquisiciones por compra, las cuales no buscarían fraccionar la propiedad en superficies menores a la pequeña propiedad agraria, se habrían identificado los predios "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", donde se constató el cumplimiento de la FES, con cuyo resultado se habría elaborado el Informe en Conclusiones de 29 de enero de 2015 y el posterior Informe de Cierre, para luego elaborarse el proyecto de Resolución Final de Saneamiento y remitirse la carpeta a la Dirección Nacional del INRA el 14 de abril de 2015 a efectos de titulación y luego a presidencia del Estado; siendo que con respecto al predio objeto de la presente demanda, se habría sugerido el reconocimiento, vía conversión, de 417.3196 ha y vía modificatoria de Auto de Vista, 343.2740 ha.

Extraños antecedentes que surgen en la Dirección Departamental del INRA cuando la carpeta se encontraba en Dirección Nacional

Refieren que, no obstante de encontrarse ya la carpeta en la Dirección Nacional del INRA, a denuncia de la pseudo "Comunidad La Bolivianita", a través de la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (FSUTCB) ante el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, arguyendo que el INRA habría regularizado tierras en favor de empresarios, el ministro de Desarrollo Rural y Tierras habría ordenado la revisión de las denuncias, consiguiéndose paralizar de este modo el proceso y llevarlo nuevamente a la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, instancia a la que, en aplicación del control de calidad, habría correspondido observar que las denuncias eran infundadas, pero debido a presiones de la indicada supuesta "Comunidad Bolivianita", se ingresa nuevamente a ver errores del pasado, emitiéndose el Informe Técnico Legal DDSC II INF N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015, en el cual se sugiere anular actuados del proceso de saneamiento tales como el Auto de Aprobación de 16 de marzo de 2015, sin ningún fundamento legal; por ello, mediante Auto de "Aprobación" de 28 de septiembre de 2015, según el demandante, ilegalmente se resuelve anular actuados hasta el auto referido e Informe en Conclusiones de 29 de enero de 2015, y el 10 de noviembre de 2015, se les habría notificado con el Informe Técnico Legal y Auto de "Aprobación" de 28 de septiembre de 2015.

Refiere que con relación al Informe Técnico Legal DDSC II INF N° 02612/2015 y el referido Auto interlocutorio, en los mismos se podrían identificar contradicciones en cuanto a las fechas de elaboración de dichos actuados.

De los recursos revocatorio y jerárquico, contra el Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015 y el Auto de Aprobación de 28 de septiembre de 2015

Indican que una vez notificados con las determinaciones precedentemente descritas, interpusieron recurso revocatorio impugnando el Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015 y Auto de Aprobación de 28 de septiembre de 2015, observando que en dicho Informe y Auto no se identifican las razones técnicas legales, el análisis o investigación por cuales habrían arribado a la conclusión de anular obrados, aduciendo que se ha violado el derecho al debido proceso.

En respuesta al recurso de revocatoria, se emitió la Resolución Administrativa N° 33/2015 de 26 de noviembre de 2015 , la cual resolvió revocar en parte el Auto de 28 de septiembre de 2015 y la nulidad de actuados del proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta la Resolución Administrativa RES.ADM R.A. SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, inclusive, en aplicación del art. 86 inc. b) del D.S. N° 29215, determinándose que al existir indicios de responsabilidad administrativa, se remitan antecedentes en copia legalizada a la autoridad legal competente de la Institución para fines de proceso administrativo interno.

Sobre el particular, refieren que el recurso revocatorio es un instrumento legal destinado a revisar determinados actuados, en este caso, el Auto de 28 de septiembre de 2015, empero el Director, en lugar de responder únicamente sobre este actuado, ya sea desestimando, revocando o rechazando el recurso, de conformidad al art. 86 del D.S. N° 29215, se habría salido del contexto extralimitándose y resolviendo el recurso de forma ultra petita, fuera de la norma agraria, anulando el proceso hasta la Resolución Administrativa RES ADM RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, dejando vigente el saneamiento antiguo completamente viciado de nulidad, sin realizar una investigación o control de calidad de actuados; en este sentido, refieren que en primer lugar se podría evidenciar que la indicada Resolución Administrativa 33/2015 de 26 de noviembre de 2015, contradictoriamente indicó revocar en parte el auto impugnado, pero lo que hizo fue revocarlo totalmente y a su vez se salió del documento impugnado y fue en contra del proceso de saneamiento, anulando el proceso hasta la Resolución administrativa RES ADM. RA SAN TCO N° 012/2014, sin justificación legal alguna.

En segundo lugar, infieren que el basamento de la indicada resolución concerniente al incumplimiento de las medidas precautorias, era irrelevante debido a que las mismas ya no estaban vigentes por haber sido anuladas y porque no existieron ventas o fraccionamiento posteriores a la emisión de la indicada resolución administrativa.

En tercer lugar, los argumentos referidos al PLUS habrían sido infundados y carecerían de relevancia técnica y jurídica, por lo que no eran causales de nulidad de obrados.

En cuarto lugar, refieren un principio universal que tendría que ver con los derechos fundamentales, reconocido incluso en convenios internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, por el cual , al resolver un recurso impugnativo, no se podría agravar la situación del recurrente; en el caso de autos, al resolver el recurso de revocatoria, se habría empeorado su situación con evidente violación del derecho al debido proceso, aspecto que sería conocido como el principio de "non reformation in peius", citando a continuación doctrina relacionada con dicho principio (Eduardo Couture - Fundamentos del Derecho Procesal Civil) y concluyendo que se podría comprobar que vano fue señalar que para la anulación de un determinado actuado, si no se hace el análisis previo y la valoración o argumentación legal correspondiente, del porqué se está sugiriendo tal situación, se incurriría en evidente impertinencia, incongruencia e insuficiencia, dado que ni siquiera se habría tomado el trabajo de identificar las cuestiones, motivos o agravios expuestos en el recurso planteado que habrían sido las únicas y exclusivas cuestiones a resolver, por lo que no se habría cumplido las formalidades legales requeridas para un auto de anulación de actuados, resultando inclusive incongruente y atentatorio a los derechos fundamentales, incluso para poder impugnar o recurrir el punto resolutivo en cuestión, resultaría imposible, por desconocerse las razones de la anulación de actuados.

En cuanto al recurso de revocatoria, refieren que dentro el plazo legal, habrían interpuesto dicho recurso, el mismo que habría sido resuelto mediante Resolución Administrativa N° 014/2016 de 28 de enero del 2016, que determinó: desestimar el Recurso planteado por constituir el recurrente, persona no legitimada; sin embargo, de la lectura del Instrumento Poder N° 878/2015, se podría evidenciar que entre otras facultades, se consigna la de interponer Recursos Revocatorio y Jerárquico, prueba de ello sería que el mismo INRA habría admitido el recurso revocatorio, por lo que considera dicho acto como una violación al derecho del acceso a la justicia al haberles coartado ilegalmente el derecho a la doble instancia reconocido por el art. 30-14 de la Ley N° 025 y art. 180-II de la C.P.E.

Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016

Citando parte de la resolución impugnada, observan que la misma, consideró los Informes en Conclusiones, de Cierre y Técnico Legal DDSC-CO-II.INF N° 2636/2015; sin embargo, el Informe en Conclusiones de 5 de octubre de 2015, ya habría sido anulado por la Resolución Administrativa DDSC-UDAF N° 33/2015, acto administrativo que habría anulado el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, por lo que la Resolución Suprema impugnada carecería de sustento legal.

Acusan de igual modo que, los Informes en Conclusiones e Informe de Cierre, mencionados en la Resolución Suprema, no habrían sido puestos a su conocimiento, tampoco habrían sido publicados, vulnerando así el debido proceso y el derecho a la defensa, pero por otro lado, el 10 de noviembre de 2015, les habrían notificado con el Informe Técnico Legal DDSC-CO-II INF N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015 y con el Auto Interlocutorio de 28 de septiembre de 2015, lo cual llamaría la atención puesto que a la indicada fecha de notificación, los Informes en Conclusiones y de Cierre que habían sido elaborados el 2 de octubre de 2015, no les fueron notificados, hecho que demostraría que el Informe en Conclusiones y el de Cierre fueron elaborados en fecha posterior al 10 de noviembre de 2015, lo que consideran sospechoso.

Finalmente, refieren que la Resolución Suprema impugnada tiene como sustento técnico y legal, informes anulados mediante la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 33/2015 de 26 de noviembre de 2015, además de ser el resultado de un proceso de saneamiento viciado de nulidad en todas sus etapas.

Con los fundamentos antes expuesto, piden se declare probada la demanda y nula la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, hasta el vicio más antiguo, considerado como tal, una nueva valoración del cumplimiento de la FES.

I.2. Argumentos de la Contestación

I.2.1. Contestación del codemandado, titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras

A través de sus apoderados Aldo Alex Castro Quevedo, Vania Kora de Siles y Alex Jhonny Brito Cervantes, mediante memorial cursante de fs. 117 a 121 de obrados, el codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras se apersona al proceso y responde a la demanda argumentando lo siguiente:

I.2.1.1. Que la Resolución "Determinativa" TCO R-ADM-TCO-05/2000, aludida por la parte actora, en realidad sería una Resolución de Priorización de área de saneamiento; y que tanto en la Resolución TCO R-ADM-TCO-05/2000, como la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 estuviesen señaladas claramente las coordenadas del área de saneamiento, lo cual demostraría que el área fue identificada claramente.

I.2.1.2. Con relación a la supuesta falta de publicación de la Resolución determinativa, refieren que el D.S. N° 24784, no establecía que se debía emitir Resolución Determinativa; que la norma indicada, no hacía referencia a una Resolución de Inmovilización de Área de Saneamiento y esta se incorpora a partir del art. 284 de la norma citada y en ninguna parte indicaría que esta Resolución deba ser publicada; pidiendo considerar que la parte actora participó activamente en todo el proceso hasta su conclusión, por lo que no habría vulneración de derechos como arguye.

I.2.1.3. Respecto a la denuncia de realización de Pericias de Campo fuera del plazo establecido, refieren que este aspecto sería irrelevante y que no puede constituir argumento para establecer la nulidad de la resolución por cuanto los plazos en el saneamiento no son fatales ni perentorios, debido al carácter social de la materia, lo cual habría sido establecido también en la jurisprudencia del Tribunal Agrario Nacional en la Sentencia Agraria SAN S1ª N° 4/2004; con relación a la falta de fecha de conclusión de las Pericias de Campo en la Resolución Instructoria, refieren que el D.S. N° 25763, no establece que se deba consignar la fecha de finalización de dicha actividad.

I.2.1.4. En cuanto al reclamo de la fecha del Informe Técnico Jurídico N° 074/2003, refieren que tampoco sería causal de nulidad, por cuanto consideran un simple error de taipeo; en lo referido a las fechas de las fotografías de mejoras, de igual modo, refieren que podría haberse tratado de la configuración de la cámara que las tomó, por lo que no existiría sustento legal para considerar dichos aspectos como causales de nulidad de la resolución recurrida.

Respecto a la supuesta falta del acta de Campaña Pública, refieren que el art. 172-1 (no indica de qué norma), no establecería que dicha actividad deba ser plasmada en un acta y que no obstante de la ejecución del proceso conforme a norma y de evidenciarse la participación del Control Social y de la parte ahora demandante, a fs. 877 cursa en antecedentes el Acta de Realización de Campaña Pública de 28 de noviembre de 2014, agregando finalmente sobre el mismo particular que, el D.S. N° 25763, no establece que se deban efectuar actas de Campaña Pública.

I.2.1.5. Señalan por otro lado que, de la revisión de la Resolución Instructoria, esta no dispone expresamente que debe ser el INRA quien ejecute los trabajos de campo; que el D.S. N° 25763 vigente en su momento autorizaba que empresas debidamente habilitadas podían efectuar el trabajo de campo, conforme establecería el art. 382 de la citada norma, por lo que consideran que las Pericias de Campo no habrían sido realizadas por personal no autorizado.

I.2.1.6. En torno a los recursos de revocatoria y jerárquico, manifiestan que el INRA se habría pronunciado al respecto disponiendo la desestimación del mismo, debido a que Genor Pizzato no tenía legitimación para interponer dicho recurso, que a la postre adquirió la calidad de cosa juzgada, por lo que a la vez, el recurrente mal podría acudir ante esta instancia pretendiendo que se revise un recurso que en su momento y si creía vulnerado su derecho, podía acudir a las instancias llamadas por ley, conforme estuviese establecido por el art. 76-IV (no indica la norma), pidiendo bajo dicho fundamento que el Tribunal Agroambiental, no ingrese al análisis de la Resolución Jerárquica aludida por el demandante.

I.2.1.7. Al argumento de falta de notificación con el Informe en Conclusiones, exponen que de acuerdo a lo establecido por el D.S. N° 29215 en su art. 76, los informes no serían actos recurribles, corroborado por el art. 70 de la norma indicada que establecería la notificación con resoluciones y no así con informes.

Con los fundamentos así expuestos, piden declarar improbada la demanda y subsistente la resolución recurrida.

I.2.2. Contestación del codemandado, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia

Por memorial cursante de fs. 143 a 147 de obrados, inicialmente presentado en impreso escaneado, conforme consta de fs. 128 a 136 de obrados, la indicada autoridad a través de su representante legal Jhonny Oscar Cordero Núñez, Director Nacional a.i. del INRA, se apersona al proceso y responde a la demanda, en los siguientes términos:

I.2.2.1. Con relación a las observaciones de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R- ADM-TCO-05/00 de 15 de febrero de 2000, refiere que esta fue emitida conforme establece el art. 289 del Reglamento D.S. N° 24784 (vigente en su momento), dicha resolución tendría por objeto determinar la superficie donde se iniciará el proceso de referencia, cuyos datos a señalarse serían referenciales y no definitivos; asimismo, la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO 003/2000 de 14 de septiembre de 2000, habría sido emitida en observancia del art. 170 del D.S. N° 25763, constituyéndose en una Resolución de Inicio del proceso de saneamiento, que tendría por objeto, intimar a interesados para que se apersonen al citado proceso de saneamiento, también se habría dispuesto la Campaña Pública y Pericias de Campo, estas determinaciones, gozarían de publicidad (fs. 113) a través del Edicto Agrario publicado el 18 de septiembre del año 2000, mediante órgano de prensa escrita como es el periódico "La Estrella", habiendo cumplido con su finalidad, en resguardo del derecho a la defensa, a esto el co-demandado acota señalando que los administrados tuvieron participación activa en el proceso de saneamiento; además las modificaciones de los polígonos de saneamiento no serían definitivas.

I.2.2.2. En cuanto a que las Pericias de Campo realizadas entre los años 2000 y 2003, habrían sido realizadas fuera de plazo establecido por ley, indica que los plazos para el saneamiento de la propiedad agraria, no son fatales ni perentorios; agrega que el proceso de saneamiento fue sometido a los controles de calidad, en aplicación de la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215, cuyo marco legal habría permitido emitir la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 0044/2011 de 12 de septiembre de 2011, con base a los Informes Técnico UFA N° 016/2011 y Legal UFA 018/2011, al haberse identificado vicios de procedimiento e irregularidades en el levantamiento de datos durante las Pericias de Campo, evidenciándose fraude en el cumplimiento de la FES, por lo que se habría dispuesto la anulación hasta la Evaluación Técnico Jurídico N° 003 de 29 de agosto de 2004, por inobservancia del art. 2 de la Ley N° 1715, 171, 238-II-III-b) y 239-II del D.S. 25763, numerales 4.1, 4.1.3, 6.3 y 6.4 de la Guía para la Verificación del Cumplimiento de la Función Social y de la Función Económico Social, el numeral 4.3.1.7 de la Guía de Actuación del Encestador Jurídico durante las Pericias de Campo, al haberse identificado simulación del cumplimiento de la F.E.S. con el registro fraudulento de 3500 ha de cultivo de soya inexistentes a momento de las Pericias de Campo, todo en cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215, concordante con la Disposición Transitoria Segunda y art. 160 del mismo cuerpo legal.

I.2.2.3. En cuanto a la falta de notificación con el Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, acusadas por la parte actora, señalan que sin embargo, se les habría notificado con el Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF. N° 2612/2015 y Auto Interlocutorio de 28 de septiembre de 2015, elaborados antes de los precitados informes; indican que el proceso contó con la publicitad debida y que la parte actora participó de manera activa habiendo hecho uso de los recursos en su oportunidad, por lo que no podría aducir desconocimiento o falta de notificación, observando por otra parte que la parte actora no señalaría las supuestas vulneraciones en las que se habría incurrido con la falta de notificación aducida.

Bajo estos argumentos, solicita declarar improbada la demanda contencioso administrativa y se mantenga firme y subsistente la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016.

I.3. Trámite procesal

I.3.1. Auto de Admisión

Que, por Auto de 9 de junio de 2016, cursante a fs. 49 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a las autoridades demandadas; disponiéndose de igual modo, la intervención en el proceso en calidad de tercero interesado de Eladio Udaeza Abacai, en su condición de Presidente de la Central de Organizaciones de los Pueblos Nativos Guarayos (COPNAG) quien, no obstante de haber sido notificado, conforme se tiene de la diligencia que corre a fs. 76 de obrados, no contestó la demanda.

Mediante providencia de 15 de abril de 2019 cursante a fs. 259 de obrados, dado el estado del proceso, se decretó Autos para Sentencia; sin embargo, mediante decreto de 26 de abril de 2019 cursante a fs. 262, se dispuso revocar la indicada providencia en atención a que había correspondido integrar al INRA en calidad de tercero interesado, disponiéndose la elaboración de la correspondiente Orden Instruida y que la parte actora provea los recaudos de ley; empero, ante el incumplimiento de la parte actora, no obstante de la intimación mediante decretos de 17 de mayo de 2019, 16 de julio de 2019 y 2 de septiembre de 2019, cursantes a fs. 270, 273 y 276 de obrados, mediante decreto de 3 de septiembre de 2020, cursante a fs. 279, se dispuso oficiar a la Jueza Agroambiental de La Paz, a objeto de que efectúe la diligencia indicada, cumpliéndose dicho actuado conforme se tiene de la diligencia de fs. 306 de obrados, sin embargo, el Director Nacional a.i. del INRA no respondió la demanda.

I.3.2. Réplica, dúplica, contestación a terceros interesados

Que, mediante memorial cursante de fs. 150 a 156 y vta. de obrados, la parte actora, hace uso del derecho a réplica , respecto a la contestación del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, ratificándose en lo expuesto en la demanda.

Por memorial cursante de fs. 172 a 176 y vta. de obrados, presentado preliminarmente mediante fax, conforme consta de fs. 160 a 169 de obrados, la parte actora, hace uso del derecho a réplica , respecto a la contestación del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, ratificándose en lo señalado en la demanda.

Que, la autoridad codemandada, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial cursante de fs. 180 a 181 de obrados, a través de sus representantes legales, presenta dúplica , ratificándose in extenso en el memorial de contestación.

Que, la autoridad codemandada, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial cursante a fs. 188 y vta. de obrados, presentado preliminarmente vía fax, conforme se tiene de fs. 184 a 185 de obrados, ejerce su derecho a dúplica ; no obstante, al haber presentado el memorial fuera de plazo legal, por decreto de 11 de noviembre de 2016, se dispuso no ha lugar a la dúplica presentada.

I.3.3. Apersonamiento del Control Social

Por memorial cursante de fs. 213 a 215 de obrados, se apersonan Jacinto Herrera Huanca y demás miembros de la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos "Apiaguaiki Tumpa" del departamento de Santa Cruz; quien por decreto de fs. 216A de obrados, fue legalmente apersonado al proceso en condición de Control Social, manifestando que tendrían conocimiento que la propiedad denominada "Tres Marías I", cuyo propietario sería un ciudadano extranjero, habría sido fraccionada en tres predios con la finalidad de acreditar el cumplimiento de la Función Económico Social, sin tener mejoras, situación que como Control Social no podrían admitir, siendo la razón de su apersonamiento.

I.4. Actos procesales relevantes en sede administrativa-INRA.

Con relación a los argumentos de la demanda, de la revisión de la carpeta de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono N° 003, de los predios denominados "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", antes denominados "Tres Marías I", se tiene que, en la misma, cursan los siguientes actuados administrativos de relevancia:

-Resolución de Inmovilización N° RAI-TCO-0009, de 11 de julio de 1997, cursante de fojas (en adelante fs.) 96 a 97, que declara inmovilizada el área solicitada por el pueblo indígena guarayo, ubicada en el departamento de Santa Cruz, provincia Guarayos, secciones primera, segunda y tercera, cantones Ascención de Guarayos, San Pablo, Santa María, Urubichá, Yaguarú, El Puente y Yotaú.

-Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R- ADM-TCO-05/00 de 15 de febrero de 2000, cursante de fs. 100 a 102 que, citando las resoluciones determinativas R-ADM-TCO-002-97 y R-ADM-TCO-006/99, declara como subárea priorizada de saneamiento o polígono "3" de la TCO Guarayos, la superficie inmovilizada de 230.219,9794 ha, ubicada en los departamentos de Santa Cruz y Beni, provincias Guarayos y Marbán, secciones tercera y segunda, cantones El Puente, Yotaú, San Andrés, en la cual se consignan coordenadas del área.

-Auto de 9 de marzo de 2000, cursante a fs. 103, por el que el Director Departamental del INRA Santa Cruz, instruye la identificación de títulos y procesos agrarios en trámite en el área correspondiente a la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R- ADM-TCO-05/00

-Auto de 13 de septiembre de 2000, cursante a fs. 104 que, en atención al informe que habría sido elaborado, da por concluida la fase de identificación de gabinete de polígono 3

-Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 de 4 de septiembre de 2000, cursante de fs. 105 a 107, que dispone la ejecución de las actividades previstas por el art. 170 del D.S. N° 25763 y en cumplimiento de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley N° 1715, sobre el área del polígono 3 ubicado en los departamentos de Santa Cruz y Beni, provincias Guarayos, Santistevan y Marbán, cantones El Puente, Yotaú, Mineros y San Andrés, intimándose a los interesados a apersonarse al proceso y consignándose en dicha resolución los expedientes agrarios del área

-Resolución N° R-ADM-TCO-004/2000 de 14 de septiembre de 2000, que dispone el inicio de la Campaña Pública del polígono 3

-Aviso Público y Edicto Agrario de la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000, publicados en el periódico "La Estrella", cursante a fs. 113

-Informe de Campaña Pública del área priorizada polígono 3, de 2 de octubre de 2000, cursante de fs. 114 a 116, en el que se detalla la publicidad que se habría otorgado al proceso y los talleres informativos que se habrían llevado a cabo en los poblados de El Puente y San Pablo de Guarayos; así como entrevista radial, haciendo conocer además que al encontrarse una pequeña fracción del polígono dentro de la circunscripción del cantón San Andrés de la provincia Marbán del departamento del Beni, se efectuó una reunión con el Director Departamental del INRA Beni

-Fs. 253 a 254, Ficha Catastral del predio "Tres Marías I", de 20 de octubre de 2000, que en lo relevante consigna como actividad productiva agrícola la superficie de 3500 ha, elaborado por Ismael Tejerina, Asistente Técnico Unidad SAN TCO INRA

-Fs. 255 a 259, Registro de la Función Económica Social, Croquis del predio, Registro de Mejoras del predio "Tres Marías I", en los que se registran 3500 ha de actividad agrícola, elaborado por Ismael Tejerina, Asistente Técnico Unidad SAN TCO INRA

-Fs. 260 a 282 Fotografías de mejoras

-Fs. 356 a 361, Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 de 29 de agosto de 2004

-FS. 374 a 375, Registro de Reclamo y memorial de 26 de octubre de 2004, a través de los cuales, las Centrales, Subcentrales y Comunidades Indígenas Guarayas, representadas por la COPNAG, presentan observaciones al saneamiento

-Informes Técnico SAN TCO SC N° 011/2008 de 26 de febrero de 2008 y UC N° 097/2008 de 21 de mayo de 2008, de análisis multitemporal de imágenes del predio "Tres Marías I", cursantes de fs. 413 a 414 y de 418 a 422, respectivamente

-Informes Técnico UFA N° 016/2011 y Legal UFA N° 018/2011 de 8 y 9 e septiembre de 2011, respectivamente, de revisión del saneamiento del predio "Tres Marías I", cursantes entre fs. 508 a 531

-Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, de 12 de septiembre de 2011, cursante de fs. 533 a 538, que resuelve anular el proceso de saneamiento del predio "Tres Marías I" al haberse comprobado el fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social, anulando hasta la Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 de 29 de agosto de 2004 y los formularios de Registro de la Función Económica Social, Croquis de Mejoras, Registro de Mejoras y las Fotografías de Mejoras

-Resolución Jerárquica N° 028/2011, cursante de fs. 577 a 582, que resuelve el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011

-Nota Cite UFA N° 0308/2012, de 25 de junio de 2012, dirigida al Director Departamental del INRA Santa Cruz, cursante a fs. 625, por la que la Unidad de Fiscalización de INRA, con visto bueno del Director Nacional, a través de la cual se devuelven los antecedentes del saneamiento del predio "Tres Marías I" a la Dirección Departamental, a objeto del cumplimiento de la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, llamando la atención a los funcionarios de la departamental que había procedido a elaborar análisis posterior al ya ejecutado en la etapa de investigación, indicando además que la citada resolución se encontraba ejecutoriada

-Fs. 644 a 650, Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-TCO) Titulado, de 9 de abril de 2013, que en lo relevante sugiere, al haberse comprobado el cumplimiento de la Función Social sobre el predio, el reconocimiento de 50 ha, a favor del propietario del mismo, calificado como pequeña propiedad con actividad agrícola y declarar Tierra Fiscal la superficie de 4951.3973 ha

-Fs. 782, Auto de 17 de enero de 2014, de no admisión del recurso de revocatoria planteado por la Empresa Agropecuaria Canaán S.R.L. contra la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011

-Fs. 854 a 856, Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN TCO N° 012/2014, de 20 de agosto de 2014, que en lo relevante, dispone la anulación del proceso de saneamiento del predio "Tres Marías I" hasta las Pericias de Campo

-Fs. 864 a 867, Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN TCO N° 0017/2014, de 27 de noviembre de 2014, que resuelve reiniciar y ampliar el plazo para el Relevamiento de Información en Campo del polígono 03

-Fs. 4246 a 4254, Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-TCO) Titulado, de 29 de enero de 2015, que en lo relevante, sugiere el reconocimiento de la totalidad de las superficies que fueron mensuradas en favor de los predios "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe"

-Fs. 4281, Auto de aprobación de etapas del saneamiento precedentes, correspondiente a los predios "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe" y ordena remitir antecedentes a la Dirección Nacional para continuidad del trámite

-Fs. 4301 a 4307, Informe Técnico Legal DDSC-CO II N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015

-Fs. 4308 a 4310, Auto de 28 de septiembre de 2015, que dispone la nulidad del proceso de saneamiento de los predios "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", que anteriormente conformaban el predio "Tres Marías I", anulando actuados hasta el Informe en Conclusiones de 29 de enero de 2015

-Fs. 4326 a 4343, Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-TCO) Titulados, de 5 de octubre de 2015, que, en lo pertinente, sugiere declarar la ilegalidad de la Posesión de los predios "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", anteriormente denominado "Tres Marías I" y declarar Tierra Fiscal la superficie de 4885.9446 ha

-Fs. 4708 a 4713 y vta., memorial de Recurso de Revocatoria contra el Auto de 28 de septiembre de 2015, planteado por Genor Pizzatto, en representación de la Empresa Agropecuaria Cansan S.R.L.

-Fs. 4732 a 4738, Resolución Administrativa DDSC - UDAJ N° 33/2015 de 26 de noviembre de 2015, que, en lo relevante resuelve revocar en parte el Auto de 28 de septiembre de 2015, anulando obrados hasta la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN TCO N° 012/2014

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

II.1. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo

Que, conforme a lo dispuesto por el art. 189-3 de la CPE, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la resolución impugnada emergió de un debido proceso.

Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.

En ese orden, se ingresa a realizar el análisis de los argumentos de la demanda contenciosa administrativa,

II.2. Identificación de la problemática planteada

A objeto de mejor entendimiento de los términos de la demanda y su resolución, es pertinente contextualizar la problemática a ser analizada, pudiéndose identificar que los reclamos pueden ser agrupados en tres periodos de tiempo, dentro el proceso de saneamiento del predio "Agropecuaria Canaán S.R. L.", los mismos que en el acápite I.1. de la presente resolución, fueron identificados con los numerales I.1.1., I.1.2. y I.1.3.

En ese sentido, en una primera parte de la demanda (I.1.1.), lo que se reclama, son irregularidades que se habrían identificado en el proceso de saneamiento ejecutado por la empresa Consulter, a partir del año 2000 y luego sustanciado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), hasta el año 2003, período en el que los demandantes refieren las siguientes observaciones, que a mejor resolver, corresponden su resolución en forma conjunta, por cuanto corresponden a observaciones de un período claramente identificado dentro el saneamiento del predio de autos:

-Contradicción entre la Resolución Determinativa con la Resolución Instructoria

-Omisión de Relevamiento de Información en Gabinete prevista por los arts. 171 y 169 del D.S. N° 25763

-Ausencia de publicación por Edicto

-Resolución Instructoria sin difusión radial

-No cursa mosaicado referencial de identificación de expedientes agrarios titulados o en trámite

-Pericias de Campo realizadas entre los años 2000 y 2003, fuera del plazo establecido en la Ley

-La Resolución Instructoria, no considera fecha de finalización

-Falta reporte de ajuste de datos GPS e información digital de datos GPS

-El Informe de Evaluación Técnico Jurídico N° 074/2003, se contradice en la fecha que está al final del informe

-A las fotografías de mejoras de fs. 72-75 y 76 se les otorgaría como fecha de elaboración el 20 de octubre de 2000

-No cursa en antecedentes Actas de Realización de Campaña Publica

-La Carta de Citación se encuentra borroneada

-Ficha Catastral cuenta con tres tipos de letra

-No cursa Acta de Cierre de Pericias de Campo

-Informe Final de Pericias de Campo, contradicción en la fecha de conclusión de las Pericias de Campo

-Pericias de campo levantadas por personal no autorizado

-Armado de Carpeta de forma irregular

-Informe de Evaluación Técnico Jurídico 074/2003 de 29 de agosto de 2004

Una segunda parte (I.1.2.), que corresponde también su análisis por separado, tiene que ver con las irregularidades acusadas por la parte actora, que se habrían cometido a partir de la remisión del proceso de saneamiento a la Unidad de Fiscalización Agraria del INRA, período que culminó con la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011, que resuelve anular obrados, hasta la Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 de 29 de agosto de 2004, dejando sin efecto los formularios de registro de la Función Económico Social (Croquis de Mejoras, Registro de Mejoras y Fotografías de Mejoras).

Finalmente, la tercera parte (I.1.3), de acuerdo a los términos de la demanda, corresponde al trámite ejecutado por el INRA a partir de la emisión del Informe en Conclusiones de 9 de abril de 2013, hasta la emisión de la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, ahora impugnada, periodo en el que la parte actora identifica observaciones en los siguientes aspectos:

-Denuncias sobre irregularidades en el proceso de saneamiento pidiendo control de calidad

-Extraños antecedentes que surgen en la Dirección Departamental del INRA cuando la carpeta se encontraba en Dirección Nacional

-Los recursos Revocatorio y Jerárquico que plantearon en contra del Auto de Aprobación de 28 de septiembre de 2015, que en el caso del recurso de Revocatoria habría sido resuelto por Resolución Administrativa N° 33/2015 de 26 de noviembre de 2015, que dispuso revocar en parte el Auto de 28 de septiembre de 2015 y la nulidad de actuados del proceso de saneamiento hasta la Resolución Administrativa RES.ADM R.A. SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, decisión que en lo relevante, considera atentatoria contra el principio de "non reformation in peius".

II.3. Análisis y resolución de la problemática planteada

En cuanto a la primera parte de la demanda, refieren como irregularidad inicial, la contradicción que habría existido entre las resoluciones determinativa e instructoria; sobre el particular, de acuerdo a los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento se evidencia que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R- ADM-TCO-05/00 de 15 de febrero de 2000, refiere la ubicación del polígono en los departamentos de Santa Cruz y Beni, provincias Guarayos y Marbán, secciones Tercera y Segunda, cantones El Puente, Yotaú, San Andrés y la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 de 4 de septiembre de 2000, refiere a los departamentos de Santa Cruz y Beni, provincias Guarayos, Santistevan y Marbán, cantones El Puente, Yotaú, Mineros y San Andrés y sobre el particular, la parte actora refiere que la contradicción implicaría error en la elaboración del área determinada que no coincidiría con la división política con las coordenadas del vértice 9; sin embargo, dicho argumento no podría inferirse la nulidad de la resolución ahora impugnada, por cuanto de los antecedentes de la carpeta de saneamiento se evidencia que en la misma Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000, se establece la ubicación de parte del polígono 3, en la provincia Santistevan, la cual corresponde a la ubicación del predio motivo de autos, que al haber sido publicada la referida resolución, acorde a norma y conforme consta de publicación de fs. 113 de la carpeta de saneamiento, ha permitido la participación de interesados que como en el saneamiento del predio "Tres Marías I", han participado activamente en el proceso (así se evidencia de los actuados que cursan de fs. 253 a 283 de la carpeta del proceso), por lo que el aspecto observado, no constituye vulneración alguna de derechos, máxime, cuando la parte actora no refiere cómo es que este aspecto habría vulnerado el derecho a la defensa o al debido proceso que le asiste.

En cuanto a la omisión de Relevamiento de Información en Gabinete , ausencia de publicación por edicto , Resolución Instructoria sin difusión radial, carencia de mosaico referencial de identificación de expedientes agrarios titulados o en trámite ; se puede inferir lo mismo, es decir, que si bien se acusan estas omisiones en las que habría ingresado el ente administrativo al sustanciar el primer trabajo de Pericias de Campo del predio "Santa María I", mas no se explica en forma clara, cómo es que dichos aspectos habrían vulnerado los derechos de la parte actora, por lo que para este Tribunal, dichos argumentos no resultan suficientes para declarar en base a los mismos la nulidad de la resolución ahora impugnada, máxime cuando como se dijo en parágrafos precedentes, se evidencia que en oportunidad del saneamiento, el representante del predio "Santa María I", habiendo sido citado conforme se tiene de la diligencia de fs. 248 de la carpeta de saneamiento, participó activamente y que en la Evaluación Técnica Jurídica N° 74/2003 que cursa de fs. 356 a 363, que a la postre fue anulada por Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, de 12 de septiembre de 2011, cursante de fs. 533 a 538 de la indicada carpeta, se evalúan tanto los antecedentes agrarios y se consideran las sobreposiciones con diferentes áreas y otros detalles técnicos del predio, por lo que al no establecerse, por la parte actora, cómo es que las omisiones identificadas le causarían menoscabo a sus derechos, dichas observaciones no constituyen causal de nulidad de la resolución impugnada.

Sobre lo apuntado, la línea jurisprudencial marcada por el Tribunal Constitucional contenida en la Sentencia Constitucional (SC) 242/2011-R de 16 de marzo, citando la SC 0731/2010-R 26 de julio, ha establecido: "...los presupuestos o antecedentes necesarios para que opere la nulidad procesal son: (...) b) Principio de finalidad del acto , 'la finalidad del acto no debe interpretarse desde un punto de vista subjetivo, referido al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo, o sea, apuntando a la función del acto' (Palacio, Lino Enrique, 'Derecho Procesal Civil', T. IV p. 145), dando a entender que no basta la sanción legal específica para declarar la nulidad de un acto, ya que ésta no se podrá declarar, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a la que estaba destinada; c) Principio de trascendencia , este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer pruritos formales, como señala Couture (op. cit. p. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable , que sólo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir, demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable (...)"; (negrilla nuestra) dicho entendimiento, recogido también en otras resoluciones constitucionales, como en la SCP 0146/2016-S3 de 28 de enero, es perfectamente adecuado a lo indicado en líneas precedentes, por cuanto si bien se acusa falta de publicación de resoluciones operativas y se denuncia carencia de relevamiento y mosaicado de expedientes, empero, la citación cursada al interesado, cumplió la finalidad de hacer que el mismo participe activamente en el saneamiento y sobre la ausencia de relevamiento, no se explica idóneamente cómo esta omisión causaría detrimento a los derechos de la ahora, parte actora.

Respecto a las Pericias de Campo realizadas entre los años 2000 y 2003, fuera del plazo establecido en la Ley, en las que la Resolución Instructoria, no consigna fecha de finalización, lo cual contraviene el art. 170-II del D.S. N° 25763; de la lectura de dicho precepto, el mismo dispone: "Esta Resolución dispondrá también la realización de la campaña pública y pericias de campo, fijando plazo y fecha de inicio respectivamente", como se podrá advertir, esta disposición legal, si bien hace mención al inicio de la realización de la Campaña Pública; empero, no dispone que se deba establecer en forma precisa la finalización de la actividad indicada, por tal motivo no corresponde mayor consideración al respecto.

Asimismo, acusa la falta de reporte de ajuste de datos GPS e informe digital de datos GPS ; que, el Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 tendría contradicción en la fecha ; que, a las fotografías de mejoras de fs. 72-75-76 se les habría otorgado como fecha de elaboración el 20 de octubre de 2000 ; que, no cursaría en antecedentes acta de realización de Campaña Publica, la carta de citación se encontraría borroneada ; la Ficha Catastral contendría tres tipos de letras; no existiría acta de cierre de pericias de campo, las pericias habrían sido levantadas por personal no autorizado y el armado de la carpeta seria irregular ; con relación a dichas observaciones, del mismo modo, la parte actora, si bien reclama, empero, no logra deducir cómo es que estos hechos acusados de irregulares le habrían podido causar detrimento en sus elementales derechos, además cabe acotar que a raíz de los actuados irregulares de campo, se anularon obrados mediante la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, que si bien determina anular hasta la Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 de 29 e agosto de 2004, incluidos los formularios de campo Registro de la Función Económica Social, Croquis de Mejoras, Registro de Mejoras y Fotografías de Mejoras, en un análisis pormenorizado, la implicancia de dicha resolución estriba en el hecho de no considerar las 3500 hectáreas de actividad agrícola que fueron registradas a través del trabajo de campo, en razón a haberse comprobado su inexistencia, determinándose de este modo la concurrencia de Fraude en el Cumplimiento de Función Económica Social, resultando irrelevante bajo este entendimiento, el referir las irregularidades por la parte actora, cuando lo único válido que quedó de dicho trabajo, fue la mensura y delimitación del predio, sobre lo cual no realiza observación alguna y la Ficha Catastral, si bien se reclama que estuviese escrita con distintos tipos de letra, pero no refiere en absoluto qué datos en dicho formulario tendrían que haber estado consignados o cuáles de los rubros registrados habrían causado menoscabo al derecho que le habría asistido al propietario del predio de ese entonces y tampoco, bajo las observaciones antes descritas, se identifica la vulneración de los derechos de los actuales propietarios del predio "Agropecuaria Canaán S.R.L.".

Lo dicho antes, tiene que ver también con la falta reclamo de los aspectos descritos, por parte del propietario del predio "Tres María I" de ese entonces, quién, a tiempo de acreditar el pago de la Tasa de Saneamiento, refiere que, en la Exposición Pública expresó su conformidad con los resultados de la Evaluación Técnica Jurídica del predio de su propiedad "Tres María I"; así se tiene del memorial de fs. 377 de la carpeta de saneamiento, infiriéndose de este modo que los reclamos que ahora plantea la parte actora, no pueden ser considerados como fundamento para declarar la nulidad de la resolución recurrida, por cuanto los mismos, no fueron planteados por el propietario del predio a tiempo de la Exposición Pública de Resultados; mucho menos fueron mencionados dichos reclamos a momento de interponer el Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, la cual anuló el proceso hasta la Evaluación Técnica Jurídica, incluyendo algunos formularios de campo, como fue descrito en el parágrafo anterior, habiendo dejado por el contrario, precluir el derecho de reclamar dichos aspectos, al no haber hecho uso de los recursos que franquea la ley contra la Resolución Jerárquica N° 028/2011, que resolvió el recurso planteado.

Con relación a la segunda parte de la demanda, que comienza a partir de la remisión del proceso a la Unidad de Fiscalización Agraria dependiente del INRA nacional, hasta la emisión de la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011; de la revisión de antecedentes cursantes en la carpeta del proceso de saneamiento, una vez elaborada la Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 y puesta a conocimiento del beneficiario del predio, como fue explicado precedentemente, este no presentó observaciones; sin embargo, las Centrales, Subcentrales y Comunidades Indígenas Guarayas, en oportunidad de la Exposición Pública, presentaron reclamo sobre los resultados del saneamiento del predio, tanto en el formulario que cursa a fs. 374 y mediante el memorial de fs. 375 y vta. de los antecedentes del saneamiento, expresando que estaban en desacuerdo con la superficie reconocida en favor del predio en cuestión y que no conocían que en el mismo se cumpliría la Función Económica Social, pidiendo además que no se reconozcan ventas ni certificaciones posteriores.

Del mismo modo, de fs. 413 a 414 y de 418 a 422 cursan informes técnicos elaborados en la gestión 2008, por funcionarios de la Dirección Nacional del INRA, consistentes en análisis de imágenes multitemporales, que en lo relevante establecen que durante el año 2000, año de las Pericias de Campo, no se evidencia la actividad agraria que supuestamente hubiese sido verificada en Pericias de Campo, enfatizando que entre 1996 a 2001, existen solo indicios de mejoras en la parte noroeste del predio "Tres Marías I".

Posteriormente, se elaboran los Informes Técnico UFA N° 016/2011 y Legal UFA N° 018/2011, cursantes entre fs. 508 a 531, emitidos y aprobados por funcionarios de la Unidad de Fiscalización Agraria del INRA Nacional, en los que se observan varias irregularidades del trabajo efectuado hasta ese momento, como la participación de la TCO, los formularios levantados en campo, el Plan de Ordenamiento Predial (POP) presentado por el interesado y las diferencia de éste en relación al POP remitido por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, además, de observarse la aprobación del POP en forma posterior a las Pericias de Campo (denominadas así en su momento), el levantamiento en campo fuera de las fechas autorizadas, reiterándose que la actividad productiva registrada en los formularios recabados durante las Pericias de Campo no corresponde a la realidad en lo que concierne a las 3500 ha de soya, supuestamente identificadas; los referidos informes fueron la base para que mediante Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011, cursante de fs. 533 a 538 de la carpeta de saneamiento, el Director Nacional del INRA disponga la nulidad del proceso hasta la Evaluación Técnico Jurídica N° 074/2003 de 29 de agosto de 2004, en razón al registro fraudulento de 3500 ha de cultivos de soya inexistentes a momento de las Pericias de Campo, en aplicación de la Disposiciones Transitorias Primera, Segunda y art. 160 segundo párrafo del D.S. N° 29215, al haberse configurado Fraude en el Cumplimiento de la Función Económico Social; consecuentemente, en observancia del art. 160 del D.S. N° 29215, la indicada resolución establece que el verdadero cumplimiento de la Función Económica Social del predio "Tres Marías I", debe ser evaluado considerando únicamente la infraestructura declarada durante las pericias de campo; asimismo, en la referida resolución, se disponen medidas precautorias de prohibición de asentamientos, paralización de trabajos, prohibición de innovar, la no consideración de transferencias y prohibición de fraccionamiento de propiedades medianas y empresas agropecuarias en superficies iguales o menores de la máxima para la pequeña propiedad; notificándose la indicada resolución al interesado del predio conforme se tiene de la diligencia de fs. 531 de la carpeta del proceso.

En uso de su derecho a impugnación, el propietario del predio "Santa María I", a través de su representante legal, mediante memorial cursante de fs. 544 a 547 de la carpeta del proceso, presenta Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011, el mismo que más allá de los fundamentos esgrimidos, es resuelto por Resolución Jerárquica N° 028/2011 de 16 de diciembre de 2011, cursante de fs. 577 a 582 de los antecedentes del saneamiento, a través de la cual, la entonces Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, resuelve rechazar el recurso planteado, resolución debidamente notificada al propietario del predio, conforme se tiene de la diligencia de fs. 583 de los antecedentes del saneamiento; no evidenciándose por otra parte, que el propietario del predio haya hecho uso de los recursos que franquea la ley, contra la indicada Resolución Jerárquica, por lo que la misma causó estado y adquirió la calidad de cosa juzgada, al haber, la parte recurrente, aceptado la misma en forma tácita.

Ahora bien, con relación a los reclamos del punto en análisis, la parte actora refiere en lo principal que, habría correspondido a la Unidad de Fiscalización del INRA, bajo el control de calidad, anular en forma íntegra el proceso de saneamiento ventilado hasta ese instante; que al haberse anulado la verificación de la FES, de acuerdo al art. 159 del D.S. N° 29215, habría correspondido instruir la investigación IN SITU para determinar el efectivo cumplimiento de la FES, toda vez que de acuerdo al citado artículo, el principal medio de verificación de al FES , sería la verificación directa en cada predio, siendo este el principal medio de prueba y cualquier otra sería complementaria; sin embargo, más allá de que la norma citada por la parte actora disponga lo que indica y que como se tiene sentado en líneas precedentes, la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011, causó estado al no interponerse ningún otro recurso contra la misma, la normativa agraria contenida en el D.S. N° 29215, reglamentario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, con relación a la identificación de irregularidades en la acreditación de la FES, establece: Art. 160.- (Fraude en cumplimiento de la Función Económico - Social). Si existiera denuncia o indicios de fraude en el cumplimiento de la función económico - social, se realizará una investigación de oficio recurriendo a: a) Información anterior, actual o posterior al relevamiento de información de campo, mediante el uso de instrumentos complementarios; e b) Inspección directa en el predio. El Instituto Nacional de Reforma Agraria mediante los instrumentos complementarios de verificación previstos en el artículo anterior y otros medios de prueba establecerá el verdadero cumplimiento de la función económico social al momento de haberse verificado la misma y declarará nulo el o los formularios objetados si se comprueba el fraude y el verdadero cumplimiento de la función económico social sustentará la resolución del derecho; sin perjuicio de asumir las acciones o medidas legales en la vía administrativa u ordinaria contra los presuntos responsables.

En aplicación a dicho precepto, el INRA, a través de la Unidad de Fiscalización Agraria, conforme se tiene de fs. 438 a 524 de los antecedentes del saneamiento, recurrió a información anterior y coetánea al trabajo de campo sobre el predio sometido a saneamiento, consistente en estudio de imágenes multitemporales y de análisis de la documental referida al Plan de Ordenamiento Predial, recabada de la autoridad administrativa competente, de cuyo análisis, dio como resultado la identificación plena de falta de veracidad del registro de la actividad productiva, lo cual constituye, según la indicada resolución, Fraude en el cumplimiento de la Función Económica Social, dejando al mismo tiempo establecido que no habría correspondido inspección directa en el predio, en razón a que dicha actividad no constituía un medio idóneo por cuanto había pasado, desde el trabajo de campo, hasta la fecha de elaboración del referido informe, un lapso de tiempo en el que habría cambiado la realidad del predio, lo cual también sería constatable a través de las imágenes del área.

De lo apuntado antes, se infiere que el INRA, a través de la Unidad de Fiscalización, dio cumplimiento cabal a la norma concerniente al Fraude en la Acreditación de la FES, contenida en el art. 160 del D.S. N° 29215 y si bien el art. 159 citado por la parte actora, refiere que el principal medio de verificación de la FES es la inspección directa en el predio, sin embargo, el precitado art. 160 el cual regula el procedimiento a partir de la identificación del Fraude en la acreditación del FES, tiene, como se vio, disposiciones específicas que fueron cumplidas a través de la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011, por lo que los reclamos de la parte actora, en torno a la actuación de la Unidad de Fiscalización Agraria del INRA, carecen de sustento y no pueden constituir fundamento para declarar la nulidad de la resolución recurrida, máxime como se indicó precedentemente, cuando la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 causó estado; por lo cual, tampoco se hace aplicable la jurisprudencia citada por la parte actora contenida en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª N° 65/2015, por cuanto dicho fundamento está referido a que mediante Resolución Administrativa DDSC-RA N° 0385/2011, se abrió nuevamente el trabajo de campo y al haberse anulado el registro de la FES, en todo caso correspondió su verificación, caso que no se equipara al actual, toda vez que no se ordenó la sustanciación de un nuevo trabajo de campo y que no correspondió la inspección directa en el predio por los fundamentos contenidos en la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011.

Con relación a la tercera parte de la demanda, que corresponde al saneamiento del predio "Agropecuaria Canaán", a partir de la emisión del Informe en Conclusiones de 9 de abril de 2013, hasta la emisión de la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, periodo en que la parte actora refiere que presentó denuncias sobre irregularidades en el proceso de saneamiento pidiendo control de calidad e identifica extraños antecedentes que habrían surgido en la Dirección Departamental del INRA cuando la carpeta se encontraba en Dirección Nacional, además que habría presentado recursos de revocatoria y jerárquico contra el Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015 y el Auto de Aprobación de 28 de septiembre de 2015; de acuerdo a los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento, si bien la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, causó estado al no haberse interpuesto sobre la misma ningún otro recurso, habiendo correspondido a la entidad administrativa, concluir el proceso conforme a lo dispuesto en la resolución indicada, que dispuso por una parte, que el verdadero cumplimiento de la FES del predio "Tres Marías I" debía ser evaluado considerando únicamente la infraestructura declarada y por otra, que la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, continúe y concluya el proceso de saneamiento, considerando la norma aplicable y el fundamento de la resolución indicada, lo cual también fue recomendado al Director Departamental del INRA Santa Cruz, por el Director Nacional de dicha entidad, mediante nota de 25 de junio de 2012, cursante a fs. 625, con estos antecedentes fue emitido el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-TCO) Titulado, de 9 de abril de 2013, que en lo principal, sugiere otorgar derecho al propietario del predio "Tres Marías I" sobre una superficie de 50 ha, quien a su vez, mediante memoriales presentados el 17 y el 10 de junio de 2013 cursantes de fs. 663 a 666 y de 668 a 670 y vta., presenta observaciones al proceso, pidiendo al mismo tiempo la nulidad hasta las Pericias de Campo.

Asimismo, por memoriales de 10 de septiembre de 2013 y 3 de septiembre de 2013, dirigidos al Director Departamental del INRA Santa Cruz, cursantes de fs. 690 y 713 de antecedentes del saneamiento, se apersonan la Empresa Agropecuaria Canaán S.R.L. y Cesar Tillman, acreditando haber adquirido una fracción de terreno del predio "Tres Marías I" y solicitando fotocopias del proceso.

Por memorial presentado ante la Dirección Nacional de INRA, el 30 de julio de 2013, Siegfried Boos Junior, en calidad de propietario del predio "Tres Marías I", vuelve a denunciar irregularidades, rechazando el Informe en Conclusiones y pidiendo control de calidad del proceso, además de pedir la nulidad del mismo hasta las Pericias de Campo.

Mediante memorial presentado ante la Dirección Nacional del INRA el 8 de octubre de 2013, cursante de fs. 736 a 745 de los antecedentes del saneamiento, Cezar Tillmann, considerándose legalmente notificado con la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, en aplicación del art. 72-a) del D.S. N° 29215, interpone recurso de revocatoria contra la indicada resolución, el mismo que es desestimado mediante Resolución Administrativa N° 0384/2013 de 8 de noviembre de 2013, cursante de fs. 732 a 734 de los indicados antecedentes, con el fundamento de haberse planteado el recurso en forma extemporánea; que, recurrida en jerárquico, el mismo fue rechazado mediante Resolución Jerárquica N° 004/2014, de 19 de marzo de 2014, cursante de fs. 825 a 828.

Del mismo modo, invocando el art. 72-a) del D.S. N° 29215, Genor Pizzatto en representación de la Empresa Agropecuaria Canaán S.R.L., mediante memorial presentado ante la Dirección Nacional del INRA el 5 de diciembre de 2013, cursante de fs. 759 a 770, interpone recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, la misma que mediante Auto de 10 de enero de 2014, cursante a fs. 782, no es admitida, bajo el fundamento de haber adquirido ejecutoría la resolución recurrida, al haberse interpuesto sobre la misma por el propietario del predio de ese entonces, los recursos que franquea la norma.

No obstante de haberse emitido recomendación de la Unidad de Fiscalización Agraria y del Director Nacional del INRA, respecto al cumplimiento de la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, con cargo a la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, mediante Resolución Administrativa RES.ADM. RA SAN TCO N° 012/2014, cursante de fs. 854 a 856, el Director Departamental del INRA Santa Cruz, determina declarar la nulidad de obrados del saneamiento del predio "Tres Marías I", hasta las Pericias de Campo inclusive, resolución que, en lo particular, en nada toma en cuenta la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011.

Con base a la precitada resolución de anulación, el mismo Director Departamental del INRA Santa Cruz, mediante Resolución Administrativa RES.ADM. RA SAN TCO N° 0017/2014, de 27 de noviembre de 2014, resuelve reiniciar y ampliar el plazo previsto para la ejecución del Relevamiento de Información en Campo para el polígono 3; a partir de dicho momento, se ejecuta el trabajo de Relevamiento de Información en Campo dispuesto entre fechas 28 de noviembre a 10 de diciembre de 2014, que de acuerdo a los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento, durante el indicado período se identificaron sobre lo que antes fue el predio "Tres Marías I", otros tres predios, "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", a cuya conclusión del trabajo de campo, se emitió el Informe en Conclusiones Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN - TCO) Titulado, de 29 de enero de 2015, cursante de fs. 4246 a 4254, en el que se concluye y sugiere el reconocimiento de derechos a favor de los propietarios de los tres predios, disponiéndose con estos resultados, la remisión del proceso ante la Dirección Nacional a efecto de la emisión de la correspondiente Resolución final del proceso, conforme se tiene del Auto de aprobación de etapas del saneamiento de 16 de marzo de 2015, cursante a fs. 4281.

No obstante, mediante Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF. N° 02612/2015, de 25 de septiembre de 2015, cursante de fs. 4301 a 4307 de la carpeta de saneamiento, tomando como fundamento, entre otros, el no haberse considerado las medidas precautorias que fueron dispuestas en el área mediante Resolución Administrativa RA-DN- UFA N° 004/2011, concernientes a la no consideración de transferencias sobre el área del predio y la prohibición de fraccionamiento, así como el no haberse considerado que la actividad desarrollada en los predios (entre los cuales se encuentra el predio "Agropecuaria Canaán S.R.L." y que en conjunto constituían antes el predio "Tres Marías I" es contraria al uso de suelo, se sugiere la nulidad de actuados hasta el precitado Informe en Conclusiones de 29 de enero de 2015, sugerencia que fue acogida mediante Auto de 28 de septiembre de 2015, cursante de fs. 4308 a 4310, que dispuso en ese sentido, es decir, anulando el Auto de aprobación de etapas de saneamiento de 16 de marzo de 2015 y antecedentes del saneamiento hasta el Informe en Conclusiones de 29 de enero de 2015, actuado notificado a la empresa ahora demandante conforme se tiene de la diligencia de fs. 4361.

Bajo estos antecedentes, se emite un nuevo Informe en Conclusiones de 5 de octubre de 2015, cursante de fs. 4326 a 4343, que en lo relevante sugiere declarar la ilegalidad de la posesión de los predios "Agropecuaria Canaán S.R.L.", "El Arrozal" y "Santa Fe", antes denominados "Tres Marías I", así como declarar Tierra Fiscal la superficie que comprende la totalidad de la mensura de los tres predios.

Al haberse notificado con el Auto de 28 de septiembre de 2015 al representante del predio "Agropecuaria Canaán S.R.L.", dicho actuado es recurrido en revocatoria mediante memorial de 13 de noviembre de 2015, cursante de fs. 4708 a 4713 y vta., el cual es resuelto mediante Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 33/2015, de 26 de noviembre de 2015, cursante de fs. 4732 a 4738 en la que, con base al Informe Legal DDSC-UDAJ-N° 156/2015 de 24 de noviembre de 2015, cursante de fs. 4725 a 4731, realizando un análisis de los argumentos del recurso planteado y sobre la vigencia de la Resolución Administrativa RA-DN- UFA N° 004/2011, la que entre otros aspectos dispuso las medidas precautorias en el área de saneamiento y analizó lo concerniente al POP y el cumplimiento de la FES, disponiendo revocar en parte el Auto de 28 de septiembre de 2015, determinando además, la nulidad de actuados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014; resolución recurrida en jerárquico por el representante del predio "Agropecuaria Canaán S.R.L." mediante memorial del recurso cursante de fs. 5053 a 5060 de la carpeta de saneamiento, la misma que fue resuelta por el Director Nacional de INRA mediante Resolución Administrativa N° 014/2016 de 28 de enero de 2016 cursante de fs. 5082 a 5086.

Con relación a dichos actuados, la parte actora, al margen de otros aspectos, lo que reclama es que, a tiempo de resolver el Recurso de Revocatoria interpuesto contra el Auto de 28 de septiembre de 2015, el Director Departamental del INRA, en lugar de responder únicamente sobre este actuado en aplicación del art. 86 del D.S. N° 29215, se habría salido del contexto, extralimitándose, resolviendo el recurso en forma ultra petita, fuera de norma, anulando el proceso hasta la Resolución Administrativa RES ADM RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, dejando vigente el saneamiento antiguo completamente viciado de nulidad, sin realizar una investigación o control de calidad de actuados y que se podría evidenciar que la resolución recurrida en revocatoria, contradictoriamente indicaría revocar en parte el Auto impugnado, pero lo que habría dispuesto en realidad, es revocarlo totalmente; asimismo, citando un principio universal que tendría que ver con los derechos fundamentales, reconocido incluso en convenios internacionales que formarían parte del bloque de constitucionalidad, por el cual al resolver un recurso impugnativo, no se podría agravar la situación del recurrente, en el caso de autos, refiere que al resolver el Recurso de Revocatoria, se habría empeorado su situación, con evidente violación del derecho al debido proceso, aspecto que sería conocido como el principio de "non reformatio in peius", que al no haberse hecho el análisis previo y la valoración o argumentación legal correspondiente del porqué se estaría sugiriendo tal situación, se incurriría en evidente impertinencia, incongruencia e insuficiencia, dado que no se habría ni siquiera tomado el trabajo de identificar las cuestiones, motivos o agravios expuestos en el recurso planteado que habrían sido las únicas y exclusivas cuestiones a resolver.

De los fundamentos del Recurso de Revocatoria planteado mediante memorial de 13 de noviembre de 2015, cursante de fs. 4708 a 4713 y vta. el representante del predio "Agropecuaria Canaán S.R.L." pide la revocatoria del Auto de 28 de septiembre de 2015 y el Informe Técnico Legal DDSC-CO II INF. N° 02612/2015 de 25 de septiembre de 2015 y se deje vigente el Auto de aprobación de 16 de marzo de 2015 y el Informe en Conclusiones de 29 de enero de 2015, considerando como fundamentos centrales que, del Auto recurrido y el Informe que lo sustenta, no se identifican las razones técnicas y legales, así como el análisis o investigación donde se demuestren que los actuados que pretenden anular, no se enmarca dentro de los estándares de calidad; que se podría verificar que con dicho Auto, se vulneró el debido proceso al anular determinado actuado sin haber realizado el análisis previo, la valoración o argumentación legal correspondiente, incumpliendo las formalidades legales requeridas para un Auto de Anulación de actuados; que se pretendería resucitar un acto que es nulo de pleno derecho, ya que la Resolución Administrativa RES. ADM. RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, habría declarado la nulidad de obrados hasta las Pericias de Campo; que con relación a las medidas precautorias establecidas en la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 y el no haberse considerado las mismas, no habría correspondido dicho fundamento por cuanto no se debía valorar un acto que habría sido anulado por resolución administrativa; que el mismo Auto de 28 de septiembre de 2015, recurrido en revocatoria, lo que haría es confirmar la validez plena de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014; que con relación al argumento de que en el Informe en Conclusiones no se habría considerado el Plan de Uso de Suelo, no sería pertinente por cuanto en el Informe en Conclusiones se habría aplicado lo señalado en el Instructivo DGS N° 0017/2010 de 23 de abril de 2010 y que además conforme la documental presentada en Pericias de Campo existiría la Resolución Administrativa I-TEC N° 1476/2002 de 17 de julio de 2002, emitida por la Superintendencia Agraria, mediante la cual se habría aprobado el cambio de uso de suelo para cultivo intensivo en limpio.

De dichos argumentos, se tiene claro que en el recurso planteado, se solicitó la revocatoria del Auto de 28 de septiembre de 2015, por considerar el mismo, lesivo a los intereses de la empresa recurrente; no obstante, la Autoridad Administrativa, bajo un análisis errado y advertido de que la Resolución Administrativa RES-ADM-RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, había quedado vigente, lo cual contradecía a lo que se trató de resolver a través del Auto de 28 de septiembre de 2015, dispuso más allá de lo solicitado por el recurrente, es decir, dispuso la anulación hasta la citada Resolución Administrativa RES-ADM-RA SAN TCO N° 012/2014, lo cual, desde todo punto de vista, constituye una reforma en perjuicio de quien recurrió en revocatoria pidiendo la nulidad de otro actuado, que a criterio del recurrente, resultaba lesivo a sus derechos; es decir, que la Autoridad Administrativa departamental del INRA Santa Cruz, resolvió el recurso de revocatoria anulando más allá de lo solicitado en el recurso y no solo eso, sino que, esta decisión causó evidente detrimento a los derechos del administrado por cuanto en un Recurso de Revocatoria que se reclamó por la vigencia de un actuado administrativo, se terminó decidiendo sobre la nulidad de otro, como vine a ser la Resolución Administrativa RES-ADM-RA SAN TCO N° 012/2014, que al quedar nulo dicho actuado, se tendría que la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011, la cual estableció la nulidad de la Evaluación Técnica Jurídica N° 074/2003 y otros formularios de campo, en razón a haberse comprobado el fraude en el cumplimiento de la FES, que si bien la indicada resolución quedó plenamente ejecutoriada al haber sido recurrida en sede administrativa, agotando dicha vía, más la Autoridad Administrativa, no podía haber empeorado la situación del administrado a tiempo de resolver el recurso de revocatoria planteado por este, por lo que se considera errada la vía legal elegida, no resultando suficiente el fundamento sobre dicha decisión que indica: "(...) Este sustento está referido en el informe que sustenta el Auto de fecha 28 de septiembre de 2018, sin embargo el Auto recurrido, no es congruente en la parte resolutiva segunda al disponer la anulación de obrados solo hasta el Informe en Conclusiones de fecha 29 de enero de 2015, cuando del informe de control de calidad y de la revisión de los antecedentes, se puede advertir que el vicio más antiguo es hasta la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN TCO N° 012/2014 (...) consecuentemente el accionar de los funcionarios que revisaron la carpeta de saneamiento ha generado diferentes vulneraciones, contravenciones a la normativa agraria en vigencia, existiendo fuertes indicios de responsabilidad administrativa", fundamento inserto en la Resolución Administrativa DDSC - UDAJ N° 33/2015 de 26 de septiembre de 2015.

La prohibición de reforma en perjuicio del administrado, se encuentra marcada en la línea jurisprudencial del Tribunal Agroambiental, que en la Sentencia Agraria Nacional S 1ª N° 0040/2013, citando lo establecido por el art. 63.II de la Ley N° 2341, de Procedimiento Administrativo y la doctrina inherente a la temática, consideró como uno de los fundamentos centrales de la resolución, lo siguiente: "En el presente caso se tiene claro que la ABT determina la nulidad de la Resolución Administrativa N° ABT-GRY-PAS-027/2010 en la fase impugnatoria del recurso de revocatoria presentando por (...), identificándose en la Resolución Administrativa ABT N° 66/2012 los siguientes aspectos a tener presente: 1) Que (...) se ha constituido en depositario alzado por lo que corresponde aplicarle el decuplo de la multa; 2) Que la Resolución Administrativa N° ABT-GRY-PAS-027/2010 no aplicó el art. 96 parágrafo V del D. S. N° 24453, debiendo realizarse el cálculo de la multa conforme lo dispuesto en el art. 96 -I y V del D.S. N° 24453. Estos dos aspectos precedentemente citados constituyen agravante a la Resolución Administrativa (...). Este incremento de la sanción se encuentra claramente prohibida por la normativa nacional en su L. N° 2341 cuando determina el alcance de las Resoluciones emitidas por la Administración Pública al señalar en el art. 63 - 'II. La resolución se referirá siempre a las pretensiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial como consecuencia exclusiva de su propio recurso.', garantía jurídica que es coherente con la doctrina internacional que prohíbe tal circunstancia". (Negrilla Nuestra).

La jurisprudencia constitucional con relación a la resolución de un recurso planteado en detrimento de quien recurre, ha expresado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0187/2014-S3 de 24 de noviembre, (reiteradora) que: "Al respecto, como se señala en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el principio de reformatio in peius constituye un postulado constitucional esencial, que a su vez se deriva de la garantía del debido proceso, en virtud al cual rige la prohibición de que la administración agrave la sanción impuesta. Por consiguiente, en el caso que se analiza el Juez Jerárquico de la (...), no podía modificar el fallo emitido en primera instancia y aplicar la máxima sanción a la procesada, pero al haber actuado de esa manera, incurrió en inobservancia al principio de reformatio in peius, incurriendo en vulneración al debido proceso".

De las citas jurisprudenciales precedentes se concluye que, agravar la situación mediante resolución que resuelve un recurso planteado por el administrado, se encuentra reñido con el principio de "non reformatio in peius" y prohibido por la misma ley administrativa; que la autoridad administrativa, a lo sumo podría confirmar la resolución recurrida, mas no agravarla en detrimento del administrado, aspecto que en el presente caso, se encuentra plenamente comprobado, al haberse emitido la Resolución Administrativa DDSC - UDAJ N° 33/2015 de 26 de septiembre de 2015, la cual no resuelve en torno a lo pedido y por el contrario, va más allá, anulando el proceso en detrimento del administrado.

A lo indicado precedentemente, corresponde agregar que la Autoridad Administrativa del INRA departamental del INRA Santa Cruz, al emitir la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 33/2015, de 26 de noviembre de 2015, dispone revocar en parte el Auto de fecha 28 de septiembre de 2015, pero más adelante dispone la nulidad de actuados del proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN TCO N° 012/2014, por lo cual se tendría también anulado en su totalidad el Auto de 28 de septiembre de 2015, de lo que se puede inferir que la autoridad administrativa ingresa en contradicción insalvable que vulnera el debido proceso y que solo puede ser subsanada disponiendo la nulidad de dicho actuado.

Por lo anotado precedentemente, se tiene que el proceso de saneamiento del predio "Tres Marías I", adolece de vicios de nulidad insalvables, al haberse emitido la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 33/2015, de 26 de noviembre de 2015, sin la debida fundamentación, apartándose de lo solicitado por el recurrente, anulando el proceso de saneamiento hasta donde no fue pedido, cuando en aplicación del debido proceso y del art. 86 del D.S. N° 29215, correspondió resolver el recurso, conforme a los términos planteados; pero incluso fue más allá y resolvió el recurso contradictoriamente, ocasionando reforma en perjuicio del administrado, vulnerando dicho principio y el debido proceso en sus elementos de falta de congruencia, fundamentación y motivación, por lo que corresponde a este Tribunal, fallar en ese sentido.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando Justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545; FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por interpuesta por la Genor Pizzatto, Israel Aramayo Escobar y Germán Miguel Guzmán Sánchez, en su calidad de socios y propietarios de la Sociedad de Responsabilidad Limitada "Agropecuaria Canaán S.R.L.", mediante memorial de fs. 14 a 27 y vta. de obrados, subsanada mediante memorial cursante a fs. 46 y vta. de obrados; en consecuencia, se declara NULA la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono N° 003, únicamente con relación al predio "Agropecuaria Canaan S.R.L.", anulando el proceso hasta fs. 4725 inclusive, correspondiente al Informe Legal DDSC-UDAJ-N° 156/2015 de 24 de noviembre de 2015, que sirvió de base para la emisión de la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 33/2015, de 26 de noviembre de 2015, debiendo el INRA reencausar el saneamiento, precautelando por el debido proceso, considerando los principios, garantías constitucionales y los fundamentos de la presente resolución.

Notificadas sean las partes con la presente Sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital de las piezas que correspondan.

Regístrese, comuníquese y archívese.-

Fdo.

María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera

Elva Terceros Cuellar Magistrada Sala Primera