AUTO AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 68/2019
Expediente: Nº 3713/2019
Proceso: Nulidad de contrato
Demandantes: Jorge Constantino Fuentes Villarroel y otros
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de
Cercado-Cochabamba
Distrito: Cochabamba
Asiento Judicial: Cochabamba
Fecha: Sucre, 30 de septiembre de 2019
Magistrada Relatora: Dra. Elva Terceros Cuellar
VISTOS: El recurso de casación en el fondo y en la forma de fs. 306 a 311 vta. de obrados, interpuesto por Jorge Constantino Fuentes Villarroel, Emiliano Fuentes Villarroel y Sara Fuentes Coca, impugnando el Auto Interlocutorio Definitivo de 29 de julio de 2019 cursante de fs. 304 y vta. de obrados, emitido por la Juez Agroambiental de Cochabamba, dentro de la demanda de nulidad de contrato, nulidad de escritura pública y cancelación de inscripción en Derechos Reales, seguido por los recurrentes, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Cercado-Cochabamba, en cuya resolución la Juez de instancia rechaza in límine la demanda por considerarlo improponible, indicando que el documento que se pretende la nulidad, constituye un acto netamente administrativo tramitado y firmado de manera unilateral por el Alcalde de la Institución demandada, para cuyo conocimiento la jurisdicción agroambiental no contaría con competencia para el conocimiento de dicha acción; no existiendo respuesta al recurso de casación; Auto de concesión del recurso de casación de fs. 313 de obrados y demás antecedentes de la causa, y.
CONSIDERANDO I: (Resumen del Recurso de Casación).- De manera previa, corresponde aclarar que los demandantes antes de interponer recurso de casación propiamente dicho, deducen impugnación vía recurso de reposición contra el Auto Interlocutorio Definitivo de 29 de julio de 2019, cuyos argumentos no corresponden ser tomados en cuenta por este Tribunal de casación al encontrarse al margen de su competencia asignada por ley; además por prohibición expresa del art. 274-I num. 3) in fine de la L. N° 439 de aplicación supletoria en la materia, dichos argumentos no podrían servir de base para fundar un recurso de casación; consiguientemente, solo se tomaran en cuenta de manera específica los argumentos que contiene el recurso de casación en el fondo y el de forma.
Por otra parte, corresponde recordar que los recursos de reposición son admitidos solo contra providencias y autos interlocutorios simples conforme previsión del art. 85 de la L. N° 1715.
A).- Recurso de casación en el fondo.- Los recurrentes interponen recurso de casación en el fondo contra el Auto Interlocutorio Definitivo de fecha 29 de julio de 2019, invocando que previa revisión de los hechos y la norma aplicable, se case dicha resolución, cuyos argumentos se resumen a continuación.
1.- Refieren violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la L. N° 620, ya que dicha norma establecería como competencia la impugnación de los actos administrativos realizados por las autoridades públicas en el uso legítimo de sus atribuciones; empero, dichos actos deben necesariamente emerger de un procedimiento administrativo previo; en el caso de autos se tiene acreditado que no existe ningún procedimiento de expropiación ni de otro tipo de proceso administrativo que acredite la posibilidad que la autoridad edil tenga facultades para constituir un derecho real sobre un predio que se encuentra en zona agrícola.
La Juez de instancia al apreciar erróneamente los hechos, habría realizado una indebida aplicación de la ley, ya que el hecho que nos ocupa no correspondería la aplicación de la L. N° 620, en lugar de aplicar el art. 3 de dicha Ley, se debió aplicar lo establecido en los arts. 131 y 152 de la L. N° 025 y art. 39 de la L. N° 1715.
Indican que se trata de una acción que pretende la nulidad de un contrato (minuta) que constituye un derecho real a favor del municipio sobre un predio que se encuentra en zona rural.
Al haberse rechazado in límine la demanda sin contar con un sustento legal que lo respalde, se estría violentando el art. 115-I-II de la CPE. en sus componentes del debido proceso, derecho de acceso a la justicia sin dilaciones, citando seguidamente el Auto Nacional Agrario N° S2-0061-2015.
2.- Acusan error de hecho en la valoración de la prueba, ya que no se trataría de un acto de ejecución y la Juez de instancia al haber mencionado que el contrato (minuta) se trata de un acto de incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo, habría asumido como un hecho demostrado de que dicha minuta provenga de un acto administrativo definitivo, cuando en los hechos y de acuerdo a la documentación adjunta, se tiene que: 1.- Jamás existió ningún procedimiento administrativo previo a la elaboración de dicha minuta. 2.- No existe elemento probatorio que demuestre que la minuta sea la ejecución de un acto administrativo definitivo. 3.- El contrato (minuta) es el origen del derecho propietario de la Alcaldía sobre el predio en cuestión.
B.- Recurso de casación en la forma.- Acusa incongruencia entre la fundamentación y la parte resolutiva de la resolución impugnada, ya que en el primer aspecto, la Juez de instancia habría desarrollado una teoría argumentativa de la norma y de los hechos puestos a su conocimiento, para luego concluir señalando que no tiene competencia para conocer la causa; empero, en la parte resolutiva establece el rechazo in límine por ser manifiestamente impronible, citando al efecto, el contenido del Auto Agroambiental Plurinacional S2a N° 061/2018 de 23 de julio.
Señalan que en el caso presente, la demanda presentada seria congruente en el derecho peticionado, siendo clara la petición, no existiendo oscuridad y/o ambigüedad, contiene documentación que demuestra sus derechos propietarios e interés legal y la determinación del lote de terreno que se encontraría ubicado fuera del radio urbano y concluyen señalando que el Auto impugnado contiene una manifiesta incongruencia entre la parte de la fundamentación y la resolutiva.
Bajo esos argumentos, en su petitorio concluyen solicitando se case el Auto impugnado y se ordene la admisión de la demanda y la prosecución del trámite.
Se deja establecido que al no haber sido admitida la demanda de nulidad de contrato, procesalmente no existe sujeto pasivo de la demanda y consiguientemente como es lógico tampoco existe contestación al recurso de casación.
CONSIDERANDO II: (Resolución del recurso y análisis del caso).- En virtud al art. 36-1 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, art. 144.I inc.1) de la L. N° 025 y conforme el art. 270 y siguientes de la L. Nº 439 de aplicación supletoria en la materia; corresponde al Tribunal Agroambiental en sus Salas Especializadas, resolver los recursos de casación y nulidad de las causas elevadas por los Juzgados Agroambientales.
Al haber interpuesto los demandantes recurso de casación en el fondo y en la forma, por razones de orden lógico, primero corresponde resolver el recurso de casación en la forma, toda vez que ante el eventual caso de disponerse la anulación del fallo recurrido, se haría innecesario ingresar a considerar el recurso de casación en el fondo.
1.- Recurso de casación en la forma.- Acusan incongruencia entre la fundamentación y la parte resolutiva de la resolución impugnada indicando que en el primer aspecto, la Juez de instancia habría desarrollado una teoría argumentativa de la norma y de los hechos puestos a su conocimiento, para luego concluir señalando que no tiene competencia para conocer la causa; empero, en la parte resolutiva establece el rechazo in límine por ser manifiestamente improponible; siendo este el único argumento que contiene el recurso de casación en la forma.
Revisado el contenido del Auto Interlocutorio Definitivo objeto de impugnación, se advierte que no existe incongruencia en dicha resolución, toda vez que la Juez de instancia en el Considerando II, realiza una fundamentación al amparo de la L. N° 620 de 29 de diciembre de 2014, calificando a la minuta de 04 de diciembre de 2003, como un acto administrativo definitivo que entraña un conflicto entre el interés público con el privado y por esa situación no sería de su competencia y por ende de la jurisdicción agroambiental en razón de la materia, conocer la acción de nulidad interpuesta por los demandantes; en la parte dispositiva rechaza in límite la demanda y si bien menciona el término "manifiestamente improponible", por el cual los recurrentes entienden que existe incongruencia en el fallo; sin embargo, dicha terminología debe ser asumida en el sentido de que la demanda de nulidad interpuesta, no puede ser tramitada en la jurisdicción agroambiental, debiendo ser comprendida la resolución impugnada, en todo su contexto de razonamiento y no de manera aislada como pretenden hacerlo los recurrentes.
La competencia constituye uno de los presupuestos para la validez del proceso, cuyas reglas revisten carácter de orden público, sobre todo, cuando se trata del elemento materia como acontece en el caso presente, cuya vulneración debe ser observada aún de oficio por los jueces y tribunales en cualquier estado del proceso, no pudiendo la actuación de las partes o de los propios administradores de justicia convalidar las infracciones referidas a la competencia en virtud de la materia por ser de orden público, salvo que se trate del elemento territorio donde opera la llamada extensión o prórroga de la competencia por consentimiento expreso o tácito de las partes; sin embargo, esta situación no ocurre respecto al elemento materia, cuya inobservancia siempre dará lugar a la declaración de incompetencia en cualquier estado del proceso; siendo incluso la Constitución Política del Estado, en actual vigencia, que sanciona con nulidad las actuaciones realizadas por un Juez incompetente estableciendo en su art. 122 que: "Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley".
Es oportuno recordar que los jueces de instancia a tiempo de admitir una demanda, de inicio deben revisar su propia competencia y adoptar la decisión que corresponda en su primera actuación; empero, si ello no ocurre o las partes no deducen la excepción de incompetencia, nada impide que el Juez de oficio o a instancia de parte inmediatamente advertido de tal situación, en cualquier estado del proceso, repare y analice en cuanto a su competencia y emita la determinación correspondiente a fin de no proseguir con la sustanciación de un proceso viciado de nulidad; en el caso presente, la Jueza de instancia actuó congruentemente al debido proceso en su elemento de Juez natural y lo hizo de manera que garantiza la tutela judicial efectiva, sin incurrir en incongruencia interna como refieren los recurrentes.
Por los fundamentos descritos y no existiendo necesidad de entrar en mayores consideraciones de orden legal, corresponde declarar infundado el recurso de casación en la forma.
2.- Recurso de casación en el fondo.- Los argumentos del recurso de casación en el fondo, se encuentran orientados a cuestionar la minuta de 04 de diciembre de 2003 y posteriores documentos generados, no se tratarían de un acto administrativo al no contar con un antecedente administrativo previo a su emisión y por consiguiente la demanda de nulidad según criterios de los recurrentes, tendría que ser tramitada y resuelta en la jurisdicción agroambiental; esta situación, conlleva teorizar sobre un aspectos que se consideran esenciales, como es la materia administrativa, más específicamente los actos administrativos.
Recurriendo al apoyo de la doctrina sustentada por Roberto Dromi en su Obra "Derecho Administrativo", 11ª Edición, Editorial Ciudad Argentina-Hispania Libros 2006, debemos indicar que el régimen jurídico de la función administrativa en general comprende dos aspectos: a) las formas jurídicas y b) las relaciones jurídicas ; estas últimas conciernen a la operatividad de la función administrativa en cuanto a la regulación, organización, integración, prestación, limitación, intervención, fiscalización y protección jurídico-administrativas.
Mientras que las formas jurídicas constituyen los modos que el legislador adopta para la exteriorización jurídica o materialización de la voluntad de la función administrativa; dentro de esta categoría distingue cinco fórmulas jurídicas, siendo estas; el acto, el hecho, la actuación interadministrativa, el reglamento y el contrato administrativo; todas estas emanan de un ente público en el ejercicio de una función administrativa.
Cada una de las fórmulas descritas tienen significados y alcances distintos y para efectos de asumir un conocimiento general y distinguir las diferencias que existen entre las mismas, nos referiremos de manera breve a las tres primeras; así la diferencia entre el acto administrativo y el hecho administrativo radica en que el primero implica siempre una declaración intelectual de voluntad de decisión, de cognición u opinión que produce efectos jurídicos; en tanto que el segundo importa un quehacer material, una operación técnica o actuación física que produce efectos jurídicos directos o indirectos. En cambio la actuación interadministrativa denominada también como simple acto, constituye la declaración unilateral interna surgida de las relaciones interorgánicas de la vinculación de diversos órganos de un mismo ente o persona jurídica entre sí que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta; esta última viene a constituir las propuestas, dictámenes, informes, etc.
Para el caso presente, conviene centrar nuestra atención de manera específica en el Acto Administrativo , siendo este instituto definido por el citado autor Roberto Dromi, "como toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa". Quien además deja establecido que si bien el acto administrativo es esencialmente unilateral, ello no excluye de que la voluntad del administrado pueda coadyuvar como presupuesto para su existencia.
Por su parte, Agustín Gordillo en su Obra "Tratado de Derecho Administrativo", la define, "como la declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa".
En tanto que Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, en su Obra "Curso de Derecho Administrativo" Tomo I, Editorial CIVITAS, Decimosexta Edición 2013, Pag. 591, arriban a la siguiente definición: "Acto administrativo sería así la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria".
En nuestro ordenamiento jurídico, la L. Nº 2341 de Procedimiento Administrativo del 23 de abril de 2002, en su art. 27 establece una noción de Acto Administrativo, señalando lo siguiente: "Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en el ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidas en la presente ley, que produzcan efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo"; definición que se encuentra acorde con las anteriores citas doctrinarias de referencia.
En el caso presente y para entrar dentro de contexto, se hace necesario referirnos al contenido de la minuta de 04 de diciembre de 2003, protocolizada por ante la Notaria de Gobierno del departamento de Cochabamba bajo el Testimonio N° 1248/2003 y registrada en Derechos Reales bajo la Matrícula 3011010019825, Asiento A-1 en fecha 16 de diciembre de 2003; la referida minuta se trata de una "Declaración de Derecho Propietario de la H. Municipalidad de Cochabamba", en virtud a lo establecido por la L. N° 2028 de 28 de octubre de 1999, suscrita por J. Edgar Montaño Rivera, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Cochabamba, en cuyo contenido se indica, que dicha Institución es propietaria de una superficie de terreno de 43.086,80 m2. destinado a Área Verde y Equipamiento, ubicado en el Distrito 09, Sub-distrito 31, zona Itocta, manzana Área Verde, y que de acuerdo a la referida Ley de Municipalidades y L. N° 2372 de 14 de mayo de 2002, los Gobiernos Municipales estaban obligados a inscribir el derecho propietario de sus predios en Derechos Reales y las leyes o resoluciones que declaren la propiedad municipal, constituyen título suficiente originario para su inscripción de pleno derecho, sin requerir información o documentación adicional; siendo ese en lo esencial el contenido de dicho documento.
En el caso presente, los recurrentes refieren como primer argumento violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la L. N° 620, ya que dicha norma establecería como competencia la impugnación de los actos administrativos realizados por las autoridades públicas en el uso legítimo de sus atribuciones; empero, dichos actos deben necesariamente emerger de un procedimiento administrativo previo, indicando que en el caso de autos, se tiene acreditado que no existe ningún procedimiento de expropiación ni de otro tipo de proceso administrativo que acredite la posibilidad o faculte a la autoridad edil constituir un derecho real sobre un predio que se encuentra en zona agrícola.
Con este tipo de argumento, lo que cuestionan los recurrentes es la falta de antecedente o procedimiento previo que sirva de sustento a la minuta de fecha 04 de diciembre de 2003, suscrita por el Alcalde Municipal de Cochabamba, cuya nulidad pretenden en la presente causa, calificando a dicho documento como un acto unilateral, irregular y discrecional de la autoridad edil.
Como se dijo anteriormente, la función administrativa se manifiesta a través de distintas modalidades y una de estas es el Acto Administrativo cuyos alcances se encuentra definido en el art. 27 de la L. N° 2341 de 23 de abril de 2002, de donde se extrae los siguientes elementos de importancia: el Acto Administrativo implica toda declaración, disposición o decisión de alcance general o particular; es decir, no importa la forma del instrumento mediante el cual se emita el pronunciamiento, pudiendo ser una resolución, decreto u otro tipo de instrumento como en el caso presente que se lo hizo mediante minuta unilateral; debe ser emitido por autoridad en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional; en el caso presente, la minuta fue suscrita por el Alcalde Municipal en ejercicio de sus funciones de autoridad pública en vigencia de la L. Nº 2028 de 29 de octubre de 1999.
Con relación a la potestad administrativa normada o discrecional, corresponde precisar que la primera se da cuando la norma legal establece qué autoridad debe proceder en un determinado caso y de qué forma debe hacerlo; empero, tomando en cuenta que la administración pública lleva a cabo muchas actividades, sus límites no siempre se encuentran definidos de manera precisa por la ley, no siendo posible prever todas las particularidades que se puedan presentar en la realidad o casuística; es por esta razón, el propio ordenamiento jurídico brinda y permite ejercer a la autoridad, determinada potestad discrecional otorgándole un cierto margen de libertad en su apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse o en qué momento debe obrar o en fin que contenido va a dar a su actuación; lo que implica someter a una previa valoración subjetiva de los pro y los contras del acto a ser realizado para luego ejercer la potestad administrativa en un caso concreto; dicha libertad de ningún modo implica arbitrariedad, debiendo actuar dentro de los principios y las finalidades que haya trazado la propia ley.
Finalmente, el Acto Administrativo se presume legítimo, es decir que fue realizado de acuerdo con la ley; para el caso de autos, esta característica se encuentra establecido como un principio en el art. 4 num. g) de la L. N° 2341 y quien alegue lo contrario, debe probarlo adecuadamente.
De lo descrito, se llega a la conclusión de que la decisión asumida de manera unilateral en la minuta de 04 de diciembre de 2003, por el Alcalde Municipal de Cochabamba, se trata de un Acto Administrativo por excelencia, ya que se adecua perfectamente a los elementos contenidos en el art. 27 de la L. N° 2341, habiendo sido dicho documento protocolizada posteriormente ante Notaria de Gobierno lo que refuerza aún más la calidad de Acto Administrativo, ya que dicha Notaría tiene por finalidad dar fe de los actos de la administración pública, además de haber sido registrado en Derechos Reales, quedando de esta manera completamente descartado la calidad de "contrato" que los demandantes atribuyen a la minuta de referencia; para que adquiera dicha calidad, debe existir la concurrencia de dos o más voluntades como lo exige el art. 450 del Código Civil, aspecto que no concurre en el caso analizado.
Ante esta situación dsicrita, la Juez de instancia al haber asumido que se trata de un Acto Administrativo, ha actuado correctamente sin incurrir en violación, interpretación errónea o aplicación indebida de la L. N° 620, ni mucho menos en violación al debido proceso, derecho de acceso a la justicia como refieren los recurrentes, debiendo tener presente que la jurisdicción agroambiental, no es la vía para resolver la situación jurídica que plantean los demandantes, puesto que la ley franquea otros mecanismos procesales apropiados a los fines que pretenden los actores.
Al margen de negar la calidad de Acto Administrativo a la minuta de 04 de diciembre de 2003, los recurrentes argumentan que dicho documento no contaría con un antecedente administrativo que la respalde; al respecto, de la revisión del expediente se advierte que el acto realizado por el Alcalde Municipal en el documento de referencia, no fue una decisión asumida a la ligera, de un momento para otro; por el contrario, tiene un nutrido antecedente, toda vez que por la abundante documentación y sobre todo, por las certificaciones de fs. 210, 212 y 214 que cursan en el expediente, se advierte que el sector donde se encuentra localizado el terreno que motiva el presente conflicto, ya se encontraba hace mucho tiempo atrás, definido como propiedad municipal en el Plano de Uso de Suelo del Plan Municipal de Desarrollo Distrital N° 9 aprobado por O.M. N° 2042/97 y en el posterior "Estudio de delimitación de las Aéreas de Regulación Urbana del Municipio de Cochabamba", se llegó a ratificar esa situación, así como el carácter rural de dicho predio; documentos que fueron aprobados por el Concejo Municipal mediante disposiciones municipales específicas y posteriormente homologadas por Resoluciones Supremas, tal como dan cuenta dichas certificaciones.
Con relación al argumento de que el Gobierno Municipal no tendría tuición para intervenir y constituir derecho real sobre predios que se encuentran en el área rural; se debe indicar que de acuerdo a la L. N° 2028 vigente al momento de la suscripción de la minuta cuestionada, la jurisdicción de los Gobiernos Municipales, al margen del área urbano, comprendía también a todo el área rural de su territorio; no se debe olvidar que la Municipalidad como lo denominaba dicha Ley, es una persona jurídica que también tiene derechos y obligaciones y en caso de negar su participación o intervención en la consolidación de derechos sobre predios por el solo hecho de encontrarse ubicados en área rural como lo dan a entender los recurrentes, implicaría desconocer a las personas constituir derecho de propiedad sobre inmuebles en cualquier parte del territorio boliviano.
Respecto a la acusación de que la Juez de instancia habría incurrido en error de hecho en la valoración de la prueba, ya que la minuta cuestionada no se trataría de un acto de ejecución definitiva y menos tendría antecedente que la respalde; sobre este aspecto, ya se tiene fundamentado en los párrafos que anteceden, donde se llegó a la conclusión de que la decisión asumida en la minuta de fecha 04 de diciembre de 2003, se trata de un Acto Administrativo por excelencia y el hecho de que se cuestione su ejecutividad y no reúna su calidad de acto administrativo definitivo, no tiene sentido, toda vez que dicho documento no quedó en simple minuta y fue protocolizado en Notaria de Gobierno culminando con el registrado en Derechos Reales en diciembre del 2003, adquiriendo con ello la publicad correspondiente, logrando de esta manera su finalidad para el cual fue emitido dicho acto.
Los hoy demandantes, al tener conocimiento de la existencia de la minuta a la cual se hace referencia o en último caso, a partir de su publicidad que adquirió con el registro en Derechos Reales, ya podían haber formulado su reclamo ante el Gobierno Municipal respectivo para que se active en dicha instancia el procedimiento administrativo correspondiente y el hecho de que no hayan instado el inicio de dicho procedimiento, no es una situación que incumbe a la administración de justicia, no pudiendo a estas épocas alegar la falta de dicho antecedente.
Por las consideraciones realizadas, el recurso de casación en el fondo deviene en infundado, correspondiendo emitir resolución en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, con la atribución conferida por el art. 189-1) de la CPE, art. 144.I inc.1) de la L. N° 025, arts. 36-1) y 87-IV de la L. N° 1715, de acuerdo a los arts. 220-II de la L. N° 439, esta última de aplicación supletoria en la materia por disposición del art. 78 de la L. N° 1715; declara INFUNDADO el recurso de casación en la forma y en el fondo contenido en el memorial de fs. 306 a 311 vta. de obrados, interpuesto por Jorge Constantino y Emiliano Fuentes Villarroel y Sara Fuentes Coca, manteniendo firme y subsistente el Auto Interlocutorio Definitivo de 29 de julio de 2019 cursante a fs. 304 y vta. de obrados. Con costas y costos conforme dispone el art. 223.V num.2) con relación al art. 224, ambos de la Ley Nº 439.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.-
Fdo.
Elva Terceros Cuellar Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera
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