SAP-S1-0039-2022

En la tramitación de un proceso Contencioso Administrativo, interpuesto por Tito Porfirio Justiniano Sueldo, (titular del predio "Quebrada Blanca") ubicado en el municipio de Ascensión de Guarayos, provincia Guarayos del departamento Santa Cruz, impugnando la Resolución Ministerial-FOR N° 33 de 25 de junio de 2021, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, pronunciada dentro del Recurso Jerárquico, interpuesto por Tito Porfirio Justiniano Sueldo, contra la Resolución Administrativa ABT N° 0154/2020 de 03 de agosto de 2020, emitida por el Director Ejecutivo de la ABT, dentro del proceso administrativo sancionador por la comisión de la Desmonte Ilegal, que siguió la Unidad Operativa de Bosques y Tierra Guarayos (UOBT-GRY) de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), constituyéndose los problemas jurídicos a resolver:

1. Denuncia violación al debido proceso, refiere que en el recurso de revocatoria, ya se habría observado la vulneración de los artículos 115.II y 117-I de la CPE y el art. 71 y 76 de la Ley N° 2341, que garantizan el derecho al debido proceso, que garantiza entre otros, que toda actividad sancionadora del Estado, debe ser impuesta previo proceso, garantizando el derecho a la defensa, que a decir del demandante, implica a su vez entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas orientadas a desvirtuar la acusación, así establecido en la SC 0042/2004 de 22 de abril.

2. Señala que con las pruebas adjuntadas en el ejercicio del derecho a la defensa se ha demostrado sin lugar a duda alguna, que se ejecutó en la parcela de 846,56 ha, que se desprendieron del predio "Quebrada Blanca", a través de la venta realizada a Hugo Pereira Pereira, con C.I. N° 2809582 S.C., según contrato de Promesa de Venta, precisando que la transferencia fue dada a conocer al INRA el 15 de julio de 2010.

3. Manifiesta que se ha demostrado que el desmonte ilegal en los periodos referidos, fueron realizados en la parcela transferida a Hugo Pereira Pereira, y sobre estas 846,56 ha, en cuyo documento de transferencia en la cláusula quinta se ha establecido de manera precisa que, a partir de la suscripción del citado contrato, el comprador entró en posesión, asumiendo cualquier responsabilidad incluyendo las infracciones, multas, sanciones u obligaciones que deriven de ellas.

4. Refiere que al margen de la prueba documental y técnica mencionada, en base al principio de la verdad material, previsto en el art. 180 de la CPE y el art. 4 inciso d) de la Ley N° 2341 y arts. 33 de la Ley Forestal y 89 de su reglamento, solicitaron que los funcionarios de la ABT realicen una inspección en las parcelas denominadas "San Ignacio" y "San Ignacio II", acto realizado el 23 de enero de 2020, donde se comprobó que en la propiedad transferida a Hugo Pereira Pereira, se identificó sembradíos de soya, plátano, cítricos y otros, además de instalaciones de algunas viviendas precarias, pertenecientes a los responsables de estas actividades agrícolas, dentro de un área que no forma parte del predio "Quebrada Blanca".

5. Argumenta que el Director de la ABT, ha vulnerado el principio de verdad material y ha desconocido el valor de las pruebas documentales y técnicas producidas, así como la inspección ocular ejecutada, reconociendo incluso que sería evidente lo argumentado, y de manera contradictoria, señala que su persona, no demostró con documentación legal el fraccionamiento de las parcelas "San Ignacio" y "San Ignacio II", que se desprende del predio "Quebrada Blanca" y tampoco se encontró al poseedor Hugo Pereira Pereira, para que acredite su derecho y deslinde.

6. Haciendo alusión a lo señalado por el Ministro de Medio Ambiente y Agua, de que la venta no se perfeccionó porque el predio transferido estaba en proceso de saneamiento, concluyó que su persona, "quiere hacer ver que el mismo ha sido transferido, por lo que no sería responsable de dicho desmonte" y que la venta no ha cumplido su finalidad, con el registro en derechos reales y que además, antes de realizar la transferencia de una parte de la propiedad, se debió hacer el fraccionamiento respectivo. Concluye que el Informe Técnico del Agente Auxiliar Ademar Juan Carlos Soto Hidalgo, tiene carácter de fe pública, según lo dispuesto en el art. 27.II de la Ley Forestal N° 1700, informaron que es evidente la situación manifestada por su persona, de que los desmontes se encuentran en el predio "San Ignacio" y "San Ignacio II", cuyo titular y responsable seria Hugo Pereira Pereira y en tal sentido, lo sostenido por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, plasmada en la Resolución objeto de la presente demanda, vulneraria los arts. 16.e) y h) y 78 (Principio de Responsabilidad) de la Ley N° 2341, arts. 27.II y 33 de la Ley Forestal, lesionando su derecho a la defensa, debido proceso y tutela judicial efectiva y arts. 69.VIII, 89 y 96.I, parte cuarta del Reglamento General de la Ley N° 1700, y art. 66 y siguientes de la Ley INRA.

7. Observa que en el recurso jerárquico denunció ante el Ministerio de Medio ambiente y Agua, que el Director de la ABT, temerariamente dijo que el plano que identifica a las parcelas "San Ignacio" y "San Ignacio II", no se constituiría en un plano con vértices y coordenadas georreferenciadas, hecho controvertido con los planos adjuntos en el expediente, donde se evidenciaría con claridad que se tiene los datos técnicos necesarios para la identificación del área, así como los años en los que se habría producido el desmonte, ratificados en la inspección de 23 de enero de 2020. Estos hechos ratifican, a decir del demandante, que quedó deslindada su responsabilidad e identificado al presunto autor de los citados desmontes, sobre un área que, desde el 30 de marzo de 2010, ya no le pertenecería y no formaría parte del predio "Quebrada Blanca".

8. Señala que por los tres periodos identificados desde el año 1996 al 31 de diciembre de 2011, del 01 de enero de 2012 al 11 de enero de 2013 y del 11 de enero de 2013 al 26 de octubre de 2014, se aplicó lo dispuesto en un Reglamento aprobado mediante Resolución Administrativa ABT 293/2014, a hechos cometidos anteriormente, vulnerándose de esta manera la garantía establecida el art. 77° de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, que señala "Sólo serán aplicables las disposiciones sancionadoras que estuvieren vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan la infracción administrativa".

9. Refiere que el art. 79 de la Ley N° 2341, precisa que las infracciones prescriben en el plazo de 2 años y el Responsable de la UOBT-GRY, omitió valorar y aplicar la disposición legal citada, sin tener en cuenta que la supuesta infracción se habría cometido en el primer periodo desde 1996 hasta el 2011, el segundo periodo hasta el año 2012 y en el tercer periodo hasta 2013, conforme lo expresado en el Informe Técnico ITD-DGMBT-2261-2014 de 10 de diciembre de 2014, y sin embargo, lo declaran responsable de desmonte ilegal, sancionándole con multas arbitrarias e ilegales, sin considerar que la supuesta infracción se encontraría prescrita, y que el plazo para el cómputo del citado plazo, es desde el día que se cometió el delito o la infracción, así lo establecería el art. 30 del Código de Procedimiento Penal, norma supletoria aplicable al ámbito administrativo sancionador.

10. Indica que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua aplicó erróneamente lo establecido en el art. 347.II de la CPE y el Art. 132, numeral 9) de la Ley N° 25 del Órgano Judicial de 24 de junio de 2010, que dispone la imprescriptibilidad de los delitos ambientales, porque en el presente caso no se juzgaría un delito, sino una supuesta infracción administrativa de desmonte, lo contrario constituiría una vulneración del principio de seguridad jurídica y por ende de sus derechos fundamentales y del debido proceso y a la tutela judicial efectiva en su vertiente de resolución fundada en derecho y de acceso a la justicia pronta, previsto en los artículos 115, 117 y 119 de la CPE, que establece que el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora y para la prescripción de las infracciones es la emisión de la resolución sancionadora, habiendo señalado el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que la prescripción sólo podría oponerse en primera instancia antes que la autoridad emita la resolución sancionatoria y su consiguiente notificación, sin que pueda extenderse esta excepción a la vía recursiva. 

La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, declara IMPROBADA la demanda Contenciosa Administrativa, en consecuencia subsistente y con todo valor legal la Resolución Ministerial-FOR N° 33 de 25 de junio de 2021, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, la cual confirma la Resolución Administrativa ABT N° 154/2021 de 03 de agosto de 2020, pronunciada por el Director Ejecutivo de la ABT, bajo los siguientes fundamentos:

1. En el caso que nos ocupa, la transferencia no se llegó a materializar, toda vez que las partes intervinientes no suscribieron el documento definitivo de compraventa que dé cuenta que sobre la superficie pactada se reconozca a un nuevo propietario, pese a que el año 2012 descrito en el punto I.5.10 de la presente resolución, el Instituto Nacional de Reforma Agraria extendió el Título Ejecutorial sobre el predio "Quebrada Blanca", signado con el número MPE-NAL-000580 de 16 de mayo de 2012, extendido a favor de Tito Porfirio Justiniano Sueldo y otros, sobre 7690,4959 ha, donde no se identifica derecho alguno como copropietario de Hugo Pereira Pereira, extremo que reafirma que la ABT, identificó adecuadamente al Responsable del Desmonte Ilegal que pudo evidenciarse en el predio "Quebrada Blanca", en los tres periodos identificados.

2. La prescripción no opera de oficio, sino a solicitud expresa de la parte, quien una vez advertido del transcurso del tiempo, debe intimar a la Entidad Administrativa la aplicación de ésta sanción en contra de la entidad pública, y como lo expreso, la ABT, si bien es evidente que la presente tramitación, los plazos no se adecuaron exactamente a los términos establecidos en las leyes que rigen la materia, no es menos evidente que en ningún caso se configuró la prescripción, existiendo sólo resolución tardías conforme lo regula el art. 17-IV de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, con relación al art. 73 de su Reglamento aprobado mediante D.S. N° 27113.

3. Se ha aplicado correctamente las multas y sanciones impuestas en contra de Tito Porfirio Justiniano Sueldo, sin que el demandante aclare de manera puntual qué determinación en especifico del Reglamento de Análisis habría establecido una condición que le perjudique y que estuviere al margen de las disposiciones establecidas en la Ley N° 1700 y su D.S. N° 24453, hecho que hace insustancial el argumento expuesto.

4. Se concluye que la ABT desarrolló correctamente el proceso administrativo sancionador, corrigiendo oportunamente en la fase del recurso de revocatoria los errores identificados en la tramitación del mismo, garantizando de esta manera el legítimo derecho a la defensa del administrado, así como el debido proceso, sin que se identifique la vulneración del art. 77 de la Ley N° 2341, citado por el demandante.

5. Se establece que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, realizó un adecuado discernimiento de todos y cada uno de los elementos llevados a consideración en el recurso jerárquico que mereció la Resolución Ministerial -FOR N° 33 de 25 de junio de 2021, sin que se advierta, la vulneración al debido proceso, a la omisión de valoración de prueba o errónea consideración de la misma, a momento de ratificar la decisión asumida por la entidad administrativa ABT que llevó adelante el proceso administrativo sancionador por la comisión de la infracción forestal de Desmonte Ilegal, el cual fue cometido en perjuicio del patrimonio natural del Estado, con el agravante de que Tito Porfirio Justiniano, tendría una conducta reincidente dentro del régimen forestal.

Proceso Contencioso Administrativo / Proceso Administrativo Sancionador (forestal, aguas y otros) / Procesamiento

Dentro del Régimen Forestal, el art. 79 de la Ley N° 2341, establece que las infracciones prescriben en el término de 2 años, y las sanciones para su efectivo cobro, en el término de un año, sin embargo, la prescripción no opera de oficio, sino a solicitud expresa de la parte, quien una vez advertido del transcurso del tiempo debe intimar a la Entidad Administrativa la aplicación de ésta sanción en contra de la entidad pública.

"(...) se debe tener en cuenta que, la facultad sancionadora del Estado no es eterna. Está sujeta a la ley, y por tanto existe durante un periodo determinado de tiempo. Si pasa demasiado desde la comisión de la infracción, la entidad pierde el poder para sancionarla, así el art. 79 de la Ley N° 2341, establece que las infracciones prescriben en el término de 2 años, y las sanciones para su efectivo cobro, en el término de un año. En este caso y conforme lo explicó y fundamentó la ABT a momento de apersonarse al proceso, se tiene que la entidad administrativa a través el Informe Técnico ITD-DGMBT-2261/2014 de 10 de diciembre de 2014 , identificó a través de las imágenes multitemporales que en el área del predio "Quebrada Blanca" se había producido un desmonte en un área superior a 1100 ha, este momento es importante porque a partir del hecho de que entidad administrativa advierta de la posible comisión de una infracción, en el marco del citado art. 79 de la Ley N° 2341, debe proceder con la investigación y apertura del proceso administrativo sancionador, en este caso, al haberse emitido el Auto Administrativo AU-ABT-GRY-PAS - 010/2016 de 29 de febrero de 2016, la ABT, ha interrumpido el cómputo del plazo para la prescripción, y habiendo desarrollando el proceso sancionatorio hasta la emisión de la Resolución Administrativa Sancionatoria, no ha operado este instituto, conforme lo expuesto en el fundamento IV.FJ.4. de la presente resolución". "(...)  la prescripción no opera de oficio, sino a solicitud expresa de la parte, quien una vez advertido del transcurso del tiempo, debe intimar a la Entidad Administrativa la aplicación de ésta sanción en contra de la entidad pública, y como lo expreso, la ABT, si bien es evidente que la presente tramitación, los plazos no se adecuaron exactamente a los términos establecidos en las leyes que rigen la materia, no es menos evidente que en ningún caso se configuró la prescripción, existiendo sólo resolución tardías conforme lo regula el art. 17-IV de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo, con relación al art. 73 de su Reglamento aprobado mediante D.S. N° 27113".

Sobre el Principio de Sustentabilidad: "El concepto de "desarrollo sustentable," acuñado por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, junto con el término "sustentabilidad," han obtenido mayor reconocimiento a nivel nacional e internacional en los últimos años. Sin embargo, su uso generalizado ha generado una ambigüedad conceptual creciente, de modo que hoy en día ambos términos se emplean dentro de un espectro de significado muy amplio hasta el punto de su trivialización. Actualmente, la definición predominante de sustentabilidad hace énfasis en la equidad intergeneracional-claramente un concepto importante-pero que plantea dificultades, ya que las necesidades de las generaciones futuras no son fáciles de definir o determinar. Una definición alternativa aquí presentada está basada en la relación entre una población y la capacidad de carga de su medio ambiente, la cual ofrece una influencia operativa superior, ya que contiene una serie de claves variables, potencialmente medibles: tamaño de la población, tasa de consumo de recursos, impactos en la capacidad de absorción de los sumideros, un índice de bienestar y similares. Por lo tanto, la siguiente definición de sustentabilidad, en términos generales, aplica a todas las poblaciones de especies y es particularmente cierta en el contexto específico de la población humana, así podemos señalar que Sustentabilidad debe ser conceptualizada como: "Un equilibrio dinámico en el proceso de interacción entre una población y la capacidad de carga del entorno, en el que la población se desarrolla para expresar su máximo potencial sin producir efectos adversos e irreversibles sobre la capacidad de carga del entorno del cual depende".

Sobre el proceso contencioso administrativo en materia forestal, naturaleza jurídica y configuración procesal:" Carlos Morales Guillen, citando a doctrinarios como Revilla y Bielsa, refiere que es: "Toda cuestión que se suscite entre el poder administrador, que representa el interés colectivo y los administrados que defienden sus intereses privados, dice Revilla, se llama contencioso administrativo..."

"En opinión de Bielsa, "cuando se dice proceso contencioso administrativo, se define la institución en general, en el concepto de juicio, es decir, de un medio jurisdiccional defensivo del derecho del administrado en que la Administración pública es parte y cuyo acto administrativo impugnado ha de ser juzgado tanto en su legitimidad cuanto en su mérito". Entonces, podemos afirmar que el proceso contencioso administrativo, es la vía jurisdiccional para el control de los actos de la administración pública, en el cual, las partes en un marco de igualdad y un debido proceso que implica a su vez, el ejercicio pleno de sus derechos y pretensiones, acuden ante una autoridad imparcial e independiente".

El debido proceso en el ámbito administrativo sancionador por la comisión de faltas e infracciones forestales: "El Derecho Administrativo, señala: "Que el principio de presunción de validez o legitimidad de los actos administrativos, supone que el acto dictado por un órgano estatal, sea emitido de conformidad al ordenamiento jurídico y en ella se basa el deber u obligación del administrado de cumplir el acto. Si no existiere tal principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés individual y privado al bien común..", así también señala, que "La obligación supone un vínculo proveniente de una relación jurídica de la cual surge el poder reconocido a favor de otro sujeto a obtener el cumplimiento de la conducta debida. Para que la administración pueda exigir el cumplimiento del deber o la sanción, en caso de incumplimiento, se requiere el dictado de un acto administrativo que determine concretamente la obligación del administrado". CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Sexta Edición-Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires-Argentina".

Sobre la prescripción de las infracciones forestales: "el plazo de prescripción para instaurar acciones, tendientes a la indemnización, empieza a correr a partir de que el damnificado (Estado-Pueblo Boliviano), conocen o debieron conocer mediante una razonable posibilidad de información, actuando con la debida diligencia del daño sufrido, pues sería hasta ese instante que el interesado se encuentra en posibilidad jurídica de ejercer su acción. Para aquellas situaciones donde el damnificado, conoció o debió conocer el daño sufrido, pero no la causa que lo provocó, el plazo de la prescripción debe iniciar a partir del conocimiento que tuvo de la causa, ya que es hasta ese momento, en que puede empezar a actuar. A mayor precisión citando al jurista Cafferata, quien citando a Mosset Iturraspe, explica: "También el comienzo del plazo de prescripción, es objeto de la resolución que anotamos: que no es otro que desde el día en que acontece el hecho, o, desde que el daño es cierto y susceptible de apreciación. Es decir, casos como el presente, en los que el daño no es contemporáneo sino sobreviviente, el curso de la prescripción comienza con éste, "cuando se muestra cierto y susceptible de apreciación" (Según enseña Mosset Iturraspe)".

El debido proceso en el ámbito administrativo sancionador por la comisión de faltas e infracciones forestales: "la Sentencia Constitucional (SC) 0211/2010-R de 24 de mayo, estableció que: "El art. 115.II de la CPE, establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso. Como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagración en el art. 117.I de la CPE, al señalar que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino a todos los procesos según la naturaleza de los mismos y las normas que lo regulan. En el ámbito administrativo, el debido proceso debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y cumplido todo lo cual, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad".

Al respecto, la SC 0042/2004 de 22 de abril, también señaló que: "...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad".

En el mismo sentido, corresponde hacer cita de la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, que estableció: "en virtud a nuestro modelo de Estado, tanto el razonamiento de las juezas y los jueces, como de las servidoras y los servidores públicos del Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas, entre ellas, las potestades sancionadoras de la administración pública del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, ...debe partir de la Constitución, de sus normas constitucionales principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan...".

Sobre la prescripción de las infracciones forestales: "la Sentencia Agroambiental S1ª N° 23/2022 de 16 de mayo de 2016, que entre otros aspectos concluyó: "... no es posible transversalizar los efectos que conlleva el delito ambiental -art. 347 de la CPE, imprescriptibilidad de los delitos ambientales- a una infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, conforme así también se tiene analizado en la Sentencia N° 205/2021 de 7 de diciembre, emitido por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, debido a que, la infracción ambiental administrativa deriva de un proceso administrativo y el delito ambiental deviene de un proceso penal, y que si bien son institutos similares, en cuanto a sus efectos y finalidades son distintos, puesto que, el primero, busca garantizar solo el funcionamiento correcto de la administración pública, por lo que, no se rige por el principio de lesividad sino por criterios de afectación general, operando como respuesta ante conductas formales o de simple desobediencia a reglas de ordenación, en cambio el segundo, conlleva una sanción punitiva que puede incluso derivar en la privación de la libertad, siempre que se determine la responsabilidad penal; en el caso de autos, al tratarse de una infracción ambiental administrativa como viene ser el Almacenamiento Ilegal, la autoridad jerárquica en la Resolución Ministerial FOR N° 22 de 23 de julio de 2022, debió analizar dicha contravención conforme a los fundamentos relativos al instituto de la prescripción en contravenciones administrativas y no desde el alcance del art. 347 de la CPE".

En cuanto al principio de irretroactividad: "la SC 1421/2004 de 6 de septiembre, que sobre la aplicación de normas procesales en el tiempo, señaló: "...las leyes en general y las normas consignadas en ellas en particular, cuando son de naturaleza procesal no sustantiva, es decir, aquellas que regulan procesos o procedimientos, pueden ser aplicadas de manera inmediata a todos los procesos que se inicien o que están pendientes al tiempo en que entran en vigor, ello porque su aplicación tiene la finalidad de regular un hecho en la actualidad y no a situaciones o hechos pasados y debidamente consolidados...". Jurisprudencia constitucional reiterada en la SC 0636/2011 de 3 de mayo y la SCP 0599/2018-S2 de 8 de octubre, interpretando el principio de irretroactividad de la ley previsto en el art. 123 de la CPE, aplicable a normas procesales".