SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 032/2022
Expediente: Nº 3066-DCA-2018
Proceso: Contencioso Administrativo. | |
Demandante: Brenda Titze Cardoso. | |
Demandado: Eugenia Beatriz Yuque Apaza | |
Directora Nacional a.i. del INRA. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: "Tucapeta" | |
Fecha: Sucre, 15 de julio de 2022. |
Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido.
La demanda contenciosa administrativa cursante de fojas (en adelante fs.) 20 a 32 de obrados y memorial de subsanación cursante a fs. 40 de obrados, interpuesta por Brenda Titze Cardoso, contra Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1241/2017 de 09 de octubre de 2017, emitida dentro del proceso de saneamiento del predio denominado "Tucapeta" ubicado en el municipio de Robore, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, memorial de respuesta de fs. 121 a 128, Sentencia Constitucional Plurinacional 0058/2021- S4 de 29 de abril de 2021 cursante de fs. 337 a 365 de obrados, antecedentes del proceso; y,
I.ANTECEDENTES PROCESALES.
I.1. Argumentos de la demanda.
Por memorial de demanda cursante de fs. 20 a 32 de obrados, Brenda Titze Cardoso, interpone demanda contenciosa administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1241/2017 de 09 de octubre de 2017, argumentando que la Resolución Final de Saneamiento se remite a varias resoluciones administrativas operativas, como también a varios informes legales que son la base técnica y jurídica sobre la que se asienta la resolución ahora impugnada, sin entrar en una motivación objetiva y clara, sin que se valore la prueba y documentación presentada al saneamiento, habiendo el ente ejecutor del proceso de saneamiento utilizado información sesgada, contradictoria y reñida con la realidad histórica de los hechos; observando además la declaratoria de ilegalidad de la posesión y la ilegal declaratoria de tierra fiscal, en base a los siguiente puntos:
1.- Irregular ampliación del plazo de ejecución de Pericias de Campo .- La parte actora indica que, las pericias de campo se tendrían que haber ejecutado los días 11 de julio y el 31 de octubre del 2002; empero, mediante Resolución Administrativa DDSC-SAN-SIM 00117/2002 de 29 de octubre de 2002, se procedió a la ampliación del plazo de trabajo de campo hasta el 30 de marzo de 2003, teniendo como base legal el art. 170 del D.S. N° 25763 vigente en ese momento; sin embargo, ante la emisión de la Resolución Administrativa antes mencionada, no se habría cumplido con lo establecido en los arts. 47, 48 y 79 del D.S. N° 25763, no pudiendo conocer los beneficiarios la aplicación de dicho plazo para la ejecución de las Pericias de Campo.
2.- De la irregular citación para participar del saneamiento.- Denuncia la existencia de una irregular notificación con el edicto de prensa que generó indefensión, así como también la carta de citación, por medio de la cual se hizo conocer al beneficiario la nueva fecha para las Pericias de Campo, que debió ser, por lo menos con 5 días de anticipación; sin embargo, a raíz de esta situación su persona no pudo reunir y mostrar su ganado, como tampoco mostró las mejoras existentes en su predio; citando además la Guía del Encuestador Jurídico y la Sentencia Agraria Nacional S1a. N° 33/2011.
3.- Falta de competencia del supuesto funcionario para la ejecución de actividades propias del INRA.- La demandante cita el art. 122 de la CPE y el art. 46-g) del D.S. N° 29215, indicando que el consultor jurídico Wilson Rocha Vera, ingresó a una propiedad privada, realizando actos propios de un servidor público, utilizando formularios ajenos a los de recolección de información en campo, vulnerando de esa manera los derechos y garantías constitucionales, simulando la ejecución de trabajos de campo, consignando datos ajenos a la realidad, que hoy el INRA pretende convalidar; por lo que el actor manifiesta, que estos actos no puedan ser confirmados, dado que las atribuciones deben ser cumplidas por los funcionarios que representan al ente administrativo, que incluye a las empresas contratadas, las cuales tienen consultores, condición que no cumple el señor Rocha, por haber sido contratado por una ONG dependiente de USAID; empero, dicho señor habría actuado sin competencia, no cumpliendo principalmente la publicidad de la campaña pública a través de la radio difusión de los avisos agrarios, utilizando formularios ajenos a los formularios de recolección de información de campo debidamente aprobados por el INRA, como tampoco fueron claros dando a conocer el área de saneamiento, así como la solicitud de colaboración con las pericias de campo, la convocatoria a las organizaciones sociales, citación a propietarios y poseedores, etc., denunciando que estos servidores públicos, estén autorizados expresamente para realizar un proceso de saneamiento, quien además señaló que su derecho de propiedad haya sufrido un desplazamiento de expediente, cuando ni existiese cartografía de la zona .
4.- Falta de veracidad en la verificación de las mejoras.- Menciona que, la Ficha Catastral, señala que en el predio, se habrían identificado 2 ha de pasto sembrado; que el ganado fue contado en otro fundo rústico en presencia de la autoridad local; que en el predio se comprobó que existió un aserradero, y la existencia de una casa e infraestructura para realizar trabajo ganadero; por esta razón cuestiona, cómo se puede declarar tierra fiscal a la totalidad del predio.
5.- De la superficie desmontada y actualmente en producción. - Aduce que, el predio en litigio, que fue adquirido por su persona, se encuentra adscrito al Programa de Producción de Alimentos y Restitución de Bosques, en cumplimiento de las Leyes N° 337 y 502, sin que el INRA haya valorado tal extremo.
6.- De la superficie desmontada con anterioridad a la Ley N° 1700 y Ley N° 1715. - Denuncia que, el predio Piedras Negras que forma parte del predio "TUCAPETA" cuenta con desmonte anterior a las Leyes N° 1700 y N° 1715 según el siguiente detalle: mediante carta EXT-UOBT-ROB- N° 016/2017 se certificó, que el predio Piedras Negras, que es una parte del predio "Tucapeta", tiene un desmonte ejecutado desde 1996, evidenciando tal extremo en el plano adjunto; de igual manera que el predio "Tucapeta" cuenta con una superficie de 1.9173 ha de desmonte ejecutado antes del 1996, situación que habría corroborada la empresa Terremap SRL, quienes mediante imágenes satelitales determinaron que el predio "Tucapeta" tiene una superficie de 1.9173 ha, y que la misma empresa habría certificado que el predio Piedras Negras tiene una superficie de 2.5480 ha de desmonte; sin embargo, indica la parte actora que la certificación que demuestra actividad antes de la Ley N° 1715, se contradice con el Informe Técnico Legal DN-UFA-INF N° 05/2015, que establece que la actividad multitemporal no registra mejoras antes de 1996.
7.- Sobre la certificación de posesión pacífica y continuada antes de la promulgación de la Ley N° 1715 .- Denuncia que, existen certificaciones extendidas por el Corregidor Cantonal de Roboré, Corregimiento de Santiago de Chiquitos y del Presidente de la OTB de la Comunidad Aguas Negras, quienes certifican que la posesión del predio en litigio se produjo antes de 1990; por consiguiente, aduce que no existieron dudas sobre la posesión en el área donde se encuentra la propiedad, que data desde sus vendedores, denunciando que la ubicación del expediente agrario, no es determinante para establecer la posesión legal o ilegal, en los cuales deben concurrir varios criterios para estructurar la convicción del INRA.
8.- Sobre aprovechamiento forestal realizado con anterioridad al año 1996 .- La parte actora indica que, la actividad forestal del predio "Tucapeta", estaba a cargo del Centro de Desarrollo Forestal, teniendo como titular a la señora Ilda Dundurs de Suárez, madre del beneficiario original del proceso de saneamiento, Wálter Suárez Dundur, por esta razón presentarían certificado de Registro del Centro de Desarrollo Forestal; por otro lado, también aduce que adjuntaría la nota de remisión de aprovechamiento de madera, los recibos de cancelación de las tasas forestales, la autorización de aprovechamiento único de madera, el contrato de aprovechamiento único de madera, y el certificado de registro de reinscripción como empresa forestal; mencionando que el Informe de la ABT Santa Cruz, aduce que el predio "Tucapeta" estaría dentro del Plan de Manejo Forestal aprobado por Resolución RU-SJC-PGMF-194-2008, que tendría como propietario a Walter Suarez Dundur, y que extrañamente la ABT no certifica la existencia de derechos forestales otorgados con anterioridad, durante de la vigencia del Centro de Desarrollo Forestal.
9.- Sobre la supuesta sobreposicion con la Zona F de Colonización Sud-Oriental.- Arguye que el Informe Técnico Legal DN-UFA-INF N° 05/2015 menciona de manera incorrecta que el predio "Tucapeta", se encuentra sobrepuesto el 100% a la zona F de Colonización Sud Oriental; porque el funcionario que habría elaborado el informe, no menciona la fuente de dicha sobreposicion, haciendo mención al Decreto Supremo de 25 de abril de 1905 que establece las zonas reservadas a la colonización como inciertas, citando varias sentencias que refieren al punto denunciado.
Con todos los argumentos esgrimidos, la parte actora solicita se declare probada la demanda contenciosa administrativa instaurada.
I.2. Argumento de la contestación.
Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, representada por Weymar Orlando León Reynolds y Lizbeth Arancibia Estrada, contesta la demanda instaurada mediante memorial cursante de fs. 121 a 128 de obrados, indicando que, mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DDSSOO 008/2000 se determinó como área de saneamiento al departamento de Santa Cruz; y que en ese contexto, mediante Resolución Instructoria RI N° 48/2002 de fecha 25 de junio de 2002, se dispuso el inicio de Pericias de Campo para el 11 de julio al 31 de octubre de 2002 en el polígono 50, habiendo publicitado dicha resolución a través de un medio de prensa escrito; y que mediante Resolución Administrativa N° DD SC 94/2002 de fecha 10 de octubre de 2002 se dispuso la división del área del polígono 50; posteriormente, mediante Resolución Administrativa DDSC SAN-SIM N° 117/2002 de fecha 29 de octubre de 2002, se otorgó nuevo plazo para las Pericias de Campo, publicada mediante edicto agrario de prensa; edicto que tuvo un error en la transcripción, no teniendo ninguna relevancia, tomando en cuenta que la publicación se efectuó en fecha 5 de noviembre de 2002, con todos los requisitos que establece el artículo 47 del D.S. N° 25763; pericias en las cuales se pudo constar la participación efectiva del señor Wálter Suárez Dundurs. Ahora bien, sobre la carta de citación, la misma fue hecha a conocer de manera personal al señor Wálter Suárez Dundurs, quien firmó en constancia, no identificando en la carpeta predial algún reclamo efectuado a la citación legal; respecto a los formularios de la Ficha Catastral y Acta de Verificación de Ganado, responde que los documentos observados llevan la firma y sello de los funcionarios que intervinieron, así como del corregidor y el propio Wálter Suárez Dundurs, concluyendo que se dio cumplimiento al Manual de Normas Técnicas Catastrales y que el formulario utilizado no constituye una omisión que pueda determinar la invalidez de dicho acto.
Sobre el funcionario Wilson Rocha Vera, como funcionario del INRA Santa Cruz, no participó de las Pericias de Campo del predio "Tucapeta", ya que tenía un cargo de Supervisor Jurídico; y sobre la verificación del ganado, señalan que, se contó 94 cabezas de ganado vacuno en la propiedad el Remanzo, 4 caballar, 2 ha de pasto, choza y potrero en otro predio, y que durante esta etapa se había presentado fotocopias de expediente agrario de dotación, registro de marca y otros documentos. Posteriormente el Informe de Evaluación Técnico Jurídico de 1 de septiembre de 2003 establece que, los antecedentes agrarios 56080 y 56074 no guardan relación con el predio en saneamiento, por esa razón indican que no fueron tomados los beneficiarios como subadquirentes, sino considerados como poseedores; en relación al verificativo de la Función Económica Social indican que, no se verificó ninguna cabeza de ganado en el predio "Tucapeta", ya que el ganado identificado correspondía al predio "El Remanzo".
Concluyendo que no se desarrolló actividad ganadera propia en el predio en litigio al momento de las Pericias de Campo; que, el INRA cumplió a cabalidad con todas las etapas del proceso de saneamiento, así como con el art. 65 del D.S. N° 29215 en el cual establece que la resolución que se emita, deberá basarse en los informes legal y técnico, sirviendo de base para la emisión de la Resolución Administrativa; en esa línea, cita el Informe UCR N° 01374/2011 de fecha 1 de diciembre de 2011 referente al análisis multitemporal del predio "Tucapeta", que determina que el año 1996 no se identifica trabajos en el mencionado predio, como tampoco se registra actividad antropica; en relación a los certificados de posesión, de conformidad al art. 240 del D.S. N° 25761 y el art. 299 del D.S. N° 29215, los mismos debieron haber sido presentados antes de la conclusión del Relevamiento de Campo, toda vez que las mismas fueron presentadas en forma extemporánea; y por último, en relación a la supuesta sobreposicion con la Zona "F" de Colonización Sud Oriental, el Informe Técnico Legal DN UFA INF N° 05/2011 de fecha 30 de enero de 2015 menciona que el predio "Tucapeta", se encuentra 100 % en la Zona F de Colonización Sud Oriental; sin embargo, arguye que este no fue el motivo para proceder a la anulación de los expedientes agrarios presentados por los interesados en la elaboración de la Encuesta Catastral, sino que los mismos estaban desplazados a 43 y 46 km del predio mensurado, y además que estos antecedentes ya fueron valorados en el proceso de saneamiento de la Comunidad Campesina de Pequeños Ganaderos El Jordán; por todo lo expuesto, pide la parte demandada, que se declare improbada la demanda, presentada por Brenda Titze Cardoso.
I.3 Trámite procesal
I.3.a) Admisión de la demanda. - Mediante Auto de Admisión cursante de fs. 42 vta. de obrados, la demanda fue admitida para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la parte demandada.
I.3.b) Réplica y Dúplica. - La parte actora hizo uso del derecho de réplica cursante de fs. 131 a 132 de obrados, memorial en el cual se ratifica en lo demandado; no haciendo uso de derecho a la dúplica la entidad administrativa demandada.
I.3.c) Sorteo.- A fs. 413 cursa sello de cargo por el cual se verifica que el INRA adjuntó los antecedes del proceso de saneamiento del predio en litigo; posteriormente a fs. 415 de obrados, cursa providencia de 20 de mayo de 2022, que impetra el cumplimiento a la Resolución N° 04/2021 de 18 de noviembre, que da lugar al Recurso de Queja por Incumplimiento de la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0058/2021-S4; señalando después el sorteo de la causa para el 6 de junio de 2022, tal como se verifica a fs. 417 de obrados, y el sorteo respectivo a fs. 419 de obrados, pasando a despacho del Magistrado Relator en el día.
I.4) Actos procesales relevantes en sede administrativa. - Revisado el proceso de saneamiento del predio en litigio, se menciona como actos relevantes los siguientes:
I.4.1 De fs. 1 a 2 cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DDSSOO 008/2000, que determina como área de saneamiento simple de oficio al departamento de Santa Cruz.
I.4.2 De fs. 7 a 10 (foliación inferior) cursa Resolución Instructoria RI N° 0048/2002 de 25 de junio de 2002, que resuelve intimar a propietarios, subadquirentes, beneficiarios y poseedores apersonarse al proceso de saneamiento, a fin de acreditar su identidad o personalidad jurídica y respaldar su derecho propietario o posesión legal, hasta la conclusión de las Pericias de Campo.
I.4.3 De fs. 20 a 21 (foliación inferior) cursa Resolución Administrativa N° DD SC 94/2002 de fecha 10 de octubre de 2002, que dispone la prosecución de trabajos de capo en las nuevas áreas de acuerdo a la ubicación y posición.
I.4.4 De fs. 28 a 29 (foliación inferior) Resolución Administrativa DDSC SAN-SIM N° 117/2002 de fecha 29 de octubre de 2002, que resuelve ampliar hasta el 30 de marzo de 2003, el plazo para la ejecución de Pericias de Campo al interior del Polígono 050 provincias Chiquitos - Ángel Sandoval.
I.4.5 A fs. 37 (foliación inferior) cursa Carta de Citación realizada a Wálter Selvin Suarez D. y Ana Flora Titze Cardozo el 06 de noviembre de 2002, a objeto de presentarse en el lugar de su propiedad los días 6 y 7 de noviembre de 2002, con la finalidad de participar activamente en las Pericias de Campo de su predio.
I.4.6 De fs. 40 a 41 (foliación inferior) cursa Ficha Catastral, del predio denominado "TUCAPETA", consignado como Empresa Ganadera, con la superficie de 4426.7336 ha, señalando el respectivo registro de marcas, así como sus mejoras consistentes en un atajado, choza y un potrero.
I.4.7 A fs. 42 (foliación inferior) cursa Acta de Verificación de Ganado.
I.4.8 A fs. 108 (foliación superior) cursa el Registro de Marca de Fierro de Ganado de la Policía Nacional de Robore, a nombre de Walter Selvin Suarez Dundurs, que se encuentra en la propiedad denominada "EL REMANZO CUPESI"
I.4.9 De fs. 416 a 417 (foliación inferior) cursa el Informe Técnico ABT-DDSC N° 00899/2013 de 24 de junio de 2013, emitido por la Autoridad de Fiscalización de Bosques y Tierras - ABT, a solicitud del ente administrativo, el cual establece: "...que el predio "Tucapeta", se encuentra incluido dentro del Plan de Manejo Forestal aprobado mediante Resolución RU-SJC-PGMF-194-2008; empero, indica que no cuenta con el Plan de Ordenamiento Predial Aprobado, así como tampoco se encontraba aprobado el Plan de Desmonte y que el beneficiario no se encontraría dentro de las Concesiones Forestales".
I.4.10 De fs. 455 a 459 (foliación inferior) cursa Informe Técnico Legal DDSC-COI-INF No. 1254/2016 de 03 de junio de 2016.
I.4.11 De fs. 544 a 549 (foliación inferior) cursa Memorial presentado por Brenda Titze Cardoso, el 9 de marzo de 2017, realizando denuncias con similares argumentos de la presente demanda.
I.4.12 De fs. 571 a 577 (foliación superior) cursa Informe Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 251/2017 de 27 de marzo de 2017, que refiere de manera textual: "...que los antecedentes del predio TUCAPETA fueron objeto de varios controles de calidad, como producto de la verificación y análisis se emitieron Informes que concuerdan una vez subsanadas las observaciones se prosiga con el proceso de saneamiento, siendo inviable dar curso a la petición de anular obrados hasta la ampliación del plazo para la verificación de la Función Económica Social, por los extremos precedentemente expuestos se concluye y sugiere dar continuidad al proceso de saneamiento."
I.4.12 De fs. 633 a 636 (foliación inferior) cursa Resolución Administrativa RA-SS N° 1241/2017, que resuelve: "PRIMERO.- Declarar la Ilegalidad de Posesión de Brenda TITZE Cardoso y Johan Loewe Guenter, respecto a predio denominado TUCAPETA, con la superficie de 4429.4407 ha (Cuatro mil cuatrocientas veintinueve hectáreas con cuatro mil cuatrocientos siete metros cuadrados), ubicado en el municipio de Roboré, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos; por incumplir los requisitos de legalidad, de conformidad a lo dispuesto en el art. 397 de la Constitución Política del Estado, la Disposición Final Primera de la Ley N° 1715 de fecha 18 de octubre de 1996 modificada por la Ley N° 3545 de fecha 28 de noviembre de 2006, y artículos 310 y 341 parágrafo II numeral 2, concordante con el 346 del Decreto Supremo N° 29215 de fecha 02 de agosto de 2007. SEGUNDO.- Declarar Tierra Fiscal, la superficie de 4429.4407 ha (Cuatro mil cuatrocientas veintinueve hectáreas con cuatro mil cuatrocientos siete metros cuadrados), ubicado en el municipio de Roboré, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano ajunto, que conforma parte indivisible de la presente Resolución, disponiendo su inscripción definitiva en el Registro Público de Derechos Reales a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria en representación del Estado Plurinacional de Bolivia...".
I.5) Resoluciones Constitucionales.- Esta instancia jurisdiccional resolvió la presente demanda emitiendo la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª N° 101/2019 de 3 de diciembre de 2019, cursante de fs. 201 a 209 de obrados, la cual fue objeto de Acción de Amparo Constitucional interpuesta por Brenda Titze Cardoso, emitiéndose la Resolución de Amparo Constitucional N° 06/2020 de 28 de julio de 2020, cursante de fs. 236 a 239 de obrados, por el Juez Público Mixto, Civil y Comercial de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Roboré, constituido en Tribunal de Garantías Constitucionales, la cual concede la tutela y dispone que el Tribunal Agroambiental dicte nueva sentencia, tomando en cuenta aspectos inherentes al debido proceso en su vertiente de motivación y fundamentación y el derecho a la defensa; en cumplimiento a dicha resolución, el Tribunal Agroambiental dicta la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª N° 41/2021 de 10 de agosto de 2021, cursante de fs. 271 a 280, la cual declaró Improbada la demanda.
En ese orden, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en grado de revisión de lo resuelto por el Tribunal de Garantías Constitucionales, emite la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0058/2021-S4 de 29 de abril (en adelante SCP), cursante de fs. 337 a 365 de obrados, misma que confirma la Resolución N° 06/20 de 28 de julio de 2020, dictada por el Tribunal de Garantías, concediendo la tutela y dejando sin efecto la SAP S2ª N° 101/2019 de 3 de diciembre; posteriormente, la accionante, Brenda Titze Cardoso, dentro de la Acción de Amparo Constitucional interpone Recurso de Queja por Incumplimiento ante Juez Público Mixto, Civil y Comercial de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Roboré, alegando que el Tribunal Agroambiental al emitir la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª N° 41/2021 de 10 de agosto de 2021, no cumplió con lo dispuesto en la SCP 0058/2021-S4 de 29 de abril de 2021; dictando al efecto, el Auto de 18 de noviembre de 2021, cursante de fs. 393 a 394 de obrados, que resuelve ha lugar el Recurso de Queja por Incumplimiento, dejando sin efecto la SAP S2ª N° 41/2021 de 10 de agosto de 2021; aduciendo que se habían cometido las mismas omisiones argumentativas por parte del Tribunal Agroambiental, no habiéndose modificado el fondo de lo resuelto, haciendo caso omiso los Magistrados recurridos a los lineamientos de restitución de los derechos constitucionales que han sido vulnerados a la luz de la jurisdicción constitucional; disponiendo que los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, sin espera de turno en el sorteo, emitan nueva Sentencia en cumplimiento a la referida Resolución y la SCP 0058/2021-S4, bajo conminatoria de aplicarse lo establecido en el art. 17 del Código Procesal Constitucional en caso de persistir el incumplimiento denunciado.
II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Con carácter previo al desarrollo de los fundamentos jurídicos del fallo, es menester señalar que, en la presente causa corresponde dar cumplimiento al Auto de 18 de noviembre de 2021, cursante de fs. 393 a 394 de obrados, que dio lugar al Recurso de Queja por Incumpliendo de la SCP 58/2021-S4 de 29 de abril de 2021, la que dispone se pronuncie un nuevo fallo agroambiental con base en los entendimiento constitucionales y normativos desarrollados en la misma.
II.1. El proceso contencioso administrativo.
Un proceso administrativo está conformado por una serie de actuaciones de la autoridad administrativa, cuya finalidad es la emisión de un acto administrativo, preservando los derechos y garantías constitucionales de los administrados, de conformidad al ordenamiento jurídico vigente; en ese orden, el debido proceso en el procedimiento administrativo, se constituye en el guardián de los derechos y garantías reconocidos por la Ley de Procedimiento Administrativo y la Constitución Política del Estado; en este sentido, el tratadista Argentino Emilio Fernández Vásquez en su obra Diccionario de Derecho Público, señala: "Los procedimientos que se cumplen ante la administración pública, deben ajustarse a la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y, entre otros, al requisito del debido proceso adjetivo que comprende: el derecho a ser oído, para lo cual deberá ser citado debidamente el interesado y otorgarle un plazo razonable para defenderse; el derecho a ofrecer y producir pruebas, debiéndosele hacer conocer las que utiliza la administración para que pueda ponderarlas, admitirlas o impugnarlas; el derecho de alegar sobre el mérito de las pruebas; el derecho a la decisión fundada; el derecho a interponer contra la decisión que recaiga los recursos autorizados por la ley".
II.2. Fundamentos normativos.
Conforme lo dispuesto por los arts. 7, 12.I, 186 y 189.3 de la CPE; el art. 36.3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545; los arts. 11, 12, 144.4 de la Ley N° 025, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contenciosos administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso o no.
En ese marco normativo, el Tribunal Agroambiental ejerce el control de legalidad, asumiendo competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa, teniendo la obligación de velar que los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y que los principios jurídicos de la materia, estén exentos de vicios que afecten la validez y eficacia jurídica.
II.3. La doctrina de las autorestriciones.
El art. 128 de la CPE establece que el amparo constitucional, es una acción tutelar destinada a la protección y resguardo de los derechos reconocidos por misma CPE, frente a actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen con hacerlo; constituyéndose en un procedimiento específico y especial para la tutela de derechos y garantías constitucionales, autónomo, directo y sumario, que no puede sustituir los procesos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico, hecho que determina su carácter eminentemente subsidiario, dado que por su naturaleza jurídica, no corresponde una vía alternativa ni supletoria de otras preexistentes en nuestro ordenamiento jurídico. En ese marco legal, la doctrina de las autorestricciones sostiene una limitación en su área de acción, evitando inmiscuirse en actos jurisdiccionales inherentes única y exclusivamente a la justicia ordinaria, encontrándose impedida de revisar la labor interpretativa de jueces y tribunales ordinarios, ya sea judiciales o administrativos, dado que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como principal misión, velar por el respeto y vigencia de la CPE; entendiéndose que la labor interpretativa de la ley, corresponde a la jurisdicción ordinaria, salvo que se lesione derechos fundamentales, por lo que la jurisdicción constitucional mediante la acción de amparo constitucional no puede dejar de lado dicha restricción; citando la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que señala lo siguiente: "...la SC 0085/2006-R de 25 de enero de 2006, ha sistematizado la doctrina precedente, determinando lo siguiente: 'atendiendo a que la jurisdicción constitucional sólo puede analizar la interpretación efectuada por los jueces y tribunales ordinarios cuando se impugna tal labor como irrazonable, es necesario que el recurrente, en su recurso, a tiempo de cuestionar la interpretación de la legalidad ordinaria: 1. Explique por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente (...), y 2. Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada ; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional'. En ese orden, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional debe respetar el ámbito de atribuciones propias de la jurisdicción ordinaria, es también correcto que cuando se ha quebrado el sistema constitucional, sus dogmas y principios o los derechos fundamentales de la persona humana, es deber del Tribunal Constitucional Plurinacional revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el juzgador ordinario, para resguardar la vigencia material de la Norma Fundamental y la materialización de los derechos constitucionales. Similar doctrina existe para la intervención de las resoluciones judiciales, cuando se denuncia indebida o errónea valoración o apreciación de la prueba; una explicación de esta teoría se encuentra en la SCP 1916/2012 de 12 de octubre"; (las negrillas son nuestras).
II.4 Planteamiento de los problemas jurídicos en la demanda.
En la presente demanda contenciosa administrativa, conforme a los argumentos de la demanda y la contestación, el Tribunal Agroambiental resolverá sobre los siguientes planteamientos o problemas jurídicos: 1) Irregular ampliación del plazo de ejecución de Pericias de Campo; 2) De la irregular citación para participar del saneamiento; 3) Falta de competencia del supuesto funcionario para la ejecución de actividades propias del INRA; 4) Falta de veracidad en la verificación de las mejoras; 5) De la superficie desmontada y actualmente en producción; 6) De la superficie desmontada con anterioridad a la Ley N° 1700 y Ley N° 1715; 7) Sobre la certificación de posesión pacífica y continuada antes de la promulgación de la Ley N° 1715; 8) Sobre los aprovechamientos forestales realizados con anterioridad al año 1996; y 9) Sobre la supuesta sobreposicion con la Zona de F de Colonización Sud-Oriental. Además de considerar la Sentencia Constitucional Plurinacional 0058/2021-S-4 emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, pronunciada en atención a que la impetrante de tutela denunció la vulneración del debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, así como la valoración objetiva de la prueba, el derecho a la defensa, la garantía de igualdad y el principio de legalidad, habiéndosele CONCEDIDO, la tutela impetrada, y dejando sin efecto, como se refirió ut supra, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 101/2019 de 3 de diciembre de 2019 y mediante el Auto de 18 de noviembre de 2021 la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 41/2021 de 10 de agosto de 2021, ordenado a los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, pronunciar nueva resolución en el marco de lo resuelto en la referida Sentencia Constitucional 0058/ 2021-S4, cuyos fundamento en lo principal son plasmados en la fundamentación de la presente sentencia.
II.4 Disposiciones legales especificas.
Las disposiciones legales especificas aplicadas al caso de autos, será la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, el D.S. N° 25763, reglamentario de la Ley N° 1715, vigente en su momento, la Guía del Encuestador Jurídico y la Constitución Política del Estado.
II.5 Análisis del caso en concreto.
Ingresando al análisis y resolución de la demanda cursante de fs. 20 a 32, y memorial de subsanación cursante a fs. 40 vta. de obrados, en los términos de su redacción con relación a lo denunciado, el memorial de contestación, el examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos del ente administrativo para la emisión Resolución Administrativa RA-SS N° 1241/2017 impugnada, la Sentencia Constitucional de 28 de julio de 2020, pronunciada por el Juez Público Mixto, Civil y Comercial de la Familia, de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Roboré y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0058/2021-S4 de 29 de abril, corresponde realizar el análisis en concreto; en ese efecto, debemos manifestar en forma expresa, que si bien la Sala Segunda de éste Tribunal Agroambiental, cambia su posición en relación a sus anteriores dos Sentencias, refiriéndose a la SAP S2ª N° 101/2019 de 3 de diciembre de 2019 y SAP S2ª 41/2021 de 10 de agosto de 2021, se la realiza en función al cumplimiento del Auto de 18 de noviembre de 2021, cursante de fs. 393 a 394 de obrados, que dio lugar al Recurso de Queja por Incumpliendo de la SCP 58/2021-S4; debiendo referirnos previamente de manera concreta a la doctrina de las autorestricciones, la cual la citamos en el punto II.3 del presente fallo; que según Luis Aurelio Santos Lique la considera de la siguiente manera: "... las autorestricciones de la jurisdicción constitucional limitan su área de acción y evitar inmiscuirse en actos jurisdiccionales inherentes única y exclusivamente a la justicia ordinaria; (...) debe respetar el ámbito de atribuciones propias de la jurisdicción ordinaria, es también correcto que cuando se ha quebrado el sistema constitucional, sus dogmas y principios o los derechos fundamentales de la persona humana, es deber del Tribunal Constitucional Plurinacional es de revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el juzgador ordinario, para resguardar la vigencia material de la Norma Fundamental y la materialización de los derechos constitucionales."; en consecuencia, la doctrina de las autorestricciones postula un límite en el accionar del ente constitucional plurinacional, dado que impide el involucramiento y toma de decisiones en actos eminentemente jurisdiccionales, como sucedió en el caso de autos, porque la capacidad interpretativa de la norma, le corresponde única y exclusivamente a la justicia ordinaria y a la justicia constitucional, representada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, le corresponde velar por el respeto y vigencia de la CPE, salvo que se lesione derechos fundamentales y garantías constitucionales, no pudiendo dejar de lado dicha restricción o limitación; sin embargo, de lo anteriormente expuesto, ésta Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, modifica su posición y decisión en relación a sus dos anteriores Sentencias Agroambientales Plurinacionales (SAP S2ª N° 101/2019 de 3 de diciembre de 2019 y SAP S2ª 41/2021 de 10 de agosto de 2021), dando cumplimiento al Auto de 18 de noviembre de 2021, cursante de fs. 393 a 394 de obrados, que dio lugar al Recurso de Queja por Incumpliendo de la SCP 58/2021-S4, resolviendo de la siguiente manera:
A los puntos 1 y 2 .- Con relación a la denuncia relativa a la aplicación de la normativa agraria, que le permitía contar con cinco días a los beneficiarios del predio "Tucapeta", para preparar su defensa y participar en las Pericias de Campo en el procedimiento de saneamiento, la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0058/2021-S4, establece claramente que: "...con relación al incumplimiento del plazo otorgado por parte de los funcionarios públicos a cargo de los trabajos de campo, entre la citación y el inicio de trabajos de campo, incumpliendo lo previsto por la Guía del Encuestador (...) inicialmente reconocen que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos, así como que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento en insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo; sin embargo, a continuación convalidan un grosero incumplimiento de lo establecido por la norma, que como se señaló, no se trata de una omisión irrelevante, sino al contrario, tiene la finalidad de otorgar un tiempo prudencial para que la afectada pueda preparar su defensa; por lo tanto no resulta coherente desde el punto de vista constitucional, que se pretenda convalidar dicho incumplimiento respecto a la irregular citación para participar en el proceso de saneamiento con otros documentos o actuados ocurridos dentro del expediente, y menos aún evadir analizar la denuncia, bajo el argumento de que carece de trascendencia jurídica; toda vez que la parte actora no hubiera probado que tal situación le ocasionaría perjuicio y daño irreparable, siendo que in situ no demostró el cumplimiento de la FES; puesto que la falta de observancia en la concesión del plazo de los cinco días, indudablemente pude repercutir directamente en la demostración del cumplimiento de la FES (...) no pudiendo alegarse la aplicación de los principios de convalidación, preclusión y trascendencia; dado que, como se explicó detalladamente en el fallo, este recurso no constituye una cadena impugnatoria dentro de la etapa de saneamiento".
En ese marco jurídico, debemos mencionar en primera instancia, que la Resolución Administrativa DD-SC-SAN-SIM 00117/2002 cursante de fs. 28 a 29 de la carpeta predial, hizo conocer la ampliación del plazo de trabajo de campo en el Polígono N° 50, correspondiente a las provincias Chiquitos y Ángel Sandoval del departamento de Santa Cruz, hasta el 30 de marzo de 2003; Resolución que fue publicada mediante Edicto Agrario el 05 de noviembre de 2002 tal como consta a fs. 31 de los mismos antecedentes; cursando posteriormente a fs. 37, foliación inferior de la carpeta predial, Carta de Citación de fecha 06 de noviembre de 2002 que fue notificada a Wálter Selvin Suárez y Ana Flora Titze Cardoso, para que participen de la ejecución de las Pericias de Campo del predio "Tucapeta", en las fechas 06 y 07 de noviembre del año 2002; demostrándose con estas pruebas cursantes en la carpeta predial y sometidas a control de constitucional aplicable únicamente para el caso concreto, que el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA no guardó las formalidades establecidas; primero, con relación a la publicación del Edicto Agrario, puesto que la norma reglamentaria Agraria, aprobada por D.S. N° 25763, vigente en su momento, establecía la difusión radial por una radio emisora local del Edicto Agrario correspondiente, lo cual no costa en los antecedentes prediales del predio "Tucapeta"; y segundo, no se consideró a la Guía del Encuestador Jurídico, la cual establece en su apartado 4.1, que la Carta de Citación a los beneficiarios debe cursarse con una anticipación de 5 días a la ejecución de las Pericias de Campo; lo que quiere decir que, tanto el Edicto Agrario de 05 de noviembre de 2002 y la Carta de Citación de fecha 06 de noviembre de 2002, no permitieron a la parte actora conocer el trámite administrativo con la debida anticipación, para organizar su predio, mostrar su ganado y mejoras, y asumir todas las actividades en campo que permitan a los funcionarios del el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, valorar el cumplimiento de su Función Económico Social, ocasionando con esta omisión administrativa, indefensión y perjuicio en sus actividades, así como la vulneración de derechos constitucionales, infiriendo en la no presentación al saneamiento de pruebas y la no demostración del cumplimiento de la Función Económico Social, teniéndose demostrado la vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa establecidos en el art. 115.II de la CPE.
En ese orden, ante la vulneración verificada en el presente control de legalidad, que da como resultado la anulación del Proceso de Saneamiento del predio "Tucapeta", hasta la Carta de Citación que cursa en fotocopia simple a fs. 37, foliación inferior de los antecedentes prediales, resulta intrascendente emitir criterio o pronunciamiento respecto de los demás puntos denunciados en la presente acción contenciosa administrativa; es decir, que los Magistrados suscribientes no procederán a resolver los otros puntos demandados, refiriéndonos a la falta de competencia del funcionario para las actividades propias del INRA, a la falta de veracidad en la identificación de las mejoras, a la superficie desmontada y actualmente en producción, a la superficie desmontada con anterioridad a la Ley N° 1700 y N° 1715, la certificación de posesión pacífica y continuada antes de la Ley N° 1715, a la denuncia de aprovechamiento forestal anterior al año 1996 y la supuesta sobreposición con la Zona F de Colonización; debido a que el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, deberá nuevamente tramitar y sustanciar el proceso a partir de las actividades de Etapa de Campo, en cuyo caso, deberá volver a analizar toda la prueba aportada por los beneficiarios del predio.
Por lo expuesto precedentemente, se tiene que establecer que en referencia a la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0058/2021-S4 de 29 de abril de 2021, la Resolución Constitucional de 28 de julio de 2020 pronunciada por el Juez Publico Mixto Civil y Comercial de Familia, Niñez y Adolescencia e Instrucción en lo Penal de Roboré y los argumentos esgrimidos de manera clara en el presente fallo, que la Resolución Administrativa RA-SS N° 1241/2017 de 9 de octubre de 2017, fue emitida vulnerando el marco legal agrario, violando el principio de verdad material y los derechos constitucionales del debido proceso y defensa establecidos en los arts. 180.I y 115.II de la CPE, con relación al predio denominado "Tucapeta", ubicado en el municipio de Robore, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz; correspondiendo fallar en ese sentido.
POR TANTO:
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189.3) de la CPE; art. 36.3 de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la Ley Nº 25 del Órgano Judicial y la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0058/2021-S4 de 29 de abril de 2021, FALLA declarando:
1.- PROBADA a demanda Contenciosa Administrativa cursante de fs. 20 a 32 de obrados, interpuesta por Brenda Titze Cardoso, contra Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA.
2.- Se declara NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 1241/2017 de 9 de octubre de 2017, emitida por la Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, respecto al predio denominado "Tucapeta", el cual esta ubicado en el municipio de Robore, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz.
3.- Se ANULA OBRADOS hasta fs. 37 (foliación inferior) inclusive, debiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria, diligenciar una nueva Carta de Citación a los beneficiarios del predio "Tucapeta"; considerando los argumentos esgrimidos en el presente fallo; a cuyo efecto corresponderá al ente administrativo, emitir las resoluciones administrativas que correspondan.
4.- Notificadas las partes con la presente sentencia, DEVUÉLVASE antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar, copias en formato digital de las piezas pertinentes.
Regístrese, Notifíquese y Archívese.
Fdo.
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Segunda
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