SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2ª Nº 027/2022
Expediente: Nº 2548-DCA-2017
Proceso: Contencioso Administrativo.
Demandantes: César Roberto Suárez Galloso,
Valeria Bowles Salvatierra de
Suárez, Diego Alejandro Suárez
Bowles, Natali Suárez Bowles,
César Andrés Suárez y Graciela
Fabiana Suárez Bowles,
Representados por José Gonzalo Ledezma Medrano
Demandado: Director Nacional a.i. del INRA
Distrito: Beni
Predio: " Cabeceras del Prado"
Fecha: Sucre, 15 de junio de 2022
Segundo Magistrado Relator: Dr. Gregorio Aro Rasguido.
La demanda Contencioso Administrativa, cursante de fs. 17 a 20 vta. y memorial de subsanación de fs. 26 y vta. de obrados, interpuesta por José Gonzalo Ledezma Medrano, en representación de César Roberto Suárez Galloso, Valeria Bowles Salvatierra de Suárez, Diego Alejandro Suárez Bowles, Natali Suárez Bowles, César Andrés Suárez y Graciela Fabiana Suárez Bowles, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), ubicado en el municipio Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento de Beni; y la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre, se tiene:
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda
La parte actora, en su memorial de demanda cursante de fs. 17 a 20 vta. y memorial de subsanación de fs. 26 y vta. de obrados, solicita se declare probada la demanda, anulando la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016 y el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta el Relevamiento de Información en Campo, bajo los siguientes argumentos:
a) Que, el INRA, mediante Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, sin contar con informe técnico que justifique la repoligonización del área de saneamiento, determinó excluir entre otros, al predio "Cabeceras del Prado", ubicado en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez, departamento de Beni, de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSOB-00001/2000 de 18 de agosto de 2000, que declaró área de saneamiento el departamento de Beni, en la superficie de 13.396.641,3985 ha; así como también de la Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre de 2000, que resolvió dar prioridad a la provincia Vaca Diez, al haberse dividido en cuatro polígonos de saneamiento; mencionando además, la Resolución Administrativa N° RES-ADM 039/2002 de 1 de octubre de 2002 y la Resolución Instructoria N° R.I. SSO-B-043/2002 de 01 de octubre de 2002; indicando que las resoluciones de las cuales se procedió a excluir su predio, son concordantes con el D.S. N° 25848, que sirvió de base para la ejecución de Pericias de Campo en el área de referencia; mencionando que los plazos establecidos en las resoluciones y Decreto Supremo señalados, a la fecha, se encuentran vencidos; agregando que para modificar o excluir un área de saneamiento, se debió establecer el procedimiento para determinar un área de saneamiento, citando al efecto el art. 280.I.II del D.S. N° 29215, manifiesta que previo a determinar un área de saneamiento, se debió ejecutar la actividad de diagnóstico, precisando ubicación geográfica, superficies, plazos de saneamiento y coordenadas del área a intervenirse; sin embargo, aducen que la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, no reúne las condiciones para determinar un área de saneamiento, lesionando el debido proceso y la seguridad jurídica, citando los arts. 275, 276 y 277 parágrafos I y ll del D.S. N° 29215.
b) Señala que existe dualidad de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento, sobre una misma área, toda vez que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), denominado "Áreas Nuevas Riberalta IV", Polígono N° 188, se sobrepone a la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180/99 de 20 de julio de 1999, misma que determina como área de saneamiento simple a pedido de parte la superficie de 6.467,3500 ha, dentro del polígono 104, correspondiente al predio "Cabeceras del Prado", transgrediendo el art. 278.I del D.S. N° 29215.
c) Que, en el proceso de saneamiento de su predio no se realizó Informe de Adecuación, como correspondía a todo proceso de saneamiento a pedido de parte iniciado en la gestión 1999.
d) Falta de notificación con la Resolución Administrativa que dispuso la nulidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180/99 de 20 de julio de 1999.
e) Que, en el Informe en Conclusiones, referido a la valoración de la FES, el INRA, en virtud del art. 170 del D.S. N° 29215, expresa que no reconoce las actividades forestales como cumplimiento de la FES, por carecer de antecedente en Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, manifestando que el INRA, de ésta manera realizó una interpretación errónea y sesgada de la norma, toda vez que no consideró lo dispuesto en el art. 2.III de la Ley N° 1715, que establece lo referido a la Función Económico Social, misma que en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal; denunciando además que en el citado Informe en Conclusiones, es el propio INRA quien afirma y reconoce enfáticamente que se demuestra la posesión legal en el predio "Cabeceras del Prado", desde el año 1995; y que a fin de demostrar el cumplimiento de la FES, se había presentado documentación emitida por la ex Superintendencia Forestal hoy Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, como Planes Generales de Manejo de las gestiones 1995 hasta las gestiones 2013, patentes canceladas, respaldadas por una certificación librada por la ABT, la cual acreditaría las actividades forestales desarrolladas en el predio, cumpliendo así lo establecido en el art. 2.VIII de la Ley N° 1715, documentos que no fueron considerados para tomar en cuenta la actividad forestal desarrollada en el predio, vulnerando las garantías constitucionales reconocidas en el art. 3.I de la norma antes mencionada, y que el INRA, no se dio la tarea de verificar en terreno, incumpliendo con el art. 170, parte inicial, del D.S. N° 29215, concordante con el art. 397 de la CPE; y que al haberse emitido la Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, se ha conculcado sus derechos en el momento de ejecutarse el Relevamiento de Información en Campo, no habiéndose aplicado la norma concerniente al saneamiento de la propiedad agraria, dejándolo en total estado de indefensión.
I.2. Argumentos de la contestación a la demanda
Que, mediante memorial de fs. 75 a 79 vta. de obrados, que inicialmente fue presentado vía fax, conforme cursa de fs. 61 a 70 de obrados, la entonces Directora Nacional a.i. del INRA, contesto la demanda indicando que el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015, sobre control de calidad, supervisión y seguimiento, respecto a los predios ubicados al interior del Polígono N° 104 "Vaca Diez", sustenta la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, que resuelve anular las Pericias de Campo ejecutadas en el área; refiere que el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 825/2015 de 17 de agosto de 2015, de Diagnóstico del Área de Intervención denominadas Áreas Nuevas Riberalta IV, sugiere se dicte Resolución Determinativa de Área de Saneamiento y Resolución de Inicio de Procedimiento del área de intervención, emitiéndose la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, que resuelve determinar cómo Área de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, el área de intervención denominada Áreas Nuevas Riberalta IV, con la superficie de 46.895,4445 ha, con 12 polígonos signados con los números 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191, ubicados en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento del Beni; dictándose en forma posterior, la Resolución de Inicio del Procedimiento UDSABN N° 320/2015 de 17 de agosto de 2015, en la que se resuelve instruir la ejecución del proceso de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio sobre el área de referencia. Indica que, no existe doble Resolución Determinativa sobre la misma área, como infiere la parte demandante, toda vez que antes de la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, se evacuó el Informe Técnico Legal de Diagnóstico UDSA-BN N° 825/2015, de conformidad al art. 292 del D.S. N° 29215, que establece que no existe sobreposicion a otra área de saneamiento; agrega señalando que la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, en su parte Resolutiva Segunda, excluye a 175 predios, entre ellos, al predio "Cabeceras del Prado" como área determinada para saneamiento, dispuesta mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto de 2000, en consecuencia, aduce que no existiera ninguna sobreposición de áreas.
Con relación a la mala valoración de la FES en el Informe en Conclusiones, indica que dicha observación ya fue realizada dentro del proceso de saneamiento, que la misma, se respondió mediante el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1271/2016 de 12 de octubre de 2016, donde se señala que se dio estricta aplicación a la CPE y las normas agrarias vigentes; aclarando que el Informe en Conclusiones es producto de un análisis objetivo en el cual se considera y valora todos y cada uno de los documentos presentados y las mejoras levantadas en el Relevamiento de Información en Campo, de conformidad al art. 159.I del D.S. N° 29215; mencionando que se ha evidenciado la participación activa de César Roberto Suárez Galloso, en el proceso de saneamiento, como se verificaría en la Ficha Catastral que cursa a fs. 1439 y otros, demostrándose de esta manera que no se le ha vulnerado las garantías constitucionales, principios agrarios y debido proceso, estando dicho procedimiento administrativo de acuerdo a lo establecido en la CPE, la Ley N° 1715 y el D.S. N° 29215.
Con respecto a la actividad forestal, afirma que se consideró y que se dio estricta aplicación al art. 170 párrafo tercero, de la última norma mencionada; expresando que en la Dirección Nacional y Dirección Departamental del INRA Beni, no cursa registro de Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite correspondiente a los Testimonios presentados por el beneficiario del predio "Cabeceras del Prado"; asimismo, manifiesta que en el Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016, el cumplimiento de la FES solo se extendía a 86 m2; reconociéndose en consecuencia, conforme corresponde en derecho, solamente la superficie que se reconoce a la máxima para la pequeña propiedad agrícola, de 50 ha, de conformidad a la Disposición Final Sexta de la Ley N° 1715; por lo expuesto precedentemente, solicita declarar improbada la demanda Contencioso Administrativa interpuesta por César Roberto Suárez Galloso a través de su representante, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016.
I.3 Trámite procesal
I.3.1 Admisión de la demanda
Que, mediante Auto de 19 de abril de 2017, cursante a fs. 28 vta. de obrados, se admite la demanda Contencioso Administrativa, misma que es tramitada como ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la parte demandada.
I.3.2 Réplica y dúplica
Que, corrido en traslado con la contestación de la autoridad demandada, mediante memorial cursante de fs. 83 a 86 vta. de obrados, la parte actora hizo uso de su derecho a la réplica , ratificando los puntos demandados; asimismo, se verifica en obrados, que la autoridad demandada ejerció su derecho a la dúplica , mediante memorial cursante a fs. 90 de obrados, ratificándose en la fundamentación expuesta en su contestación a la demanda.
I.3.3 Sorteo, suspensión y reanudación del plazo
Que, mediante providencia de 21 de enero de 2022, cursante fs. 376 de obrados, se señala día y hora para el sorteo, mismo que fue efectuado el día 24 de enero de 2022, conforme cursa a fs. 378 de obrados; sin embargo, mediante Auto de 26 de enero de 2022, cursante a fs. 379, se suspendió el plazo para emitir Sentencia, en razón a la ausencia de los antecedentes del proceso de saneamiento; documentación requerida que fue presentada por el ente administrativo, a través del memorial cursante a fs. 384 y vta. de obrados; en tal sentido, se emitió el Auto de Reanudación de 11 de marzo de 2022, cursante a fs. 414 de obrados, toda vez que en el presente proceso se encuentran aparejadas las Resoluciones de Amparo Constitucional y Sentencia Constitucional Plurinacional, respectivamente.
I.4 Resoluciones Constitucionales
I.4.1 Sentencia Constitucional Nº 084/2019
Mediante Sentencia N° 84/2019 de 24 de mayo de 2019, el Juez Cuarto Público en lo Civil Comercial y Familia de Riberalta, constituido en Juez de Garantías, en su parte resolutiva dispone conceder la tutela impetrada por César Roberto Suarez Galloso y otros, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental S2a N° 56/2018 de 10 de octubre de 2018, con el argumento de que habría omisión en la valoración de la prueba, toda vez que no se consideró el antecedente agrario en trámite.
I.4.2 La Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre de 2019
Que, cursa de fs. 328 a 362 de obrados, la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre de 2019, que resuelve, confirmar la Resolución 84/2019 de 24 de mayo, emitida por el Juez Público en lo Civil, Comercial y Familia Cuarto de Riberalta del departamento del Beni, disponiendo dejar sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª 56/2018 de 10 de octubre, emitida por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental Plurinacional.
I.5 Actos procesales en sede administrativa
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso de saneamiento del predio denominado "Cabeceras del Prado" (estableciendo que de fs. 1 a 3117, la foliación esta en la parte inferior derecha y de fs. 3118 a 3598, la foliación se encuentra en la parte superior derecha); se tiene los siguientes:
I.5.1 De fs. 88 a 223, cursan actuados sobre el levantamiento de formularios de Información de Campo del predio "Cabeceras del Prado" (entonces Pericias de Campo, levantadas desde el 9 al 16 de octubre de 2003).
I.5.2 De fs. 135 a 136, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180-99 de 20 de julio de 1999, que determina como área de saneamiento la superficie de 6467.3500 ha, donde se ubica el predio denominado "Cabeceras del Prado".
I.5.3 De fs. 1022 a 1031, cursa Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015, que concluye sugiriendo la emisión de la Resolución Administrativa que disponga la anulación de Pericias de Campo, de entre otros, el predio denominado "Cabeceras de Prado".
I.5.4 De fs. 1032 a 1038, cursa Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, que, en su parte resolutiva primera dispone la anulación de Pericias de Campo del predio "Cabeceras del Prado", entre otros; disponiendo también en la parte resolutiva segunda, la exclusión de 175 predios del área determinada mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-0001/2000 de 18 de agosto de 2000; Resolución modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre de 2000; Resolución Determinativa Administrativa N° RES-ADM-0139/2002 de 01 de octubre de 2002; y la Resolución Instructoria N° R.I.SSO-B-043/2002 de 01 de octubre de 2002.
I.5.5 A fs. 1040, cursa diligencia de notificación personal con la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 a Cesar Roberto Suárez Galloso, beneficiario del predio "Cabeceras del Prado", así como la respectiva renuncia al plazo de impugnación de dicha resolución.
I.5.6 De fs. 1044 a 1060, cursa Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 825/2015 de 17 de agosto de 2015, del Diagnóstico del "Área de Intervención Denominada Áreas Nuevas Riberalta IV".
I.5.7 De fs. 1085 a 1088, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, que determina la superficie de 46895.4445 ha, para sanear, respecto a las "Áreas Nuevas Riberalta IV".
I.5.8 De fs. 1092 a 1097, cursa Resolución de Inicio del Procedimiento UDSA BN N° 320/2015 de 17 de agosto de 2015, entre otros, respecto al polígono N° 188, por la cual se intima a propietarios, beneficiarios, subadquirentes y poseedores a acreditar su identidad, probar la legalidad, fecha y origen de la posesión, debiendo apersonarse y presentar la documentación en original o fotocopia legalizada correspondiente
I.5.9 De fs. 1439 a 1440, cursa la Ficha Catastral y Anexo de beneficiarios, de 12 de septiembre de 2015, en cuyo acápite de observaciones se hace constar que la actividad principal del predio "Cabeceras del Prado", sería la forestal.
I.5.10 De fs. 1441 a 1444, cursa formulario de Verificación de FES en Campo de 13 de septiembre de 2015, firmado por César Roberto Suárez Galloso, en cuyo cuadro de observaciones se resalta que en la totalidad del predio "Cabeceras del Prado" la actividad es forestal, verificándose la existencia de galpones en construcción, conforme también se tiene en el croquis, registro y fotografías de mejoras cursantes de fs. 1454 a 1462.
I.5.11 De fs. 1162 a 1163, cursa el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos de 12 de septiembre de 2015, en el cual se describen los documentos presentados.
I.5.12 Cursa de fs. 1333 a 1334 vta., fotocopia legalizada de Testimonio N° 0619/2004 de 01 de noviembre de 2004, de unificación de fundos rústicos denominados "Cabeceras del Prado" "Israel", "Egipto-Francia" y "Mutacal", que unificados se denominaran "Cabeceras del Prado";
I.5.13 De fs.1338 a 1341, cursa fotocopia simple de Testimonio de piezas principales de un proceso agrario de dotación del predio denominado "Las Cabeceras del Prado" con una superficie de 3450.4590 ha a favor de Elider Mosqueira Guari.
I.5.14 De fs. 1349 a 1350 vta., cursa fotocopia simple de Testimonio de piezas principales de un proceso de dotación del predio "Isrrael", con una superficie de 1004.2725 ha, a favor de Edmundo Chuqui Nay.
I.5.15 De fs.1364 a 1369, cursa Fotocopia simple de Testimonio de compra y venta N° 141/98 de 28 de abril de 1988, suscrito entre Elider Mosqueira Guari en favor de Cesar Suárez Galloso, sobre una superficie de 3480.00 ha, del predio "Cabeceras del Prado".
I.5.16 A fs. 1346, cursa fotocopia simple de Minuta de Transferencia de 6 de enero de 2003, suscrita entre Edmundo Chuqui Nai, en favor de Cesar Roberto Suárez Gallaso, respecto al predio "Isrrael", con una superficie de 1.334,2730 ha.
I.5.17 De fs. 1357 a 1359, cursa fotocopia simple de Testimonio N° 136/98 de 7 de septiembre de 1998, donde Oscar Saravia y Rubén Sánchez Dara, transfieren a favor de Karen Destre Hurtado el predio "Mutacal", con una superficie de 1924 ha.
I.5.18 A fs. 1372, cursa fotocopia simple de la Minuta de Transferencia del predio "Mutacal" de 4 de agosto de 2003, suscrito entre Karen Destre Hurtado en favor de Cesar Roberto Suárez Galloso, con una superficie de 4394.1600 ha.
I.5.19 De fs. 2661 a 2665, cursa Informe Técnico IT-ABT-DDBE-466-2016 de 5 de agosto de 2016, emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, que confirma que toda la superficie mensurada por el INRA en el predio "Cabeceras del Prado", de 12830.0832 ha, solo 8461.5941 ha, se encuentran en Tierras de Producción Forestal Permanente, que se otorgó el Plan de Manejo Forestal en favor de Cesar Roberto Suárez Gallaso, respecto del predio "Cabeceras del Prado". Así como, Comunicación Externa CE-UOBT-RIB-N° 268-2015 de 26 de agosto de 2015, cursante a fs. 1335 a 1337, en el que la ABT informa sobre la Autorización de Aprovechamiento en Tierras de Propiedad Privada del predio "Cabeceras del Prado", correspondientes a la gestión 2008 al 2012.
I.5.20 De fs. 2813 a 2814, cursan Certificaciones ARCH-DDBEN 0876/2016 y ARCH-DDBEN 0877/2016, ambas de 07 de julio de 2016, mediante las cuales se certifica que no registran antecedentes agrarios tramitados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, de los predios: "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael".
I.5.21 De fs. 2825 a 2831, cursa solicitud de certificación de Trámites Agrarios e Informe UTC N° 470/2016, de 01 julio de 2016, mediante el cual se certifica que: no cursa registro de emisión de Título Ejecutorial de los predios "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael".
I.5.22 De fs. 2832 a 2878, cursa Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016, el cual indica, en el punto "Tradición Civil" dentro del acápite 3 "Relación de Relevamiento de Información en Campo", con respecto al predio "Cabeceras del Prado", que se verificó dentro de la jurisdicción del departamento del Beni, no cursa registro de Antecedente Agrario tramitado ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria del predio "Isrrael" y "Cabeceras del Prado", no considerando como antecedente agrario del predio.
I.5.23 De fs. 2925 a 2939, cursa Memorial, presentado en 8 de septiembre de 2016, ante la Jefatura Regional Riberalta del INRA Beni, por Cesar Roberto Suárez Galloso, observa el Informe en Conclusiones, adjuntando al efecto documentación en original referente a antecedentes su derecho propietario y fotocopias simples de Plan General de Manejo Forestal; entre otros, adjunta de fs. 2961 a 2963 y de fs. 2999 a 3000 vta., testimonio de las piezas principales del proceso social agrario de dotación de tierras, respecto a los fundos denominados "Isrrael" con una extensión superficial de 1.004,2425 ha. a nombre de Edmundo Chuqui Nay y "Las Cabeceras del Prado", en una superficie de 3.450,4590 ha, a favor de Elider Mosqueira Guari.
I.5.24 De fs. 3005 a 3008, cursa Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1271/2016 de 12 de octubre de 2016, que rechaza el memorial presentado en 8 de septiembre de 2016, por Cesar Roberto Suárez Galloso, beneficiario del predio "Cabeceras del Prado" por carecer de fundamentación técnica.
I.5.25 De fs. 3112 a 3117, cursa Nota JRLL-USB-CI N° 1668/2016 de 10 de noviembre de 2010, mediante la cual el Jefe de Región Llanos del INRA Nacional, solicita a la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA Nacional, se les proporcione fotocopias simples o legalizadas de las siguientes piezas procesales: Informe de ingreso de causas al Consejo Nacional de Reforma Agraria, Tarjetas Kardex y Sentencias, entre otros, correspondiente a los predios "Cabeceras del Prado" e "Isarrel"; asimismo, cursa respuesta mediante Informe de 11 de noviembre de 2016, Informe UTC N° 0831/2016 de 11 de noviembre de 2016, e Informe PP N° 066/2016 de 11 de noviembre de 2016, emitidos por la Unidad de Titulación y Certificaciones, que informan y certifican que en archivos de la Unidad, no cursan físicamente las Fichas Kardex, no cursan registros de emisión de Título Ejecutorial ni registro de expedientes, que no cursan piezas procesales, entre otros, de los predios "Cabeceras del Prado" e "Isarrel".
I.5.26 De fs. 3118 a 3120, cursa Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016 de 11 de noviembre de 2016, de la Jefatura Región Llanos del INRA Nacional, que de conformidad al art. 267 del D.S. N° 29215, eleva el Informe Complementario, entre otros, respecto del predio "Cabeceras del Prado", que en sus conclusiones establece la inexistencia de piezas procesales que hagan viable una ulterior tramitación de reposición de expedientes agrarios del ex CNRA, ya sea de oficio o a solicitud de parte.
I.5.27 De fs. 3157 a 3162, cursa Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, que dispone adjudicar la superficie de 50.000 ha, respecto al predio "Cabeceras del Prado".
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Contrastando y relacionando los argumentos expuestos en la demanda, la contestación de la autoridad demandada, la réplica y dúplica, los antecedentes del trámite del proceso de saneamiento y otros, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en el caso concreto; en tal sentido, se examinará si la entidad administrativa al emitir la Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, realizó o no una correcta valoración del cumplimiento de la Función Económica Social en el predio "Caberas del Prado" con actividad forestal, si vulneró o no las normas agrarias, el debido proceso y el principio de verdad material, como lo argüido en la demanda y los fundamentos de la SCP 1147/2019-S2 de 27 de diciembre, a ese efecto, se desarrollaran los siguientes temas: 1) La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo en materia agraria; 2) Normas aplicables al caso de autos; 3) De la finalidad del proceso de saneamiento; 4) Naturaleza, normas aplicables y requisitos para el cumplimiento de la Función Económica Social (FES) en predios con actividades forestales; 5) De los trámites de reposición de expedientes de trámite y procesos agrarios sustanciados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria y el ex Instituto Nacional de Colonización; 6) De la doctrina de las autorestricciones de la justicia constitucional y la interpretación de la legalidad ordinaria; y, 7) Análisis del caso concreto.
FJ.II.1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo en materia agraria
Conforme a lo dispuesto por el art. 189.3 de la CPE, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la resolución impugnada emergió de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo, es una demanda de puro derecho, conforme establece el artículo 781 de Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia en mérito al régimen de supletoriedad previsto por el Art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, por medio del cual se somete a control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus servidores públicos administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
En ese entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa, a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismos que contemplan las diferentes etapas secuenciales.
FJ.II.2. Normas aplicables al caso de autos
Que el proceso de saneamiento en el predio "Caberas del Prado", fue iniciado bajo la modalidad de Saneamiento Simple a Pedido de Parte, ejecutado en el inicio bajo la Ley Nº 1715, de 18 de octubre de 1996, el Reglamento agrario aprobado por D.S. N° 25763, de 5 de mayo de 2000, modificado por el D.S. N° 25848, de 18 de julio de 2000, así como la Constitución Política del Estado (CPE) de 1967, con reformas introducidas por la Ley Nº 1585, de 12 de agosto de 1994, texto concordado de 1995 sancionado por Ley Nº 1615 del 6 de febrero de 1995, y reformas introducidas por Ley Nº 2410, de 8 de agosto de 2002, vigentes en su oportunidad; posteriormente, se ejecutó y desarrolló bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), en vigencia de la Ley N° 3545, de Reconducción de la Reforma Agraria, de 28 de noviembre de 2006, modificación de la Ley N° 1715 y su Reglamento agrario aprobado por D.S. N° 29215, de 2 de agosto de 2007; Ley N° 1700, Ley Forestal, de 12 de julio de 1996 y, la Constitución Política del Estado (CPE), de 7 de febrero de 2009.
FJ.II.3. De la finalidad del proceso de saneamiento
El proceso de saneamiento, conforme a lo establecido en el art. 64 de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por Ley N° 3545, establece que el mismo es "el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria".
Conforme lo dispuesto por el art. 65 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3501, de 19 de octubre de 2006 y la Ley N° 429, de 31 de octubre de 2013, se determina y faculta para que el Instituto Nacional de Reforma Agraria - INRA, en coordinación con las direcciones departamentales queda facultado para ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria, labor que debió ser concluido entre los años 1996 a 2006, plazos que fueron ampliados para ejecutar dicho procedimiento; en ese sentido, el art. 66.I.1 de la Ley N° 1715, dispone que el saneamiento tiene, entre otras, las siguientes finalidades: "La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta ley (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso".
FJ.II.4. Naturaleza, norma aplicable y requisitos para el cumplimiento de la Función Económica Social (FES) en predios con actividades forestales
La Constitución Política del Estado de 1967 y sus respectivas reformas, en sus arts. 165, 169 y 170, establecen que las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico- sociales y de desarrollo rural. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la protección del Estado en tanto cumplan una función económico-social, de acuerdo con los planes de desarrollo. El Estado regulará el régimen de explotación de los recursos naturales renovables precautelando su conservación e incremento.
La Norma Constitucional (2009) en su art. 393, concordante con el art. 56.I.II, reconoce, protege y garantiza el derecho de propiedad individual o colectiva de la tierra, siempre y cuando se cumpla con la Función Social o la Función Económica Social, según corresponda, así como se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo; requisito indispensable que los que pretenden se les reconozca un derecho sobre la misma, deben probarlo con el trabajo, es decir, con actividades productivas o con otra actividad que se encuentre debidamente autorizada con base a las normas legales en vigencia y con prueba legalmente admitida.
En ese mismo alcance y sentido, el art. 397.I.III del Texto Constitucional vigente, dispone que: "I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad (...) III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social."
En cuanto al patrimonio natural y el recurso bosque (forestales), los arts. 346, 380, 386 y 390.I de la vigente Norma Suprema, disponen que el patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país. Su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población será responsabilidad y atribución exclusiva del Estado. Por otra, también establece que los recursos naturales renovables se aprovecharán de manera sustentable, respetando las características y el valor natural de cada ecosistema; que, para garantizar el equilibrio ecológico, los suelos deberán utilizarse conforme con su capacidad de uso mayor en el marco del proceso de organización del uso y ocupación del espacio, considerando sus características biofísicas, socioeconómicas, culturales y políticos institucionales. Los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano y que el Estado reconocerá derechos de aprovechamiento forestal a favor de comunidades y operadores particulares; asimismo, promoverá las actividades de conservación y aprovechamiento sustentable, la generación de valor agregado de sus productos, la rehabilitación y reforestación de áreas degradadas; al respecto de su uso, aprovechamiento, gestión y el desarrollo integral sustentable, dispone que la ley establecerá los principios, disposiciones para su gestión y regulará su aplicación. Así pues, en cuanto a la amazonia boliviana, dentro de la cual comprende, entre otras regiones, también a la provincia Vaca Diez del departamento de Beni, como espacio territorial selvático de bosques húmedos tropicales, de acuerdo a sus características de riqueza forestal extractiva, recolectora y su importancia, la Ley Fundamental dispone, que la misma constituye un espacio estratégico de especial protección para el desarrollo integral del país por su elevada sensibilidad ambiental, biodiversidad existente, recursos hídricos y por las ecorregiones a través de una administración integral, participativa, compartida y equitativa de la selva amazónica.
De lo señalado precedentemente, es necesario referirse que el art. 2.III y VIII de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, estipula lo siguiente: "III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal (...) VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables".
Por su parte, los parágrafos IV y XI de la precitada disposición legal, señala también que la Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación, pudiendo complementariamente los interesados y la administración presentar medios de prueba legalmente admitidos, en cuyo sentido se han establecido disposiciones para su verificación y valoración, de acuerdo al tipo de actividad desarrollada en el predio y en el caso de propiedades que desarrollan actividad ganadera, es fundamental la determinación de la denominada carga animal, que significa la superficie de tierra con pastos necesaria para alimentar a una cabeza de ganado, lo que implica la intervención de especialistas para su definición en atención a muchos aspectos como la capacidad del suelo por regiones; y que, los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económico social.
Asimismo, en lo que respecta a la propiedad agraria, la Ley N° 1715 y su Reglamento (D.S. N° 29215), también ha contextualizado con claridad y precisión el significado del cumplimiento de la Función Social y Económico Social, así como de sus presupuestos. En lo referente al cumplimiento de la Función Económico Social la norma sustantiva lo ha definido como el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como la conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, e interés colectivo y el de su propietario (art. 2.II de la Ley N° 1715).
Asimismo, el artículo 41 de la Ley N° 3545, incluye en el artículo 76 de la Ley N° 1715, el principio de "Función Social y Económico - Social", con el siguiente entendimiento: "En virtud del cual la tutela del derecho de propiedad y de la posesión agraria se basa en el cumplimiento de la Función Social o Función Económico-Social conforme el precepto constitucional establecido en el Artículo 166 de la Constitución Política del Estado y de conformidad con el Artículo 2 de la Ley N° 1715, modificada por la presente Ley y su Reglamento".
El precepto legal supra referido, guarda relación, entre otros, con los arts. 156, 159, 161, 166, 170, 172.4, 265.I y 194 del Decreto Supremo N° 29215, reglamentario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, con relación al uso sustentable y la verificación de la FES en predios con actividad forestal, que expresa lo siguiente:
"Art. 156. (Aptitud de uso de suelo y el empleo sostenible). El ejercicio del derecho propietario agrario respecto de las actividades agrícolas, ganaderas, forestales y otras de carácter productivo, así como de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, deberá sujetarse a lo establecido en los Planes de Uso de Suelo, para determinar su aptitud, y al empleo sostenible, conforme lo expresa y específicamente establecido en la Ley No 1333 del Medio Ambiente, la Ley Nº 1700 y la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545; cuya transgresión dará lugar a las previsiones establecidas en las Leyes Nº 1715, Nº 3545 y el presente Reglamento (...).Si se establecen elementos que hacen presumir el uso no sostenible de la tierra, de oficio o mediante denuncia, el Instituto Nacional de Reforma Agraria solicitará informe de éstos extremos a las autoridades competentes, debiendo ser proporcionado en un plazo máximo de diez (10) días hábiles; este documento será considerado a los efectos previstos en los procedimientos agrarios regulados por este Reglamento. En caso de indicios de la comisión de delitos, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio efectuará denuncia ante el Ministerio Público para su procesamiento en la vía penal (...).
Art. 159. (Verificación en campo e instrumentos complementarios). "El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria (...), podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo" (...).
Art. 161.- (Carga de la prueba y oportunidad). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social , que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorara toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo" (Las negrillas nos corresponde).
Por su parte, el art. 166.I del D.S. N° 29215, señala: "(Función Económico - Social). I. La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico - social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo".
Asimismo, el citado Decreto Reglamentario, con relación a la oportunidad de presentación de la documental que acredite el derecho propietario y respecto a la actividad forestal que se ejerce en el predio, establece:
"Art. 170. (Áreas efectivamente aprovechadas en actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo). En el desarrollo de actividades forestales , de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, una vez evidenciado el otorgamiento regular de las autorizaciones, se verificará en el terreno su cumplimiento actual y efectivo, la infraestructura, conforme las obligaciones asumidas en la autorización y los diversos instrumentos técnicos que hacen parte de la misma como los planes de manejo aprobados, el cumplimiento de la regulación del uso del espacio y las reglamentaciones específicas por cada actividad.
En caso de evidenciarse indicios de no correspondencia con las autorizaciones otorgadas, el Instituto Nacional de Reforma Agraria solicitará informe o certificación a la entidad competente, sobre este extremo, en el plazo improrrogable de diez (10) días calendario, este documento será considerado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria para el cálculo de función económico - social. A tiempo de solicitar el informe, adjuntará antecedentes para los fines consiguientes.
Estas actividades serán reconocidas como función económico - social en predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite" (Las negrillas nos corresponde).
"Art. 172. (Áreas de proyección de crecimiento) (...) 4. En otras actividades: En actividades distintas a las agropecuarias, como las forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación, ecoturismo y otras, no se aplican los porcentajes de proyección crecimiento previstos en el presente Artículo.
Art. 265. (Alcance del saneamiento). I. El proceso de saneamiento, regulariza y perfecciona únicamente el derecho de propiedad agraria. Las concesiones forestales o sobre otros recursos, por sí mismas, no serán objeto de saneamiento ni dan lugar al derecho de propiedad agraria (...).
Art. 294.- (Resolución de inicio del procedimiento). I. La Resolución de Inicio del procedimiento será emitida por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento e intimar el apersonamiento de propietarios y poseedores de un área o polígono (...): A propietarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos, los documentos que respaldan su derecho propietario (...) A beneficiarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en procesos agrarios en trámite , a apersonarse en el procedimiento, acreditando su derecho propietario , así como su identidad o personalidad jurídica, e indicando el número de expediente (...) Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución , el mismo que no deberá exceder de treinta (30) días calendario. Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo , en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento" (Las negrillas nos corresponde).
Ahora bien, conforme se tiene dispuesta en la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y su reglamento, para que las actividades forestales (maderables o no maderables), de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, sean consideradas como cumplimiento de la Función Económico Social, previamente se deberá verificar el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a las normas sectoriales especiales aplicables, es decir, para que los interesados o beneficiarios consideren como prueba del cumplimiento de la Función Económico Social en propiedades privadas medianas o empresariales, la actividad forestal, debe considerar y cumplir con ciertas características imprescindibles dispuestas en el art. 170 del Reglamento agrario de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, aprobado por D.S. N° 29215, cuales son: 1) Autorización de utilización forestal extendido por la entidad competente, plasmada en una resolución que determine otorgar la Autorización de Aprovechamiento Forestal sobre un determinado predio; 2) Verificación del cumplimiento actual y efectivo de la actividad que se desarrolla en el predio conforme el Plan de Manejo aprobado, es decir, si en el predio se está cumpliendo con las obligaciones legales para los cuales fue autorizada la actividad forestal, viendo si se está incluyendo la debida implementación del Plan de Manejo, así como el cumplimiento de la regularización de uso del espacio y las reglamentaciones especificas por cada actividad; y, 3) Contar con antecedente en Titulo Ejecutorial o procesos agrarios en trámite.
Cabe manifestar que este último requisito, previo a otorgarse la autorización de utilización forestal, es advertido en principio por la entidad administrativa competente (Autoridad de Fiscalización Control Social de Bosques y Tierra - ABT), conforme se advierte respecto a la "Clases de derechos", descritos en el art. 28 de la Ley N° 1700, que establece, los derechos de utilización forestal: a) Concesión forestal en tierras fiscales; b) Autorización de aprovechamiento en tierras de propiedad privada ; y, c) Permisos de desmonte; que en el caso de autos, corresponde lo aplicable en el inciso b) de la citada disposición forestal, correspondiendo por tanto, lo preceptuado por el art. 32 de la referida Ley Forestal, disponiendo que la solicitud de autorización de una actividad forestal en tierras de propiedad privada , solo puede ser realizada por el propietario, es decir por aquel, que cuenta con un derecho propietario, respaldado en un Titulo o trámite agrario que se haya originado, anteriormente, ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o el ex Instituto Nacional de Colonización, instituciones que en su oportunidad eran las encargadas de regularizar el derecho de propiedad agraria, competencias y atribuciones que actualmente son ejercidas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, conforme a la legislación agraria vigente; la norma especial forestal también determina que, dicha autorización de utilización forestal, está sujeta a las mismas características de la concesión (hoy autorizaciones transitorias especiales), excepto las que no le sean aplicables.
Por otra parte, se debe de tener presente que el art. 5 de la Ley N° 1700, en cuanto al cumplimiento de normas del régimen forestal, establece las siguientes "Limitaciones legales": I. Para el cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación el Poder Ejecutivo podrá disponer restricciones administrativas, servidumbres administrativas, prohibiciones, prestaciones y demás limitaciones legales inherentes al ordenamiento territorial, la protección y sostenibilidad del manejo forestal. II. Cualquier derecho forestal otorgado a los particulares está sujeto a revocación en caso de no cumplirse efectivamente las normas y prescripciones oficiales de protección, sostenibilidad y demás condiciones esenciales del otorgamiento".
Asimismo, el art. 26.3 de la Ley N° 1715, determina que al otorgar concesiones de tierras fiscales para la conservación y protección de la Superintendencia Agraria, hoy Autoridad de Fiscalización Control Social de Bosques y Tierra - ABT, tiene, entre otras, las atribuciones de "Otorgar concesiones de tierras fiscales para la conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, previa certificación del Instituto Nacional de Reforma Agraria acerca de los derechos de propiedad existentes en las áreas de concesión; modificarlas, revocarlas, caducarlas y fijar patentes por este concepto". En esa misma línea la Disposición Final Tercera, establece que "En ningún caso las entidades competentes otorgarán concesiones de tierras forestales , de conservación de la biodiversidad, investigación o ecoturismo a personas individuales o colectivas distintas a los propietarios de la tierra , respecto de los cuales la certificación del Instituto Nacional de Reforma Agraria acredite derechos de propiedad.
Que, con respecto al caso de autos, no se trata de tierras fiscales no disponibles con otorgación de concesiones forestales (hoy autorizaciones transitorias especiales) que se encuentran vigentes, sujetas a saneamiento, en los términos dispuestos por el art. 92.II.c) del D.S. N° 29215, si no que, se trata de un predio privado que cuenta con autorización de aprovechamiento o utilización forestal, otorgado por la autoridad competente (Ex Superintendencia Forestal, anteriormente y la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, actualmente); que con respecto a la vigencia o no u otra situación técnica jurídica de dichas autorizaciones, corresponderá su determinación conforme a las normas del régimen forestal, normas técnicas e instrumentos de gestión forestal, a cargo de la entidad mencionada. Asimismo, el art. 162 del citado Decreto Supremo Reglamentario, en su último párrafo, determina que la Superintendencia Agraria, la Superintendencia Forestal (hoy Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra) y el Servicio Nacional de Áreas Protegidas, de acuerdo a sus competencias establecidas en sus normas específicas, están obligadas a denunciar el incumplimiento de la función social o de la función económico - social y coadyuvar a la sustanciación de los procedimientos agrarios hasta su conclusión. Por otra parte, con respecto a otras actividades en áreas rurales, el art. 180 de la precitada norma agraria, prescribe que las actividades productivas, entre otras, como las de explotación forestal maderable y no maderable en tierras fiscales, no dan lugar a reconocimiento de derecho propietario de la tierra. El Reglamento agrario, también prevé la distinción, entre el régimen agrario y el régimen forestal, que en su art. 452, dispone que los desalojos que se dispongan en ejecución del régimen agrario, de acuerdo a lo previsto en la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y el Reglamento agrario, son independientes de los que se ejecuten en aplicación de la Ley Nº 1700. Finalmente, el Título I de las "Disposiciones finales saneamiento (...), y regulación del otorgamiento de derechos forestales no maderables en el norte amazónico de Bolivia", del D.S. N° 29215 (Disposiciones Finales), dicho título, entre otros, también tiene como objeto regular el otorgamiento de concesiones forestales de aprovechamiento de recursos forestales no maderables, vía concesión forestal sin licitación pública, en aplicación de los Decretos Supremos Nº 27572 y Nº 28196, con las modificaciones contendidas en el reglamento agrario, garantizando la seguridad jurídica de los mismos; reguladas también, en el marco de la transformación, migración y adecuación como "Autorizaciones Transitorias Especiales", dispuesto por el D.S. N° 0726 de 6 de diciembre de 2006, en virtud del mandato establecido en la Disposición Transitoria Octava de la CPE, así como las normas técnicas e instrumentos de gestión forestal, emitidas por la ABT.
De las normas descritas precedentemente, se estable que en materia agraria para el reconocimiento de derecho propietario en el marco del proceso de saneamiento sobre un predio privado con actividad forestal, debidamente autorizada por autoridad competente, el beneficiario debe acreditar y respaldar en un Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, que se haya originado y también otorgado por autoridad competente, anteriormente a la solicitud de autorización de utilización forestal, en éste ámbito, de no acreditarse que quien reclama un derecho propietario, cuente con la documentación legal pertinente del predio (aspecto acreditado a través de elementos objetivos, conforme dispone la legislación agraria), no tendría acreditado el cumplimiento de la FS o FES; por ello, para que una FES sea reconocida durante el proceso de saneamiento respecto a una propiedad privada con autorización de aprovechamiento o utilización forestal, debe demostrarse, y cuya data de inicio de solicitud de autorización de la actividad forestal, debe ser posterior a la otorgación del derecho propietario (Título o trámite agrario), así como el cumplimiento de la Función Económico Social, no siendo objeto de reconocimiento la desarrollada sin contar con el derecho propietario y las autorizaciones que no estén debidamente otorgadas; en ese sentido, la norma deja claramente establecido que, así el beneficiario se encuentre cumpliendo con la Función Económica Social, empero que este cumplimiento de FES no siempre implicará el reconocimiento de la superficie parcial o total del predio, misma que estará sujeta a la verificación de la efectiva legalidad del derecho propietario (Título o trámite agrario) y autorizaciones de uso y aprovechamiento del recurso bosque, en los términos referidos precedentemente; entonces, se colige que la entidad competente otorga una autorización de utilización forestal cuando el solicitante acredita Título Ejecutorial o trámite agrario, sin los cuales no sería posible legalmente su otorgamiento.
FJ.II.5. De la reposición de expedientes de procesos agrarios sustanciados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria - CNRA y el ex Instituto Nacional de Colonización - INC
En la ejecución del proceso de saneamiento, al momento de sugerirse el reconocimiento o no de derecho propietario, corresponde realizar un análisis de la información generada, recabada en campo y de la documentación presentada por el beneficiario del saneamiento o la parte interesada, considerándose los documentos de transferencia de la propiedad o la posesión, según corresponda; en especial, cuando se invocan cumplimiento de FS o FES en virtud a autorizaciones de utilización forestal en propiedades privadas , corresponde considerar y examinar los expedientes y antecedentes agrarios que cuenten con registros válidos, conforme se tiene del parágrafo IV del art. 75 y parágrafo IV de la Disposición Final Cuarta de la ley N°1715 modificados por los arts. 40 y 42 de la Ley N° 3545, que sin dichos documentos no pudiera ser posible la otorgación de autorización de actividades forestales, pues, de lo contrario, correspondería otro tipo de trámite muy distinto, como la otorgación de concesiones forestales, hoy denominadas autorizaciones transitorias especiales, sobre tierras fiscales o estatales , y en cuanto al trámite de saneamiento sobre áreas con "concesiones forestales", también correspondería otro tipo de tratamiento, entre otros, como las establecidas en los arts. 26 numeral 3, las Disposiciones Finales Segunda y Tercera de la Ley Nº 1715 y en lo pertinente, las contenidas en los arts. 92.II.c) y 265 del Reglamento agrario, aprobado por D.S. N° 29215, así también, correspondería considerar y analizar las disposiciones contenidas, entre otros, los arts. 28.a), 29, 30, 31 y el parágrafo I de la Disposición Transitoria Primera de la Ley N° 1700 y el art. 98 del Reglamento General de la Ley Forestal (D.S. N° 24453).
Ahora bien, en cuanto al trámite de reposición de expedientes de trámites y procesos agrarios que hubiesen sido sustanciados y emitidos por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria - CNRA o por el ex Instituto Nacional de Colonización - INC, se encuentra establecido, entre otros, en los arts. 455 y siguientes de D.S. N° 29215, siempre y cuando se hubieren extraviado, desaparecido o destruido , así como en el marco del art. 42.III, IV y V de la Ley N° 3545, que incorpora y modifica la Disposición Final Décimo Cuarta de la ley N° 1715, disposiciones legales que se describen a continuación:
-Art. 75 de la Ley N° 1715 complementado por el art. 40 de la Ley 3545, conforme a lo siguiente:
"Art. 75.III.IV.V (Titulación de Procesos Agrarios en Trámite) (...) III. Los procesos agrarios sustanciados ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria e Instituto Nacional de Colonización sobre tierras cuya superficie sea mayor a la pequeña propiedad agrícola, que cuenten con sentencia ejecutoriada o minuta de compraventa protocolizada al 24 de noviembre de 1992, respectivamente, serán titulados gratuitamente previa revisión del expediente e inspección técnico-jurídica para verificar su regularidad y el cumplimiento de la función económico-social .
IV. Los procesos agrarios en trámite sustanciados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el ex - Instituto Nacional de Colonización, serán reconocidos como válidos para el proceso de saneamiento, cuando cuenten con antecedentes en los registros oficiales del Servicio Nacional de Reforma Agraria de acuerdo al Reglamento de esta Ley.
V. Los trámites agrarios substanciados ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización que no cuenten con sentencia ejecutoriada o minuta de compraventa protocolizada, al 24 de noviembre de 1992 respectivamente, y los procesos agrarios señalados en el parágrafo anterior que sean anulados por vicios insubsanables o que no se encuentren cumpliendo la función económico social , se substanciarán ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria como trámites nuevos, en el marco de la presente ley" (Las negrillas son agregadas).
-Art. 42 de la Ley N° 3545, que incluye los Parágrafos III, IV y V a la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley N° 1715. (Régimen Legal), de la siguiente manera:
"III. Los Títulos Ejecutoriales sometidos al saneamiento, serán valorados como tales cuando cuenten con antecedentes de su tramitación en los registros oficiales del Servicio Nacional de Reforma Agraria reconocidos de acuerdo a lo establecido en el reglamento de la Ley N° 1715.
IV. Procederá la reposición de expedientes y procesos agrarios sustanciados ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, que se hubieran extraviado, desaparecido o destruido, conforme a procedimiento establecido en el reglamento de esta Ley.
V. Los registros que servirán de base para acreditar la existencia de un trámite o proceso agrario serán los siguientes: libro de registro de ingreso de causas , tarjetas kardex del Servicio Nacional de Reforma Agraria y del ex - Instituto Nacional de Colonización, libros de remisión de expedientes , correlativos de registros, de tomas de razón de sentencias y de autos de vista , de registro correlativo de titulación, de registro correlativo de archivo , testimonios obtenidos de los protocolos cursantes en la Notaria de Gobierno y Resoluciones Supremas cursantes en el archivo general de la Presidencia de la República" (Las negrillas son agregadas).
-D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545; en cuanto a la revisión de procesos agrarios en trámite, establece:
"Art. 308. (Valoración de procesos agrarios en trámite). I. Son procesos agrarios en trámite válidos para su revisión en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, aquellos que cuenten con sentencia ejecutoriada del Consejo Nacional de Reforma Agraria o minuta de transferencia Protocolizada del Instituto Nacional de Colonización, anterior al 24 de noviembre de 1992; y que cumplan lo previsto en el Parágrafo IV del Artículo 75 de la Ley Nº 1715 y el Artículo 40 de la Ley Nº 3545 . Para fines del saneamiento tendrán la condición jurídica de "procesos en trámite".
II. Las sentencias cursantes en los procesos agrarios en trámite se tendrán como ejecutoriadas, de conformidad al Capítulo V del Decreto Supremo No 3471 de 27 de agosto de 1953, cuando: a) No hubieren sido apeladas en término; b) El auto de vista que resuelva la apelación no hubiere sido impugnado en término mediante recurso extraordinario de reconsideración; y, c) Se hubiere dictado resolución en el recurso extraordinario de reconsideración, interpuesto en término.
III. La reposición de expedientes procederá de acuerdo a lo previsto en el presente reglamento .
Art. 455. (Ámbito de Aplicación) . I. Procederá la reposición de expedientes de trámites y procesos agrarios sustanciados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria y el ex Instituto Nacional de Colonización, que se hubieren extraviado o destruido .
II. La reposición podrá ser de todo el expediente o de las piezas principales del proceso.
Art. 456. (Personas Legitimadas). Están legitimadas para solicitar la reposición de expedientes las personas que acrediten derechos otorgados dentro de un trámite o proceso agrario, asimismo sus herederos o subadquirentes .
Art. 457. (Registros a ser Considerados para la Reposición) . Los registros considerados para acreditar la existencia de un trámite o proceso agrario son los descritos en el Parágrafo V del Artículo 42 de la Ley Nº 3545 .
Art. 458. (Piezas Principales con las que Procede la Reposición del Expediente Agrario). Se deberán reponer o demostrar la existencia de un expediente agrario a partir de las siguientes piezas procesales:
a) En trámites seguidos ante el ex CNRA: la demanda, audiencia de inspección; Sentencia, Auto de Vista o Resolución Suprema;
b) En trámites seguidos ante el ex INC: solicitud, resolución interna de adjudicación, minuta protocolizada y Resolución Suprema.
Art. 459. (Valoración del Expediente o Piezas Repuestas). En el proceso de saneamiento de la propiedad agraria se valorará si el expediente repuesto reúne los requisitos esenciales para ser considerado como antecedente válido del derecho propietario.
Art. 462. (Formas de Resolución) . El Director Departamental competente, dictará resolución:
a) Reponiendo el expediente cuando existan los antecedentes que la respalden y existan las piezas procesales descritas en el Artículo 458 de este Reglamento .
b) Rechazando la reposición de expedientes, cuando no existan suficientes antecedentes ni las piezas procesales que la justifiquen.
ARTÍCULO 463.- (Sanciones). I. En caso de evidenciarse que el expediente o las piezas que se pretendan reponer tienen indicios de falsedad o irregularidades, pasará a conocimiento del Director Departamental quien de oficio instruirá a la Unidad Legal la remisión de los antecedentes al Ministerio Público, para su respectiva investigación.
II. En caso de establecerse indicios de responsabilidad en la destrucción o extravío de cualquier expediente agrario, la Dirección Departamental solicitará se instaure proceso administrativo o denuncia penal, conforme la Ley Nº 1178".
Los arts. 261 y 262 del D.S. N° 29215, establecen el procedimiento y el plazo para su sustanciación para la reposición de expediente; asimismo, se tiene que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante Instructivo DN N° 032/2009 emitido el 30 de septiembre de 2009, en su punto 1, se aprueba y adjunta al mismo, entre otros, el "Flujograma para Trámite de Reposición de Registro de Título", procedimiento aplicable para sustanciar el trámite de reposición a cargo del ente administrativo ejecutor del proceso de saneamiento.
Al respecto, del proceso social agrario en trámite y la posibilidad de los trámites de reposición de expediente, la Subsección II (art. 308) de la Sección II del Capítulo IV, Título VIII "Saneamiento de la Propiedad Agraria", así como en la Sección I (arts. 455 al 463) del Título XV "Reposición de Expedientes", del vigente Reglamento agrario, estipulan el procedimiento en sus disposiciones pertinentes y específicas, no establece que el INRA deba realizar la reposición de oficio de los expedientes agrarios que fueron tramitados por el CNRA, sino que están legitimadas las personas que acrediten derechos otorgados dentro de un trámite o proceso agrario, o también sus herederos o subadquirentes (Art. 456), a efectos de presentar la solicitud ante el Director Departamental del INRA, para que éste realice las gestiones y vea la pertinencia o no del mismo. Lo contrario ocurre, cuando se trata de Títulos Ejecutoriales otorgados, que, en tales casos, corresponde proceder a la reposición, de oficio cuando exista conflicto o resultare necesario, o a solicitud de parte interesada, que aún sin haber sido presentados sus originales, exista constancia de su otorgamiento y los expedientes que les sirvieron de antecedente (Arts. 306, 307, 402 y 403, D.S. 29215); no obstante ello, se debe tener presente y es cierto que en el marco del carácter social del derecho agrario boliviano, conforme el art. 3 inc. g) del precitado Decreto Supremo Reglamentario, también establece: "Que en aplicación de la ausencia de formalidad, la autoridad administrativa deberá de oficio dirigir y reencauzar trámites y procedimientos de su conocimiento, además de instar a la subsanación de errores y omisiones de forma, cuando corresponda, de acuerdo a este reglamento. Asimismo, implica la no exigencia de requisitos aparte de los legalmente establecidos, que hagan inviables las solicitudes o demandas"; disposición concordante con lo dispuesto por el art. 266 (sus modificaciones) y la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215, referidos al control de calidad, supervisión y seguimiento de los procedimientos de saneamiento, que pueden ser objeto de revisión de oficio, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la FS o la FES.
De la amplia base legal desarrollada, es pertinente referirse, aunque muy brevemente, en cuanto al rol ejercido en su oportunidad, particularmente, por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria - CNRA, así como su marco legal y sus connotaciones; considerando más aún que, dentro de los procesos de saneamiento de predios o propiedades, en aplicación de las Leyes Nros. 1715 y 3545 y el Decreto Supremo Nº 29215, al momento de realizar la valoración de la documentación legal generada o la presentada por los administrados, se evalúa primero la calidad o estado jurídico del mismo, estableciendo si se trata de un propietario cuyo predio goza de tradición agraria en base a un expediente que hubiese sido tramitado ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) o el Instituto Nacional de Colonización (INC), analizando si el expediente cuenta o no con vicios de nulidad relativa o absoluta conforme lo establecido en el D.S. Nº 29215 o si los mismos cursan o no en archivos de la entidad.
Como antecedentes, nos referiremos que el proceso de Reforma Agraria se inicia con la promulgación del Decreto Ley N° 3464 de 02 de agosto de 1953 (Instaura la Reforma Agraria), el Decreto Supremo N° 3471 de 27 de agosto de 1953 (Crea, establece la competencia y jurisdicción del CNRA y Juzgados Agrarios), el Decreto Supremo N° 3939 de 28 de enero de 1955 (Fija atribuciones y faculta al CNRA la revisión de oficio de juicios, de todos los expedientes concluidos ante los Jueces Agrarios y tribunales inferiores de la Reforma Agraria), normas estas que posteriormente, entre otras, fueron elevados a rango de Ley el 29 de octubre de 1956; por otra, se emite también el Decreto Ley N° 07765 de 31 de julio de 1966 (Establece la competencia y jurisdicción del INC), hasta la posterior intervención del ex CNRA e INC iniciada en 1992.
Así pues, mediante el Decreto Ley N° 3464, se creó el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), y por D.S. N° 3471, establece su organización y atribuciones, con la finalidad de instrumentar la reforma a la estructura de la propiedad de la tierra y señaló un plazo fatal de 15 años, para concluir, hacia 1968, la fase de titulación de los 109 millones de hectáreas de tierras agrarias en Bolivia. Estableció, en consecuencia, que la distribución de las tierras se efectuaría bajo dos modalidades: 1). Por un lado, en 1958, se facultó la dotación de Tierras fiscales a título gratuito, con excepción de tierras declaradas en reserva fiscal para colonización de tierras, a cargo del CNRA, brazo operativo del SNRA; 2). por otra, la dotación a título oneroso a cargo del INC en zonas específicas y determinadas, que, en 28 de junio de 1965, con la emisión del Decreto Ley Nº 07226, inició su fase de proceso de creación, con los objetivos de planificar, ejecutar y evaluar programas de asentimientos humanos en áreas determinadas, dotando a los colonizadores de la infraestructura y asistencia técnica necesarias para elevar su nivel de vida, ya sea mediante la colonización orientada y espontánea; además, con el objetivo general de promover corrientes de migración interna de la población rural, excesivamente concentrada en la zona interandina con objeto de obtener una racional distribución humana, afirmar la unidad nacional y vertebrar económicamente el oriente con el occidente del territorio boliviano; y, 3). finalmente, el Centro de Desarrollo Forestal (CDF), creado mediante la denominada Ley Forestal General, puesta en vigencia a través del Decreto Nº 11686 de 13 de agosto de 1974, como entidad descentralizada del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA), con las correspondientes unidades desconcentradas, en el área operativa, reguladas por su estatuto y normas reglamentarias, que tenía la facultad de autorizar licencias de empresas forestales, atribución específica esta que fue ejercida posteriormente por la ex Superintendencia Forestal (art. 21.IV, Ley Forestal N° 1700 de 12 de julio de 1996) y actualmente ejercida por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT (D.S. N° 0071 de 9 de abril de 2009), en el marco de la legislación del régimen forestal vigente.
Ahora bien, los procedimientos de trámites que se seguían ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA), se encuentran establecidos desde los arts. 93 al 108 del D.S. N° 3471, que consistía básicamente en: 1. Demanda , por parte del propietario o interesado; 2. Decreto de Admisión , o auto realizado por el Juez Agrario, donde se indicará señalamiento de día y hora, inspección ocular, notificación de colindantes, vecinos, interesados, topógrafos y cualquier otra persona que tenga interés; 3. Acta de Audiencia e inspección ocular , en la que el juez se desplaza al campo, con los topógrafos, colindantes, interesados, para la verificación de los datos: Propiedad agrícola o ganadera y tipo de trabajo empleado. Al topógrafo adscrito al juzgado se le toma juramento, con firmas respectivas; 4. Levantamiento topográfico e informe pericial ; 5. Sentencia , en ella se establecen los considerandos, fundamentos de derecho y fallo; calificación de la propiedad en mediana, pequeña, agricultora, ganadera o mixta; y, posesión provisional; 6. Revisión del Expediente y Auto de Vista ; 7. Resolución Suprema : - Hasta el año 1990, se remitía a la Presidencia de la República para que se dicte la Resolución Suprema que era: a). Confirmaba la sentencia; b). Modificaba; y, c). Nulidad. - Después del Decreto Supremo No. 22407, se determinó que el proceso agrario concluía con el Auto de Vista, es decir, en una de las salas del CNRA "A" o "B"; 8. Titulación ; y 9. Registro en Derechos Reales.
Se debe tener presente que, ante indicios de irregularidades cometidas al interior del ex CNRA y del ex INC, y que entre uno de los primeros antecedentes relacionados con su posterior "Intervención", se encuentra en octubre de 1986, cuando el entonces Senado Nacional -ante las continuas y permanentes denuncias hechas por trabajadores campesinos contra el CNRA- solicita el cambio de autoridades del Consejo por "profesionales idóneos y honestos". Un año más tarde, se dispuso a través del D.S. Nº 21764 del 17 de noviembre de 1987, la creación de una comisión investigadora de las denuncias sobre los malos manejos y arbitrariedades verificadas en el CNRA y que como se ha señalado, cursaban en la entonces Honorable Cámara de Senadores (HCS) del Parlamento Nacional.
Así pues, con los citados antecedentes, en octubre de 1992, es de conocimiento público que, se descubrió uno de los mayores casos de corrupción que se haya conocido en la gestión pública, por lo que se hace pública la denuncia de la dotación de latifundio del denominado caso "Bolibras", como detonante, lo que determinó posteriormente en la "Intervención" del CNRA e INC, dispuesto mediante el D.S. Nº 23331 del 24 de noviembre de 1992 y ampliada de manera indefinida, hasta 1996, por D.S. Nº 23418 de 10 de marzo de 1993, es decir, hasta cuando se aprobó la Ley N° 1715, esto, ante la necesidad de realizar profundas transformaciones en la estructura institucional, jurídica, técnica y administrativa del régimen de tenencia y distribución de tierras; así pues, entre las principales causas que fundamentaron la Intervención Nacional, se encuentran las siguientes: a). Realizar un estudio pormenorizado del ordenamiento territorial respecto del uso del suelo, determinando las superficies dotadas, consolidadas y adjudicadas, de tierras baldías o vacantes y las revertidas al dominio originario de la Nación, identificando su superficie, ubicación geográfica y límites; b). Identificar las superposiciones agrarias, de colonización y forestales, los conflictos de límites, colindancias y linderos, la doble titulación y el acaparamiento de tierras; c). Establecer las irregularidades o ilegalidades que se hubiera cometido en materia agraria en general; y, d). Proponer al Poder Ejecutivo los Reglamentos que correspondan, de acuerdo con las conclusiones a que arribe la Comisión Nacional. Periodo comprendido entre noviembre de 1992 (fecha de intervención del CNRA e INC) y en 18 de octubre del año 1996, momento de la promulgación de la Ley N° 1715.
Asimismo, debido a que las irregularidades y la corrupción que había socavado la estructura institucional agraria en el período 1953-1993, se expresaba también, entre otros rasgos, por: - La sobreposición de derechos, con el resultado de una doble y hasta triple titulación en un mismo predio; - de igual manera, se emitieron títulos sin sustento legal ni técnico; - en la misma corriente de procedimientos regulares o irregulares se toleró, cuando no fomentó, la concentración de tierra en grandes extensiones; - la falta de información básica para administrar tanto el recurso tierra como el proceso agrario, así como la actitud de resolver los problemas en gabinete, dieron lugar a un caos en la información y la colisión de derechos; - no se elaboraron mapas base, mosaicos de propiedades ni referencias geográficas, elementos indispensables para procesos de distribución de tierras. Junto a la ausencia de un catastro rural confiable dieron lugar a que más del 50% de las propiedades no puedan ser ubicadas en el terreno, porque existan conflictos entre los "propietarios"; - aún con lo descrito anteriormente, la retardación fue quizás el rasgo distintivo en la tramitación de derechos agrarios, ya que se calcula que en el CNRA un trámite tenía una duración promedio de 12 años mientras que en el INC estaba alrededor de los 7 años; - la ausencia de criterios organizativos y metodológicos; - entre otras condiciones que dieron como resultado inseguridad jurídica en la propiedad de la tierra, inequidad en el acceso y distribución de la tierra, institucionalidad deslegitimada y muchos conflictos por la posesión de la tierra; - para lo que se debiera identificar las tierras fiscales y las otorgadas en propiedad, estableciendo las superposiciones entre propiedades y con derechos forestales; - así como, investigar las irregularidades e ilegalidades en los trámites agrarios, especialmente los correspondientes a la mediana propiedad y la empresa agropecuaria. Así también, otro de los motivos de la intervención del ex CNRA y del ex INC, fue que las superficies consignadas en todos los títulos ejecutoriales superaban la extensión de todo el territorio boliviano.
Con los cuantiosos antecedentes, se realizó un análisis espacial para identificar la cantidad de expedientes agrarios que hubiesen sido tramitados ante el ex Concejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA - SNRA) e Instituto Nacional de Colonización (INC); por lo que consecuentemente, el ente administrativo, cuenta, entre sus registros y archivos, sistemas y bases de datos, con la información pertinente y necesaria respecto a los antecedentes agrarios otorgados en su oportunidad, que pueden ser requeridos a los fines que en derecho puedan corresponder, mediante la extensión de certificaciones, copias simples o legalizadas, extendido por el servidor público autorizado que tiene legalmente atribuida la facultad de dar fe pública administrativa; que en los términos del art. 1296 del Código Civil, se considera que, cuando estos documentos son expedidos por los representantes o su personal autorizado, sobre materias de su competencia, de una determinada entidad pública y con las correspondientes formalidades legales, hacen plena prueba y también constituyen verdad material.
FJ.II.6. De la doctrina de las autorestricciones de la justicia constitucional y la interpretación de la legalidad ordinaria
El artículo 128 de la Constitución Política del Estado, instituye a la acción de amparo constitucional como una acción tutelar destinada a la protección y resguardo de los derechos reconocidos constitucionalmente ante actos u omisiones ilegales o indebidas de servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen con hacerlo; por lo que se constituye en un procedimiento específico y especial para la tutela de los derechos y garantías constitucionales, autónomo, directo y sumario, que no puede sustituir los procesos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico, hecho que determina su carácter eminentemente subsidiario; es decir, que de acuerdo a su naturaleza jurídica, esta acción tutelar no puede considerarse como una vía alternativa ni supletoria de otras preexistentes.
Conforme a este razonamiento, la jurisprudencia constitucional instituyó la doctrina de las autorestricciones con el fin de limitar su área de acción y evitar inmiscuirse en actos jurisdiccionales inherentes única y exclusivamente a la justicia ordinaria; por lo que se concluyó que la justicia constitucional está impedida de revisar la labor interpretativa de jueces y tribunales ordinarios -judiciales o administrativos- habida cuenta que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como principal misión, velar por el respeto y vigencia de la Constitución Política del Estado, así como también interpretar su contenido.
Respecto a este entendimiento, la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, ha señalado: "...la SC 0085/2006-R de 25 de enero de 2006, ha sistematizado la doctrina precedente, determinando lo siguiente: atendiendo a que la jurisdicción constitucional sólo puede analizar la interpretación efectuada por los jueces y tribunales ordinarios cuando se impugna tal labor como irrazonable, es necesario que el recurrente, en su recurso, a tiempo de cuestionar la interpretación de la legalidad ordinaria: 1. Explique por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente (...), y 2. Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional..." (Sic.).
En ese orden de ideas, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional debe respetar el ámbito de atribuciones propias de la jurisdicción ordinaria, es también correcto que cuando se ha quebrado el sistema constitucional, sus dogmas y principios o los derechos fundamentales de la persona humana, es deber del Tribunal Constitucional Plurinacional revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el juzgador ordinario, para resguardar la vigencia material de la norma fundamental y la materialización de los derechos constitucionales.
Por lo precedentemente descrito, se entiende que la labor interpretativa de la ley, corresponde a la jurisdicción ordinaria, salvo en aquellas excepciones en las que se evidencie vulneración a los derechos fundamentales, de esta manera se evita producir en un desequilibrio entre jurisdicciones.
FJ.III. Análisis del caso en concreto
Que, de la relación del proceso Contencioso Administrativo, conforme los argumentos de la demanda y la contestación, se llega a identificar los siguientes problemas jurídicos: a) Que, el INRA mediante Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, sin contar con informe técnico que justifique la repoligonización del área de saneamiento determinado, excluyó al predio "Cabeceras del Prado", ubicado al interior del Polígono 104, en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez, del departamento de Beni, de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSOB-00001/2000 de 18 de agosto de 2000; agregando que para modificar o excluir un área de saneamiento, se debió establecer el procedimiento para determinar un área de saneamiento, citando al efecto el art. 280.I.II del D.S. N° 29215; b) Existencia de dualidad de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento sobre una misma área; c) Que, no se realizó Informe de Adecuación, como correspondía a todo proceso de saneamiento a pedido de parte iniciado en la gestión 1999; d) Falta de notificación con la Resolución Administrativa que dispuso la nulidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180/99 de 20 de julio de 1999; e) Que, se hace una mala valoración del cumplimiento de la FES en el Informe en Conclusiones; y que al emitirse la Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, se ha conculcado derechos, vulnerándose el debido proceso y dejándolo en total estado de indefensión.
Con carácter previo a resolver el caso de autos, es necesario señalar que en la presente causa corresponde resolver lo extrañado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre, que concedió tutela en cuanto al derecho al debido proceso en sus vertientes de una debida motivación y fundamentación, únicamente con respecto al punto e) demandado; en ese contexto, se tiene lo siguiente:
FJ.III.1. Con relación al punto a).- De lo denunciado en este punto, citaremos en primera instancia, el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015, cursante de fs. 1022 a 1031 de la carpeta predial, en el cual, el INRA realizó el control de calidad, supervisión y seguimiento al procedimiento de saneamiento, entre ellos, del predio "Cabeceras del Prado" de conformidad al art. 266 del D.S. N° 29215, garantizando de esa forma, que el proceso se desarrolle bajo el principio de legalidad a través de una información fidedigna y sobre todo, debiendo hacer una valoración correcta de la Función Social o la Función Económico Social; en ese entendido, el ente administrativo luego de revisar y analizar minuciosamente el proceso de saneamiento, evidenció la existencia de irregularidades, errores de forma y de fondo, insubsanables y susceptibles de nulidad, dado el incumplimiento de las normas agrarias vigentes en su momento; sugiriendo en el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015, la emisión de una Resolución Administrativa que disponga la anulación de Pericias de Campo del predio en litigio, entre otros, toda vez que existían elementos que establecían la vulneración del art. 167 de la antigua CPE; los arts. 169.I.a), 170.ll, 171 y 172.ll del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000; las Normas Técnicas Catastrales para el Saneamiento de la Propiedad Agraria y la Guía para la Actuación del Encuestador Jurídico durante las Pericias de Campo, vigentes en su momento; excluyendo de dicha resolución a emitir, el predio "Cabeceras del Prado", de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto de 2000, la cual declaró área de saneamiento el departamento de Beni; al igual que de la Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre de 2000, que resolvió dar prioridad a la ejecución del saneamiento de la provincia Vaca Diez, al haberse dividido en cuatro polígonos de saneamiento; como también se procedería a la exclusión del predio en litigio y otros, de la Resolución Administrativa N° RES-ADM 039/2002 de 1 de octubre de 2002, que priorizó como área de Saneamiento Simple de Oficio, la Sub-área 104 del Polígono 3 de la provincia Vaca Diez; y de la Resolución Instructoria N° R.I. SSO-B-043/2002 de 01 de octubre de 2002, que resolvió iniciar el saneamiento de la Sub-área 104 del Polígono 3 de la provincia Vaca Diez; debiendo mencionar que dichas resoluciones fueron concordantes con el D.S. N° 25848, que sirvió de base para la ejecución de Pericias de Campo en el referido Polígono 104, toda vez que los plazos establecidos en las resoluciones y D.S. N° 25848, a la fecha, se encontraban vencidos; sugiriendo además el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015, cursante de fs. 1022 a 1031 de la carpeta predial, la anulación de los actuados de saneamiento, hasta la ejecución de Pericias de Campo, que deberán nuevamente ser levantadas, procediendo después con todas las etapas y actividades del saneamiento.
Dentro este marco sugerido, se emitió la Resolución Administrativa UDSABN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015 cursante de fs. de fs. 1032 a 1038 de la carpeta predial, punto I.5.4, que textualmente señala: "Los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de resoluciones finales de saneamiento, cuando exista denuncia o indicios de duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su cumplimiento. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: la anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo..."; disposición concordante con la Disposición Transitoria Undécima, parágrafo III de la misma norma agraria, que dice: "La nulidad de actuaciones dispuestas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria al proceso de saneamiento emergente de irregularidades, errores u omisiones de fondo o derivada de actos fraudulentos en etapas o actividades a cargo de una empresa habilitada, significará una nueva ejecución de trabajos por cuenta de ésta entidad estatal..."; constatándose después la notificación con dicha resolución, en forma personal en fecha 04 de julio de 2015, a César Roberto Suárez Galloso, en su condición de beneficiario del predio "Cabeceras del Prado", quien renunció al plazo de impugnación de la referida Resolución Administrativa, en el mismo formulario cursante a fs. 1040 de los antecedentes prediales, quedando ejecutoriada de conformidad al art. 84.I del D.S. N° 29215.
Ahora bien, reencauzando el proceso de saneamiento, como lo dispuso la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015, el INRA procedió a ejecutar nuevamente en el área de referencia, todas las etapas y actividades de saneamiento de conformidad al D.S. N° 29215; instaurando el procedimiento común de saneamiento, según lo establecido en el art. 291 de la norma agraria citada precedentemente, realizando el diagnóstico del área a sanear, aplicando el art. 292.I.Il de la misma norma, que dice a la letra: "Esta actividad consiste en la evaluación previa sobre las características de las áreas que serán objeto de saneamiento, estableciendo: a) Mosaicado referencial de predios con antecedente en expedientes titulados y en trámite cursantes en el Instituto Nacional de Reforma Agraria; b) Mosaicado de la información existente en la base geo - espacial sobre las áreas clasificadas, áreas protegidas, uso mayor de la tierra, plan de uso de suelo, mapa de valores, concesiones forestales, mineras, petroleras, servidumbres administrativas, etc.; c) Distribución poligonal del área de saneamiento, si corresponde; d) Identificación de presuntas tierras fiscales o de predios con incumplimiento de función económico social, en e/ área objeto de estudio y la poligonizacion de estas áreas para su priorización; e) Adopción de medidas precautorias previstas en este reglamento; f) Identificación de organizaciones sociales y sectoriales existentes en el área, g) Análisis de estrategias de comunicación, identificación y manejo de conflictos; h) Obtención de información relativa a registros públicos y otra que sea pertinente al objeto de trabajo. Los resultados de esta actividad se expresarán en un informe técnico - legal, planos y anexos que establezcan la recomendación sobre la modalidad de saneamiento y los criterios para su determinación; asimismo, si corresponde, la aplicación del procedimiento especial de saneamiento sin más trámite, el trámite para la identificación de tierras fiscales o con incumplimiento de función económico social o saneamiento interno. Para la realización de esta actividad se podrá recurrir a imágenes satelita/es u otros medios tecnológicos complementarios..." (las negrillas son nuestras).
Al efecto de lo precedentemente señalado, se emitió el Informe Técnico Legal UDSABN 825/2015 de 17 de agosto de 2015, cursante de fs. 1044 a 1060 de la carpeta predial "Cabeceras del Prado, punto I.5.6, que estableció ubicación geográfica y colindancias del área a ser intervenida, el mosaicado, la nueva distribución poligonal en 2 sub áreas (Sub área A y sub área B) con 12 polígonos (180, 181. 182, 183, 184 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191), las coordenadas y superficie del área de intervención, la Identificación de presuntas Tierras Fiscales o de predios con incumplimiento de Función Económico Social, la identificación de expedientes agrarios tramitados ante el ex CNRA y/o ex INC, los apersonamientos, las solicitudes de priorización, los predios con Pericias de Campo que fueron anuladas, la adopción de medidas precautorias, la identificación de organizaciones sociales y sectoriales en el áreas, el análisis de estrategias de comunicación y la identificación y manejo de conflictos y otras consideraciones pertinentes al área objeto de trabajo, sugiriendo la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento y Resolución de Inicio de Procedimiento; en consecuencia, el Informe Técnico Legal UDSA-BN 825/2015 de 17 de agosto de 2015, cumplió con los art. 275, 277 y 292 del D.S. N° 29215, dictándose enseguida la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, cursante de fs. 1085 a 1088 de los antecedentes prediales, punto I.5.7, que resuelve determinar cómo Área de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, el área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV", que comprende la superficie de 46.895,4445 ha, establecida en doce (12) polígonos, signados con los números 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191, todos ellos ubicados en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento de Beni; haciendo una descripción y coordenadas, insertando gráficos del área, estableciendo plazo para la ejecución del saneamiento y disponiendo que toda resolución contraria dentro del área del área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV", quede nula de pleno derecho y sin valor legal alguno; cumpliendo el INRA con las Disposiciones Transitorias Primera y Undécima parágrafo III del D.S. N° 29215.
Lo que quiere decir en consecuencia que el INRA al emitir la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, sustentada en el INF.T.L. N° 564/2015, de 25 de junio de 2015, que a su vez estuvo respaldada legalmente a través del Informe Técnico Legal UDSABN 825/2015 de 17 de agosto de 2015, cursante de fs. 1044 a 1060 de la carpeta predial "Cabeceras del Prado, denunciado por la parte actora como ausente, que justificó entre otras cosas, la nueva distribución poligonal en 2 sub áreas (Sub área A y sub área B) con 12 polígonos (180, 181. 182, 183, 184 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191), excluyendo de manera acertada al predio "Cabeceras del Prado", de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSOB-00001/2000 de 18 de agosto de 2000, estableciendo el procedimiento para determinar un área de saneamiento, dando cumplimiento a los arts. 275.b, 277.l, 280.I.II y 292 del D.S. N° 29215, precisando además ubicación geográfica, superficies, plazo de saneamiento y coordenadas del área a intervenir; por lo tanto, las denuncias de la parte demandante en el presente punto, carecen de veracidad, de sustento fáctico y jurídico, al no evidenciarse el incumplimiento de las normas agrarias precedentemente expuestas, no existiendo una irregular exclusión de predios del área determinada, así como la ausencia de repoligonización demandada.
FJ.III.2. Con respecto al punto b).- Que, existe dualidad de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento sobre la misma área denunciada; en ese orden, se tiene que, el art. 5 del D.S. N° 25848 de 18 de julio de 2000, que modificó el D.S. N° 25763 de 05 de mayo de 2000, en su Disposición Transitoria Primera (vigente en su oportunidad), dice a la letra: "Por única vez y por vía de excepción, se determina Área de Saneamiento Simple de Oficio al Norte Amazónico del país, comprendiendo los departamentos de Pando, provincia Vaca Díez del departamento del Beni, el municipio de Ixiamas en la provincia Iturralde del departamento de La Paz y la provincia Gran Chaco del departamento de Tarija, a ser ejecutado en un plazo de un (1) año; el resto del departamento del Beni y el departamento de Santa Cruz en el plazo de tres (3) años."; y en el segundo párrafo de su Disposición Transitoria Tercera de la misma norma, establece: "Abróguense y deróguense todas las normas y disposiciones contrarias al presente Decreto Supremo."; dentro de este marco legal, se colige que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180/99 de 20 de julio de 1999, por la Disposición Transitoria Primera, primer párrafo, quedó sin efecto legal; por consiguiente, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), denominado "Áreas Nuevas Riberalta IV" Polígono N° 188, no se encuentra sobrepuesta a la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180/99 de 20 de julio de 1999, puesto que al no tener existencia legal la última resolución mencionada, no habría sobreposición alguna; sin embargo, para un mejor entendimiento, citamos el art. 278.I del D.S. N° 29215, que textualmente manifiesta: "I. Determinada un área de saneamiento en una de sus modalidades, no podrá sobreponerse a la misma, total o parcialmente, otra área para la ejecución del saneamiento con modalidad distinta a la inicialmente determinada ..."; en tal sentido, citamos la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 21/2018 de 30 de mayo de 2018, que establece: "Con relación a la sobreposición de áreas determinadas aducida por los demandantes, como bien se pudo ver, los 115 predios, bajo fundamento contenido en el Informe Técnico Legal de Control de Calidad del saneamiento del polígono 104 UDABN-N° 564/2015 y por resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 fueron excluidos del área determinada mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simpe de Oficio N° SSO-B-00001/2000, en razón de haber fenecido los plazos previstos en dicha resolución y en el D.S. 25848 de 18 de julio de 2000, que establecía el plazo de ejecución del saneamiento por el lapso de un año, el mismo que fue abrogado por el D.S. N° 29215, en este sentido, al haber sido separados del área determinada mediante la precitada resolución, sin que este aspecto haya sido objeto de impugnación en su momento, correspondió a la entidad administrativa, con la finalidad de reencausar el proceso y permitir que el mismo se lleve en adelante libre de vicios de nulidad que lo pudiesen afectar, al no pertenecer ya a un área determinada los 115 predios excluidos, determinar nuevamente los mismos como área a intervenirse en saneamiento bajo la modalidad, en este caso, de oficio, no evidenciándose de esta forma, ninguna sobreposición de áreas determinadas".
Ahora bien, en el supuesto caso de existencia de sobreposición entre las resoluciones denunciadas por la parte actora, entre la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180/99 de 20 de julio de 1999 y la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, que determina como Área de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, el área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV"; se tiene que establecer, que la primera resolución mencionada, se refiere al Saneamiento Simple a Pedido de Parte y la segunda resolución, es la ejecución de Saneamiento Simple de Oficio; lo que quiere decir, que no son distintas modalidades de saneamiento, dado que en ambas resoluciones, se refiere a la misma modalidad de saneamiento; aclarando además que la norma permite la modificación de Saneamiento a Pedido de Parte por el Saneamiento del Oficio, no permitiendo hacerlo a la inversa, tal como lo dispone el art. 278.III del D.S. N° 29215, que dice: "III. La ejecución del saneamiento de oficio no podrá ser modificada a un procedimiento a pedido de parte, procederá la modificación de manera inversa."; demostrándose con lo expuesto, que no se ha transgredido la norma procesal agraria, dada la no existencia de dualidad de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento de modalidades distintas, sobre una misma área; debiendo fallar en ese sentido.
FJ.III.3. Con relación al punto c).- Que, no se realizó Informe de Adecuación, como correspondía a todo proceso de saneamiento, iniciado en la gestión 1999; en ese orden, para resolver lo denunciado, citamos la Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215, que dice a la letra: "(DE LOS PROCESOS EN CURSO). El presente Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y seguimiento."; en ese marco legal, la aplicabilidad de dicho artículo, podría ser usado para todos los procesos de saneamiento en curso; empero, de la interpretación del artículo mencionado, no es obligatoria la emisión de un Informe de Adecuación, como sucedió en el caso, dado que el Informe Técnico Legal UDSABN 825/2015 de 17 de agosto de 2015 y la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, sustentada en el Informe Técnico Legal N° 564/2015, de 25 de junio de 2015, anularon obrados hasta la Etapa de Pericias de Campo del proceso de saneamiento del predio "Cabeceras del Prado"; actos que además, fueron convalidados por la parte actora, no realizando un reclamo o una impugnación a cualquiera de los documentos administrativos mencionados, por lo que no podrían argumentar ahora en el presente proceso Contencioso Administrativo, que se perjudicó los derechos y garantías de la parte demandante; además que, las actuaciones previstas en el proceso de saneamientoque no causen perjuicio a las partes no pueden ser invocadas como causales de nulidad, por los principios de especificidad, trascendencia y convalidación.
FJ.III.4. Con respecto al punto d).- Que, existe falta de notificación con la Resolución Administrativa, que dispuso la nulidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180/99 de 20 de julio de 1999; de lo denunciado, se verifica en la carpeta predial, que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, cursante de fs. 1085 a 1088, dispuso, entre otras cosas, dejar nula y sin valor legal toda resolución contraria a la misma; es decir, entre ellas, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180/99 de 20 de julio de 1999; sin embargo, sin perjuicio de lo mencionado, de conformidad a los arts. 280 y 292 del D.S. N° 29215, los cuales se refieren al diagnóstico en la determinación de áreas de saneamiento, se evidencia que no es obligatoria su notificación, como sucede con la Resolución Instructoria en el art. 294.V de la mencionada norma.
FJ.III.5. Con relación al punto e).- Que, en el Informe en Conclusiones, referido a la valoración de la FES, el INRA en virtud del art. 170 del D.S. N° 29215, expresa que no reconoce las actividades forestales como FES, por carecer de antecedente en Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite; en ese sentido, de lo demandado, nos remitiremos a los antecedentes del proceso de saneamiento del predio denominado "Cabeceras del Prado", cuyo trámite fue ejecutado bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), se constata que mediante Resolución de Inicio de Procedimiento UDSA BN N° 320/2015 de 17 de agosto de 2015 (descrito en el punto I.5.8 de la presente sentencia), cursante de fs. 1092 a 1097, se dispuso la ejecución del Relevamiento de Información en Campo, con el fin de que los propietarios, subadquirentes o poseedores se apersonen a sus respectivos predios y demuestren el cumplimiento de la Función Económico Social, así como la acreditación de su derecho propietario o posesión, debiendo al efecto adjuntar documentación en original o fotocopia legalizada correspondiente ante los servidores públicos encargados de la sustanciación del procedimiento técnico jurídico de saneamiento, en el marco de lo dispuesto por el art. 294 del D.S Nº 29215; verificándose que dicha actividad fue llevada a cabo los días 12 y 13 de septiembre de 2019, en cuyas fechas se levantaron los formularios de campo, evidenciándose de fs. 1439 a 1440, la Ficha Catastral y Anexo de Beneficiarios de 12 de septiembre de 2019, descrito en el punto I.5.9 de la presente resolución, en cuyo acápite de observaciones se hace constar que la actividad principal del predio "Cabeceras del Prado", sería la forestal; para después identificar de fs. 1441 a 1444, el formulario de Verificación de FES de Campo de 13 de septiembre de 2015 (punto I.5.10 del presente fallo), firmado por César Roberto Suárez Galloso, en cuyo cuadro de observaciones se consigna que en la totalidad del predio "Cabeceras del Prado", la actividad es la forestal, constatándose la existencia de galpones en construcción, conforme también se tiene en el Croquis y Fotografías de Mejoras, cursantes de fs. 1454 a 1462; para después verificar que de fs. 1162 a 1163 de antecedentes, el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos de 12 de septiembre de 2015 (punto I.5.11 ), a través del cual los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado", presentaron fotocopias simples de documentos de derecho propietario, consistentes en minutas de compra y venta protocolizadas y Testimonios de piezas principales de los procesos agrarios de dotación de los predios denominados "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael"; documentos que reflejarían la transmisión de los predios en favor de uno de los co-beneficiarios, Cesar Roberto Suárez Gallaso; empero, también se constata la presentación en dicha acta, de fotocopias simples de Resoluciones Administrativas de autorización de Aprovechamiento de Productos Forestales Maderables y de aprobación de Informes Anuales de Plan Operativo Anual Forestal - POAF del predio "Cabeceras del Prado", los mismos que de acuerdo al Informe Técnico IT-ABT-DDBE-466-2016 de 5 de agosto de 2016, fueron corroborados por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, especificando que de toda la superficie mensurada por el INRA en el predio en litigio de las 12.830,0832 ha, solo 8.461,5941 ha, se encuentran en las Tierras de Producción Forestal Permanente, evidenciando también que se había otorgado un Plan de Manejo Forestal en favor de Cesar Roberto Suárez Gallaso, copropietario del predio "Cabeceras del Prado".
En ese entendido, con la información recabada y descrita precedentemente, el INRA mediante Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016 (punto I.5.22 ), cursante de fs. 2832 a 2878 de la carpeta predial, y de la verificación en campo registrada en la Ficha Catastral y el formulario de Verificación de FES en Campo, se constata que, en la totalidad del predio, la actividad es forestal (puntos I.5.9 y I.5.10 ), por tanto, llega a concluir que los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado" durante el Relevamiento de Información en Campo, demostraron el desarrollo de la actividad forestal; sin embargo, observan que se debió contar con un Título Ejecutorial o el antecedente de proceso social agrario en trámite y al no tener dicho respaldo, establecieron el incumplimiento de la Función Económico Social del predio ahora en litigio; para arribar a dicha conclusión y firme determinación, el ente administrativo responsable de la ejecución del procedimiento técnico jurídico administrativo de saneamiento, justamente en atención a los documentos en copias simples presentados por el beneficiario del saneamiento, al momento de desarrollarse el Relevamiento de Información en Campo, como se constata de fs. 1162 a 1163, que cursa el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos de 12 de septiembre de 2015 (punto I.5.11 ), en el que se adjuntan, entre otros, copias simples de dos Testimonios de piezas principales de procesos agrario de dotación, por una parte, correspondiente al predio denominado "Las Cabeceras del Prado" con una superficie de 3450.4590 ha a favor de Elider Mosqueira Guari (fs.1338 a 1341) y por otra, respecto al predio "Isrrael", con una superficie de 1004.2725 ha, a favor de Edmundo Chuqui Nay (fs. 1349 a 1350 vta.), así como, minutas de transferencia y el Testimonio N° 0619/2004 de 01 de noviembre de 2004 (fs. 1333 a 1334 vta.), de unificación de fundos rústicos denominados "Cabeceras del Prado" "Israel", "Egipto-Francia" y "Mutacal", que unificados, sus beneficiarios llegaron a denominarlo sólo como "Cabeceras del Prado", tal como se describen en los puntos I.5.12 hasta el I.5.18 de la presente resolución; a fin de constatar y corroborar dichos documentos presentados, previamente a emitir el Informe en Conclusiones, requirió al responsable de la Unidad de Archivo y Certificaciones del INRA Departamental Beni, quien emite y remite las Certificaciones ARCH-DDBEN 0876/2016 y ARCH-DDBEN 0877/2016, ambas de 07 de julio de 2016 (punto I.5.20 ), las cuales certifican que no cursan registros de antecedentes agrarios tramitados ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, correspondiente al predio "Las Cabeceras del Prado" a nombre de Elider Mosqueira Guari y del predio "Isrrael" de Edmundo Chuqui Nay, tal como cursan de fs. 2813 a 2814 de antecedentes; del mismo modo, se requirió a la Dirección Nacional del INRA, para que a través de la Unidad de Titulación y Certificaciones, solicitando certificación de Trámites Agrarios, con respecto a lo citados predios, instancia administrativa que mediante Informe UTC N° 470/2016, de 01 julio de 2016 (punto I.5.21 ), también certificaron que no cursa registro de emisión de Título Ejecutorial de los predios "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael", tal como se constata de fs. 2825 a 2831 de antecedentes; en esa línea, se puede verificar con base a dichos antecedentes, en el punto "Tradición Civil" (fs. 2840), dentro del acápite 3 "Relación de Relevamiento del Información en Campo", así como lo señalado en los puntos "Variables Técnicas y Variables Legales" del acápite 4. "Análisis Técnico Legal", respecto a la valoración de la posesión, Función Económico Social y las consideraciones legales respecto al Plus, que en el Informe en Conclusiones referido (punto I.5.22 ), se describe, analiza y realiza la valoración integral, en cuanto a la información generada y levantada en campo, así como sobre la posesión, las documentales y certificaciones sobre antecedentes agrarios (INRA) y sobre las autorizaciones de la actividad forestal en propiedad privada, que en cuanto al cumplimiento de la Función Económica Social, si bien se ha demostrado el desarrollo de la actividad forestal en el predio en litigio, como producto de la investigación de oficio, sí se ha constatado la inexistencia de indicios de antecedentes de procesos agrarios en trámite de los predios "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael", en los archivos, bases de datos y antecedentes que cursan en el INRA Departamental Beni y en el INRA Nacional, que junto a otros dos predios fueron unificados denominándolo finalmente, como "Cabeceras del Prado"; consecuentemente, el ente administrativo concluye que no se acreditó el derecho propietario como tal, al no contar con los respectivos Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite, para que sean reconocidos como cumplimiento de la Función Económico - Social.
Asimismo, se constata que de conformidad al art. 305 del D.S. N° 29215, el referido Informe en Conclusiones, sus resultados generales y preliminares de manera resumida fueron registrados y plasmados en el respectivo Informe de Cierre, mismo que fue socializado, identificándose al efecto, el Aviso Agrario publicado en el periódico el Contacto, cursante a fs. 2917 de la carpeta predial, así como el Acta de Inicio de la Socialización de Resultados a fs. 2921 vta. y el Informe de Cierre cursante a fs. 2922, así como el Acta de Cierre de la Socialización de Resultados Preliminares del Proceso de Saneamiento, cursante a fs. 2923 y vta. de antecedentes; en ese orden, se constata la presentación de observaciones al Informe en Conclusiones y a los resultados preliminares del Informe de Cierre a través del memorial cursante de fs. 2925 a 2939 de los antecedentes, presentado en 8 de septiembre de 2016 (punto I.5.23 ), ante la Jefatura Regional Riberalta del INRA Beni, por uno de los co-beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado", Cesar Roberto Suárez Galloso, quién adjuntando documentos en original de derecho propietario y fotocopias simples del Plan General de Manejo Forestal; que en lo pertinente, adjunta de fs. 2961 a 2963 y de fs. 2999 a 3000 vta., los Testimonios de las piezas principales del proceso social agrario de dotación de tierras, respecto a los fundos denominados "Isrrael" con una extensión superficial de 1.004,2425 ha a nombre de Edmundo Chuqui Nay y con relación al predio "Las Cabeceras del Prado", en una superficie de 3.450,4590 ha, a favor de Elider Mosqueira Guari, respectivamente, impetrando finalmente la modificación de los resultados; memorial que mereció la elaboración del Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1271/2016 de 12 de octubre de 2016 (punto I.5.24 ), emitido por el INRA Departamental Beni, cursante de fs. 3005 a 3008 de la carpeta predial, que citando textualmente el art. 155 del D.S. Nº 29215, entre otras disposiciones y aspectos, responde señalando "Manifestar, al beneficiario que se da estricta aplicación al Art. 170 (Áreas Efectivamente Aprovechadas en Actividades Forestales... ) en su integridad; párrafo tercero señala lo siguiente "Estas Actividades serán reconocidas como función económico-social en predios con antecedente en Titulo Ejecutoriales o proceso agrario en trámite , por lo que en la Dirección Nacional y Dirección Departamental del INRA-Beni, No cursa registro de Titulo Ejecutorial o Proceso Agrario en Trámite, correspondiente a los Testimonios presentado por el beneficiario del predio Cabeceras del Prado " (Sic); asimismo, en su acápite II "Respuesta a Memorial", en lo pertinente a la letra dice: "Se rechaza el memorial presentado por el señor Cesar Roberto Suarez Galloso, beneficiario del predio "Cabeceras del Prado", por carecer de fundamentación técnica y legal, en la que se pueda desvirtuar lo consignado en el Informe en Conclusiones...".
Por otra parte, el ente administrativo, ante tales circunstancias descritas precedentemente, nuevamente y como segunda instancia, tal como consta de fs. 3112 a 3117 de la carpeta predial, a través de la Jefatura de la Unidad de Región Llanos, dependiente de la oficina del INRA Nacional, mediante Nota JRLL-USB-CI N° 1668/2016 de 10 de noviembre de 2010 (punto I.5.25 ), solicita a la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA Nacional, se les proporcione fotocopias simples o legalizadas de las siguientes piezas procesales: Informe de ingreso de causas al Consejo Nacional e Reforma Agraria, Tarjetas Kardex y Sentencias, entre otros, correspondiente a los predios "Cabeceras del Prado" e "Isarrel"; solicitud que es respondida por la citada Unidad, mediante nota DGST/UD-TIT-CER N° 8745 de 11 de noviembre de 2016, adjuntando al efecto las siguientes certificaciones: 1). Informe de 11 de noviembre de 2016, emitido por la servidora pública, Herminia Villca Quispe, Técnico II Administrativo, quien informa que revisadas las fichas de Kardex que cursan en su Unidad se evidencia que NO CURSAN FISICAMENTE EN FICHAS KARDEX, entre otros, respecto de los predios denominados "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael"; 2). Informe UTC N° 0831/2016 de 11 de noviembre de 2016, emitido por la servidora pública, Claudia Da Silva Suárez, Asistente de Certificaciones, quien informa que revisada la base de datos de Títulos Ejecutoriales del Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación (SIST) se evidencia que NO CURSA REGISTROS DE EMISION DE TITULO EJECUTORIAL NI REGISTRO DE EXPEDIENTES de los predios "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael"; y, 3). Informe PP N° 066/2016 de 11 de noviembre de 2016, emitido por la servidora pública, Denisse Margoth Sossa Gamarra, Profesional III Administrativo, quien informa que revisados los libros de tomas de razón y Testimonios de Sentencia correspondiente al departamento del Beni que se encuentran en archivos de esa Unidad, no cursan piezas procesales correspondiente a los predios "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael". Ante tales requerimientos y certificaciones, personal dependiente de la Jefatura de la Unidad Región Llanos, dependiente de la Dirección General de Saneamiento del INRA Nacional, eleva el Informe Complementario, a través del Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016 de 11 de noviembre de 2016, entre otros, respecto del predio "Cabeceras del Prado", que en sus conclusiones establece textualmente lo siguiente: "En mérito a la pruebas aportadas líneas arriba consistente en Informes de las Unidades de Archivo y Certificaciones del INRA Beni y la Unidad de Titulación y Certificaciones de la Dirección Nacional del INRA, se establece la inexistencia de piezas procesales como ser: Demanda, Audiencia de Inspección, Sentencia, Auto de Vista, mucho menos Resolución Suprema, que hagan viable una ulterior la tramitación de reposición de expedientes tramitados ante el Ex- C.N.R.A., ya sea de oficio o a solicitud de parte , respecto a los predios, Las Cabeceras del Prado, Isrrael (...), ello en aplicación a las disposiciones contenidas en los artículos 307, 455, 456 y 458 del Decreto Supremo N° 29215. En consecuencia, se mantienen firmes y subsistentes las valoraciones establecidas en el Informe en Conclusiones de fecha 25 de agosto de 2016, considerándose a los beneficiarios de los predios actualmente denominados: Cabeceras del Prado (...), como poseedores legales de conformidad al art. 309 del Decreto Supremo N° 29215."; de lo descrito precedentemente, el ente administrativo, en el marco de las normas procedimentales, sus competencias y atribuciones, en dos oportunidades analizó la posibilidad de tramitar la reposición de oficio, empero, ante la inexistencia de indicios mínimos de antecedentes que la respalden la existencia de piezas procesales necesarias (Art. 458, DS. 29215) o mínimas e incluso alguna constancia del registro de ingreso de causas u otros elementos de indicios que hagan viable una ulterior tramitación de reposición de expedientes, que fuero tramitados ante el ex- CNRA, es que se desestimó dicha posibilidad en su oportunidad.
En tal sentido, cursa de fs. 3157 a 3162 de los antecedentes prediales, la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016 (punto I.5.27 ), que dispone adjudicar una superficie de 50.000 ha en favor del Cesar Roberto Suárez Galloso y otros del predio "Cabeceras del Prado"; en ese entendido, conforme a los antecedentes precedentemente descritos y los fundamentos realizados en la SCP 1147/2019-S2 de 27 de diciembre de 2019, la cual señala que, no se realizó una valoración de la documental presentada en la ejecución del proceso de saneamiento, estableciendo que en el predio en cuestión, no se reconozca el cumplimiento de la Función Económico Social; al respecto, debemos establecer que dicha apreciación, no resulta evidente, toda vez que el INRA, posterior a un reiterativo proceso de indagación de los antecedentes agrarios en los archivos de la entidad, tanto por el INRA Departamental Beni, así como por la Dirección Nacional del INRA, ha procedido a valorar cada uno de los documentos presentados, así como las mejoras levantadas en el Relevamiento de Información en Campo, refiriéndonos al Informe en Conclusiones cursante de fs. 2832 a 2878, que en el acápite 3. Relación de Relevamiento de Información en Campo, se determina de manera correcta la posesión del predio "Cabeceras del Prado", como se explica textualmente a continuación: "Que verificado el mosaicado referencial de Identificación de Expedientes, se identifica sobreposición del Expediente Agrario N° 57080 denominado San Miguel en el área mensurada del predio "Cabeceras del Prado" ... Señalar que el Expediente Agrario N° 57080, no es reclamado por el beneficiario del predio "Cabeceras del Prado", por lo en la presente evaluación no será considerado como antecedente agrario del predio señalado precedentemente, debiendo considerarse bajo el régimen de poseedores; situación legal del derecho propietario, que a efectos de la ausencia de trámite agrario o título que podría haberles proporcionado la calidad de subadquirentes, de manera correcta el INRA estableció que los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado" eran poseedores. Por otro lado, en el mismo punto, sobre la tradición civil, el mencionado informe cita los siguientes documentos: fotocopia legalizada de Testimonio N° 0619/2004 de 01 de noviembre de 2004, de unificación de fundos rústicos denominados "Cabeceras del Prado" "Israel", "Egipto-Francia" y "Mutacal", que unificados se denominará "Cabeceras del Prado", cursante de fs. 1333 a 1334 vta. de los antecedentes prediales; fotocopia simple de Testimonio de piezas principales de un proceso agrario de dotación del predio denominado "Cabeceras del Prado", con una superficie de 3450.4590 ha, a favor de Elider Mosqueira Guari, cursante de fs.1338 a 1341; fotocopia simple de Testimonio N° 141/98 de 30 de septiembre de 1998, suscrito entre Elider Mosqueira Guari en favor de Cesar Suárez Calloso, sobre una superficie de 3480.00 ha, cursante de fs.1364 a 1369; fotocopia simple del Testimonio de piezas principales de un proceso de dotación del predio Israel, con una superficie de 1004.27.25 ha, a favor de Edmundo Chuqui Nay, cursante de fs. 1349 a 1350 vta. de los antecedentes prediales; fotocopia simple de Minuta de Transferencia de 6 de enero de 2003, suscrito entre Edmundo Chuqui Nai en favor de Cesar Roberto Suárez Gallaso, respecto al predio "Isrrael", con una superficie de 1334.2730 ha, a fs. 1346; fotocopia simple de Testimonio N° 136/98 de 7 de septiembre de 1998, sobre una transferencia entre Oscar Saravia y Ruben Sánchez Dara en favor de Karen Destre Hurtado, respecto al predio Mutacal, sobre una superficie de 1924 ha, cursante de fs. 1357 a 1359; fotocopia simple de Minuta de Transferencia de 4 de agosto de 2003, suscrito entre Karen Destre Hurtado en favor de Cesar Roberto Suárez Galloso, sobre una superficie de 4394.1600 ha, del predio denominado Mutacal a fs. 1372; documentales que además, fueron evacuados por el INRA a través de los certificados ARCH-DDBEN 0876/2016 y ARCH-DDBEN 0877/2016 (I.5.20 ) e Informes UTC N° 470/2016, UTC N° 0831/2016, PP N° 066/2016, entre otros, que establecieron, que de revisada la base del Sistema de Información de Saneamiento y Titulación (SIST), así como del Listado de Emisión de Títulos Ejecutoriales, la base de datos, fichas de Kardex que cursan en la Unidad, los Libros de Tomas de Razón y Testimonios de Sentencia correspondiente al departamento del Beni, otorgado por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria y el ex Instituto Nacional de Colonización, evidenciaron que NO cursan físicamente en Fichas Kardex dichos antecedentes, que NO cursan registros de emisión de Titulo Ejecutorial, NI registro de expedientes, que en definitiva, NO cursan piezas procesales NI antecedentes agrarios correspondiente a los predios denominados "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael", y concluyeron señalando en dos oportunidades y mediante la emisión dos informes técnicos legales, tanto por el INRA Departamental Beni, como por el INRA Nacional, que analizaron y concluyeron señalando que la inexistencia de piezas procesales hacían inviable una ulterior tramitación de reposición de expedientes, por lo que no fueron considerados a los nombrados predios con antecedente agrario; concluyendo además, de manera expresa, que considerando las transferencias señaladas precedentemente, además de la certificación emitida por el INRA, la clasificación de la propiedad y en aplicabilidad del art. 159 del D.S. N° 29215, que dio como resultado, después de la verificación de imágenes satelitales, fotografías áreas, así como toda la información técnica y jurídica idónea (imágenes de los años 1995, 2000 y 2015), determinaron como fecha de asentamiento en el predio "Cabeceras del Prado", el año 1995, considerándolos como poseedores. Y con relación a los otros documentos, el mismo acápite 3. Relación de Relevamiento de Información en Campo, cita los siguientes: Comunicación Externa CE-UOBT-RIB-N° 268-2015 de 26 de agosto de 2015 cursante a fs. 1335 a 1337, en el que la ABT informa sobre la Autorización de Aprovechamiento en Tierras de Propiedad Privada del predio "Cabeceras del Prado", correspondientes a la gestión 2008 al 2012; fotocopias simples de la Resolución N° 47/2005 de 11 de abril de 2005, emitida por la ex Superintencia Forestal, en cuya parte resolutiva primera, se dispone otorgar el derecho forestal de Autorización de Aprovechamiento de Productos Forestales Maderables sobre un área de 12.875.1213 has a favor de Cesar Roberto Suárez Galloso del predio "Cabeceras del Prado", cursante de fs. 1376 a 1378 de los antecedentes prediales; Resolución Administrativa RU-ABT-RIBIAPOAF-569-2014 de 13 de junio de 2014, que aprueba el Informe Anual al Plan Operativo Anual Forestal de la RU-ABT-RlB-POAF-545-2012 de la AAA-2012-2 en la propiedad privada Cabeceras del Prado, cursante de fs. 1382 a 1383; Resolución Administrativa RU-ABT-RlB-POAF-545-2012 de 08 de agosto de 2012, que, en su parte resolutiva primera, aprueba el Plan Operativo Anual POAF correspondiente al predio "Cabeceras del Prado", en una superficie de 300.00 ha; Resolución Administrativa RU-ABT-RlB-lAPOAF-544-2012 de 03 de agosto de 2012, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF del predio Cabeceras del Prado, en una superficie de 339.93 ha, cursante de fs. 1387 a 1388; Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-POAF -626-2011 de 19 de agosto de 2011, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2011 del predio Cabeceras del Prado, sobre una superficie de 650 ha, de fs. 1392 a 1393; Resolución Administrativa RU-ABT-RlB-POAF-451-2010 de 11 de agosto de 2010, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2010 del predio Cabeceras del Prado, sobre una superficie de 452.55 ha, cursante de fs. 1402 a 1403; Resolución Administrativa RU-ABT-RIBPOAF -035-2009 de 05 de junio de 2009, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2009, sobre una superficie de 274.65 ha, cursante de fs. 1405 a 1406; Resolución Administrativa RU-RIB-POAF -123-2005, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2005 del predio "Cabeceras del Prado", sobre una superficie de 630 ha, de fs. 1407 a 1408; cursando también de fs. 2661 a 2665; en ese efecto, se verifica después en el mismo punto, el Informe Técnico IT-ABT-DDBE-466-2016 de 5 de agosto de 2016, emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras - ABT, que en la parte de conclusiones, indica: "según la Geodatabase oficial de la oficina nacional de la ABT, se tiene otorgado un (1) Plan General de Manejo Forestal con Resolución Administrativa 047/2005 y 12 Planes Operativos Anuales Forestales al interior del predio Cabeceras del Prado", autorizaciones que han sido otorgadas en favor del señor Suárez Galloso Cesar Roberto..."; concluyendo que del análisis multitemporal de imágenes satelital LANDAT (233-068), correspondientes a los años 1996 al 2016 y LISS III (310-084) del año 2012, se habían identificado puntos de actividad antrópica, posteriores al año 2001, en ambas categorías de uso de suelo, uso forestal múltiple y múltiple limitado; citando además el Informe UTC N° 470/2016 de 01 de julio de 2016 y los arts. 2.VIII y 170 del D.S. N° 29215, que señala: "... los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado" han demostrado en el relevamiento de información en campo, el desarrollo de la actividad forestal, como se consigna en el formulario de Verificación FES de Campo, Registro de Mejoras y Fotografías del recorrido del Plan de Manejo Forestal (...) se consigna que el predio "Cabeceras del Prado" no cuenta con Registro de Emisión de Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite; por lo que en cumplimiento de la actividad forestal, esta sujeta a lo estipulado por el art. 170 del D.S. N° 29215; es decir que el predio debe contar con Plan General de Manejo Forestal y con antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite para que se le reconozca como función económico social; en tal sentido el predio "Cabeceras del Prado", NO cuenta con antecedente agrario; tomando en cuenta los fundamentos jurídicos señalados precedentemente, se tiene que el predio "Cabeceras del Prado" no cumple con la Función Económico Social en la actividad forestal."; por consiguiente, en primera instancia debemos aclarar que, cualquier autorización de derecho forestal y aprobación del Plan de Manejo, proporcionada o emitida por la ABT, la misma no acredita declaratoria de derecho de propiedad alguno, dado que dicha autorización, únicamente está referida, al aprovechamiento forestal sostenible o sustentable y al instrumento de gestión forestal presentado; debiendo los titulares someterse a los resultados del proceso de saneamiento legal, que en el marco de sus competencias y atribuciones, ejecuta el Instituto Nacional de Reforma Agraria; de lo anteriormente expuesto, se colige que el ente administrativo realizó una correcta valoración de la documental presentada, así como de la verificación de la FES, en la ejecución del proceso de saneamiento, así como de la información solicitada y principalmente la aplicación de las normas agrarias vigentes, determinando, que al predio "Cabeceras del Prado", no se le reconozca el cumplimiento de la Función Económico Social, dada que la última parte del art. 170 del D.S. N° 29215, que dice a la letra: "Estas actividades serán reconocidas como función económico - social en predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite"; en ese marco legal, dicho artículo no proporciona jurídicamente dicho reconocimiento; consencuentemente, el INRA determinó de manera acertada, a través del Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016 (punto I.5.22 ), cursante de fs. 2832 a 2878 de los antecedentes prediales, adjudicar al predio "Cabeceras del Prado", la superficie de 50.0000 ha, clasificándola como pequeña propiedad, no existiendo una omisión en considerar y valorar adecuadamente la documentación referida a las transferencias y la actividad desarrollada en el predio; por consiguientemente, de lo ampliamente expresado, la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016 y en el marco normativo agrario, no existe prueba de la vulneración al debido proceso y al derecho de defensa, que fue denunciado por la parte actora.
Ahora bien, corresponde dejar presente, que la solicitud de reposición respecto a la documentación presentada durante el proceso de saneamiento, como antecedente de derecho propietario, no fue un punto demandado, por la ahora parte actora, en el proceso Contencioso Administrativo, resultando su consideración, un aspecto incorporado y desarrollado por la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre, estableciendo que este Tribunal Agroambiental disponga ordenar al ente administrativo ejecutor del proceso de saneamiento, para someter dicha documentación a un proceso previo de reposición de oficio; sin embargo, los antecedentes comprueban y demuestran, que no existen indicios mínimos de antecedentes procesales cursantes en los archivos del INRA, que respalden una ulterior tramitación de reposición de oficio, tal como se acreditan de la exhaustiva investigación realizada a través de las diversas solicitudes de información, las certificaciones emitidas (puntos I.5.20 y I.5.21 y I.5.25) , los dos informes descritos (puntos I.5.24 y I.5.26 ), que en los términos del art. 1296 del Código Civil, se considera que, cuando estos documentos son expedidos por los representantes o personal autorizado, sobre materias de su competencia, como es el ente administrativos ejecutor del saneamiento y con las correspondientes formalidades legales, son también elementos que hacen plena prueba y también constituyen verdad material, tal como ampliamente se ha expuesto ut supra; resultando contrario a la norma agraria vigente, conforme la base legal precisada y lo desarrollado en el fundamento FJ.II.4 de la presente sentencia, ya que dicho trámite procedería siempre y cuando se hubieren extraviado, desaparecido o destruido dichos expedientes , y que habiéndose constatado la inexistencia física de las piezas procesales como ser: Demanda, Audiencia de Inspección, Sentencia, Auto de Vista, mucho menos Resolución Suprema, o por lo menos Fichas Kardex, Libro de Registro de Ingreso de Causas, Registros de Remisión de Expedientes, Libros de Tomas de Razón, con relación a los predios "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael", tomando como base la documental cursante de fs. 2961 a 2963 y de fs. 2999 a 3000 vta., que podrían hacer viable una tramitación de reposición de expedientes que pudieron ser otorgados por ante el ex CNRA, y que de la revisión del contenido de dichos "Testimonios de las piezas principales del proceso social agrario de dotación de tierras", se verifica que no se consigna número de expediente alguno, haciendo imposible una consideración jurídica al efecto.
Debiendo ser reiterativos en lo señalado precedentemente, en referencia a la reposición del expediente extrañado por la Justicia Constitucional, que de la presentación del memorial el 8 de septiembre de 2016 (descrito en el punto I.5.23 del presente fallo), por Roberto Suárez Galloso, y los documentos adjuntados al expediente de saneamiento en copias simples y en originales, así como por el tipo de propiedad, las certificaciones precedentemente emitidas, la actividad forestal del predio, y en particular, por los Testimonios de las piezas principales del proceso social agrario de dotación de tierras, respecto de los predios denominados "Isrrael" y "Las Cabeceras del Prado", cursantes de fs. 2961 a 2963 y de fs. 2999 a 3000 vta.; la Jefatura de la Unidad Región Llanos, dependiente de la Dirección General de Saneamiento del INRA Nacional, además de las certificaciones generadas (I.5.20 y I.5.21 ) e Informes emitidos por el INRA Departamental Beni (I.5.24 ), en el marco del control de calidad, seguimiento y supervisión conforme lo determinado por el art. 267 del D.S. N° 29215, vigente en su oportunidad (modificado mediante DD.SS. Nros. 3467 de 24 de enero de 2018, 4320 de 31 de agosto de 2020, y 4494, 21 de abril de 2021) y la Disposición Transitoria Primera con relación al art. 3inc. g) del citado Reglamento agrario, que dispone, que cuando exista denuncia o indicios o duda fundada, sobre sus resultados, objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la Función Social o la Función Económico Social; se tiene que, el INRA mediante Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016, de 11 de noviembre de 2016 (punto I.5.26 ), promovió la reposición de los antecedentes agrarios de los predios denominados "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael", pudiendo los interesados apersonarse a dicho trámite, garantizando su participación efectiva, demostrándose que no se impidió lo contrario; debiendo establecer que con base a las documentales cursantes en los antecedentes del saneamiento y lo concluidos en los Informes Técnicos Legales (puntos I.5.24 yI.5.26 ) de fs. 3118 a 3120 de la carpeta predial, entre otros y el mismo Informe en Conclusiones (punto I.5.22 ), cursantes de fs. 2832 a 2878, no correspondía la reposición de dichos documentos, así como lo determina el art. 75 parágrafo IV y V, la Disposición Final Décimo Cuarta parágrafos IV y V de la Ley N° 1715 modificado por los arts. 40 y 42 de la Ley Nº 3545, concordantes con lo dispuesto en los arts. 308.III, 455 y siguientes del D.S. N° 29215.
Asimismo, con respecto a lo señalado precedentemente, y lo expuesto en los FJ.II.4 y FJ.II.5 de la presente sentencia, es pertinente referirse a la disposición contenida en el art. 155 del D.S. Nº 29215, que es claro al establecer que "A efectos de la verificación del cumplimiento de la función social o la función económico - social , además de la clasificación de la propiedad, se deberá tomar en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, límites de superficie, características del tipo de propiedad y la correspondencia con la aptitud de uso de suelo. Las normas que regulan la función social y la función económico - social, son de orden público, por lo tanto, son de cumplimiento obligatorio e irrenunciables por acuerdos de partes " (Las negrillas nos corresponde); en ese sentido, conforme a los problemas jurídicos planteados en el caso de autos, corresponde también referirse a la doctrina de las autorestricciones de la justicia constitucional o de la no interferencia en la función propia de los órganos jurisdiccionales ordinarios, dado que la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre de 2019, observa la valoración de la prueba, advirtiéndose una omisión arbitraria a partir de una inadecuada consideración de la documentación presentada por la accionante respecto del derecho propietario alegado y su aparente antecedente en procesos agrarios en trámite; al efecto, sobre dicha teoría, la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, en su Fundamento Jurídico III.3.1. expresa: "EL CANON DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA INTERPRETACIÓN", explicó los métodos que el juzgador ordinario debe respetar a tiempo de cumplir su función específica y cómo su incumplimiento podría generar la apertura de la jurisdicción constitucional como consecuencia de la lesión al sistema constitucional de derecho; así, estableció en su contenido que: "Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todos los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas en los arts. 18 y 19 de la Constitución, ante violaciones a los derechos y garantías constitucionales, ocasionadas por una interpretación que tenga su origen en la jurisdicción ordinaria, que vulnere principios y valores constitucionales"; bebiendo también considerar la SCP 0340/2016-S2 de 8 de abril, refiriéndose a la interpretación de la legalidad ordinaria, a través de la SC 1358/2003-R de 18 de septiembre, expresó que: "...el amparo constitucional no puede ser utilizado por las partes que intervienen en un proceso judicial como una vía para exigir que la jurisdicción constitucional revise si la decisión adoptada por la autoridad judicial tiene signos de incoherencia en su estructura de los fundamentos jurídicos, si la interpretación de las normas aplicables al caso concreto es correcta o si la prueba fue debidamente valorada o no; pues cabe aclarar que la jurisdicción constitucional, sólo revisará una decisión judicial cuando existan evidencias materiales de que se vulneraron los derechos fundamentales o garantías constitucionales"; por consiguiente, de las Sentencias Constitucionales, referidas como precedentes constitucionales, y en el marco de los fundamentos expuestos en el FJ.II.6 de la presente resolución, debe quedar claramente establecido, que la interpretación de la legislación ordinaria, corresponde a dicha jurisdicción y que la justicia constitucional, tiene la obligación de verificar, si en la labor interpretativa de la jurisdicción ordinaria, se cumplieron los requisitos de la interpretación y si a través de ese proceso interpretativo, no se llegó a lesionar algún derecho fundamental.
Finalmente, la CPE otorga a los bosques naturales y los suelos forestales el carácter de recursos naturales estratégicos para el desarrollo del pueblo Boliviano; prerrogativa constitucional establecida en el art 386, concordante con el art. 390.I de la Norma Suprema, que determina que la Cuenca Amazónica Boliviana, constituye un espacio estratégico de especial protección para el desarrollo integral del país por su elevada sensibilidad ambiental, biodiversidad existente, y recursos hídricos; dentro de este marco constitucional, la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre de 2019, se refiere a tal connotación que tienen los recursos naturales para el Estado Boliviano, refiriéndonos expresamente al punto III.3. denominado, Regirme Agrario y Forestal en Bolivia; circunstancias que se relacionan y que deben ser observadas en el proceso de saneamiento de tierras ejecutado por el INRA, donde se debe garantizar la conservación de los bosques naturales en áreas de vocación forestal, conforme lo determinado en el art. 387.I de la CPE; en ese orden, el ente administrativo al no reconocer las actividades forestales desarrolladas en predio "Cabeceras del Prado" por carecer de un Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, aplicó correctamente el art. 170 del Decreto Supremo N° 29215, habiéndose en consecuencia declarado Tierra Fiscal la superficie que no cumplía con la Función Económica Social, conforme lo ampliamente desarrollado en el fundamento FJ.II.4 del presente fallo; considerando además, que una autorización de aprovechamiento o utilización forestal en tierras de propiedad privada, tiene distinto tratamiento con respecto a las anteriormente denominadas concesiones forestales otorgadas sobre tierras fiscales no disponibles y que conforme al mandato de la actual CPE, ya no se hace un reconocimiento del régimen de concesiones, respecto de los recursos naturales, conforme establece la Disposición Transitoria Octava de la Norma Fundamental y lo dispuesto por el D.S. N° 0726 de 6 de diciembre de 2006.
Por todo lo expuesto, conforme a los razonamientos desarrollados, se concluye que el INRA, durante la tramitación del proceso de saneamiento del predio "Cabeceras del Prado", adecuó sus actuaciones al sentido y alcance de lo previsto por las Disposiciones Transitorias Primera y Undécima parágrafo III, arts. 170, 275.b, 277.I, 278.I, 280.I y 292 del D.S. N° 29215, valorando de manera correcta el incumplimiento de la Función Económico Social, conforme a lo desarrollado en los fundamentos FJ.II.3 , FJ.II.4 y FJ.II.5 de la presente Sentencia, demostrándose de forma fehaciente, que las normas concernientes al saneamiento de la propiedad agraria han sido aplicadas en sus alcances de manera adecuada y correcta, no vulnerándose el debido proceso, el derecho a la defensa y ninguna garantía constitucional.
POR TANTO
La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189.3) de la CPE, concordante con lo dispuesto por el art. 68 de la Ley N° 1715 y la Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre de 2019, FALLA declarando:
1.- IMPROBADA la demanda Contencioso Administrativa, cursante de fs. 17 a 20 vta. y memorial de subsanación de fs. 26 y vta. de obrados, interpuesta por José Gonzalo Ledezma Medrano, en representación de César Roberto Suárez Calloso, Valeria Boles Salvatierra de Suárez, Diego Alejandro Suárez Bowles, Natali Suárez Bowles, César Andrés Suárez y Graciela Fabiana Suárez Bowles, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria
2.- Se mantiene FIRME Y SUBSISTENTE la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono 188, ubicado en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento de Beni.
3.- NOTIFICADAS las partes con la presente sentencia, DEVUÉLVASE los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copia digitalizada de las piezas principales del antecedente.
4.- INTERVIENE la Magistrada de Sala Primera, Elva Terceros Cuellar, convocada al efecto, en razón a la disidencia planteada por parte de la Magistrada Ángela Sánchez Panozo, constituida como Primera Relatora.
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.
Gregorio Aro Rasguido Magistrado Sala Segunda
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Primera
VOTO DISIDENTE
Expediente: Nº 2548-DCA-2017
Proceso Contencioso Administrativo
Demandantes: César Roberto Suárez Galloso,
Valeria Bowles Salvatierra de
Suárez, Diego Alejandro Suárez
Bowles, Natali Suárez Bowles,
César Andrés Suárez y Graciela
Fabiana Suárez Bowles,
representados por José Gonzalo
Ledezma Medrano
Demandada : Director Nacional a.i. del Instituto
Nacional de Reforma Agraria
Predio: "Cabeceras del Prado"
Distrito: Beni
Fecha: Sucre, junio de 2022
Magistrada Relatora: Dra. Ángela Sánchez Panozo
La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 17 a 20 vta. y memorial de subsanación de fs. 26 y vta. de obrados, interpuesto por José Gonzalo Ledezma Medrano, en representación de César Roberto Suárez Galloso, Valeria Bowles Salvatierra de Suárez, Diego Alejandro Suárez Bowles, Natali Suárez Bowles, César Andrés Suárez y Graciela Fabiana Suárez Bowles, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria; impugnando la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, que resolvió Adjudicar el predio denominado Cabeceras del Prado en favor de Graciela Faviana Suarez Bowles, Natali Suarez Bowles, Valeria Bowles Salvatierra de Suarez, Cesar Andrez Suarez Bowles, Cesar Roberto Suarez Galloso y Diego Alejandro Suarez Bowles, en la superficie de 50.0000 ha; emitida dentro del proceso de Saneamiento de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono 188, ubicado en el municipio Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento de Beni.
I.1. Argumentos de la demanda
La parte actora en su memorial de demanda cursante de fs. 17 a 20 vta. y memorial de subsanación de fs. 26 y vta. de obrados, solicita se declare probada la demanda, nula la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre y por consiguiente se anule el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, vale decir, hasta el relevamiento de información en campo, bajo los siguientes argumentos:
Con el título "Error, inobservancia y mala aplicación de las normas agrarias; irregular exclusión de predios del área determinada; ausencia de repoligonización", indica que, el INRA, mediante Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de fecha 25 de junio de 2015, sin contar con informe técnico que justifique la repoligonización del área de saneamiento predeterminado, dispuso EXCLUIR, entre otros, al predio "Cabeceras del Prado", ubicado al interior del Polígono 104, en el municipio Riberalta, provincia Vaca Diez, departamento Beni, de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de fecha 18 de agosto de 2000, que declaró área de saneamiento el departamento del Beni en la superficie de 13.396.641,3985 ha; de la Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, que resolvió dar prioridad a la provincia Vaca Diez, al haberse dividido en cuatro polígonos de saneamiento; de la Resolución Administrativa N° RES-ADM 039/2002 de fecha 1 de octubre de 2002; y de la Resolución Instructoria N° R.I. SSO-B-043/2002 de fecha 01 de octubre de 2002. Continúa indicando que las resoluciones de las cuales se procedió a excluir a su predio, son concordantes con el D.S. N° 25848, que sirvió de base para la ejecución de pericias de campo en el área de referencia. Asimismo, menciona que los plazos establecidos en las resoluciones y Decreto Supremo señalados, a la fecha, se encuentran vencidos.
Agrega que, para modificar o excluir un área de saneamiento, se debió establecer el procedimiento para determinar un área de saneamiento, especificando al efecto el Art. 280 parágrafos I y II del Decreto Supremo N° 29215. Manifiesta que, previo a determinar un área de saneamiento, se debió ejecutar la actividad de diagnóstico, precisando ubicación geográfica, superficies, plazos de saneamiento y coordenadas del área a intervenirse; empero, la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de fecha 25 de junio de 2015, no reúne las condiciones para determinar un área de saneamiento, contraviniendo la norma reglamentaria, lesionando el proceso y la seguridad jurídica, citando los arts. 275, 276 y 277 parágrafos I y II del D.S. Nº 29215.
Bajo el título "Doble resolución determinativa en el mismo área de saneamiento", señala que, existe dualidad de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento, sobre un mismo área; toda vez que, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABNN° 319/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), denominado "Áreas Nuevas Riberalta IV", Polígono N° 188; se sobrepone a la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180/99 de fecha 20 de julio de 1999, misma que determina como área de saneamiento simple a pedido de parte la superficie de 6.467,3500 ha, dentro del polígono 104, correspondiente al predio "Cabeceras del Prado"; transgrediendo así, la norma procesal agraria en su art. 278 parágrafo I del D.S. 29215.
Refiere que, en el proceso de saneamiento de su predio, no se realizó informe de adecuación, como correspondía a todo proceso de saneamiento a pedido de parte iniciado en la gestión 1999.
Denuncia también, la falta de notificación con la Resolución Administrativa que dispuso la nulidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180/99 de fecha 20 de julio de 1999.
A través del título "Mala valoración de cumplimiento de FES en el Informe en Conclusiones", Indica que, en el Informe en Conclusiones, en la valoración de la FES, el INRA, en virtud del art. 170 del D.S. 29215, expresa que no reconoce las actividades forestales como FES, por carecer de antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite; manifiesta que el INRA, de ésta manera, realizó una interpretación errónea y sesgada de la norma, toda vez que no consideró lo dispuesto en el art. 2 parágrafo III de la Ley N° 1715, modificada por Ley N° 3545, que establece lo que comprende la función económico social, misma que en saneamiento no excederá la superficie consignada en el título ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal. Continúa indicando que, en el citado Informe en Conclusiones, es el propio INRA, quien afirma y reconoce enfáticamente que se demuestra la posesión legal en el predio "Cabeceras del Prado", desde el año 1995.
Señala que, conforme consta en antecedentes de la carpeta de saneamiento, a fin de demostrar el cumplimiento de FES, su mandante presentó documentación emitida por la ex Superintendencia Forestal hoy ABT (Planes Generales de Manejo de las gestiones 1995 hasta las gestiones 2013, patentes canceladas, respaldadas por una certificación librada por la ABT), que acredita las actividades forestales desarrolladas en el predio, cumpliendo así lo establecido en el art. 2 parágrafo VIII de la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545; documental que no fue considerada para tomar en cuenta la actividad forestal desarrollada en el predio, vulnerando las garantías constitucionales reconocidas en el art. 3 parágrafo I de la Ley Nº 1715 modificada por la Ley Nº 3545.
Menciona también que, el INRA no se dio a la tarea de verificar en el terreno, el cumplimiento regular de las actividades forestales que se desarrollan en su predio, incumpliendo el art. 170 parte inicial del D.S. Nº 29215. Agrega que, el aprovechamiento forestal en el predio "Cabeceras del Prado", se encuentra conforme al plan de uso de suelo, aspecto reconocido en la misma resolución impugnada; seguidamente, trae a colación el art. 397 de la C.P.E.
Finalmente, refiere que al haberse emitido la Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de fecha 11 de noviembre de 2016, se ha conculcado sus derechos en el momento de ejecutarse el relevamiento de información en campo, no se ha dado correcta aplicación a la norma agraria y constitucional, se ha infringido el debido proceso y se ha aplicado inadecuadamente la normativa concerniente al saneamiento de la propiedad agraria, dejándolo en total estado de indefensión. En resumen, manifiesta que en la ejecución del proceso de saneamiento de la propiedad "Cabeceras del Prado", se efectuaron serios vicios de nulidad que afectan el fondo del proceso y al orden público; por lo que, fallando en resguardo de sus derechos y garantías establecidas por Ley, se deberá optar por la nulidad del proceso, inclusive hasta la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de fecha 25 de junio de 2015.
I.2. Argumentos de la contestación
Mediante memorial de fs. 75 a 79 vta. de obrados, la Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, contesta la demanda con los siguientes argumentos:
Con relación a la inobservancia y mala aplicación de las normas agrarias; irregular exclusión de predios del área determinada; ausencia de repoligonización. Respecto a la Doble resolución determinativa en la misma área de saneamiento , refiere que, se emitió Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de fecha 25 de junio de 2015, sobre control de calidad, supervisión y seguimiento, respecto a los predios ubicados al interior del Polígono N° 104 "Vaca Diez"; informe que da sustento a la Resolución Administrativa UDSA-BN-N° 154/2015 de fecha 25 de junio de 2015, que resuelve anular las pericias de campo ejecutadas en el área.
Continúa indicando que se realizó el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 825/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, de Diagnóstico del Área de Intervención denominadas Áreas Nuevas Riberalta IV, en el que se sugiere se emita Resolución Determinativa de Área de Saneamiento y Resolución de Inicio de Procedimiento del área de intervención. En consecuencia, en mérito al citado informe de diagnóstico, se emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, que resuelve determinar cómo Área de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, el área de intervención denominada Áreas Nuevas Riberalta IV, con la superficie de 46.895,4445 ha (Cuarenta y seis mil ochocientos noventa y cinco hectáreas con cuatro mil cuatrocientos cuarenta y cinco metros cuadrados), con 12 polígonos signados con los números 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191, ubicados en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento del Beni. Posteriormente, se emitió la Resolución de Inicio del Procedimiento UDSABN N° 320/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, en la que sé que resuelve instruir la ejecución del proceso de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, sobre el área de referencia.
Señala que, no existe doble Resolución Determinativa sobre el mismo área, como observa la parte demandante; toda vez que, antes de la emisión de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, se evacuó el Informe Técnico Legal de Diagnóstico UDSA-BN N° 825/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, del área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV", de conformidad al art. 292 del D.S. Nº 29215, cumpliéndose los requisitos para el efecto, de no sobreponerse a otra área de saneamiento predeterminada. Así también, indica que la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, en su parte Resolutiva segunda, excluye a 175 predios, entre ellos, al predio "Cabeceras del Prado", del área determinada mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de fecha 18 de agosto de 2000. En resumen, expresa que no existe ninguna sobreposición de áreas, puesto que la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de fecha 17 de agosto de 2015, determina un área que anteriormente fue excluida, no existiendo vulneración a la normativa legal vigente, como erróneamente refiere la parte demandante.
Respecto a la mala valoración de cumplimiento de FES en el Informe en Conclusiones, indica que, a la observación sobre mala valoración del cumplimiento de la función económico social ya fue realizada dentro del proceso de saneamiento, misma que se respondió mediante el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1271/2016 de 12 de octubre de 2016, cursante a fs. 3005 - 3008 de obrados, aprobado por la Directora Departamental del INRA Beni, donde se señala que se dio estricta aplicación a la C.P.E. y las normas agrarias vigentes; asimismo, se aclaró, que el Informe en Conclusiones es producto de un análisis objetivo en el cual se considera y valora todos y cada uno de los documentos presentados y las mejoras levantadas en el relevamiento de información en campo dando cumplimiento a lo estipulado en el art. 159 párrafo primero del D.S. N° 29215; por lo que no se ha vulnerado ningún derecho.
Señala que se ha evidenciado en obrados, la participación activa de César Roberto Suárez Galloso, en el proceso de saneamiento (Ficha Catastral de fs. 1439 y otros), demostrándose de esta manera que no se le ha vulnerado las garantías constitucionales, principios agrarios y debido proceso, estando dicho procedimiento administrativo de acuerdo a lo establecido en la C.P.E., la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y el D.S. 29215.
Agrega que, se consideró respecto a la actividad forestal, señalando que se dio estricta aplicación al art. 170 párrafo tercero, que señala lo siguiente: "Estas actividades serán reconocidas como función económico social en predios con antecedentes en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite"; expresando que en la Dirección Nacional y Dirección Departamental del INRA Beni, no cursa registro de Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, correspondiente a los Testimonios presentados por el beneficiario del predio Cabeceras del Prado.
Finalmente, manifiesta que en el Informe en Conclusiones de fecha 25 de agosto de 2016, el cumplimiento de FES en 0.0086 ha (86 metros cuadrados), reconociéndose en consecuencia conforme corresponde en derecho, solamente la superficie que se reconoce a la máxima para la pequeña propiedad agrícola de 50 ha (Disposición Final Sexta de la Ley N° 1715).
Bajo los fundamentos expuestos, la autoridad demandada, solicita declarar IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa interpuesto por César Roberto Suárez Galloso, representado por José Gonzalo Ledezma Medrano; consecuentemente se mantenga firme y subsistente la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de fecha 11 de noviembre de 2016, con expresa imposición de costas a la parte demandante, sea con los recaudos necesarios.
1.3. Trámite Procesal
1.3.1. Auto de Admisión
Que, admitida la demanda contenciosa administrativa, mediante Auto de 19 de abril de 2017, cursante a fs. 28 y vta. de obrados, para su tramitación en vía ordinaria de puro derecho, se corre traslado con la misma a la autoridad demandada.
1.3.2. Réplica y Dúplica
Que, corrido en traslado con la contestación de la autoridad demandada, la parte actora efectúa su réplica, de fs. 83 a 86 vta. de obrados, negando los argumentos de la contestación, ratificándose en los términos de su demanda y agregando lo que a continuación se expone:
Refiere que las actividades agrícola y ganadera no son exclusivas para demostrar el cumplimiento de la función social o función económico social, pues existen otras actividades como la gomera y castañera, cual es el caso de la propiedad "Cabeceras del Prado". La actividad gomera y castañera, si bien es extractivista, requiere la implementación de capital y del trabajo de personas en su explotación.
Continúa señalando que, las autorizaciones de uso y derecho forestales de su predio, se emitieron de conformidad a la Ley N° 1700; no estando entre los requisitos para la otorgación de las mismas, presentar antecedentes en títulos ejecutoriales o procesos agrarios en trámite, simplemente se exige certificación del INRA, donde se establezca que el predio se encuentra en proceso de saneamiento. Por lo expuesto, reitera se declare probada su demanda.
Que, corrida en traslado la réplica, la parte demandada ejerce su derecho a la dúplica, a fs. TRIBUNAL AGROAMBIENTAL 5 90, ratificándose en los argumentos expuestos en su contestación a la demanda.
1.3.3. Sorteo y suspensión de plazo
Por decreto de 21 de enero de 2022, cursante fs. 376 de obrados, se señala día y hora para el sorteo, mismo que fue efectuado el día 24 de enero de 2022, conforme fs. 378 de obrados.
Mediante Auto de 26 de enero de 2022, cursante a fs. 379, se suspende el plazo para dictar Sentencia, en razón a la ausencia de los antecedentes del proceso de saneamiento que son imprescindibles para resolver el recurso; omisión que subsanada mediante memorial cursante de fs. 384 y vta. de obrados. En razón a ello y toda vez que en el presente proceso se encuentra aparejado las resoluciones de amparo constitucional y Sentencia Constitucional Plurinacional, se emite el Auto de Reinicio de 11de marzo de 2022 (fs. 414 de obrados).
1.4. Resoluciones constitucionales
Mediante Sentencia Nº 84/2019 de 24 de mayo de 2019 , el Juez Cuarto Público en lo Civil Comercial y Familia, constituido en Juez de garantías, en su parte resolutiva dispone conceder la tutela impetrada por Cesar Roberto Suarez Galloso y otros, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental S 2ª Nº 56/2018 de 10 de octubre, con el argumento de que, habría omisión en la valoración de la prueba, toda vez que no se habría considerado el antecedente agrario en trámite, ni tampoco se desestimó las literales cursantes de fs. 2961 a 2963 y 2999 a 3000, omisión que motivo el supuesto incumplimiento de la FES. También señala que, no se consideró las denuncias de irregularidades en el proceso de saneamiento, ni los alegatos expuestos en la demanda contencioso administrativa, aspectos que se constituirían en una vulneración del debido proceso en su elemento de verdad material. Por otro lado, señalan que el Tribunal de Garantías Constitucionales, también puede entrar de forma excepcional a valorar la prueba, concluyendo en que el predio "Cabeceras del Prado" es parte del proyecto de vida de los propietarios, quienes son personas de la tercera edad y que son propietarios del citado predio hace más de 30 de años.
La Sentencia Constitucional Plurinacional 1147/2019-S2 de 27 de diciembre , dispone conceder la tutela y confirma la Sentencia Nº 84/2019 de 24 de mayo, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S 2ª N° 56/2018 de 10 de octubre, bajo los siguientes fundamentos:
- Con relación a la "inobservancia y mala aplicación de las normas agrarias; irregular exclusión de predios del área determinada; ausencia de repoligonización" y el punto "doble resolución determinativa en la misma área de saneamiento", se hallan relacionados y fueron analizados y desarrollados y resueltos por el Tribunal Agroambiental en la SAP S 2ª 56/2018.de manera correcta, fundada y motivada.
- Que la resolución accionada no cumplió con una de las finalidades del debido proceso, en sus elementos de una resolución fundamentada y motivada, cual es, lograr el convencimiento de la parte demandante de que la resolución judicial no es arbitraria, determinando fundadamente si la actividad forestal desarrollada en el predio correspondía o no ser considerada como cumplimiento de la FES.
- Que la SAP S2a 56/2018, no expresa ninguna duda sobre la existencia de actividad forestal en el predio, ni sobre la existencia de autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos forestales maderables otorgados por autoridad competente, siendo el único elemento fundamental identificar si el INRA obró correctamente respecto a la consideración negativa de la documentación presentada como antecedente de derecho propietario. Es así que, con relación a la valoración de la prueba, señala que, se advierte una omisión arbitraria a partir de una inadecuada consideración de la documentación presentada por la accionante respecto del derecho propietario alegado y su aparente antecedente en procesos agrarios en trámite, no habiendo sido considerada dicha prueba para ser sometida a un trámite de reposición de expediente.
- Refiere que el Tribunal Agroambiental no cumplió a cabalidad con su rol de control jurisdiccional al no advertir que la entidad administrativa ejecutora del proceso de saneamiento de tierras, emitió la resolución final de saneamiento sin contar con un respaldo fehaciente y fidedigno respecto de la documentación presentada por los accionantes en el proceso de saneamiento, mucho más si se cuenta con un procedimiento de reposición de expedientes que de ninguna manera el INRA podía obviar, debiendo promover y ejecutar de oficio dicho procedimiento, para que a la conclusión no quede ninguna duda ni al interesado ni a la administración pública sobre la existencia o inexistencia de antecedente agrario.
- El Tribunal Agroambiental respecto a la actividad forestal, se limitó en ratificar la decisión del INRA, que sería arbitraria por omitir considerar y valorar adecuadamente, la documentación referida a las compras de personas beneficiarias aparentemente en dotaciones de tierras de juzgados agrarios móviles cuya relevancia constitucional está por una parte en la relación que tiene la condición del interesado para la consideración o no de la actividad forestal desarrollada en su predio conforme el art. 70 del D.S. Nº 29215.
1.5. Actos Relevantes en sede administrativa
1.5.1. De fs. 51 a 52, cursa Resolución Determinativa de Área de saneamiento Simple a Pedido de Parte Nro. SSP-B-00180-99 de 20 de julio de 1999, que determina como Área de saneamiento simple a Pedido de Parte, la superficie de 6467.3500 ha del predio denominado "Cabeceras del Prado".
1.5.2. De fs. 83 a 138, cursa levantamiento de formularios de campo dentro del proceso de Saneamiento Simple a Pedido de parte, del predio "Cabeceras del Prado".
1.5.3. De fs. 1022 a 1031, cursa el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015, que sugiere se emita Resolución Administrativa que disponga la anulación de Pericias de Campo entre otras determinaciones.
1.5.4. De fs. 1032 a 1038, cursa Resolución Administrativa UDSA-BN- N° 154/2015, 25 de junio de 2015, en cuya parte resolutiva primera se dispone Anular las Pericias de Campo de los predios denominados "Cabeceras del Prado" entre otros.
1.5.5. A fs. 1040, cursa diligencia de notificación personal con la Resolución Administrativa UDSA-BN- N° 154/2015 a Cesar Roberto Suarez Galloso, beneficiario del predio Cabeceras del Prado, así como la respectiva renuncia a la impugnación de dicha resolución.
1.5.6. De fs. 1044 a 1060, cursa Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 825/2015 de 17 de agosto de 2015, del Diagnóstico del "Área de Intervención Denominada Áreas Nuevas Riberalta IV".
1.5.7. De fs. 1085 a 1088, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN Nº 319/2015 de 17 de agosto de 2015, que Determina como Área de Saneamiento Simple de Oficio la superficie de 46895.4445 ha, respecto a las "Áreas Nuevas Riberalta IV". Del mismo modo, cursa de fs. 1092 a 1097, Resolución de Inicio de Procedimiento UDSA BN Nº 320/2015 de 17 de agosto de 2015, en cuya parte dispositiva se resuelve Intimar a los propietarios, subadquierentes con antecedente agrario titulado o en trámite, así como a poseedores, apersonarse al Relevamiento de Información en Campo, en este caso respecto a uno de los polígonos Nº 188.
1.5.8. De fs. 1433 a 1440, cursa la Ficha Catastral y Anexo de beneficiarios, de 12 de septiembre de 2019, en cuyo acápite de observaciones se hace constar de que la actividad sería forestal.
1.5.9. De fs. 1441 a 1444, cursa formulario de Verificación de FES de campo de 13 de septiembre de 2015, firmado por César Roberto Suárez Galloso, en cuyo cuadro de observaciones se resalta que en la totalidad del predio "Cabeceras del Prado" la actividad es forestal, constatándose además la existencia de galpones en construcción, conforme también se tiene en el croquis y fotografías de Mejoras cursantes de fs. 1454 a 1462.
1.5.10. De fs. 1162 a 1163, cursa el Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos de 12 de septiembre de 2015, entre los cuales se encuentran: original de la Comunicación Externa CE-UOBT-RIB-Nº 268-2015 de 26 de agosto de 2015 (fs. 1335 a 1337), en el que la ABT informa sobre la Autorización de Aprovechamiento en Tierras de Propiedad Privada del predio "Cabeceras del Prado", correspondientes a la gestión 2008 al 2012; fotocopias simples de: Resolución Nº 47/2005 de 11 de abril de 2005, emitida por la ex Superintencia Forestal en cuya parte resolutiva primera se dispone otorgar el derecho forestal de Autorización de Aprovechamiento de Productos Forestales Maderables sobre un área de 12.875.1213 has a favor de Cesar Roberto Suarez Galloso del predio "Cabeceras del Prado" (fs. 1376 a 1378); Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-IAPOAF-569-2014 de 13 de junio de 2014, que aprueba el Informe Anual al Plan Operativo Anual Forestal de la RU-ABT-RIB-POAF-545-2012 de la AAA-2012-2 en la propiedad privada Cabeceras del Prado (fs. 1382 a 1383); Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-POAF-545-2012 de 08 de agosto de 2012, que en su parte resolutiva primera aprueba el Plan Operativo Anual POAF correspondiente a la AAA-2-2012 del predio "Cabeceras del Prado", en una superficie de 300.00 has; Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-IAPOAF-544-2012 de 03 de agosto de 2012, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF del predio Cabeceras del Prado, en una superficie de 339.93 has (fs. 1387 a 1388); Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-POAF -626-2011 de 19 de agosto de 2011, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2011 del predio Cabeceras del Prado, sobre una superficie de 650 ha (fs. 1392 a 1393); Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-POAF-451-2010 de 11 de agosto de 2010, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2010 del predio Cabeceras del Prado, sobre una superficie de 452.55 ha (fs. 1402 a 1403); Resolución Administrativa RU-ABT-RIB-POAF -035-2009 de 05 de junio de 2009, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2009 del predio Cabeceras del Prado, sobre una superficie de 274.65 ha (fs. 1405 a 1406); Resolución Administrativa RU-RIB-POAF -123-2005, que aprueba el Plan Operativo Anual Forestal POAF-2005 del predio "Cabeceras del Prado", sobre una superficie de 630 ha (fs. 1407 a 1408).
1.5.11. Cursa fotocopia legalizada de Testimonio N° 0619/2004 de 01 de noviembre de 2004, de unificación de fundos rústicos denominados "Cabeceras del Prado", "Israel", "Egipto-Francia" y "Mutacal", que unificados se denominará "Cabeceras del Prado" (fs. 1333 a 1334 vta.); fotocopia simple de Testimonio de piezas principales de un proceso agrario de dotación del predio denominado "Cabeceras del Prado" con una superficie de 3450.4590 ha a favor de Elider Mosqueira Guari (fs.1338 a 1341); fotocopia simple de Testimonio de compra y venta N° 141/98 de 30 de septiembre de 1988, suscrito entre Elider Mosqueira Guari en favor de Cesar Suarez Galloso, sobre una superficie de 3480.00, del predio "Cabeceras del Prado" (fs. 1364 a 1369); fotocopia simple de Testimonio de piezas principales de un proceso de dotación del predio Isrrael, con una superficie de 1004.27.25 ha, a favor de Edmundo Chuqui Nay (fs. 1349 a 1350 vta.); fotocopia simple de Minuta de transferencia de 6 de enero de 2003, suscrito entre Edmundo Chuqui Nai en favor de Cesar Roberto Suarez Gallaso, respecto al predio Isrrael, con una superficie de 1334.2730 ha (fs. 1346); fotocopia simple de Testimonio N° 136/98 de 7 de septiembre de 1998, de minuta de transferencia entre Oscar Saravia y Ruben Sánchez Dara en favor de Karen Destre Hurtado, respecto al predio Mutacal, sobre una superficie de 1924 ha (fs. 1357 a 1359), fotocopia simple de Minuta de Transferencia de 4 de agosto de 2003, suscrito entre Karen Destre Hurtado en favor de Cesar Roberto Suarez Galloso, sobre una superficie de 4394.1600 ha, del predio denominado Mutacal (fs. 1372).
1.5.12. De fs. 2661 a 2665, cursa Informe Técnico IT-ABT-DDBE-466-2016 de 5 de agosto de 2016, emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras -ABT, que indica: "...se confirma que toda la superficie mensurada por el INRA en el predio Cabeceras del Prado (12830.832 ha), solo 8461.5941 ha se encuentran en las Tierras de Producción Forestal Permanente (...) Según la Geodatabase oficial de la oficina nacional de la ABT, se tiene otorgado un (1) Plan General de Manejo Forestal con Resolución Administrativa 047/2005 y 12 Planes Operativos Anuales Forestales...al interior del predio Cabeceras del Prado, autorizaciones que han sido otorgadas en favor del señor Suarez Galloso Cesar Roberto...", asimismo señala "...se han identificado puntos de actividad antrópica al interior del predio Cabeceras del Prado, los cuales podían estar relacionados a actividades de manejo forestal autorizadas; se sugiere al Director Departamental...poner el presente informe técnico en conocimiento del Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra en Riberalta...para que confirme tal situación y al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) para que se considere dentro del proceso de saneamiento que se cursa sobre el mencionado predio (ANEXO fs. 2666 a 2670)". Por otra parte, de fs. 2672 a 2698 cursan fotocopias legalizadas de las Resoluciones Administrativas de Plan General de Manejo Forestal y Plan Operativo Anual Forestal del predio "Cabeceras del Prado".
1.5.13. De fs. 2832 a 2878, cursa Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016, en el que indica "...se constata que dentro de la jurisdicción del Departamento del Beni No cursa registro de Antecedente Agrario tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria del predio Israel...Las Cabeceras del Prado..., por lo que en la presente evaluación no será considerado como antecedente agrario del predio", más adelante señala "...los beneficiarios del predio han demostrado en el relevamiento de información en campo el desarrollo de la actividad forestal, como se consigna en el Formulario de Verificación de FES de campo, Registro de Mejoras y Fotografías del recorrido del Plan de Manejo Forestal..." también dice "...la actividad forestal está sujeta a lo estipulado en el art. 170 del Decreto Supremo N° 29215 en su integridad, es decir que el predio debe contar con el Plan de Manejo Foresta y con antecedente en Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite para que se le reconozca como función económico social; en tal sentido el predio Cabeceras del Prado No cuenta con antecedente agrario; tomando en cuenta los fundamentos jurídicos señalados precedentemente se tiene que el predio Cabecera del Prado No cumple con la Función Económico Social en la actividad forestal", posteriormente indica, "...por lo que en la presente evaluación se clasificará al predio Cabeceras del Prado como empresarial con actividad agrícola". Finalmente, en la parte de conclusiones, se dispone adjudicar al predio "Cabeceras del Prado", de Cesar Roberto Suarez Galloso la superficie de 50.0000 ha, clasificándola como pequeña propiedad.
1.5.14. Habiendo sido socializado el Informe de Cierre, Cesar Roberto Suarez Galloso, mediante memorial de 7 de septiembre de 2016 (fs. 2925 a 2939), adjuntado documentación en original referente a su derecho propietario y fotocopias simples de Plan General de Manejo Forestal (fs. 2942 a 3004), pide se reconsidere y se modifique los resultados del Informe en Conclusiones del predio "Cabeceras del Prado", mismo que fue respondido por el Instituto Nacional de Reforma Agraria a través del Informe Técnico Legal UDS-BN N° 1271/2016 de 12 de octubre de 2016, señalando que se rechace el memorial presentado por Cesar Roberto Suarez Galloso, por carecer de fundamentación técnica y legal, debiendo estar al Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016 y su Informe de Cierre, y en consecuencia se emita la Resolución Final de Saneamiento.
1.5.15. De fs. 3118 a 3120, cursa Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016 de 11 de noviembre de 2016, que señala "...se establece la inexistencia de piezas procesales que hagan viable una ulterior tramitación de reposición de expedientes agrarios del Ex CNRA, ya sea de oficio o a pedido de parte, respecto a los predios, Las Cabeceras del Prado, Isrrael, San Francisco, El Cielo y Buen Retiro".
1.5.16. Cursa Resolución Administrativa RA-SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, que dispone adjudicar la superficie de 50.000 ha, respecto al predio "Cabeceras del Prado".
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
F.J.II.1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
El proceso contencioso administrativo, en general, tiene como finalidad ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos expresos emanados de los órganos públicos competentes. Es decir, verifica la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y de ésta conforme a la Constitución Política del Estado, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, procede agotada que sea la vía administrativa, cuando las resoluciones de la administración definan derechos o impidan definitivamente la prosecución del trámite, en los casos previstos por el numeral 3 del artículo 189 de la Constitución Política del Estado (CPE) y las normas legales vigentes.
Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que hubiesen sido afectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo, están legitimadas para interponer una demanda contencioso administrativa agroambiental en contra la autoridad administrativa de la entidad que dictó la resolución administrativa. Su interposición debe ser dentro del plazo de treinta (30) días calendario improrrogable, computable desde la notificación con la resolución administrativa impugnada; en ese contexto, analizados los términos de la demanda, la contestación y lo dispuesto por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 1147/2019-S2, esta instancia agroambiental resolverá los siguientes cuestionamientos: 1) En cuanto a la mala valoración del cumplimiento de la FES, toda vez que no se consideró la documental presentada, ni la actividad forestal identificada en el predio, vulnerándose el debido proceso. En lo que respecta a los puntos, 2) Relacionado con la inobservancia y mala aplicación de las normas agrarias; la irregular exclusión de predios del área determinada; ausencia de repoligonización; y 3) Respecto a la doble resolución determinativa en el mismo área de saneamiento, el Tribunal Constitucional se pronunció señalando que dichos cuestionamientos fueron analizados y resueltos correctamente por el Tribunal Agroambiental, no existiendo observación al respecto, correspondiendo ratificarse inextenso.
F.J.II.2. Requisitos del cumplimiento de la Función Económico Social en áreas forestales de predios agrarios.
La norma constitucional en su artículo 393, reconoce, protege y garantiza el derecho de propiedad siempre y cuando se cumpla con la Función Social o Económico social, requisito indispensable que los que pretenden tener un derecho sobre la misma deben probarlo con el trabajo, es decir, con la mano del hombre o con otra actividad que se encuentre debidamente autorizado por las normas legales en vigencia y con prueba legalmente admitida.
En lo que respecta a la propiedad agraria, la Ley N° 1715 y su Reglamento (D.S. N° 29215), ha contextualizado con claridad y precisión el significado del cumplimiento de la Función Social y Económico Social, así como de sus presupuestos. En lo referente al cumplimiento de la Función Económico Social la norma sustantiva lo ha definido como el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como la conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, e interés colectivo y el de su propietario. (art. 2-II de la Ley N° 1715).
Conforme se tiene en la Ley Nº 1715, para que las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, sean consideradas como cumplimiento de la Función Económico Social, previamente se deberá verificar el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a las normas especiales aplicables, es decir, para que los interesados o beneficiarios consideren como prueba del cumplimiento de la Función Económico Social, la actividad forestal, deben considerar y cumplir con ciertas características imprescindibles dispuestas en el art. 170 del Decreto Reglamentario de la Ley Nº 1715, cuales son: 1) Autorización de utilización forestal extendido por la entidad competente, plasmada en una resolución que determine otorgar la Autorización de Aprovechamiento Forestal sobre un determinado predio; 2) Verificación del cumplimiento actual y efectivo de la actividad que se desarrolla en el predio conforme el Plan de Manejo aprobado, es decir, si en el predio se está cumpliendo con las obligaciones legales para los cuales fue autorizado la actividad forestal, viendo si se está incluyendo la debida implementación del Plan de Manejo, así como el cumplimiento de la regularización de uso del espacio y las reglamentaciones especificas por cada actividad; 3) Contar con antecedente en Título Ejecutorial o procesos agrarios en trámite. Cabe manifestar que este último requisito, previo a otorgarse la autorización de utilización forestal, es advertido en principio por la entidad administrativa competente (ABT) conforme se advierte en el art. 32 de la Ley Forestal (Ley N° 1700), que dice, la solicitud de autorización de una actividad forestal solo puede ser realizada por el propietario, es decir por aquel, que cuenta con un derecho propietario, respaldado en un Título o tramite agrario que se haya originado ante Ex Consejo de Reforma Agraria o el Instituto Nacional de Colonización, instituciones que en su oportunidad eran las encargadas de regularizar el derecho de propiedad agraria.
El acatamiento de los indicados requisitos, determinarán el cumplimiento de la Función Económico Social en una propiedad agraria, cuya tarea a momento de regularizar el derecho propietario conforme lo establece el art. 65 y 170 de la Ley Nº 1715 y D.S. Nº 29215 respectivamente, fue encomendada al Instituto Nacional de Reforma Agraria, precisamente para exigir a los beneficiarios durante el relevamiento de información en campo, a que presenten y demuestren con prueba objetiva cada uno de los requerimientos antes señalados, pedido que no solo se encuentra vinculado con la acreditación o respaldo del cumplimiento de la función económico social, sino también con el deber de protección de los bosques y medio ambiente en beneficio de las generaciones actuales y futuras, cuya facultad también fue delegada a la entidad administrativa (INRA) conforme lo establecido en el art. 3-n) del D.S. Nº 29215.
F.J.III. Examen del caso concreto
F.J.III.1. En cuanto a la mala valoración del cumplimiento de la FES, toda vez que no se consideró la documental presentada, ni la actividad forestal identificada en el predio, vulnerándose el debido proceso. Al respecto, y para efectos de evidenciar si es cierto lo denunciado por la parte recurrente, corresponderá remitirnos a los antecedentes del proceso de saneamiento del predio denominado "Cabeceras del Prado", cuyo predio fue ejecutado bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio conforme se tiene descrito en el punto 1.5.7. de esta sentencia, habiéndose dispuesto la ejecución de Relevamiento de Información en Campo con el fin de que los propietarios, subadquirentes o poseedores se apersonen a sus respectivos predios y demuestren el cumplimiento de la Función Económico Social, así como la acreditación de su derecho propietario o posesión. Actividad que fue llevada a cabo el 12 y 13 de septiembre de 2019, en cuyas fechas se levantaron los formularios de campo evidenciándose en la Ficha Catastral y de Verificación de la FES (punto 1.5.8. y 1.5.9 . de la sentencia), que la actividad que predomina en la totalidad del predio "Cabeceras del Prado" es la forestal, independientemente de los galpones que se identificaron al interior del predio.
Del mismo modo y en cumplimiento a la intimación realizada en la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSA BN Nº 320/2015 de 17 de agosto de 2015 (punto 1.5.7. ), los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado", presentan fotocopias simples de documentos de derecho propietario, consistentes en minutas de compra y venta protocolizadas y Testimonios de piezas principales de los procesos agrarios de dotación de los predios denominados "Cabeceras del Prado" e "Isrrael", documentos que reflejarían la transmisión de los predios en favor de uno de los co beneficiarios (Cesar Roberto Suarez Gallaso), tal como se tiene descrito en el punto 1.5.10. de esta sentencia.
Por otra parte, y conforme se describió en el punto 1.5.10. de esta sentencia, se advierte que el hoy demandante, conforme el "Acta de Apersonamiento y Recepción de documentos de 12 de septiembre de 2015", presentó a los funcionarios del INRA, fotocopias simples de Resoluciones Administrativas de autorización de Aprovechamiento de Productos Forestales Maderables y de aprobación de Informes Anuales de Plan Operativo Anual Forestal - POAF del predio "Cabeceras del Prado", los mismos que de acuerdo al Informe Técnico IT-ABT-DDBE-466-2016 de 5 de agosto de 2016, descrito en el punto 1.5.12. de esta resolución, fueron corroborados por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras -ABT, especificando que de toda la superficie mensurada por el INRA en el predio "Cabeceras del Prado" (12830.832 ha), solo 8461.5941 ha se encuentran en las Tierras de Producción Forestal Permanente y que evidentemente se otorgó un Plan de Manejo Forestal en favor Cesar Roberto Suarez Gallaso, copropietario del predio "Cabeceras del Prado", sugiriendo que dicha información sea puesta a conocimiento del INRA.
Con toda la información recabada y descrita precedentemente, la entidad administrativa (INRA), mediante Informe en Conclusiones de 25 de agosto de 2016, descrito en el punto 1.5.13. , llega a la conclusión de que los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado" durante el Relevamiento de Información en Campo demostraron el desarrollo de la actividad forestal, no obstante, para respaldar dicha actividad, señalan que se debió contar con antecedente en Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, por lo que, al no contar con dicho respaldo establecieron el incumplimiento de la Función Económico Social del predio antes citado, clasificándolo en primera instancia como empresarial con actividad agrícola y por otro, como pequeña propiedad. Dicho informe al ser socializado (punto 1.5.14. ), fue representado por uno de los co beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado" (Cesar Roberto Suarez Galloso), quién adjuntando documentos en original de derecho propietario y fotocopias simples de Plan General de Manejo Forestal, solicitó se modifique los resultados del Informe en Conclusiones, petición que fue rechazada por carecer de fundamentación técnica y legal, emitiéndose en consecuencia la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, que dispone Adjudicar una superficie de 50.000 ha en favor del Cesar Roberto Suarez Galloso y otros, del predio "Cabeceras del Prado".
Conforme los antecedentes descritos líneas arriba y las precisiones realizadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 1147/2019-S2 de 27 de diciembre, descrito en el punto 1.4. de esta resolución, esta instancia Agroambiental corrobora la denuncia de vulneración al debido proceso en uno de sus elementos "la valoración razonable de la prueba", incluso aquella que se produce de oficio, en razón a los siguientes argumentos:
a) Se acusó que no se valoró la documental presentada en la ejecución del proceso de saneamiento, lo que constituyó que en el predio en cuestión no se reconozca el cumplimiento de la función económico social, denuncia que a decir de la entidad administrativa (INRA) no sería evidente, toda vez que se habría valorado cada uno de los documentos presentados y las mejoras levantadas en campo.
No obstante, a lo manifestado, lo que esta instancia constata de acuerdo a la revisión de antecedentes es, la falta de pronunciamiento expreso y motivado respecto al memorial presentado ante el INRA el 7 de septiembre de 2016 cursante de fs. 2925 a 2939 de la carpeta de saneamiento que mereció el Informe Técnico Legal UDSA-BN N° 1271/2016 de 12 de octubre de 2016, cursante a fs. 3005-3008 de obrados, informe que no se encuentra conforme a derecho, toda vez que lo argüido no se encuentra lo suficientemente sustentado, ni explicado conforme a derecho, más cuando en la carpeta de saneamiento existe documentación en original de los Testimonios de las piezas principales del proceso de dotación de los predios "Isrrael" y "Las Cabeceras del Prado" (punto 1.5.14 .), cuyos antecedentes sirvieron de base para consolidarse las transferencias en favor del ahora demandante, quién aduce que su derecho propietario se encontraría plenamente sustentado, aspecto que no fue desvirtuado contundentemente por la entidad administrativa, limitándose en solo emitir el Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016 de 11 de noviembre de 2016 (punto 1.5.15. ), que a decir de la entidad administrativa, requirieron información a la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA, respecto del ingreso de causas, Tarjetas de Kardex y Sentencias de los predios Las Cabeceras del Prado e Isrrael, los mismos que merecieron repuesta, informándose de que no existirían las piezas procesales, los cuales harían inviable la reposición del trámite; informe que además, según antecedentes no fue notificado a la parte interesada (Cesar Roberto Suarez Galloso y otros), a fin de tomar las previsiones legales correspondientes, dictándose en el mismo día la Resolución Final de Saneamiento.
Lo expresado líneas arriba, prueba la clara evidencia de vulneración al debido proceso y a la debida defensa, toda vez que se impidió a los beneficiarios del predio "Cabeceras del Prado", acreditar y probar lo contrario a lo dispuesto por el INRA, conforme lo estipula el art. 456 que dispone: "Están legitimadas para solicitar la reposición de expedientes las personas que acrediten derechos otorgados dentro de un trámite o proceso agrario, asimismo sus herederos o subadquirentes.", así como lo dispuesto en el art. 458 del D.S. N° 29215, cuyas disposiciones legales legitiman a los solicitantes demostrar o reponer la existencia de un expediente agrario, lo cual no ocurrió en el presente caso, disponiéndose de manera inmediata y con esas anomalías la Resolución Administrativa en cuestión.
Ahora, si bien el INRA mediante Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016, promovió la reposición de los antecedentes agrarios de los predios denominados "Las Cabeceras del Prado" e "Isrrael", empero no veló ni garantizó la participación de los interesados, evadiendo al contrario el principio de la verdad material, cuyo presupuesto fue ampliamente desarrollado por la justicia constitucional, entre ellas la SCP 0458/2021-S4 de 27 de agosto , que invocando la SCP 2029/2013, señala: "El ajustarse a la verdad material, genera la primacía de la realidad de los hechos sobre la aparente verdad que pueda emerger de los documentos; aplicando este principio, debe prevalecer la verificación y el conocimiento de éstos, sobre el conocimiento de las formas". Por otro lado, tampoco se advierte que la entidad administrativa haya sustentado o respaldado en una resolución motivada, la decisión a la que arribó diciendo que: "la reposición es inviable", lo cual refleja una inminente transgresión del art. 462 del D.S. N° 29215 que textualmente señala: "El Director Departamental competente, dictará resolución: a) Reponiendo el expediente cuando existan los antecedentes que la respalden y existan las piezas procesales descritas en el Artículo 458 de este Reglamento. b) Rechazando la reposición de expedientes, cuando no existan suficientes antecedentes ni las piezas procesales que la justifiquen", consecuentemente del derecho a la impugnación establecida en el art. 76-IV del mismo Decreto Reglamentario.
b) Las omisiones y transgresiones señaladas precedentemente, las cuales fueron evadidas por la entidad administrativa, generaron un estado de indefensión que amerita su reconducción, a efectos de garantizar el debido proceso en sus componentes: fundamentación, motivación y valoración integral de la prueba descrita en el punto 1.5.10. de esta resolución; asimismo, se tiene el hecho de no contarse con un Título Ejecutorial o tramite agrario, provocó a que el ente administrativo llegue a la conclusión de que no existe cumplimiento de la Función Económico Social, discernimiento inmotivado, puesto que, como se dijo líneas arriba, no existe pronunciamiento expreso de que los documentos o antecedentes agrarios acompañados por los beneficiarios del predio en cuestión, sean falsos o no existan, toda vez que no fueron sometidos a un proceso de reposición idóneo que garantice la participación de los beneficiarios legitimados; por lo cual y en tanto no exista una resolución ejecutoriada que disponga su rechazo, mal podría decirse que el predio "Cabeceras del Prado" no cuenta con antecedente agrario y por ende, no cumpla con la Función Económico Social.
Por lo expuesto y considerando lo desarrollado en el FJ.II.2. de esta sentencia, la entidad administrativa deberá considerar además de los fundamentos que sustentan la SCP 1147/2019-S2, aplicando la previsión del art. 266 del D.S. N° 29215.
F.J.III.2. Con relación al "Error, inobservancia y mala aplicación de las normas agrarias; irregular exclusión de predios del área determinada; ausencia de repoligonización". Con el fin de corroborar o dilucidar el punto cuestionado, es preciso traer a colación lo dispuesto en el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 citado en el punto 1.5.3. de esta sentencia, de cuya lectura se advierte que el INRA, realizó el control de calidad, supervisión y seguimiento al procedimiento de saneamiento, entre ellos, el predio "Cabeceras del Prado", con el objeto de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado mediante el relevamiento de información fidedigna y la correcta verificación de la función social o la función económico social; posteriormente, luego de revisar y analizar minuciosamente, se llegó a evidenciar la existencia de irregularidades, errores de forma y de fondo, insubsanables y susceptibles de nulidad, al haber incumplido con las normas agrarias vigentes en su momento; en consecuencia, el citado informe, concluyó y sugirió la emisión de Resolución Administrativa, a través de la cual dispuso: 1) Se anule las pericias de campo dentro del proceso de saneamiento, entre otros, del predio "Cabeceras del Prado", ubicado al interior del Polígono 104, provincia Vaca Diez, departamento Beni, toda vez que existen elementos que establecen la vulneración de los arts. 167 y 167 de la antigua C.P.E.; 169 parágrafo I inciso a), 170 parágrafo II, 171 y 172 parágrafo II del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, Normas Técnicas Catastrales para el Saneamiento de la Propiedad Agraria y la Guía para la Actuación del Encuestador Jurídico durante las Pericias de Campo, vigentes en su momento. 2) Se excluya, entre otros, al predio "Cabeceras del Prado", de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto de 2000, que declaró área de saneamiento el departamento del Beni; de la Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de fecha 20 de septiembre de 2000, misma que resolvió dar prioridad a la ejecución del saneamiento de la provincia Vaca Diez, al haberse dividido en cuatro polígonos de saneamiento; de la Resolución Administrativa N° RES-ADM 039/2002 de 1 de octubre de 2002, que priorizó como área de saneamiento simple de oficio, la Sub-área 104 del Polígono 3 de la provincia Vaca Diez; y de la Resolución Instructoria N° R.I. SSO-B-043/2002 de 01 de octubre de 2002, que resolvió iniciar el saneamiento de la Sub-área 104 del Polígono 3 de la provincia Vaca Diez; resoluciones concordantes con el D.S. N° 25848, que sirvió de base para la ejecución de pericias de campo en el referido Polígono 104; toda vez, que los plazos establecidos en las resoluciones y Decreto Supremo mencionados, a la fecha, se encuentran vencidos. 3) Una vez anulados los actuados de saneamiento que correspondan, se reencauce el procedimiento de saneamiento, debiendo ejecutar nuevamente en el área de referencia, todas las etapas y actividades del saneamiento, previo cumplimiento de las formalidades legales y administrativas relacionadas a la Normativa Agraria en vigencia.
En virtud al informe precedente, el INRA emitió la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de fecha 25 de junio de 2015 (punto 1.5.4. ), misma que resolvió en lo principal: Primero. - Anular las pericias de campo dentro del proceso de saneamiento, entre otros, del predio "Cabeceras del Prado". Segundo. - Excluir, entre otros, al predio "Cabeceras del Prado", de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° SSO-B-00001/2000 de 18 de agosto de 2000, de la Resolución Modificatoria de Área de Saneamiento N° RSS-CTF 0041/2000 de 20 de septiembre de 2000, de la Resolución Administrativa N° RES-ADM 039/2002 de fecha 1 de octubre de 2002, y de la Resolución Instructoria N° R.I. SSO-B-043/2002 de fecha 01 de octubre de 2002. Tercero. - Reencauzar el procedimiento de saneamiento, debiendo ejecutar nuevamente en el área de referencia, todas las etapas y actividades del saneamiento.
El INRA, al emitir el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015 y la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, enmarcó su actuar en la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215, que textualmente señala: "Los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de resoluciones finales de saneamiento, cuando exista denuncia o indicios de duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su cumplimiento. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo...". concordante con la Disposición Transitoria Undécima parágrafo III del mismo Decreto, el cual ordena: "La nulidad de actuaciones dispuestas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria al proceso de saneamiento emergente de irregularidades, errores u omisiones de fondo o derivada de actos fraudulentos en etapas o actividades a cargo de una empresa habilitada, significará una nueva ejecución de trabajos por cuenta de ésta entidad estatal...".
Ahora bien, la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, fue notificada personalmente y en su oportunidad, a César Roberto Suárez Galloso, en su condición de beneficiario del predio "Cabeceras del Prado", habiendo éste, renunciado expresamente al plazo de impugnación de la referida resolución (fs. 1040 de la carpeta de saneamiento). Al respecto, es necesario traer a colación el art. 84 parágrafo I del D.S. 29215 que a la letra dice: "Las Resoluciones Administrativas notificadas, no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando medie renuncia expresa al término de impugnación, quedarán ejecutoriadas.". Según el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales, de Manuel Ossorio, el término "Ejecutoriada" significa: "Calidad o condición que adquiere la sentencia judicial cuando contra ella no proceden recursos legales que autoricen su revisión.".
En ese entendido y, en cumplimiento a la parte dispositiva tercera de la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, se procedió a reencauzar el proceso de saneamiento, ejecutando nuevamente en el área de referencia, todas las etapas y actividades de saneamiento. El procedimiento común de saneamiento inicia con la actividad de diagnóstico, ello se vislumbra del art. 291 del D.S. 29215, el cual manifiesta: "(ACTIVIDADES). Esta etapa da inicio al procedimiento común de saneamiento y comprende las siguientes actividades: a) Diagnóstico y determinativa de área; b) Planificación; y c) Resolución de inicio de procedimiento.". A su vez, la actividad de diagnóstico está descrita en el art. 292 parágrafos I y II: "(DIAGNÓSTICO). Esta actividad consiste en la evaluación previa sobre las características de la áreas que serán objeto de saneamiento, estableciendo: a) Mosaicado referencial de predios con antecedente en expedientes titulados y en trámite cursantes en el Instituto Nacional de Reforma Agraria; b) Mosaicado de la información existente en la base geo - espacial sobre las áreas clasificadas, áreas protegidas, uso mayor de la tierra, plan de uso de suelo, mapa de valores, concesiones forestales, mineras, petroleras, servidumbres administrativas, etc.; c) Distribución poligonal del área de saneamiento, si corresponde; d) Identificación de presuntas tierras fiscales o de predios con incumplimiento de función económico social, en el área objeto de estudio y la poligonización de estas áreas para su priorización; e) Adopción de medidas precautorias previstas en este reglamento; f) Identificación de organizaciones sociales y sectoriales existentes en el área; g) Análisis de estrategias de comunicación, identificación y manejo de conflictos; h) Obtención de información relativa a registros públicos y otra que sea pertinente al objeto de trabajo.
Los resultados de esta actividad se expresarán en un informe técnico - legal, planos y anexos que establezcan la recomendación sobre la modalidad de saneamiento y los criterios para su determinación; asimismo, si corresponde, la aplicación del procedimiento especial de saneamiento sin más trámite, el trámite para la identificación de tierras fiscales o con incumplimiento de función económico social o saneamiento interno. Para la realización de esta actividad se podrá recurrir a imágenes satelitales u otros medios tecnológicos complementarios...".
En el caso presente, la actividad de diagnóstico se plasmó en el Informe Técnico Legal UDSABN 825/2015 de 17 de agosto de 2015 (punto 1.5.6 .), cuya referencia dice: "Informe Técnico Legal de Diagnóstico del Área de Intervención denominada Áreas Nuevas Riberalta IV.". En el referido informe, se estableció ubicación geográfica y colindancias del área de intervención, mosaicado de la Información existente en la Base Geoespacial respecto al área de intervención (Capacidad de Uso Mayor de la Tierra - CUMAT, Plan de Uso de Suelo - PLUS, Áreas Protegidas y Mineras y Tierras de Producción Forestal Permanente), distribución poligonal en 2 sub áreas (Sub área A y sub área B) con 12 polígonos (180, 181. 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191), coordenadas y superficie del área de intervención, Identificación de presuntas tierras fiscales o de predios con incumplimiento de función económico social, identificación de expedientes agrarios tramitados ante el ex CNRA y/o ex INC, apersonamientos, solicitudes de priorización, predios con pericias de campo anuladas, adopción de medidas precautoria, identificación de organizaciones sociales y sectoriales en el áreas, análisis de estrategias de comunicación, identificación y manejo de conflictos y otras consideraciones pertinentes al área objeto de trabajo. Entre las sugerencias principales del citado informe, se tiene: Emitir Resolución Determinativa de Área de Saneamiento y Resolución de Inicio de Procedimiento, sobre el área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV".
De la compulsa del Informe Técnico Legal UDSA-BN 825/2015 de 17 de agosto de 2015 con la disposición contenida en el art. 292 del D.S. 29215, se evidencia que el informe se evacuó conforme al citado precepto legal.
Continuando, el art. 292 (DIAGNÓSTICO) parágrafo II in fine del D.S. 29215 indica: "...Cumplida esta actividad se emitirá la resolución determinativa de área de saneamiento..."; en concordancia, el art. 280 en su parágrafo I dispone: "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, dictarán resoluciones determinativas de áreas de Saneamiento Simple de Oficio, con base en la actividad de diagnóstico, especificando su ubicación, posición geográfica, superficie, límites y plazo de ejecución.". Asimismo. el art. 275 del D.S. 29215, señala: "Son áreas de saneamiento las superficies determinadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en las siguientes modalidades: a) Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT - SAN); b) Saneamiento Simple (SAN - SIM), de oficio o a pedido de parte; y c) Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN - TCO).". Por su parte, el art. 277 parágrafo I expresa: "Las áreas de saneamiento determinadas podrán dividirse en polígonos de saneamiento, en los que se podrá ejecutar de manera independiente las diversas etapas del saneamiento.".
En cumplimiento a las últimas disposiciones citadas, y en virtud al Informe Técnico Legal UDSA-BN 825/2015 de 17 de agosto de 2015, el INRA emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015 (punto 1.5.7. ), que en lo principal, resuelve: Determinar cómo Área de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, el área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV", que comprende la superficie de 46.895,4445 ha (Cuarenta y seis mil ochocientos noventa y cinco hectáreas con cuatro mil cuatrocientos cuarenta y cinco metros cuadrados), establecidos en doce (12) polígonos, signados con los números 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 y 191, ubicados en el municipio de Riberalta, provincia Vaca Diez del departamento del Beni; cuya descripción y coordenadas son (Se halla inserto gráficos del área; fija plazo para la ejecución del saneamiento; dispone que toda resolución contraria a la presente, dentro del área del área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV", quede nula y sin valor legal.
Bajo los argumentos manifestados, se colige que el INRA, al emitir el Informe Técnico Legal UDSABN-N° 564/2015 de 25 de junio de 2015 y la Resolución Administrativa UDSA-BN N° 154/2015 de 25 de junio de 2015, adecuó sus actuaciones al sentido y alcance de las Disposiciones Transitorias Primera y Undécima parágrafo III del D.S. 29215; y posteriormente, actuó en estricto apego a la normativa dispuesta en los arts. 275 inciso b, 277 parágrafo I, 280 parágrafo I y 292 del mencionado cuerpo legal, al ejecutar la actividad de diagnóstico, precisando ubicación geográfica, superficies, plazo de saneamiento y coordenadas del área a intervenir; actuados que se hallan plasmados en el Informe Técnico Legal UDSA-BN 825/2015 de 17 de agosto de 2015 y la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015; consecuentemente, las aseveraciones de la parte actora, carecen de veracidad, sustento fáctico y jurídico, al no evidenciarse error, inobservancia, mala aplicación de las normas agrarias, irregular exclusión de predios del área determinada ni ausencia de repoligonización, así como tampoco lesión al proceso y la seguridad jurídica por parte de la autoridad demandada.
F.J.III.3. Respecto a la "Doble resolución determinativa en la misma área de saneamiento". El art. 5 del D.S. N° 25848 de fecha 18 de julio de 2000, modificatorio del D.S. 25763 de fecha 05 de mayo de 2000 (vigentes en su momento), en su Disposición Transitoria Primera primer párrafo, ordenó: "Por única vez y por vía de excepción, se determina Área de Saneamiento Simple de Oficio al Norte Amazónico del país, comprendiendo los departamentos de Pando, provincia Vaca Díez del departamento del Beni, el municipio de Ixiamas en la provincia Iturralde del departamento de La Paz y la provincia Gran Chaco del departamento de Tarija, a ser ejecutado en un plazo de un (1) año; el resto del departamento del Beni y el departamento de Santa Cruz en el plazo de tres (3) años. A su vez, en el segundo párrafo de su Disposición Transitoria Tercera, estableció: "Abróguense y deróguense todas las normas y disposiciones contrarias al presente Decreto Supremo.".
En tal sentido, se entiende que, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180-99 de 20 de julio de 1999, implícitamente, quedó sin efecto por expreso mandato de la Disposición Transitoria Primera primer párrafo, en concordancia con la Disposición Transitoria Tercera segundo párrafo del art. 5 del D.S. N° 25848 de fecha 18 de julio de 2000, modificatorio del D.S. 25763 de fecha 05 de mayo de 2000 (vigentes en su momento). Consecuentemente, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), denominado "Áreas Nuevas Riberalta IV", Polígono N° 188, no se encontraría sobrepuesta a la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180-99 de fecha 20 de julio de 1999, puesto que al no existir ésta última, no habría la aludida sobreposición.
No obstante, lo analizado y concluido anteriormente, es necesario traer a colación otros preceptos legales, con el objeto de realizar otro análisis que permitirá dar mayores luces para resolver el presente punto demandado, como ser lo establecido en art. 275 del D.S. 29215, el art. 278 en sus parágrafos I, y III que textualmente manifiesta: "I. Determinada un área de saneamiento en una de sus modalidades, no podrá sobreponerse a la misma , total o parcialmente, otra área para la ejecución del saneamiento con modalidad distinta a la inicialmente determinada ... III. La ejecución del saneamiento de oficio no podrá ser modificada a un procedimiento a pedido de parte, procederá la modificación de manera inversa.". En ese entendido, este Tribunal ha emitido Línea Jurisprudencial aplicable al caso, a través de las Sentencias Agroambientales Plurinacionales S 2ª N° 17/2018 de fecha 10 de mayo de 2018 y S 1ª N° 21/2018 de fecha 30 de mayo de 2018.
Ahora bien, considerando hipotéticamente que existiera la sobreposición entre las resoluciones señaladas por el demandante, es decir, entre la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B 00180-99 de 20 de julio de 1999 y la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, que determina como Área de Saneamiento bajo la modalidad de SAN SIM de Oficio, el área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV"; al respecto, se tiene, que la primera resolución es Saneamiento Simple a Pedido de Parte, y la segunda resolución es Saneamiento Simple de Oficio, no significando ello, distintas modalidades de saneamiento, como erróneamente entiende la parte actora, en ambas resoluciones se está frente a la misma modalidad, el Saneamiento Simple (SAN - SIM). Cabe aclarar que, tal como se tiene apuntado en líneas precedentes, otras modalidades de saneamiento son: Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT - SAN) y Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN - TCO). Es también importante mencionar que, la norma prevé que es posible modificar de Saneamiento A Pedido de Parte a Saneamiento del Oficio, y no a la inversa. Por último, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, establece en su punto resolutivo cuarto que: "Toda resolución contraria a la presente dentro del área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV" queda nula y sin valor legal.".
Por los fundamentos expuestos, se demuestra que no se ha transgredido la norma procesal agraria en su art. 278 parágrafo I del D.S. 29215, pues no existe dualidad de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento de modalidades distintas, sobre una misma área; desvirtuándose así, por carecer de sustento fáctico y legal, lo reclamado por el demandante, respecto al presente punto.
De otro lado, el demandante refiere que, en proceso de saneamiento de su predio, no se realizó informe de adecuación al D.S. 29215; al respecto, la Disposición Transitoria Segunda del D.S. referido, dispone su aplicación a todos los procesos de saneamiento en curso, sin establecer la obligatoriedad de emitir informe de adecuación, como entiende erróneamente el demandante. La Disposición Transitoria Segunda del D.S. 29215 establece: "El presente Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas, salvo los efectos de controles de calidad, supervisión y seguimiento.".
Finalmente, con relación a la denuncia del demandante, de falta de notificación con la Resolución Administrativa que dispuso la nulidad de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple a Pedido de Parte N° SSP-B-00180/99 de 20 de julio de 1999, se constata que, como bien se expresó con anterioridad, la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento UDSABN-N° 319/2015 de 17 de agosto de 2015, dispuso dejar nula y sin valor legal toda resolución contraria a la misma, dentro del área de intervención denominada "Áreas Nuevas Riberalta IV"; empero, conforme los arts. 280 y 292 del D.S. N° 29215, referidos a la determinación de áreas de saneamiento, se evidencia que no se establece el deber de notificar con la resolución que determine un área para sanear.
En consecuencia y conforme lo argumentado en el FJ.III.1 de esta sentencia, se advierte que la entidad administrativa al emitir la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, vulneró el debido proceso y la debida defensa garantizados por la norma constitucional, al no haber otorgado una respuesta debidamente fundamentada y motivada en derecho en relación a la documentación presentada por la parte beneficiaria, durante el proceso de saneamiento, existiendo simplemente un Informe (I.5.15) carente de explicación integral e individualizada, razón suficiente que acredita la vulneración al debido proceso, conforme se tiene explicado precedentemente.
POR TANTO : De acuerdo a los razonamientos precedentemente expuestos y en cumplimiento de la SCP 1147/2019-S2 de 27 de diciembre, la Magistrada que suscribe el presente Voto Disidente, considera que en el presente caso debió declararse PROBADA la demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 17 a 20 vta. y memorial de subsanación de fs. 26 y vta. de obrados, interpuesto por César Roberto Suárez Galloso, Valeria Bowles Salvatierra de Suárez, Diego Alejandro Suárez Bowles, Natali Suárez Bowles, César Andrés Suárez y Graciela Fabiana Suárez Bowles, representados legalmente por José Gonzalo Ledezma Medrano, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria del INRA; en consecuencia NULA la Resolución Administrativa RA - SS N° 2244/2016 de 11 de noviembre de 2016, únicamente con relación al predio "Cabeceras del Prado", debiendo anularse actuados administrativos hasta fs. 3118 inclusive, referido al Informe Técnico Legal JRLL-USB-INF-SAN N° 1573/2016 de 11 de noviembre de 2016 de la carpeta de saneamiento, correspondiendo al Instituto Nacional de Reforma Agraria reencausar el proceso de saneamiento, siguiendo los lineamientos de la presente sentencia.
Fdo.
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Segunda
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