SAP-S1-0023-2022

Dentro del proceso Contencioso Administrativo, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", impugna la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, dentro del proceso administrativo sancionador por la comisión de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, que siguió la Unidad Operativa de Bosques y Tierra, San Ignacio de Velasco (UOBT-SIV) de la ABT; con los siguientes argumentos:

1. Existencia de errores de procedimiento.- Refiere que se abrió proceso administrativo sancionador en contra del "Aserradero Agroforestal San Andrés", por haber presuntamente incurrido en la infracción de "Almacenamiento Ilegal" prevista en los arts. 41 de la Ley Forestal N° 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General, aprobado por D.S. N° 24453, normas que no contemplan tal infracción forestal y que pese a ello, hubo omisión en su pronunciamiento tanto por el Director Ejecutivo de la ABT, como por la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua.

Se omitió notificarle con el Acta de Decomiso UOBT-SIV N° 009986, eludiendo las diligencias preliminares, como una etapa del proceso administrativo sancionador. Asimismo, la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, justificó esos errores en sentido que, en el Auto de inicio del proceso administrativo sancionador se corrigió esta situación, sustentando su posición en lo dispuesto en el art. 26.III del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, sin tener en cuenta la aplicación retroactiva de esta norma, que contraviene lo dispuesto en el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).

El Acta de Decomiso UOBT-SIV N° 009986 (fs. 1 a 2), no cumpliría con las condiciones legales establecidas en el art. 96.IV del Reglamento General a la Ley Forestal, N° 1700 de 12 de julio de 1996, aprobada por D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, por cuanto no identificó a Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, cuando es el titular del "Aserradero Agroforestal San Andrés".

Por su parte, la Ministra del Medio Ambiente y Agua, respaldo las irregularidades, usando los mismos argumentos esgrimidos por el Director de la ABT, sustentando su posición en el art. 35 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerencias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, norma que aplicó diez años después de iniciado el proceso y en vulneración al principio de irretroactividad de la Ley, previsto en el art. 123 de la CPE.

Se desconocieron los principios de legalidad y de procedimiento punitivo previstos en los arts. 72 y 76 de la Ley N° 2341, así como el art. 4°. I de la Directriz Jurídica IJU 1/2006, en vulneración de sus derechos a la defensa y debido proceso, el art. 35.I incs. c) y d) de la Ley N° 2341, que determina que son nulos de pleno derecho los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido y los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado.

2. Sobre la errónea aplicación de la Ley, señaló:

a) En este caso, los Certificados de Origen, amparan totalmente el origen legal del producto forestal intervenido y que este producto proviene de una fuente debidamente autorizada por la entidad forestal de los predios El Corralito, Versalles y Curichón del cual su persona es titular.

b) En la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo, se desconoció el Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007, y el Dictamen Técnico Complementario UOB-SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008, quien -a decir suyo- claramente informó que toda su madera tiene el respaldo técnico legal correspondiente.

c) Que, la ex Superintendencia Forestal -hoy ABT- en ese tiempo, emitió un "Instructivo Técnico", que autorizó el uso del Formulario 4 para el control de la madera del área de aprovechamiento al centro de acopio que se ubique en la misma área, ajustándose las actuaciones del "Aserradero Agroforestal San Andrés", al referido Instructivo y al art. 95.IV in fine del Reglamento General Forestal. Estos aspectos no fueron valorados en la Resolución que resolvió el recurso jerárquico.  Es decir, lesionan los principios de legalidad y tipicidad previstos en los arts. 72 y 73 de la Ley N° 2341, que fueron reclamados en recurso jerárquico.

d) Sobre la prescripción señala que, no obstante que la supuesta infracción se cometió el 13 de noviembre de 2006, sin embargo, después de casi 6 años, se le declaró responsable de Almacenamiento Ilegal, sancionándolo con multas totalmente arbitrarias e ilegales, cuando la supuesta infracción se encuentra prescrita, conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341. Arguye que, el Director de la ABT, rechazó la prescripción, sustentándose en el art. 347.II de la CPE, aprobada el 7 de febrero de 2009, tres años después de abierto el proceso y el art. 132.9) de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, aprobada el 24 de junio de 2010, cuatro años después del inicio del proceso que dispone la imprescriptibilidad de los delitos ambientales. Esta posición vulnera el principio de irretroactividad contenido en el art. 123 de la CPE, así como el principio de seguridad jurídica y sus derechos al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a una resolución judicial fundamentada, acceso a la justicia pronta y oportuna.

La Sala Primera del Tribunal Agroambiental declara IMPROBADA, la demanda contencioso administrativa, interpuesta por Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", declarándose subsistente y con todo valor legal la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, bajo los siguientes argumentos:

1.- No se advirtió que Andrés Ribera Gutiérrez, hubiere reclamado la falta de notificación con el Acta Provisional de Decomiso, después de haber asumido pleno conocimiento con el Auto de Inicio del proceso administrativo sancionador por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales, por el contrario, asumió defensa de fondo, presentando prueba de descargo en la Etapa de Tramitación, no objetó la falta de notificación con el Acta provisional de decomiso y contrariamente, convalidó y aceptó esta omisión, asumiendo defensa de fondo en la etapa probatoria.

2.- No se inobservó el principio de irretroactividad de la ley, porque al aplicarse normas procesales, no impedía a la autoridad jerárquica aplicarlas al proceso sancionador en trámite, que se mantuvo en curso, hasta el 2020, año en el que se emitió la Resolución Jerárquica, ahora motivo de impugnación.

3.- Si bien el demandante no fue identificado en el Acta Provisional de decomiso como presunto infractor, propietario del “Aserradero Agroforestal San Andrés”, esta situación no es causal de nulidad procesal, toda vez que, el infractor asumió amplia defensa, produjo pruebas y ejerció su derecho a la impugnación administrativa.

4.- El demandante fue procesado y sancionado porque incurrió en la infracción de Almacenamiento Ilegal, conducta que sigue siendo una infracción forestal, con la diferencia que ahora está regulada en otro cuerpo normativo, como es el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016.

5.- La única excepción en el uso del Certificado de Origen Autorizado, es referente al transporte de productos forestales a centros de acopio, lo que no significa que, los productos forestales transportados no tengan que estar amparados en el Certificado de Origen Autorizado.

6.- Si bien de la revisión de los antecedentes se advierte que no se cumplieron los plazos legales ni reglamentarios en el proceso administrativo sancionador, no puede darse lugar a su nulidad y menos a la prescripción, al no estar prevista esta figura de mora o extemporaneidad en la Ley de Procedimiento Administrativo ni en las normas específicas aplicables al procedimiento sancionador del régimen forestal; determinar lo contrario, inobservaría al principio de legalidad establecido en los arts. 4 y 71 de la Ley N° 2341. Tampoco, como se señaló anteriormente, procede la nulidad del proceso administrativo sancionador ni su anulabilidad, por cuanto el art. 36.III de la Ley N° 2341, determina que: "La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, solo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo"; asimismo, corresponde traer a colación el art. 17.IV de la Ley N° 2341 que establece que la no emisión de la resolución que resuelva un proceso dentro del plazo establecido implica que internamente se lleven a cabo los procedimientos que determinen las responsabilidades pertinentes por la ineficiencia administrativa en la que se incurrió, pero no significa pérdida de validez y menos de competencia de la administración pública, ya que la pérdida de competencia de una autoridad, únicamente se da una vez invocado el silencio administrativo.

En ese entendido, cuando la administración pública no cumple con su obligación de pronunciarse o de ejecutar o emitir un acto administrativo, dentro de los plazos máximos legales otorgados al efecto, genera lo que se denomina el silencio administrativo, inactividad que provoca que sea valorada como una decisión ya sea positiva o negativa, ello con la finalidad de evitar el quiebre del sistema jurídico administrativo. Dicho de otro modo, persigue el objetivo que aún en inactividad, la administración cumpla con su deber de poner fin a los procedimientos administrativos; consecuentemente, conforme a los arts. 84 y 17.III de la Ley de Procedimiento Administrativo, si la autoridad administrativa en el plazo de 10 días de vencido el término de prueba no pronunció la resolución sancionatoria, el administrado ahora demandante, debió haber interpuesto el recurso de revocatoria por haber operado el silencio administrativo negativo y, asimismo, pudo solicitar paralelamente se siga un proceso por responsabilidad por la función pública por ese incumplimiento conforme lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 17 referido, responsabilidad por la función pública que se determinará a los funcionarios de la ABT, por la mora procesal, en el marco de lo dispuesto en el segundo punto de la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, ahora impugnada, en observancia de lo dispuesto en el art. 21 de la Ley N° 2341 y art. 73 de su Reglamento, aprobado por D.S. N° 27113. Esto significa que, el hecho de que la primera instancia hubiera durado casi 6 años, también es responsabilidad del administrado, por cuanto, se reitera, una vez operado el silencio administrativo negativo, no interpuso revocatoria, entendimiento también aplicable a los plazos para la emisión de las resoluciones que resuelvan los recursos de revocatoria y jerárquico y los funcionarios responsables por las resoluciones administrativas tardías o con mora procesal, son pasibles de responsabilidad por la función pública, conforme lo determinó la Resolución Jerárquica que ahora se impugna.

PRECEDENTE 1:

SILENCIO ADMINISTRATIVO

En los supuestos en los que la administración pública no cumple con su obligación de pronunciarse o de ejecutar o emitir un acto administrativo, dentro de los plazos máximos legales otorgados al efecto, genera lo que se denomina el silencio administrativo, inactividad que provoca que sea valorada como una decisión ya sea positiva o negativa, ello con la finalidad de evitar el quiebre del sistema jurídico administrativo.

"...corresponde traer a colación el art. 17.IV del referido cuerpo legal, que señala, la no emisión de la resolución que resuelva un proceso dentro del plazo establecido implica que internamente se lleven a cabo los procedimientos que determinen las responsabilidades pertinentes por la ineficiencia administrativa en la que se incurrió, pero no significa pérdida de validez y menos de competencia de la administración pública, ya que la pérdida de competencia de una autoridad, únicamente se da una vez invocado el silencio administrativo. En ese entendido, cuando la administración pública no cumple con su obligación de pronunciarse o de ejecutar o emitir un acto administrativo, dentro de los plazos máximos legales otorgados al efecto, genera lo que se denomina el silencio administrativo, inactividad que provoca que sea valorada como una decisión ya sea positiva o negativa, ello con la finalidad de evitar el quiebre del sistema jurídico administrativo. Dicho de otro modo, persigue el objetivo que aún en inactividad, la administración cumpla con su deber de poner fin a los procedimientos administrativos..."

PRECEDENTE 2

COMPUTO DE LA PRESCRIPCIÓN

La prescripción empieza a correr desde la fecha de la comisión de la infracción o falta administrativa hasta que el procedimiento investigativo o sancionatorio se haya iniciado, el cual a su vez interrumpe el plazo de la prescripción.

"...Conforme a ello, cabe determinar, que la prescripción se interrumpe conforme al precepto establecido por el art. 82 de la Ley N° 2341, que puntualiza que la etapa de iniciación del proceso sancionador se formalizará con la notificación a los presuntos infractores con los cargos imputados , por lo que, se infiere, que en el presente caso en examen, se inició con el Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006, emitido por el Responsable de la UOB-SIV, por el cual se instauró el procedimiento administrativo sancionador al "Aserradero Agroforestal San Andrés", de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales. En este entendido, corresponde determinar el momento que empieza a correr la prescripción, la cual se da, desde la fecha de la comisión de la infracción o falta administrativa hasta que el procedimiento investigativo o sancionatorio se haya iniciado, el cual a su vez interrumpe el plazo de la prescripción..."

PRECEDENTE 3

DIFERENCIAS ENTRE LA INFRACCIÓN AMBIENTAL ADMINISTRATIVA Y EL DELITO AMBIENTAL

La infracción ambiental administrativa deriva de un proceso administrativo y el delito ambiental deviene de un proceso penal, y que si bien son institutos similares, en cuanto a sus efectos y finalidades son distintos, puesto que, el primero, busca garantizar solo el funcionamiento correcto de la administración pública, por lo que, no se rige por el principio de lesividad sino por criterios de afectación general, operando como respuesta ante conductas formales o de simple desobediencia a reglas de ordenación, en cambio el segundo, conlleva una sanción punitiva que puede incluso derivar en la privación de la libertad, siempre que se determine la responsabilidad penal

"...considerando lo analizado en la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo de 2019, relativo al art. 347.I de la CPE, que señala: "El Estado y la sociedad promoverán la mitigación de los efectos nocivos al medio ambiente, y de los pasivos ambientales que afectan al país. Se declara la responsabilidad por los daños ambientales históricos y la imprescriptibilidad de los delitos ambientales ." (las negrillas son agregadas); al respecto, dicho fundamento no se encuentra conforme a derecho, puesto que, no es posible transversalizar los efectos que conlleva el delito ambiental -art. 347 de la CPE, imprescriptibilidad de los delitos ambientales- a una infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, conforme así también se tiene analizado en la Sentencia N° 205/2021 de 7 de diciembre, emitido por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, debido a que, la infracción ambiental administrativa deriva de un proceso administrativo y el delito ambiental deviene de un proceso penal, y que si bien son institutos similares, en cuanto a sus efectos y finalidades son distintos, puesto que, el primero, busca garantizar solo el funcionamiento correcto de la administración pública, por lo que, no se rige por el principio de lesividad sino por criterios de afectación general, operando como respuesta ante conductas formales o de simple desobediencia a reglas de ordenación, en cambio el segundo, conlleva una sanción punitiva que puede incluso derivar en la privación de la libertad, siempre que se determine la responsabilidad penal; en el caso de autos, al tratarse de una infracción ambiental administrativa como viene ser el Almacenamiento Ilegal, la autoridad jerárquica en la Resolución Ministerial FOR N° 22 de 23 de julio de 2022, debió analizar dicha contravención conforme a los fundamentos relativos al instituto de la prescripción en contravenciones administrativas y no desde el alcance del art. 347 de la CPE..."