SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 23/2022
Expediente: N° 3945/2020
Proceso Contencioso Administrativo
Demandante: Andrés Ribera Gutiérrez,
propietario del "Aserradero
Agroforestal San Andrés"
Demandados: María Elva Pinckert de Paz,
Ministra de Medio Ambiente y
Agua, y Gonzalo E. Ferrufino
Solíz, Director General de Asuntos
Jurídicos de la misma cartera de
Estado
Predio: "Aserradero Agroforestal San
Andrés"
Distrito: Santa Cruz
Fecha: Sucre, 16 de mayo de 2022
Magistrada Relatora: María Tereza Garrón Yucra
La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 29 a 37 vta. de obrados interpuesta por Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", dentro del proceso administrativo sancionador por la comisión de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, que siguió la Unidad Operativa de Bosques y Tierra, San Ignacio de Velasco (UOBT-SIV) de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), impugnando la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, pronunciada dentro del Recurso Jerárquico, interpuesto por Andrés Ribera Gutiérrez propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", impugnando la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo, emitida por el Director Ejecutivo de la ABT.
I. ANTECEDENTES
I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa
A través de meorial, cursante de fs. 29 a 37 vta. de obrados, el demandante, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", solicitó se declare probada la demanda contenciosa administrativa y, en consecuencia, se revoque totalmente la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, y se le exima de cualquier responsabilidad por la presunta comisión de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, así también, se deje sin efecto legal las multas impuestas y se le devuelva toda la madera (292,52 m3r de cuchi; 140,30 m3r tajibo; 2,49 m3r de verdolago; y 4,64 m3r de roble), ilegalmente decomisada, ordenando el archivo de obrados, con los siguientes argumentos:
I.1.1. Sobre los errores de procedimiento , el demandante señala: a) Por Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006 (fs. 74 a 75 y 81 a 82), se abrió proceso administrativo sancionador en contra del "Aserradero Agroforestal San Andrés", por haber presuntamente incurrido en la infracción de "Almacenamiento Ilegal" prevista en los arts. 41 de la Ley Forestal N° 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General, aprobado por D.S. N° 24453, normas que no contemplan tal infracción forestal y que pese a ello, hubo omisión en su pronunciamiento tanto por el Director Ejecutivo de la ABT, como por la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua; b) El responsable de la UOBT-SIV, omitió notificarle con el Acta de Decomiso UOBT-SIV N° 009986, eludiendo las diligencias preliminares, como una etapa del proceso administrativo sancionador. Este aspecto, justificaron las autoridades demandadas con la doctrina de la responsabilidad objetiva, en sentido que sólo importa el daño causado y no así la conducta del agente, sin tener en cuenta que esta doctrina no exime la obligación de garantizar sus derechos al debido proceso y a la defensa, ni la aplicación de los principios sancionadores de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad, que según el art. 71 y siguientes de la Ley N° 2341, irradian y sustentan el procedimiento administrativo sancionador. Sostiene que, la Ministra de Medio Ambiente y Agua, en la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, reconoció que en el punto 7 del Acta Provisional de Decomiso sólo figura el nombre de la representante legal -a quien notificaron-, presumiendo que el propietario -ahora demandante- no se encontraba; sin embargo, en el punto 9 (Observaciones) del mismo, no se informó ni se representó esta situación. Asimismo, refiere que, la autoridad demandada justificó esos errores en sentido que, en el Auto de inicio del proceso administrativo sancionador se corrigió esta situación, sustentando su posición en lo dispuesto en el art. 26.III del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, sin tener en cuenta la aplicación retroactiva de esta norma, que contraviene lo dispuesto en el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE), con el argumento que dicha norma le permitía a la ABT, anular o rectificar actas de decomiso, mediante informe circunstanciado, mismo que, no existe en el expediente; c) El Acta de Decomiso UOBT-SIV N° 009986 (fs. 1 a 2), no cumpliría con las condiciones legales establecidas en el art. 96.IV del Reglamento General a la Ley Forestal, N° 1700 de 12 de julio de 1996, aprobada por D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, por cuanto no identificó a Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, cuando es el titular del "Aserradero Agroforestal San Andrés". Esta ilegalidad, fue reconocida por el Director de la ABT, quien en lugar de declarar la nulidad del proceso y aplicar las consecuencias previstas en el art. 96.IV, referido para los funcionarios responsables, justificó tal situación a partir de la culpa "ineligendo o invigilando", que regula la responsabilidad civil y no así la responsabilidad administrativa. Por su parte, la Ministra del Medio Ambiente y Agua, también reconoció que el Acta de decomiso provisional no contempló su nombre como presunto infractor, sin embargo, en lugar de velar porque los procesos se tramiten sin vicios de nulidad, decidió respaldarlos, usando los mismos argumentos esgrimidos por el Director de la ABT, sustentando su posición en el art. 35 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerencias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, norma que aplicó diez años después de iniciado el proceso y en vulneración al principio de irretroactividad de la Ley, previsto en el art. 123 de la CPE. Con todo lo señalado, se desconocieron los principios de legalidad y de procedimiento punitivo previstos en los arts. 72 y 76 de la Ley N° 2341, así como el art. 4°. I de la Directriz Jurídica IJU 1/2006, en vulneración de sus derechos a la defensa y debido proceso. Asimismo, la Ministra del Medio Ambiente y Agua no reparó los vicios de nulidad, conforme lo exige el art. 35.I incs. c) y d) de la Ley N° 2341, que determina que son nulos de pleno derecho los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido y los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado.
I.1.2. Sobre la errónea aplicación de la Ley , el demandante señaló: a) El art. 95.IV del Reglamento General a la Ley Forestal, prohíbe el almacenamiento que no se encuentra amparado por el correspondiente Certificado de Origen (CFO). En este caso, los Certificados de Origen, las planillas y formularios N° 4 (fs. 31 a 67, 77 a 101 y 107 a 110 de la carpeta del proceso administrativo sancionador) amparan totalmente el origen legal del producto forestal intervenido y que este producto proviene de una fuente debidamente autorizada por la entidad forestal (ver Plan de Manejo y volúmenes del POAF de los predios El Corralito, Versalles y Curichón del cual su persona es titular). Así lo reconoció el responsable de la UOBT SIV, en el Informe Técnico UOBT-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007 (fs. 104 a 105) y en su Dictamen Técnico complementario UOBT SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008 (fs. 113 a 114), elementos e informes que no fueron valorados técnica ni jurídicamente por el Responsable de la UOBT-SIV y que fue impugnado en el recurso de revocatoria; b) En la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo, el Director Ejecutivo de la ABT, falsamente dijo que los únicos CFOs que existen en el expediente cursan de fs. 32 a 33 de obrados, sin tomar en cuenta los CFOs (Nos. 0030255, 0030253, 0030252), que cursan de fs. 77 a 82 y los CFOs (Nos. 004804 y 004801) que cursan de fs. 107 a 112, emitidos por la UOB SIV, es decir, autorizados por autoridad competente. Estos documentos indican el nombre del titular del derecho forestal y la fuente legal de donde se extrajeron los productos forestales. Con esto, se desconoció el Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007, informado por el Ing. For. Ronald Valverde Antezana, quien realizó la inspección forestal y el decomiso provisional en el Aserradero "San Andrés" (fs. 104 a 105) y el Dictamen Técnico Complementario UOB-SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008 (fs. 113 a 114), quien -a decir suyo- claramente informó que toda su madera tiene el respaldo técnico legal correspondiente. Esta falta de valoración de las referidas pruebas se hizo conocer en el recurso jerárquico, sin embargo, la Ministra de Medio Ambiente y Aguas no realizó ninguna valoración jurídica de estos argumentos legales y técnicos, ni valoró las mencionadas pruebas e informes técnicos. Se limitó a manifestar de manera genérica que efectuó la valoración de la prueba en base a la sana crítica, sin mencionar cuáles pruebas fueron motivo de este análisis, concluyendo temerariamente que no encontró vulneración alguna en esta valoración y que la ABT fundamentó debidamente su fallo, sin violentar el debido proceso; c) Sostiene que, la afirmación del Director de la ABT, en sentido que, las planillas y formularios N° 4, son pruebas que se desestimaron porque tenían como destino la "CRE" y no así el "Aserradero Agroforestal San Andrés" y, que por mandato del art. 95 IV del Reglamento General de la Ley N° 1700, el único documento válido para respaldar el origen legal de la madera es el CFO, que debe ser llenado correctamente; no condice con la parte in fine de dicha norma que dispone que se exceptúa el uso del CFO en el transporte a los centros de acopio autorizados previamente por la autoridad competente. En ese orden, debe considerarse que el titular del Plan General de Manejo Forestal y del Plan Operativo Anual Forestal-POAF de los predios: El Corralito, Versalles y Curichón, autorizado mediante Resolución RI-POAF077/2004 por la autoridad forestal (ex Superintendencia Forestal y hoy ABT), de donde proviene toda la madera decomisada es su persona (Andrés Ribera Gutiérrez, ahora demandante), quien también es titular del "Aserradero Agroforestal San Andrés", con Registro SCZ-1400 y Programa de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima aprobado por la ABT -antes ex Superintendencia Forestal- con código de aprobación RU-SIV-PAPMP-131-2006, aserradero que se ubica en la misma área que abarca el referido Plan de Manejo Forestal-PGMF. Asimismo, señala que, la ex Superintendencia Forestal -hoy ABT- en ese tiempo, emitió un "Instructivo Técnico", que autorizó el uso del Formulario 4 para el control de la madera del área de aprovechamiento al centro de acopio que se ubique en la misma área, ajustándose las actuaciones del "Aserradero Agroforestal San Andrés", al referido Instructivo y al art. 95.IV in fine del Reglamento General Forestal. Estos aspectos no fueron valorados en la Resolución que resolvió el recurso jerárquico, la que se limitó a señalar que la madera no tiene respaldo; d) Respecto a la multa de (US$46.817,60), por el doble del valor comercial del producto decomisado que le aplicó el Responsable de la UOB-SIV y que fue respaldada por el Director de la ABT, esta sanción no se encuentra contemplada en el art. 95 IV del Reglamento General de la Ley N° 1700 (Ley Forestal) para la Infracción de Almacenamiento Ilegal. Es decir, lesionan los principios de legalidad y tipicidad previstos en los arts. 72 y 73 de la Ley N° 2341, que fueron reclamados en recurso jerárquico, sin embargo, no existió pronunciamiento alguno al respecto, lesionando sus derechos a la defensa, al debido proceso en su elemento de valoración de la prueba y el derecho a una resolución fundamentada; e) Sobre la prescripción señala que, no obstante que la supuesta infracción se cometió el 13 de noviembre de 2006, sin embargo, después de casi 6 años, se le declaró responsable de Almacenamiento Ilegal, sancionándolo con multas totalmente arbitrarias e ilegales, cuando la supuesta infracción se encuentra prescrita, conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, norma que no dispone que el inicio del proceso administrativo corta el plazo de la prescripción, sino el inicio del procedimiento de cobro de sanciones impuestas. Asimismo, señala que, no es posible que un Estado Constitucional un proceso sancionador, en su primera instancia, dure casi 6 años, el que se quedó paralizado por negligencia, inoperancia y dejadez de los funcionarios públicos de la ABT desde el 10 de junio de 2008 hasta el 16 de abril de 2010 y desde esa última fecha hasta el 30 de enero de 2012. Del mismo modo, el trámite y resolución del Recurso de Revocatoria duró más de 7 años, quedándose sin movimiento desde el 5 de junio de 2012 (fecha de audiencia pública) hasta el 13 de marzo de 2019. Es decir, lo procesaron por más de 13 años.
Sostiene también que, el plazo de 2 años, corre desde la media noche del día en que se cometió el delito o infracción, según el art. 30 del Código de Procedimiento Penal, norma aplicable supletoriamente al ámbito administrativo sancionador. En materia Civil, el art. 1493 del Código Civil, determina que: "La prescripción comienza a correr desde que el derecho ha podido hacerse valer o desde que el titular ha dejado de hacerlo".
Arguye que, el Director de la ABT, rechazó la prescripción, sustentándose en el art. 347.II de la CPE, aprobada el 7 de febrero de 2009, tres años después de abierto el proceso y el art. 132.9) de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, aprobada el 24 de junio de 2010, cuatro años después del inicio del proceso que dispone la imprescriptibilidad de los delitos ambientales. Esta posición vulnera el principio de irretroactividad contenido en el art. 123 de la CPE, así como el principio de seguridad jurídica y sus derechos al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a una resolución judicial fundamentada, acceso a la justicia pronta y oportuna. Conforme lo entendido en la SC 787/2013 de 10 de junio, la prohibición de aplicación retroactiva de una norma contenida en el art. 123 de la CPE, no sólo es exigible en el ámbito de la justicia ordinaria, sino también en materia administrativa. El Director Ejecutivo de la ABT, pese a reconocer expresamente que el proceso y la resolución se encontraban fuera de los plazos y emitidos en forma tardía, sostuvo que, al no haber invocado la prescripción y/o silencio administrativo en forma oportuna, caducó su derecho; al respecto, refiere que, la prescripción por su naturaleza jurídica no caduca, sino que, puede ser invocada en cualquier momento del proceso, el que conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, se encuentra ampliamente vencido. Cita, asimismo, la Sentencia N° 03 de 1 de julio de 2015, emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia. Finalmente, aduce que, la Ministra de Medio Ambiente y Agua, no consideró, ponderó, ni valoró la amplia argumentación jurídica, doctrinal y jurisprudencial expuesta en el recurso jerárquico que sustentan plenamente la viabilidad de la prescripción. Al igual que la ABT, se limitó a sostener que el numeral 9 del art. 132 de la Ley N° 025 -aprobada el 24 de junio de 2010, cuatro años después de iniciado el proceso- establece el principio de imprescriptibilidad para los daños causados a la naturaleza y el medio ambiente y que al tratarse de un recurso forestal que es de interés público, no opera la prescripción.
I.2. Argumentos de la contestación a la demanda contenciosa administrativa
Mediante memorial cursante de fs. 58 a 70 vta. de obrados, la autoridad demandada, Ministra de Medio Ambiente y Agua, María Elva Pinckert de Paz, a través de sus representantes legales, Jefe de la Unidad de Recursos Jerárquicos y Director General de Asuntos Jurídicos de dicho Ministerio, con Testimonio de Poder Especial y Suficiente N° 1461/2020 de 25 de mayo, solicitó se declare improbada la demanda presentada por Andrés Ribera Gutiérrez, quien impugnó la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua; con los siguientes fundamentos:
1) Por Informe Técnico UOB-SIV-147-2006 de 13 de noviembre de 2006 (fs. 75 a 80), de "Inspección al Centro de Procesamiento de Materia Prima Aserradero Agroforestal San Andrés", Ronald Valverde Antezana, Responsable UOB-SIV, informó que Any Rodríguez Dorado, representante legal del Aserradero, presentó una solicitud de sustitución de los CFO´s 2 N° 19548 y N° 19549, con cargo a la autorización RI-POAF-077-2004 para un volumen de 33.180 pt., de la especie roble. Antes de realizar la inspección de verificación, se revisó la información digital con que cuenta la UOBT-SIV (Planillas de conciliación y toborochi) y el inventario de los CFOS 1, 2 y 3 por tipo de autorización que el Aserradero devolvió a la UOBT. El 19, 20 y 21 de octubre de 2006, se realizó la inspección correspondiente al referido aserradero, ubicado en la población San Ignacio de la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, obteniéndose los resultados informados en el referido Informe Técnico.
2) Mediante Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006 (fs. 81 a 82), el Responsable UOB-SIV, resolvió iniciar procedimiento administrativo sancionador al Aserradero Agroforestal San Andrés, con registro SCZ-1400, de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, representado legalmente por Any Rodríguez Dorado, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales, prevista en el art. 41 de la Ley Forestal N° 1700, con relación al art. 95° parágrafo IV y el art. 96° parágrafo I de su Reglamento General, aprobado por D.S. N° 24453.
3) Una vez corridos los trámites de rigor, mediante Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012 (fs. 134 a 140), el Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra de San Ignacio de Velasco de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, en aplicación a las atribuciones conferidas por el art. 3 inc. a) de la Ley 1700: a) Declaró al "Aserradero Agroforestal San Andrés", de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, representado legalmente por Any Rodríguez Dorado, RESPONSABLE del ALMACENAMIENTO ILEGAL del producto forestal, consistente especie 292,52 m3r, corresponden a la especie Cuchi, 209,9 m3r corresponden a la especie Tajibo, 2.46 m3r corresponden a la especie Verdolago y 4,6 m3r corresponden a la especie Roble, conforme lo dispuesto en los arts. 41 de la Ley Forestal N° 1700, con relación al art. 95° parágrafo IV y el art. 96° parágrafo I de su Reglamento General, aprobado por D.S. N° 24453; b) Impuso la obligación de pagar el monto total de $us.-56.553.6 (Cincuenta y seis mil quinientos cincuenta y tres con seis centavos de dólares americanos) que en pesos bolivianos son Bs.-395.875,2 (Trescientos noventa y cinco mil ochocientos setenta y cinco con 20/100 Bolivianos), equivalente al doble del valor comercial del producto identificado de almacenamiento sin autorización del producto forestal; c) Dispuso el decomiso de manera definitiva del producto forestal detallado, por no encontrarse debidamente respaldados e iniciar el proceso de remate ante el Juez competente, conforme al art. 22° inc. e) de la Ley Forestal, en relación al art. 96° parágrafos IX y II del Decreto Reglamentario.
4) Mediante Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo (fs. 183 a 194), resolviendo el recurso de revocatoria de 3 de mayo de 2012 (fs. 142 a 145), el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra-ABT, resolvió revocar parcialmente la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, modificando los puntos primero, segundo y tercero, respecto: a) La cantidad de los volúmenes de recurso forestal por especie, que no tenían respaldo; b) El monto total a pagar por el Aserradero San Andrés; c) El decomiso definitivo de los volúmenes de producto forestal por especie, que no tenían respaldo.
5) Después de glosar in extenso algunos fundamentos de la resolución jerárquica, señaló que, con relación la supuesta aplicación retroactiva del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril, debe tenerse en cuenta que es una norma procedimental aplicable a procesos en desarrollo, como ocurrió con las resoluciones de revocatoria y jerárquico que son de fecha posterior a la vigencia de dicho Reglamento. Agrega, manifestando que, las normas procesales son aplicables para la tramitación de los recursos desde su aprobación y que éstas no contemplan sanción o son el fundamento de la sanción contra el ahora demandante.
6) Citando la SC 0014/2003 de 10 de junio de 2003, señala que, no está prevista la nulidad de un acto administrativo por efecto de incumplimiento de un plazo, conforme lo dispuesto por el art. 36 de la Ley N° 2341; por ello, no es posible declarar la nulidad de una actuación, si la misma no está expresamente prevista por Ley, como ocurre en el caso, por lo que no es atendible lo señalado por la parte demandante en sentido que en el recurso jerárquico no se aplicó lo dispuesto en el art. 35.I incisos c) y d) de la Ley N° 2341, por actuaciones administrativas fuera del plazo establecido para ellas, caso en el cual solo dará lugar a la anulabilidad del acto, cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. En razón a esto, pese a la certeza que, desde la emisión del Auto Administrativo de inicio del procedimiento administrativo sancionador, hasta la Resolución del recurso de revocatoria, existieron actos administrativos resueltos fuera del plazo legal establecido y se notificaron en forma extemporánea, sin embargo, no suponen la nulidad de dichos actos, pero si la responsabilidad de los servidores públicos de la ABT, conforme con lo establecido en los arts. 21 de la Ley N° 2341 y 73 de su Reglamento, aprobado por D.S. N° 27113, de 23 de julio de 2003; al respecto, cita la SC 1616/2011 de 11 de octubre. Además, de la revisión del expediente administrativo, se tiene que se aplicó los trámites previstos en el art. 80 de la Ley N° 2341, por lo tanto, no se incurrió en lo dispuesto en el art. 35.I incisos c), d) y e) de la Ley N° 2341.
7) Respecto a la prescripción de las infracciones y sanciones conforme a lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, sostiene que, no existe un término para el cómputo de la prescripción cuando se trata de contravenciones al medio ambiente y a los recursos estratégicos renovables del Estado. Al respecto, la Ley N° 025, en el art. 132.9, establece el principio de la imprescriptibilidad para los daños causados a la naturaleza y al medio ambiente, aspecto que fue valorado por el ente regulador al momento de emitir la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019. Por lo mismo, no puede perderse la facultad sancionadora administrativa por el transcurso del tiempo, al tratarse de un recurso forestal de interés público sujeto a limitaciones en su uso, disfrute y explotación. La ABT y la instancia jerárquica valoraron la prueba en base a las reglas de la sana crítica, que se consideran infringidas cuando su ponderación resulta manifiestamente injusta. En el presente caso, los argumentos del recurrente, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del Aserradero Agroforestal "San Andrés", fueron desvirtuados por el ente regulador. Es decir, la resolución jerárquica no fue arbitraria, ni lesionó los derechos al debido proceso, a la defensa, ni se desconoció el principio de congruencia, sino que se protegieron los derechos de los administrados, tomando en cuenta normas constitucionales (arts. 108.1 y 2, 115.II, 342, 348.I, 349.I, 386 y 387.I de la CPE), legales (arts.4, 22.a), b) y f), 26, 27 y 41 de la Ley N° 1700; arts. 46 y 49 de la Ley N° 1333, de 27 de abril de 1992, del Medio Ambiente; arts. 4.c), d), f), g), h) y k), 71, 73 y 76 de la Ley N° 2341; arts. 132.7 de la Ley N° 025; arts. 43 y 44 de la Ley N° 300 de 15 de octubre de 2012, Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien y reglamentarias (arts. 95.IV, 96.I del DS N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, Reglamento a la Ley Forestal) y, reglamentarias (art. 49 del D.S. N° 21171 de 15 de septiembre de 2003, modificatorio al D.S. N° 26389, Reglamento de Procedimientos Administrativos SIRENARE; art. 11 del D.S. N° 429 de 10 de febrero de 2010).
Citando las Sentencias Constitucionales 0090/2006 de 17 de noviembre y 0693/2012 de 2 de agosto, respecto de la idoneidad del proceso contencioso administrativo, señala que, este proceso ha evolucionado y pasó de ser un proceso al acto administrativo, para convertirse en un proceso de protección del derecho particular frente a la actuación de la administración pública. Tiene un doble objetivo, cumplir con el control de legalidad de la actuación en sede administrativa, velando por el respeto y aplicación de la normativa administrativa sectorial y también reparar posibles daños por la ilegal aplicación de la norma. En tal sentido, la parte actora debe indicar el perjuicio o agravio que sufre como producto de la actuación administrativa, así como identificar los actos que pudieran haber sido inobservados en sede administrativa.
8) En la resolución jerárquica se aplicaron los principios administrativos procesales, como el de legalidad objetiva que exige que las actuaciones administrativas observen la jerarquía normativa, la igualdad de los administrados y el control judicial de dichas actuaciones. Asimismo, observó la supremacía de la Constitución conforme lo dispuesto en el art. 410 de la CPE y el art. 14 sobre el derecho a la igualdad. Del mismo modo, el art. 4 incs. c) y g) de la Ley N° 2341, que establece que la actividad administrativa se regirá por los principios de sometimiento a la ley, de legalidad y presunción de legitimidad.
Cita la SC 1464/2004 de 13 de septiembre, indicando que la resolución jerárquica se encuentra debidamente fundamentada y motivada, conforme a lo señalado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales: SC 2227/2010-R, 171/2017-S3 de 13 de marzo de 2017, entre otras. Contiene una fundamentación razonable en base a una relación clara de los antecedentes del caso, se comprende las razones determinativas que justifican la decisión con una exposición de los hechos y la cita de normas que sustentan la parte dispositiva, con la debida fundamentación técnica-jurídica, no advirtiéndose incongruencia.
I.3. Argumentos del tercero interesado a la demanda contenciosa administrativa
Por memorial cursante de fs. 122 a 123 de obrados, Víctor Hugo Añez Bello, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT), entidad dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, presentó informe en su condición de tercero interesado, bajo los siguientes argumentos:
1) La ABT, de acuerdo a sus atribuciones y competencias conferidas por Ley, otorga permisos, derechos, concesiones, autorizaciones de derechos forestales y agrarios en tierras comunitarias de origen, tierras fiscales, comunidades campesinas, empresas y propiedades privadas. Asimismo, ejecuta acciones legales de control y fiscalización, recibe denuncias verbales y escritas, gestiona el inicio, tramitación y conclusión en primera y segunda instancia, de todos los procesos administrativos sancionadores que se inician, tramitan y sancionan a los responsables de la ejecución de contravenciones al régimen forestal de la nación. En ese entendido, la ABT, en calidad de parte afectada, a través de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra en San Ignacio de Velasco, inició el proceso administrativo sancionador contra el "Aserradero Agroforestal San Andrés", con registro SCZ-1400, de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, por la presunta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de producto forestal.
2) En "primera instancia", se emitió la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, que declaró responsable y sancionó por la contravención de Almacenamiento Ilegal de producto forestal al "Aserradero Agroforestal San Andrés" de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez. En "segunda instancia", la ABT Nacional a través de Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 19 de marzo de 2019, resolvió revocar en parte la referida resolución administrativa.
Finalmente, el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, resolviendo el recurso jerárquico interpuesto emitió la Resolución FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, confirmando la última resolución. Señala que, se abstiene de emitir nuevos criterios a los ya expuestos en la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 19 de marzo de 2019.
II. TRÁMITE PROCESAL
II.1. Auto de admisión
Mediante Auto de 11 de septiembre de 2020, cursante a fs. 41 y vta. de obrados, se admitió la demanda contenciosa administrativa planteada en contra de la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, con el expediente administrativo UOBT-SIV-048/2006, dentro del proceso administrativo sancionador por la supuesta comisión de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal de producto forestal; por la permisibilidad dispuesta por la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 (Código Procesal Civil), son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil, en el presente caso, el cómputo de los plazos procesales estará regido a las normas de la Ley N° 439, en base a los principios pro actione y pro homine; asimismo, de conformidad al art. 119.II de la CPE, se incorporó como tercero interesado al Director Ejecutivo Nacional de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT). II.2. Réplica y Dúplica
Mediante memorial cursante a fs. 130 de obrados, la parte demandante renunció el ejercicio de su derecho a la réplica, reiterando su petitorio de la demanda; no obstante, por decreto de 16 de marzo de 2021, cursante a fs. 132 de obrados, se advirtió que el memorial de referencia fue presentado extemporáneamente, en tal sentido, se determinó por no ejercido el derecho a la réplica , a consecuencia de ello no se corrió en traslado a la parte demandada a efectos del ejercicio del derecho a la dúplica .
II.3. Decreto de Autos
Inicialmente, mediante decreto de 16 de marzo de 2021, cursante a fs. 132 de obrados, se decretó Autos para Sentencia. Posteriormente, como efecto de la Resolución Constitucional N° 205/2021 de 7 de diciembre de 2021, por providencia de 5 de abril de 2022, cursante a fs. 205 de obrados, se decretó Autos para Sentencia.
II.4. Sorteo
El expediente de referencia, a fin de emitir sentencia, fue sorteado el 06 de abril de 2022, conforme consta a fs. 208 de obrados.
II.5. Resolución Constitucional
El presente proceso contencioso administrativo fue resuelto mediante Sentencia Agroambiental Plurinacional S1ª N° 21/2021 de 7 de junio, cursante de fs. 140 a 154 de obrados, mediante la cual se declaró improbada la demanda cursante de fs. 29 a 37 vta. de obrados; sin embargo, dicho fallo fue objeto de Amparo Constitucional que fue resuelto por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia del Distrito de Santa Cruz, instancia que emitió la Sentencia N° 205/2021 de 7 de diciembre, cursante de fs. 183 vta. a 191 vta. de obrados, determinando conceder la tutela solicitada por Richard Lorenzo Méndez en representación legal de Andrés Ribera Gutiérrez -demandante- y en consecuencia, dejó sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional antes señalada, ordenando se emita una nueva sentencia, con el argumento de que el Tribunal Agroambiental ingresó en dos omisiones, la primera, que se hubiera incumplido la labor de control de legalidad al no pronunciarse respecto a los formularios que son la base del proceso administrativo sancionador y, segundo, que se efectuó una interpretación inadecuada del alcance del art. 347 de la CPE.
III. ACTUADOS EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PARA RESOLVER LA DEMANDA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso sancionador, en base a la foliación mecanografiada de la parte superior derecha, se establece lo siguiente:
III.1. A fs. 40 cursa, Citación de Comparendo N° 003094 de 20 de octubre de 2006, librada a Andrés Ribera Gutiérrez, quien de manera personal suscribe la misma, a fin de que presente documentación (CFO) del producto forestal decomisado.
III.2. De fs. 41 a 72 cursa, planillas de Inventario de Madera Aserrada y en troza; así como formularios de volumen en stock de trozas, en los cuales se advierte la firma de Andrés Ribera Gutiérrez.
III.3. De fs. 75 a 80 cursa, Informe Técnico UOB-SIV-147-2006 de 13 de noviembre de 2006, de inspección al centro de procesamiento de materia prima "Aserradero Agroforestal San Andrés", que en el punto "Conclusiones", entre otros, señala que, existe un volumen de 509,4m3r de producto forestal que no presenta respaldo (CFO's) por su volumen de la autorización RI-POAF-077/2004, propiedad privada Versalles Corralito de los cuales 292.52 m3r corresponden a la especie Cuchi, 209.9 m3r corresponden a la especie Tajibo, 2.46 m3r corresponden a la especie Verdolago y 4.6 m3r corresponde a la especie Roble.
III.4. De fs. 81 a 82 cursa, Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006, emitido por el Responsable de la UOB-SIV de la antes denominada Superintendencia Forestal ahora ABT, que en lo principal resuelve iniciar el procedimiento administrativo sancionador al "Aserradero Agroforestal San Andrés", con registro SCZ-1400 de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, representado legalmente por Any Rodríguez Dorado, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales.
III.5. A fs. 83 cursa, constancia del diligenciamiento de notificación de 9 de enero de 2007, de forma personal a Andrés Ribera Gutiérrez, con el Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006.
III.6. De fs. 134 a 140 cursa, Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, emitido por el Responsable de la UOBT-San Ignacio de Velasco, resolviendo en lo principal, declarar al Aserradero San Andrés de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, representado legalmente por la Sra. Any Rodríguez Dorado, responsable del Almacenamiento Ilegal de producto forestal consistente en 292,52 m3r (especie Cuchi), 209, 9 m3r (especie Tajibo), 2,46 m3r (especie Verdolaga) y 4,6 m3r (especie Roble).
III.7. De fs. 183 a 194 cursa, Resolución Administrativa ABT N° 091/2019, Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra de 18 de marzo de 2019, mediante el cual se resuelve en lo principal revocar parcialmente la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, modificándose los puntos resolutivos Primero, Segundo y Tercero, debiendo quedar redactado de la siguiente manera: "Primero se declara al Aserradero San Andrés de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, representado legalmente por la Sra. Any Rodríguez Dorado, responsable del Almacenamiento Ilegal de producto forestal consistente en 292,52 m3r (especie Cuchi), 140,30 m3r (especie Tajibo) 2,49 m3r (especie Verdolaga) y 4,64 m3r (especie Roble) (...)"
III.8. De fs. 252 a 266 cursa, Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, por el cual se rechaza el recurso jerárquico interpuesto por Andrés Ribera Gutiérrez propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", y confirmar la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo de 2019.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SENTENCIA
En el caso de autos, a objeto de resolver los problemas jurídicos formulados a través de los argumentos de la demanda, de la contestación y del tercero interesado, los cuales serán precisados y analizados en el punto de análisis del caso concreto, a dicho efecto, es pertinente desarrollar los siguientes temas: 1) El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, naturaleza jurídica y configuración procesal; 2) El debido proceso en el ámbito administrativo sancionador por la comisión de faltas e infracciones forestales; y, 3) Análisis del caso concreto.
IV.FJ.1. El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, naturaleza jurídica y configuración procesal
El proceso contencioso administrativo, en general, tiene como finalidad ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos emanados de los órganos públicos competentes. Verifica la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y de ésta conforme a la Constitución Política del Estado, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, procede agotada la vía administrativa, cuando las resoluciones de la administración definan derechos o impidan definitivamente la prosecución del trámite, en los casos previstos por el numeral 3 del artículo 189 de la Constitución Política del Estado (CPE) y las normas legales vigentes y con la competencia que le otorga al Tribunal Agroambiental el art. 186 de la CPE.
El art. 30 de la Ley N° 1715 modificado por el art. 17 de la Ley N° 3545, señala: "La judicatura agraria es el órgano de administración de justicia agraria; tiene jurisdicción y competencia para la resolución de los conflictos emergentes de la posesión, derecho de propiedad y actividad agraria, así como de la actividad forestal y de uso y aprovechamiento de aguas y, otros que le señala la ley."; asimismo, el art. 36.3 de la Ley N° 1715, modificado por el art. 21 de la Ley N° 3545, dispone que: "3. Conocer procesos contencioso-administrativos, en materias agraria, forestal y de aguas." Finalmente, el Artículo Único de las Disposiciones abrogatorias y derogatorias de la Ley N° 3545 determina: "Se deroga la parte final del Artículo 45 de la Ley Nº 1700 de 12 de Julio de 1996 - Ley Forestal, relativa a la competencia de la Corte Suprema de Justicia."
El art. 144.I num. 6 de la Ley del órgano Judicial (Ley N° 025), establece: "Conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos, respecto de resoluciones administrativas que sancionen el incumplimiento de la gestión ambiental y el uso no sostenible de los recursos renovables".
En ese marco, están legitimadas para acudir a la jurisdicción agroambiental y, por ende, interponer una demanda contenciosa administrativa, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que hubiesen sido afectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo. La demanda deben dirigirla en contra la autoridad administrativa de la entidad que dictó la resolución administrativa. Su interposición, debe ser dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días calendario improrrogable, computable desde la notificación con la resolución administrativa jerárquica impugnada, conforme lo dispuesto en el art. 28 de la Ley N° 1715.
IV.FJ.2. El debido proceso en el ámbito administrativo sancionador por la comisión de faltas e infracciones forestales
Al respecto la Sentencia Constitucional (SC) 0211/2010-R de 24 de mayo, estableció que: "El art. 115.II de la CPE, establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso. Como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagración en el art. 117.I de la CPE, al señalar que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino a todos los procesos según la naturaleza de los mismos y las normas que lo regulan. En el ámbito administrativo, el debido proceso debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y cumplido todo lo cual, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad".
Al respecto, la SC 0042/2004 de 22 de abril, también señaló que: "...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación ; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad." (las negrillas son añadidas).
En el mismo sentido, corresponde hacer cita de la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, que estableció: "en virtud a nuestro modelo de Estado, tanto el razonamiento de las juezas y los jueces, como de las servidoras y los servidores públicos del Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas, entre ellas, las potestades sancionadoras de la administración pública del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, ...debe partir de la Constitución, de sus normas constitucionales principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan..."
V. Análisis del caso concreto
V.FJ.1. El demandante, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", denuncia en este proceso contencioso administrativo dos errores de procedimiento referidos al Acta Provisional de Decomiso, en los que se hubiera incurrido en el procedimiento sancionador seguido en su contra por la infracción forestal de "Almacenamiento Ilegal", los que -a decir suyo- no fueron corregidos en grado de revocatoria ni en jerárquico, que son:
1) Señala que, no se le notificó con el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV N° 009986 de 13/11/2006, aspecto que no fue corregido y que no obstante que la Ministra del Medio Ambiente y Agua en la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, impugnada reconoció que sólo figuraba el nombre de la representante legal, a quien notificaron, presumió que el propietario no se encontraba.
Al respecto, de la documental descrita e individualizada en los puntos III.1, III.2, III.3, III.4, III.5 y III.8 del presente fallo, actuados del proceso administrativo sancionador, si bien es cierto que no se le notificó con el Acta Provisional de Decomiso N° 009986 de 13 de noviembre de 2006, al ahora demandante, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", sino a Any Rodríguez Dorado, que es su representante legal, quien en esa condición firmó dicha Acta, esto fue debido a que el propietario, en el momento del decomiso provisional no se encontraba en dicho aserradero, conforme al argumento esgrimido en la Resolución Jerárquica impugnada; no obstante, sobre este particular, debe tenerse en cuenta los siguientes aspectos: 1.a) El tenor literal del art. 6 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006, norma aprobada mediante Resolución N° 15/2006 de 23 de marzo de 2006, que regula el procedimiento administrativo sancionador por infracciones al Régimen Forestal -vigente en la tramitación del proceso sancionador que se revisa- en forma expresa determina que el Acta de Decomiso Provisional deberá ser firmada por "...los presuntos infractores involucrados, si estuvieren presentes o testigos si los hubiere..."; 1.b) En el expediente remitido a este Tribunal Agroambiental, no se advierte que Andrés Ribera Gutiérrez, hubiere reclamado la falta de notificación con el Acta Provisional de Decomiso, después de haber asumido pleno conocimiento con el Auto de Inicio del proceso administrativo sancionador de 15 de diciembre de 2006, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales, mismo que, le fue notificado personalmente el 9 de enero de 2007, actuado administrativo que fue pronunciado después del decomiso provisional, el cual forma parte de las Diligencias Preliminares de inspección y control (arts. 5 y 6 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006); por el contrario, asumió defensa de fondo, presentando prueba de descargo en la Etapa de Tramitación (art. 13 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006). De lo anotado precedentemente, queda claro que, pese a que el ahora demandante asumió conocimiento del Auto Administrativo de inicio del proceso administrativo sancionador instaurado en su contra, no objetó la falta de notificación con el Acta provisional de decomiso y contrariamente, convalidó y aceptó esta omisión, asumiendo defensa de fondo en la etapa probatoria (Etapa de Tramitación). Por lo que, es aplicable lo entendido en la SC 1193/2010-R de 6 de septiembre, que sobre los efectos de la notificación y los deberes de las partes, señaló que: "2) En el caso que se constate que la parte asumió conocimiento de los actuados procesales y no los objetó a través de los medios legales que el ordenamiento jurídico de la materia prevé, se deduce que los convalidó a excepción de aquellos que por ley resultan insubsanables, los actuados procesales (determinación judicial o administrativa), efectuados con posterioridad a la notificación, que pudieran vulnerar sus derechos fundamentales o garantías constitucionales y contra los que no hizo el reclamo respectivo en las instancias pertinentes, se tendrán convalidados; pues, esta actitud del sujeto procesal, constituye una renuncia tácita a impugnarlos". Consecuentemente, es posible deducir que la omisión de falta de notificación con el Acta Provisional de Decomiso al propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", no lesionó el derecho a la defensa del ahora demandante, máxime considerando , cuando el decomiso provisional de producto forestal, producido en la Etapa de Diligencias Preliminares, fase en la que se evidencia la existencia de suficientes indicios de la presunta comisión de una infracción forestal que dan lugar al inicio del proceso administrativo sancionador y se asumen todas las medidas precautorias pertinentes, como es precisamente el decomiso, el ahora demandante, en su condición de propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", participó plenamente en dichas Diligencias Preliminares, específicamente en la inspección y diligencias de control que realizó la Unidad Operativa de Bosque y Tierra de San Ignacio de Velasco (UOBT-SIV) al Centro de procesamiento de materia prima del Aserradero, en el marco de lo dispuesto en el art. 5 de la Directriz Jurídica IJU 1/2006, prueba de ello es que, después de terminar el inventario del producto forestal, firmó al pie de cada planilla de levantamiento de datos conjuntamente con los servidores públicos que participaron en dicha inspección, asimismo, recibió con su firma la citación de comparendo N° 003094 de 20 de octubre de 2006, que le fue entregado para que presente la documentación (Certificado Forestal de Origen) respaldatoria del producto forestal almacenado en su centro de procesamiento; lo que significa que, desde el 20 de octubre de 2006, el ahora demandante tenía pleno conocimiento de las diligencias preliminares y la inspección a su aserradero que concluida dichas actuaciones dieron lugar al inicio del proceso administrativo sancionador en su contra, extremo que, ciertamente demuestra que teniendo pleno conocimiento de las diligencias preliminares y de control (inspección) en la cual intervino, y posteriormente, no intercedió voluntariamente en el Decomiso Provisional del producto forestal, pese a que era de su conocimiento todas las actividades de control y de inspección a su aserradero, que como se tiene explicado, son Diligencias Preliminares que derivan en la adopción de medidas precautorias como el Decomiso Provisional de los productos forestales, motivos que nos llevan a deducir de manera clara que, Andrés Ribera Gutiérrez, nunca se encontró en estado de indefensión.
En el marco referido, si bien en la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, en el "Considerando III", la autoridad jerárquica, a efectos de desvirtuar el argumento del ahora demandante respecto a la falta de notificación con el Acta de Decomiso N° 009986, situación que le hubiere causado indefensión, señaló que, al haber sido notificado al representante legal con el citado actuado es aplicable la doctrina de la responsabilidad objetiva; no es menos evidente, que de manera acertada y en coherencia a los razonamientos jurídicos precedentemente glosados, concluyó señalando "...no se advierte vulneración al derecho a la defensa bajo la hipótesis sostenida por el recurrente; puesto que, como se anotó líneas ut supra, el Auto de Inicio de proceso administrativo sancionador, cumplió con la necesaria fundamentación y motivación de su decisión y contiene además los requisitos esenciales que hacen a un Auto de Inicio de proceso, con lo que se otorgó a la recurrente toda posibilidad de presentar los descargos en su favor, sin objetar ab initio lo ahora expresado. Por lo que, lo expuesto por el recurrente carece de fundamento legal", no advirtiéndose de esta manera, que lo analizado por la autoridad jerárquica carezca de fundamento legal y sea contraria a derecho.
2) Respecto a que el Acta Provisional de Decomiso UOBT-SIV N° 009986 de 13 de noviembre de 2006, no cumplió con las condiciones legales establecidas en el art. 96.IV del Reglamento General a la Ley Forestal N° 1700 aprobada por D.S. 24453 de 21 de diciembre de 1996, por cuanto no identificó a Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, cuando es el propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés". Situación que, a juicio del demandante, debió tener dos situaciones jurídicas: La primera, aplicar las consecuencias previstas en el art. 96.IV, referido a los funcionarios responsables, lo que no ocurrió; y la segunda, la nulidad del proceso, lo que tampoco se realizó, justificando este error en lo dispuesto en los arts. 26.III y 35 del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, norma aplicada retroactivamente, después de 10 años de iniciado el proceso.
Al respecto, corresponde señalar que, si bien es evidente que en el Acta Provisional de Decomiso N° 009986 de 13 de noviembre de 2006, no se identificó a Andrés Ribera Gutiérrez como presunto infractor, porque como se tiene explicado anteriormente, no estaba presente de manera voluntaria en el momento del decomiso y en su lugar se identificó a Any Rodríguez Dorado, su representante legal, aspecto que, sin embargo, no causó indefensión al propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés"; esta situación fue corregida en el Auto de Inicio del proceso administrativo sancionador de 15 de diciembre de 2006, actuado administrativo que le fue notificado en forma personal el 9 de enero de 2007 (III.5), aplicándose correctamente, por la autoridad jerárquica en la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, lo dispuesto en el art. 35.1) del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, que señala: "Si durante la tramitación del procedimiento se constataran errores materiales en la identidad de las personas o datos técnicos, el auto de inicio deberá ser corregido", concordante con el art. 26.III de la misma norma, que señala: "Los errores del acta de decomiso provisional, podrá dar lugar a su anulación o rectificación mediante informe circunstanciado elaborado por el servidor público que realizó la intervención, hasta antes de emitirse la resolución administrativa en primera instancia"; lo que significa que, no procedía ni procede nulidad procesal alguna en el proceso administrativo sancionador ni en el presente proceso contencioso administrativo.
Ahora, sobre la denuncia del demandante en sentido que la Resolución Jerárquica pronunciada el 23 de julio de 2020, aplicó retroactivamente el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, en vulneración del art. 123 de la CPE, es decir, diez años después de iniciado el proceso administrativo sancionador seguido en su contra; al respecto, corresponde aclarar que este cuerpo normativo, en lo que toca a las normas aplicadas (arts. 26.III y 35.1, glosadas anteriormente) son normas procesales y, por lo tanto, esta naturaleza procesal, no impedía a la autoridad jerárquica aplicarlas al proceso sancionador en trámite, que se mantuvo en curso, hasta el 2020, año en el que se emitió la Resolución Jerárquica, ahora motivo de impugnación. Por lo que, la autoridad jerárquica al aplicar la norma de referencia, no inobservó el principio de irretroactividad de la ley. Así lo entendió la jurisprudencia constitucional contenida, entre otras, en la SC 1421/2004 de 6 de septiembre, que sobre la aplicación de normas procesales en el tiempo, señaló: "...las leyes en general y las normas consignadas en ellas en particular, cuando son de naturaleza procesal no sustantiva, es decir, aquellas que regulan procesos o procedimientos, pueden ser aplicadas de manera inmediata a todos los procesos que se inicien o que están pendientes al tiempo en que entran en vigor, ello porque su aplicación tiene la finalidad de regular un hecho en la actualidad y no a situaciones o hechos pasados y debidamente consolidados...". Jurisprudencia constitucional reiterada en la SC 0636/2011 de 3 de mayo y la SCP 0599/2018-S2 de 8 de octubre, interpretando el principio de irretroactividad de la ley previsto en el art. 123 de la CPE, aplicable a normas procesales.
Empero, no es menos evidente que, así la autoridad jerárquica no hubiera aplicado las normas contenidas en los arts. 26.III y 35.1) del Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, debe tenerse en cuenta que las nulidades procesales en la vía judicial o administrativa únicamente proceden y son trascendentes cuando se evidencia lesión a derechos fundamentales y garantías constitucionales, conforme lo entendió la SCP 1357/2013 de 16 de agosto, reiterada por la SCP 0202/2019-S3 de 30 abril, SCP 0427/2013 de 3 de abril, entre muchas otras, última sentencia que señala que: "...en el Estado Constitucional de Derecho, la procedencia de las nulidades de actos procesales, está condicionada únicamente si el procedimiento está o no viciado, por no haber hecho efectivo un derecho fundamental o garantía constitucional, es decir, las nulidades procesales tienen relevancia constitucional". En el caso concreto, si bien, Andrés Ribera Gutiérrez, en el Acta Provisional de Decomiso N° 009986 de 13 de noviembre de 2006, no fue identificado inicialmente como presunto infractor, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", dicha situación, no puede dar lugar a la nulidad procesal en el proceso contencioso administrativo ni tener efecto anulatorio, toda vez que, el infractor asumió defensa, puesto que, desde el Auto de Inicio del proceso, en la etapa sancionatoria y en la vía recursiva (revocatoria y jerárquico), asumió amplia defensa, produjo pruebas y ejerció su derecho a la impugnación administrativa, razón por la cual no tiene relevancia constitucional ni legal declarar nulidad procesal alguna y mucho menos hasta el Acta Provisional de Decomiso, como pretende el ahora demandante. Un razonamiento jurídico distinto, esto es, entender que las nulidades procesales pueden hacer ineficaces e inválidos los actos administrativos o procesales con la mera constatación de la vulneración de los requisitos y formas que expresa la ley procesal o reglamentaria sin ninguna conexitud con la lesión o no a derechos fundamentales o garantías constitucionales, es retornar a la concepción del modelo de Estado legislativo de Derecho ya sepultado, conforme enfatizó la jurisprudencia constitucional citada.
De otro lado, respecto a la denuncia en sentido que, no se aplicó las consecuencias previstas en el art. 96.IV del Reglamento a la Ley N° 1700, referidas a que las omisiones cuando se levanta el Acta de Decomiso, dan lugar a responsabilidades disciplinarias de los funcionarios responsables, esta aseveración carece de veracidad, por cuanto del segundo punto la parte resolutiva de la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, se advierte, que el Ministerio del Medio Ambiente y Agua, recomendó al Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, precisamente "...iniciar proceso administrativo contra la (s), el o los servidores públicos que no hubieran procedido a emitir y notificar los actos administrativos dentro del Proceso Administrativo Sancionador dentro de los plazos legales establecidos y no haber observado la normativa aplicable en primera instancia, con la finalidad de determinar posibles responsables y responsabilidades en virtud a lo previsto en el Artículo 73 del Decreto Supremo N° 27113 de 23 de julio de 2003 y la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990 y disposiciones reglamentarias conexas". En ese sentido, lo acusado por Andrés Ribera Gutiérrez no corresponde a la realidad, careciendo en consecuencia de fundamento jurídico.
V.FJ.2. Con relación a la supuesta inobservancia de los principios de legalidad y tipicidad y su incidencia en el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora por infracciones forestales.
Sobre los cuestionamientos del ahora demandante respecto a la "falta de tipicidad" de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, la resolución sancionatoria y las emitidas en grado de revocatoria y jerárquico, claramente señalaron que, tal infracción que motivó la sanción por la ABT y fue ratificada en los recursos de revocatoria y jerárquico, se encuentra definida en los arts. 41 de la Ley Forestal N° 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General aprobado por D.S. N° 24453. Es decir, la ABT y el Ministerio del Medio Ambiente y Agua argumentaron en base a lo dispuesto en el art. 73 de la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002 (Ley de Procedimiento Administrativo), que establece: "I. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones expresamente definidas en las leyes y disposiciones reglamentarias. II. Solo podrán imponerse aquellas sanciones administrativas expresamente establecidas en las leyes y disposiciones reglamentarias...sic".
Respecto al principio de legalidad y tipicidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionadora, el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0486/2020-S2 de 29 de septiembre, reiterando la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, y la SCP 0137/2013, ha señalado que las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas, como son: "...a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta"; señalando más adelante que, "...una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción. (...)". Adicionalmente esta sentencia constitucional, citando doctrina autorizada, señaló que "...'En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)' (...)".
Del marco jurisprudencial referido y lo dispuesto en el art. 73 de la Ley N° 2341, no queda duda que, en el proceso administrativo sancionador que se revisa, la conducta del infractor Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", se subsume en el tipo de infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, descrito por la norma sancionadora (arts. 41 de la Ley Forestal N° 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General, aprobado por D.S. N° 24453), extremo evidenciado después de la valoración técnico-legal de toda la prueba producida en el proceso, siendo, por tanto, también correcta la sanción de decomiso definitivo del producto forestal y la sanción pecuniaria de la multa impuesta en su contra, que conforme lo dispone el art. 4.IV de la Directriz Jurídica IJU 1/2006 -aplicable- condice con el principio de proporcionalidad, por cuanto: "El establecimiento de sanciones pecuniarias, deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas, no resulten más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas", así como con lo dispuesto en el art. 96.I del Reglamento a la Ley Forestal, que señala que: "En el caso de los productos, se aplicará, además, una multa por el doble de su valor comercial en el estado de procesamiento y lugar de decomiso; importe que se duplicará en cada nuevo acto de reincidencia". Es decir, este Tribunal Agroambiental, llega a la convicción que la resolución sancionatoria, que fue confirmada con modificaciones en revocatoria y confirmada en jerárquico, realizó un correcto juicio de subsunción o calificación jurídica de los hechos probados (en base a las pruebas técnico-jurídicas), con el tipo de infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, descrito por la norma sancionadora (arts. 41 de la Ley Forestal N° 1700 y 95.IV y 96.I de su Reglamento General aprobado por D.S. N° 24453).
Finalmente, se aclara que, si bien la Resolución Jerárquica hace referencia al Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, no se basa en esta norma, respecto al tipo de infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, sino a la aplicación del art. 35 de este reglamento, que al ser una norma procesal, su aplicación rige incluso en procesos en curso, conforme se explicó en el V.FJ.1 de la presente sentencia.
Además, así se hubiera aplicado en el proceso administrativo sancionador en contra de Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del Aserradero Agroforestal San Andrés el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016, respecto al tipo de infracción administrativa forestal de Almacenamiento ilegal que en su art. 11 inciso c) señala que: "Hay almacenamiento ilegal cuando se custodia, guarda, o acumula producto forestal maderable o no maderable en establecimientos de transformación, comercialización, o en cualquier inmueble, sin respaldo del respectivo CFO, con certificado adulterado, o de producto no comprendido en el certificado", los elementos constitutivos del supuesto de hecho -conducta del infractor- y su calificación jurídica de este tipo de infracción forestal son idénticos, es decir, no fueron cambiados y tienen la misma base legal y reglamentaria, esto es: la Ley N° 1700 y su Reglamento General aprobado por D.S. N° 24453 -normas que sí son aplicables al caso concreto-.
Esto se advierte del análisis del instituto jurídico que establece la infracción administrativa de Almacenamiento Ilegal y del análisis de los antecedentes que cursan en el proceso administrativo sancionador, seguido en contra de Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", con el número expediente UOBT-SIV-048/2006. Así, desde el Informe Técnico UOB-SIV-147-2006 de 13 de noviembre de 2006, que fue la base para el inicio al proceso administrativo sancionador por la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, se hizo una correcta calificación de la conducta del propietario del referido aserradero, por cuanto después de la inspección realizada al Centro de Procesamiento de Materia Prima, se encontraron y evidenciaron hechos irregulares porque los volúmenes de madera por especie encontrados no estaban autorizados para su aprovechamiento, porque no contaban con los CFO´s respectivos; calificación que también fue realizada de manera correcta en la resolución sancionatoria por la ABT (Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012), que fue ratificada con modificaciones en las resoluciones pronunciadas en grado revocatoria (Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo) y jerárquico (Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020), en base a la valoración técnico-legal de los antecedentes y datos del proceso y en aplicación de la normativa aplicable a la materia como es la Ley Forestal N° 1700 y su Reglamento General aprobado por D.S. N° 24453, que son normas especiales que determinan la calificación de la infracción como Almacenamiento Ilegal y prevén la imposición de la sanción cuando una persona es responsable por tal contravención al régimen forestal, de acuerdo a lo establecido en las normas señaladas, lo que en efecto ocurrió en el caso presente, cuya calificación de la infracción forestal prevista en dichas normas, se subsumió a la valoración de los elementos de prueba acumulados durante el proceso administrativo sancionador.
En efecto, en el caso concreto, Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés", fue procesado y sancionado porque incurrió en la infracción de Almacenamiento Ilegal, conducta que sigue siendo una infracción forestal, con la diferencia que ahora está regulada en otro cuerpo normativo, como es el Reglamento de Procesos Administrativos Sancionadores y Aplicación de Tolerancias, aprobado por Resolución Administrativa ABT N° 042/2016 de 19 de abril de 2016 (art. 11 inciso c). Es decir, este nuevo cuerpo normativo, si bien es posterior a los hechos, no hizo desaparecer este tipo de infracción forestal (Almacenamiento Ilegal) ni lo agravó desfavorablemente, única circunstancia que impide su aplicación retroactiva, por cuanto la prohibición constitucional contenida en los arts. 123 y 116.II de la CPE, es la aplicación retroactiva de ley penal o ley o reglamentación sancionadora desfavorable. Así lo entendió la SCP 1742/2013 de 21 de octubre, señalando que "...aplicación retroactiva de la ley penal desfavorable, ya sea en los casos en que se utilice la nueva norma para condenar por una acción que antes no era considerada delictiva o en aquellos en los que se aplique una sanción más grave a la que estaba establecida en el momento de los hechos (...)".
V.FJ.II.3. Respecto a la denuncia en sentido que, el origen legal del producto forestal intervenido estaba amparado por los Certificados Forestales de Origen (CFO´s) y que en el proceso administrativo sancionador no se valoraron todas las pruebas aportadas; dando cumplimiento a la Sentencia N° 205/2021 de 7 de diciembre, la cual indicó, entre una de sus determinaciones que el Tribunal Agroambiental al emitir la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 21/2021 de 7 de junio, omitió cumplir su labor de control de legalidad al no pronunciarse respecto a los formularios -prueba de descargo- presentados por Andrés Ribera Gutiérrez en el proceso administrativo sancionador; al respecto, resolución de la revisión de la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo de 2019 y de la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, si bien respecto a la prueba adjuntada a la nota de 8 de enero de 2007, presentada por el Profesional Responsable del "Aserradero Agroforestal San Andrés", dentro del proceso administrativo sancionador, consistente en los CFO's Nos. 0030255, 0030253, 0030252, 004804 y 004801, planillas y Formularios N° 4, no se efectuó un análisis ampuloso y recargado de consideraciones y citas legales, empero, de manera concisa, pero a la vez clara y tomando en cuenta el análisis efectuado en el Dictamen Técnico DT-UOBT-SIV-323-2011 de 27 de diciembre de 2011, la conclusión arribada en sede administrativa de desestimar la prueba antes señalada, por la razón que la misma, no cumple con el art. 95.IV del D.S. N° 24453, se encuentra conforme a derecho, debido a que, si bien en un principio por el Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007 (fs. 111 a 113), así como del Dictamen Técnico UOB-SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008 (fs. 120 a 121), complementario al Dictamen Técnico N° 002/2007, de las conclusiones arribadas en los mismos, se exterioriza que, por la documental antes señalada, se encontraría respaldado el producto forestal consistente en 292,52 m3r (especie Cuchi), 209, 9 m3r (especie Tajibo), 2,46 m3r (especie Verdolaga) y 4,6 m3r (especie Roble), que fueron objeto de decomiso; empero, por el Dictamen Técnico DT-UOBT-SIV-323-2011 de 27 de diciembre de 2011 (fs. 124 a 126), de Análisis Técnico del expediente N° 48/2006, el cual concluye: a) "Que analizado el Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 y descargos presentados por el agente auxiliar Aserradero Agroforestal se considera prueba insuficiente los Formularios 4. El descargo único considerable es el certificado forestal de origen de acuerdo al reglamento de la ley forestal 1700 art. 95 párrafo IV"; b) Respecto al Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 -que sin embargo, correspondería al Dictamen Técnico UOB-SIV-015-2008- señaló: "La intervención se lo realizo en el aserradero, no en el área de manejo por lo cual no se considera como descargo los CFOs 3D 004804 - 3D 004801, porque el destinatario es la CRE y no el aserradero San Andrés. Con respecto a la demasía del roble en un volumen de 28.7 m3r. En el descargo presentado mediante carta el 8 de enero del 2007, en el cual menciona que no tiene respaldo legal porque es madera corta y sámago"; dicha conclusión arribada es correcta, en virtud de que, tomando en cuenta que, el Certificado Forestal de Origen (CFO), constituye una declaración jurada, que certifica la procedencia del producto, siendo de carácter intransferible y únicamente emitido por la ABT, que respalda el transporte, almacenamiento , procesamiento y comercialización de productos forestales en todo el territorio nacional, los CFO's Nos. 0030255, 0030253, 0030252, (fs. 84 a 89), no respaldan la procedencia de los productos forestales decomisados, tratándose inclusive las mismas de especies distintas (Jichituriqui, Picana y Paquio, ); respecto a los CFO's Nos. 004804 y 004801 (fs. 114 a 119), si bien indican la procedencia del producto forestal "Cuchi", el destino es la "CRE" y no el "Aserradero Agroforestal San Andrés", y en relación a los Formularios N° 4 y Hojas de Despacho (fs. 90 a 108), los mismos, si bien, conforme a las Normas Técnicas sobre Programas de Abastecimiento y Procesamiento de Materia Prima, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 134/97 de 9 de junio de 1997 (art.1.1), tienen como objeto que las empresas en el rubro, cumplan real y efectivamente su objetivo de garantizar que todos los productos forestales que lleguen a los centros de procesamiento provengan de bosques manejados o, en su caso, de desmontes debidamente autorizados, y que el procesamiento primario se efectúe mediante las tecnologías ambientalmente más recomendables que estén disponibles en el mercado y sean económicamente accesibles; y como consecuencia de ello, las empresas a través de los formularios habilitados, en el caso que nos ocupa el Formulario N° 4, deben describir las especies, volúmenes, cantidad, origen, destino y otros datos relevantes, empero, ello no significa, en esencia, que tenga la misma naturaleza y objeto del Certificado Forestal de Origen, que como anteriormente se señaló es de certificar la procedencia del producto forestal el cual está vinculado a que se practique el manejo forestal sostenible en todas las operaciones de extracción maderera; consiguientemente, y tomando en cuenta lo dispuesto en los arts. 9 num. 6 y 348.II de la CPE, que señala: "Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras."; y "Que los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país."; la documental de referencia, no cumple con lo dispuesto en el art. 95. IV del D.S. N° 24453 de 12 de julio de 1996, que establece: "Se prohíbe en todo el territorio nacional el transporte, almacenamiento , procesamiento y comercialización de productos forestales que no se encuentren amparados por el correspondiente certificado de origen autorizado por la autoridad competente y, en su caso, refrendado por el funcionario responsable designado o por la póliza de exportación, bajo sanción de decomiso, multa y clausura, según corresponda, de acuerdo al presente reglamento. Se exceptúa el transporte a los centros de acopio autorizados previamente por la autoridad competente" (las negrillas son agregadas). Ahora, si bien la última parte de la norma en examen, incluye una excepción al uso del Certificado de Origen Autorizado, ello es referente al transporte de productos forestales a centros de acopio, lo que no significa que, los productos forestales transportados no tengan que estar amparados en el Certificado de Origen Autorizado; consiguientemente, lo denunciando por el demandante carece de veracidad y no tiene asidero jurídico.
V.FJ.II.4 Sobre la excepción de prescripción de la acción sancionadora ambiental del Estado; y, que el proceso administrativo sancionador se desarrolló durante más de 13 años, emitiéndose en dicho trámite resoluciones tardías.
1) El demandante señala que, no obstante que, la supuesta infracción se cometió el 13 de noviembre de 2006, sin embargo, después de casi 6 años, se le declaró responsable de Almacenamiento Ilegal, sancionándolo con multas totalmente arbitrarias e ilegales, cuando la supuesta infracción se encuentra prescrita, conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, norma que no dispone que el inicio del proceso administrativo corta el plazo de la prescripción, sino el inicio del procedimiento de cobro de sanciones impuestas; en principio, es menester señalar que, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, uno de los fundamentos de la prescripción es la seguridad jurídica, porque no es jurídicamente viable que se mantenga en forma indefinida y abierta la posibilidad de imputar responsabilidades por el incumplimiento de deberes y obligaciones por hechos cometidos en el pasado, más allá de un plazo razonable; y desde la perspectiva de la Administración Pública, la prescripción es una exigencia del principio de eficacia administrativa que requiere garantizar que los intereses generales, cuya tutela tiene a su cargo la Administración, se satisfagan mediante una rápida reacción represora de la conducta infractora de la normativa legal que precisamente protege los intereses de la colectividad. Asimismo, debe señalarse que, en el derecho administrativo sancionador, la prescripción tiene un fundamento dual; así, desde la perspectiva del administrado, la prescripción viene a constituir una garantía que se traduce o expresa en el deber de contigüidad temporal que debe mediar entre la acción infractora y la reacción sancionadora, y que tiene su base en el principio de seguridad jurídica, en virtud del cual el administrado debe conocer con certeza hasta cuando es perseguible la conducta indebida por él cometida y, por otra parte, para la Administración Pública, la prescripción es una exigencia del principio de eficacia administrativa que requiere garantizar que los intereses generales, cuya tutela tiene a su cargo la Administración, se satisfagan mediante una rápida reacción represora de la conducta infractora de la normativa legal que precisamente protege los intereses de la colectividad. En ese sentido, la prescripción de la acción es un instituto de orden público, en virtud del cual el Estado cesa en su potestad punitiva por el cumplimiento del término señalado en la ley frente a la inactividad de la administración y el fin esencial de la misma está íntimamente ligado con el derecho que tiene el presunto infractor a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el sujeto regulado quedar indefinidamente sometido a una imputación de cargos o investigación, ya que se violaría su derecho al debido proceso, seguridad jurídica y el interés de la propia administración a que los procesos sancionatorios concluyan, de manera que no se prolonguen indefinidamente; aspectos que justifican el necesario acaecimiento de la prescripción de la acción.
En nuestro ordenamiento administrativo, la prescripción en cuanto a las infracciones y sanciones se encuentra normada por el art. 79 de la Ley N° 2341, que señala: Las infracciones prescribirán en el término de dos (2) años. Las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un (1) año. La prescripción de las sanciones quedará interrumpida mediante la iniciación del procedimiento de cobro, conforme a reglamentación especial para los órganos de la Administración Pública, comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley. De la norma transcrita podemos señalar que, la implementación de la prescripción, se justifica en el inejercicio del derecho en determinado término de tiempo, entonces su ejercicio dentro del mismo, importa necesariamente su interrupción, sin que, tal extremo, tenga que encontrarse expresamente previsto en la norma; el hecho de que, la última parte del precepto en análisis señale como caso especial la interrupción del término de las sanciones, no significa que la interrupción se encuentre limitada a tal caso, pues la interrupción en general, existe en sencilla razón de la propia prescripción.
Conforme a ello, cabe determinar, que la prescripción se interrumpe conforme al precepto establecido por el art. 82 de la Ley N° 2341, que puntualiza que la etapa de iniciación del proceso sancionador se formalizará con la notificación a los presuntos infractores con los cargos imputados , por lo que, se infiere, que en el presente caso en examen, se inició con el Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006, emitido por el Responsable de la UOB-SIV, por el cual se instauró el procedimiento administrativo sancionador al "Aserradero Agroforestal San Andrés", de propiedad de Andrés Ribera Gutiérrez, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales. En este entendido, corresponde determinar el momento que empieza a correr la prescripción, la cual se da, desde la fecha de la comisión de la infracción o falta administrativa hasta que el procedimiento investigativo o sancionatorio se haya iniciado, el cual a su vez interrumpe el plazo de la prescripción .
Del marco referido, de la revisión de la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, la cual rechazó el Recurso Jerárquico interpuesto por Andrés Ribera Gutiérrez y confirmó la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo de 2019, pronunciada por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, la autoridad jerárquica, entre sus fundamentos en el "Considerando III", respecto a los argumentos del recurrente relativos a que en el proceso administrativo sancionador seguido en su contra por la comisión de la contravención de Almacenamiento Ilegal se encontraría prescrita, se sustentó en que, el art. 79 de la Ley N° 2341, no establece un término para el cómputo de la prescripción, cuando se trata de contravenciones al medio ambiente y a los recursos estratégicos no renovables del Estado, y citando el art. 132. num. 9 de la Ley N° 025, señaló que, existe el principio de imprescriptibilidad para los daños causados a la naturaleza y el medio ambiente por el transcurso del tiempo, y considerando lo analizado en la Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo de 2019, relativo al art. 347.I de la CPE, que señala: "El Estado y la sociedad promoverán la mitigación de los efectos nocivos al medio ambiente, y de los pasivos ambientales que afectan al país. Se declara la responsabilidad por los daños ambientales históricos y la imprescriptibilidad de los delitos ambientales ." (las negrillas son agregadas); al respecto, dicho fundamento no se encuentra conforme a derecho, puesto que, no es posible transversalizar los efectos que conlleva el delito ambiental -art. 347 de la CPE, imprescriptibilidad de los delitos ambientales- a una infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, conforme así también se tiene analizado en la Sentencia N° 205/2021 de 7 de diciembre, emitido por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, debido a que, la infracción ambiental administrativa deriva de un proceso administrativo y el delito ambiental deviene de un proceso penal, y que si bien son institutos similares, en cuanto a sus efectos y finalidades son distintos, puesto que, el primero, busca garantizar solo el funcionamiento correcto de la administración pública, por lo que, no se rige por el principio de lesividad sino por criterios de afectación general, operando como respuesta ante conductas formales o de simple desobediencia a reglas de ordenación, en cambio el segundo, conlleva una sanción punitiva que puede incluso derivar en la privación de la libertad, siempre que se determine la responsabilidad penal; en el caso de autos, al tratarse de una infracción ambiental administrativa como viene ser el Almacenamiento Ilegal, la autoridad jerárquica en la Resolución Ministerial FOR N° 22 de 23 de julio de 2022, debió analizar dicha contravención conforme a los fundamentos relativos al instituto de la prescripción en contravenciones administrativas y no desde el alcance del art. 347 de la CPE; no obstante de aquello, y por las facultades que tiene este Tribunal, establecida en los arts. 186, 189. num. 3 de la CPE y 144 de la Ley N° 025, conforme a lo razonado en el IV.FJ.1 del presente fallo, en respuesta al argumento del recurrente ahora demandante relativo a que la autoridad administrativa le declaró responsable de la infracción forestal de Almacenamiento Ilegal, sancionándolo con multas totalmente arbitrarias e ilegales, cuando la supuesta infracción se encuentra prescrita, al respecto, conforme lo dispuesto en el art. 79 de la Ley N° 2341, norma que, no dispone que el inicio del proceso administrativo corta el plazo de la prescripción, sino el inicio del procedimiento de cobro de sanciones impuestas, de la revisión de los actuados cursantes en el cuadernillo del proceso administrativo sancionador, el instituto de la prescripción no operó por las siguientes razones: a) Tomando en cuenta lo previsto en el art. 79 de la Ley N° 2341, corresponde determinar el momento en que empieza acorrer la prescripción, para lo cual se debe tomar dos momentos, el primero, desde la fecha de la comisión de la infracción hasta que el procedimiento investigativo o sancionatorio se haya iniciado, el cual a su vez suspende el plazo de la prescripción, y b) Que computa el plazo para la prescripción desde el día siguiente en que la sanción adquiere firmeza administrativa o por la paralización del procedimiento administrativo sancionador, siendo el primero el que en el caso que nos ocupa cobra relevancia, en torno a lo cual, el inicio del término de la prescripción se empieza a contabilizar desde la fecha en que ocurrió el hecho generador hasta el momento en que la administración ejerció su competencia y atribuciones punitivas, en ese entendido, en el caso de autos, el plazo de inicio de la prescripción corre a partir del 13 de noviembre de 2006 , fecha en la cual la UOB-SIV, procedió al decomiso del producto forestal, debido a que, es el momento a partir del cual el administrado puede ser fiscalizado, por tanto, hasta el 9 de enero de 2007 , fecha en la que se notificó al propietario Andrés Ribera Gutiérrez del "Aserradero Agroforestal San Andrés", con el Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006, por el cual se instauró el procedimiento administrativo sancionador al mencionado propietario, por la supuesta comisión de la contravención forestal de Almacenamiento Ilegal de productos forestales, no se cumplió el plazo necesario para la prescripción de la infracción de acuerdo a lo establecido por el art. 79 de la Ley N° 2341, en ese marco, corresponde afirmar que no operó la prescripción invocada por Andrés Ribera Gutiérrez.
De la misma manera, resulta evidente también que luego de la formulación de cargos con el Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006, de inicio del proceso sancionador (fs. 81 a 82), la emisión del Dictamen Técnico UOB-SIV-002-2007 de 23 de enero de 2007 (fs. 111 a 113), Dictamen Técnico UOB-SIV-015-2008 de 10 de junio de 2008 (fs. 120 a 121), decreto de aprobación de 16 de abril de 2010 del Dictamen Jurídico por el cual se cierra el plazo probatorio (fs. 122), Dictamen Técnico DT-UOBT-SIV-323-2011 de 27 de diciembre de 2011 (fs. 124 a 126), Dictamen Jurídico DJ-ABT-SIV-032-2012 de 27 de enero de 2012 (fs. 127 a 133), y la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012 (fs. 134 a 140), se deduce que, tampoco existió una inacción de la administración que pueda haber generado la prescripción, ya que el tiempo transcurrido entre cada uno de los actos citados, no llegan al lapso temporal establecido en el art. 79 de la Ley N° 2341.
2) De otro lado, respecto a la denuncia en sentido que el proceso administrativo sancionador seguido en contra de Andrés Ribera Gutiérrez, duró por más de 13 años, así, en su primera instancia, casi 6 años, el que se quedó paralizado por negligencia, inoperancia y dejadez de los funcionarios públicos de la ABT desde el 10 de junio de 2008 hasta el 16 de abril de 2010 y desde esa última fecha hasta el 30 de enero de 2012. Del mismo modo, el trámite y resolución del recurso de revocatoria duró más de 7 años, quedándose sin movimiento desde el 5 de junio de 2021 (fecha de audiencia pública) hasta el 13 de marzo de 2019.
Al respecto, corresponde señalar que, si bien de la revisión de los antecedentes se advierte que no se cumplieron los plazos legales ni reglamentarios en el proceso administrativo sancionador, por cuanto este se inició el 2006 (Auto Administrativo de 15 de diciembre de 2006) y la Resolución Administrativa Sancionatoria RU-ABT-SIV-PAS-048-2012 de 30 de enero de 2012, fue pronunciada 6 años después. Asimismo, en la fase recursiva la Resolución de Revocatoria fue emitida el 2019 (Resolución Administrativa ABT N° 091/2019 de 18 de marzo) y finalmente, la resolución jerárquica el 2020 (Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020), esta situación de mora procesal o de extemporaneidad en el pronunciamiento, tal cual así lo plantea el ahora demandante, en el caso concreto, no puede dar lugar a la nulidad del proceso sancionador y menos a la prescripción conforme se tiene razonado en líneas precedentes, al no estar prevista esta figura -de mora o extemporaneidad- en la Ley de Procedimiento Administrativo ni en las normas específicas aplicables al procedimiento sancionador del régimen forestal, determinar lo contrario, inobservaría al principio de legalidad establecido en los arts. 4 y 71 de la Ley N° 2341. Tampoco, como se señaló anteriormente, procede la nulidad del proceso administrativo sancionador ni su anulabilidad, por cuanto el art. 36.III de la Ley N° 2341, determina que: "La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, solo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo", ni puede declararse la nulidad de todo el proceso administrativo sancionador, conforme pretende el ahora demandante en aplicación de lo dispuesto en el art. 35 incs. c) y d) de la Ley N° 2341; asimismo, corresponde traer a colación el art. 17.IV del referido cuerpo legal, que señala, la no emisión de la resolución que resuelva un proceso dentro del plazo establecido implica que internamente se lleven a cabo los procedimientos que determinen las responsabilidades pertinentes por la ineficiencia administrativa en la que se incurrió, pero no significa pérdida de validez y menos de competencia de la administración pública, ya que la pérdida de competencia de una autoridad, únicamente se da una vez invocado el silencio administrativo. En ese entendido, cuando la administración pública no cumple con su obligación de pronunciarse o de ejecutar o emitir un acto administrativo, dentro de los plazos máximos legales otorgados al efecto, genera lo que se denomina el silencio administrativo, inactividad que provoca que sea valorada como una decisión ya sea positiva o negativa, ello con la finalidad de evitar el quiebre del sistema jurídico administrativo. Dicho de otro modo, persigue el objetivo que aún en inactividad, la administración cumpla con su deber de poner fin a los procedimientos administrativos; consecuentemente, si conforme a los arts. 84 y 17.III de la Ley de Procedimiento Administrativo, si la autoridad administrativa en el plazo de 10 días de vencido el término de prueba no pronunció la resolución sancionatoria, el administrado, ahora demandante, debió haber interpuesto el recurso de revocatoria por haber operado el silencio administrativo negativo y, asimismo, pudo solicitar paralelamente se siga un proceso por responsabilidad por la función pública por ese incumplimiento conforme lo dispuesto en el parágrafo IV del art. 17 referido, responsabilidad por la función pública que se determinará a los funcionarios de la ABT, por la mora procesal, en el marco de lo dispuesto en el segundo punto de la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, ahora impugnada, en observancia de lo dispuesto en el art. 21 de la Ley N° 2341 y art. 73 de su Reglamento, aprobado por D.S. N° 27113.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0032/2010 de 20 de septiembre, reiterada por la SCP 2542/202 de 21 de diciembre, sobre el silencio administrativo negativo y las resoluciones administrativas tardías, ha señalado que: "...la administración pública -sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública-, puede emitir las llamadas resoluciones tardías, sin que este acto implique vulnerar la garantía de la competencia de la autoridad que omitió pronunciarse dentro de los plazos procedimentales establecidos por ley...". Asimismo, esta jurisprudencia constitucional señala que, el silencio administrativo negativo tiene efectos puramente procesales, es decir, aperturar el control administrativo o jurisdiccional posterior. En razón a ello, el administrado, una vez operado el silencio administrativo negativo, debe impugnar la presunción de desestimación a la petición por mora de la administración y sólo si la autoridad administrativa omite pronunciarse en plazo hábil, ya no podría emitir acto administrativo alguno por haber perdido competencia.
Siguiendo la jurisprudencia glosada, las autoridades administrativas a su turno, cuando emitieron las resoluciones sancionatorias, de revocatoria y jerárquico, no perdieron competencia ni puede operar la extinción o nulidad del proceso sancionador por demora del proceso, por el contrario, dichas resoluciones son plenamente válidas, por cuanto una vez operado el silencio administrativo negativo, el ahora demandante, procesado dentro del proceso administrativo sancionador no impugnó, a través del recurso de revocatoria, la presunción desestimatoria de la resolución sancionatoria, al cabo del plazo de 10 días previsto en el art. 84 de la Ley N° 2341. Esto significa que, el hecho de que la primera instancia hubiera durado casi 6 años, también es responsabilidad del administrado, por cuanto, se reitera, una vez operado el silencio administrativo negativo, no interpuso revocatoria, entendimiento también aplicable a los plazos para la emisión de las resoluciones que resuelvan los recursos de revocatoria y jerárquico y los funcionarios responsables por las resoluciones administrativas tardías o con mora procesal, son pasibles de responsabilidad por la función pública, conforme lo determinó la Resolución Jerárquica que ahora se impugna. Consiguientemente, por todo lo expuesto, corresponde fallar en este sentido.
VI. POR TANTO
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ella ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 12, 186 y 189.3 de la CPE; arts. 30 y 36.3 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545; arts. 11, 12 y 144.I.6 de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, resuelve:
1. Declarar IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 29 a 37 vta. interpuesta por Andrés Ribera Gutiérrez, propietario del "Aserradero Agroforestal San Andrés".
2. Declarar, subsistente y con todo valor legal la Resolución Ministerial-FOR N° 22 de 23 de julio de 2020, emitida por el Ministerio del Medio Ambiente y Agua.
3. Notificadas las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar copias en formato digital de los antecedentes.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Primera