SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 18/2022
Expediente: N° 4227/2021
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Selvy Mercedes Suarez Suarez
Demandados: Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del
Estado Plurinacional y Wilson Cáceres
Cárdenas, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
Predio: "Idalia"
Distrito: Beni
Fecha: Sucre, 6 de abril de 2022
Magistrada Relatora: María Tereza Garrón Yucra
La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 70 a 76 vta., y memoriales de subsanación, cursantes de fs. 93 a 95 y 101 de obrados, interpuestos por Selvy Mercedes Suarez Suarez, contra Luis Alberto Arce Catacora, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Wilson Cáceres Cárdenas, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 27185 de 06 de noviembre de 2020; emitida dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) TIMI, respecto al polígono N° 568, correspondiente al predio denominado "Idalia", ubicado en el municipio San Ignacio, provincia Moxos del departamento de Beni, que resolvió anular el expediente agrario de Dotación N° 24084, declarar la ilegalidad de la posesión de la ahora demandante respecto de la superficie de 1516.2256 ha, por incumplimiento de la Función Económico Social, al sobreponerse al predio "San José".
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda
Que, por memorial de demanda de fs. 70 a 76 vta., y memoriales de subsanación de fs. 93 a 95 y 101 de obrados, Selvy Mercedes Suarez Suarez, impugna la Resolución Suprema N° 27185, 06 de noviembre de 2020, emitida dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) TIMI, respecto al polígono N° 568, correspondiente al predio denominado "Idalia", ubicado en el municipio San Ignacio, provincia Moxos del departamento de Beni, alegando los siguientes antecedentes:
Que la Resolución Suprema que se impugna, se encuentra en clara infracción de normas procesales contenidas en la Ley N° 1715 y su modificatoria, el D.S. N° 29215, las Resoluciones Administrativas Nos 083/2008 y 084/2008, ambas de 2 de abril de 2008; en tal sentido, dentro del término legal y cumpliendo los requisitos establecidos al efecto, impugna la referida Resolución Suprema, manifestando que el 11 de abril de 2021 fue visitada por un personero del INRA - Beni en compañía de un trabajador de Carla Cecilia Gutiérrez Rivadeneira (vecina y titular del predio San José), oportunidad en la que se la notificó con la indicada Resolución Suprema, además se le comunicó que el caso fue ganado en el INRA y que el abogado de la vecina sería amigo de la entonces presidente de este Tribunal, razón por la que en caso de acudir a esta jurisdicción, sólo se prolongaría la agonía.
Refiere que en el año 2012 se compró el predio "Idalia", con el propósito de generar trabajo a sus hermanos ignacianos, así como otorgó soberanía y seguridad alimentaria al Beni y hace notar que su predio cuenta con antecedente agrario denominado "El Pelícano Azul"; resalta también que el saneamiento de su predio fue realizado de manera conjunta con los predios "San José" y "Cielo Abierto", habiéndose tornado conflictivo desde la etapa de relevamiento de información en campo, además de clara parcialización de los funcionarios del INRA - Beni en favor de la propietaria del predio "San José", razón por la cual solicitó a la Dirección Nacional del INRA la revisión del proceso en la vía de control de calidad ante la irregularidades cometidas, conforme es posible advertir del memorial cursante de fs. 2204 a 2205 de la carpeta predial, ocasión en la que requirió la nulidad del procesosaneamiento por haber identificado errores de fondo que conculcan su derecho propietario, además de una incorrecta valoración de la FES en el predio "San José"; afirma también que reiteró su solicitud de control de calidad mediante memorial cursante de fs. 2208 a 2209 (de la carpeta predial), en virtud de haberse mensurado 2500.0000 ha respecto del predio "Idalia", empero sólo se le reconocen 1516.0000 ha, sin justificación alguna al respecto, también se solicitó la valoración de la tradición civil con la superficie consignada en el documento respecto del predio "San José", la cantidad de ganado presentado en campo y su correlación con los ciclos de vacunación del SENASAG.
Con relación a sus antecedentes refiere también que, supuestamente mediante Informe Técnico Legal N° 633/2019 de 5 de septiembre se habrían absuelto sus observaciones, empero aquello no sucedió, por lo que el merituado Informe resulta lesivo a sus derechos.
Con relación a las vulneraciones de las normas agrarias denuncia:
I.1.1. Fraude en el cumplimiento de la FES respecto del predio "San José".
Debido a que durante la sustanciación del trámite de saneamiento, se pasó por alto la denuncia de fraude, en virtud a que las 801 cabezas de ganado vacuno y 34 de equino contadas respecto del predio "San José", no cuentan con respaldo probatorio; puesto que en el momento del relevamiento de información en campo, su propietaria presentó certificados de vacunación de ganado con una marca que no le corresponde, es decir que en el proceso de saneamiento con relación al referido predio, existió fraude en el cumplimiento de la FES, conforme a los alcances dispuestos por el art. 160 del Decreto Reglamentario aplicable a la materia agraria, es decir que se presentaron certificados de marca por parte de la beneficiaria del predio "San José", Carla Cecilia Gutiérrez Rivadeneira y los certificados de vacunación se encuentran a nombre de Blanca Patricia Gutiérrez Rivadeneira y José Gutiérrez Rivadeneira; hace notar también que las reclamaciones realizadas al efecto no fueron objeto de pronunciamiento por parte del INRA en el Informe Técnico Legal UDSABN N° 633/2019, no obstante la orden judicial emitida por el Juez Agroambiental de San Ignacio de Moxos, que se sirve adjuntar en copia legalizada.
I.1.2. Vulneración del derecho a la propiedad del predio "Idalia".
Asevera que existió incorrecta valoración de los trabajos de campo y que por ende existió incumplimiento de la FES respecto del predio "San José", en virtud a ello se habrían vulnerado los arts. 56, 393 y 397 de la CPE; porque no se le garantizó su derecho a la propiedad privada, al habérsele reconocido únicamente 1515.0000 ha, con la agravante de que dicho reconocimiento no se circunscribe al lugar donde se encuentran los corrales, bretes, cocina, baño, potreros; es decir, las mejoras propias de su predio, decisión que además fue asumida sin una explicación técnica, resultando por ende conculcatoria de su derecho de propiedad.
I.1.3. Falta de fundamentación y motivación de la Resolución Suprema 27185.
Alega que la motivación y decisión de las decisiones deben guardar concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, la cual debe mantenerse en todo su contenido, de modo que se produzca un razonamiento integral y armonizado, hecho que no sucede con la resolución impugnada, produciendo una vulneración de la garantía del debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación.
I.2. Contestación a la demanda contenciosa administrativa.
I.2.1. El co-demandado, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Luis Alberto Arce Catacora, representado por Mary Sonia Wilkinson Ortiz, Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de la Presidencia, responde negativamente a la demanda, mediante memorial cursante de fs. 223 a 227 de obrados; aclarando que desde la vigencia de la Ley N° 1715, la finalidad y alcances del proceso de saneamiento se encuentran consagrados en los arts. 64 y 66 de la referida norma, también evoca los alcances de la Función Social y Económica Social, la cual necesariamente deberá ser verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación; sostiene que los medios probatorios complementarios podrán ser presentados en la fase correspondiente y en ese contexto, las denuncias de fraude planteadas por la parte demandante respecto del predio "San José" fueron dilucidadas mediante el Informe Técnico Legal UDSABN N° 633/2019 de 6 de septiembre; en el cual se presentó como antecedente dominial el Expediente Agrario N° 24084, con Sentencia dictada en el año 1971 y Título Ejecutorial Individual N° 6006956 de 4 de mayo de 1973, del cual se acreditó la tradición del derecho propietario del titular inicial al actual propietario, conforme lo determinado por el art. 159 del D.S. N° 29215, recurriéndose también al estudio de imágenes multitemporales correspondientes a los años 1995, 2007 y 2011, imágenes que dieron como resultado que dentro del predio "San José" existe actividad antrópica, información que resulta concordante con la Ficha Catastral, Ficha FES y Formulario de Registro de Mejoras, evidenciándose la existencia de 801 cabezas de ganado bovino; 34 equinos; 7.5100 ha de pastizales, corral de 0.5964 ha; galpones; y bretes, formularios correspondientes al referido predio "San José"; respecto del cual se acreditó una posesión legal desde el año 1971, además de la marca de ganado de la propietaria, datos que permiten evidenciar que lo plasmado en el Informe en Conclusiones y su Complementario, dan cuenta del cumplimiento de la FES en el predio "San José", clasificado como propiedad empresarial, con actividad ganadera, conforme a las previsiones contenidas en los arts. 396 y 397 de la CPE, art. 2 de la Ley N° 1715 y art. 166 del D.S. N° 29215.
Con relación a la vulneración del derecho propietario del predio "Idalia"; aclara que tal reconocimiento se encuentra sujeto al cumplimiento de la Función Social o Económica Social, conforme a las previsiones contenidas en los arts. 56, 396 y 397 de la CPE, en ese sentido argumenta que el INRA realizó una valoración integral de todos los antecedentes jurídicos, habiéndose identificado una sobreposición de la superficie de 2723.1439 ha entre los predios "San José" e "Idalia", que las partes en saneamiento no pudieron conciliar, conforme se advierte del Acta de Conciliación UCGC-BN N° 025 de 15 de noviembre de 2017, es en ese sentido que el INRA valoró los antecedentes del derecho propietario presentados por los beneficiarios de ambos predios, valorándose los expedientes agrarios N° 24084 denominado "San José", que cuenta con Sentencia de 15 de julio de 1971 y 37012 denominado "Pelícano Azul", que cuenta con Sentencia de 17 de octubre de 1975; sostiene que la sede administrativa declaró la nulidad absoluta del último expediente agrario, es decir, el 37012 denominado "Pelícano Azul"; decisión que fue asumida en virtud de lo dispuesto por el art. 321.I inc. a) del D.S. N° 29215; sin embargo, la beneficiaria del predio "Idalia" ahora demandante Selvy Mercedes Suarez Suarez, al haber presentado certificado de posesión, se la consideró bajo ese régimen posesorio, habiéndosele reconocido 1515.6086 ha; y dado que en el área en conflicto existe mejor derecho propietario del antecedente dominial del predio "San José" el cual se encuentra titulado, contrariamente a lo que acontece con el predio "Idalia".
Respecto a la falta de motivación y fundamentación de la Resolución Suprema impugnada; sostiene que corresponde la remisión a lo preceptuado por el art. 66 incs. a) y b) del D.S. N° 29215, en ese sentido, la Resolución Suprema objeto de impugnación, contiene una relación amplia de las actuaciones realizadas durante la ejecución del proceso de saneamiento, vale decir, que las resoluciones e informes que forman parte de la indicada Resolución Suprema 27185 se encuentran revestidas de las referencias normativas correspondientes, contando con la fundamentación y motivación requerida; razón por la que resulta falso lo manifestado por la parte demandante en sentido de que la Resolución Final de Saneamiento impugnada adolece de falta de fundamentación y motivación debidas.
Por lo expuesto solicita se declare improbada la demanda y consecuentemente se mantenga firme y subsistente la Resolución Suprema N° 27185 de 6 de noviembre, sea con imposición de costas a la demandante.
I.2.2. El co-demandado, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, Remmy Rubén Gonzales Atila, responde negativamente a la demanda memorial cursante de fs. 402 a 405 de obrados, indicando argumentos idénticos a los expresados por el co-demandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia.
I.3. Argumentos de los Terceros Interesados
I.3.1. El tercero interesado, Director Nacional a.i. del INRA, Eulogio Nuñez Aramayo, representado legalmente por la Directora General de Asuntos Jurídicos de dicha identidad, Elvira Lucía Achu Quispe, responde negativamente a la demanda mediante memorial cursante de fs. 233 a 237 de obrados, con idénticos argumentos a los expresados mediante memorial de respuesta del co - demandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, solicitando se declare improbada la misma y por ende firme y subsistente la Resolución Suprema N° 27185.
I.3.2. Mediante memorial cursante de fs. 283 a 294 de obrados, se apersonó Carla Cecilia Gutierrez Rivadeneira, como beneficiaria del predio "San José", en calidad de tercera interesada, quien respondió a la demanda solicitando se la declare improbada, con costas y costos y demás condenaciones de ley, con los siguientes argumentos:
Haciendo una relación de los antecedentes principales del proceso de saneamiento ejecutado en el caso de examen y vinculándolos específicamente a los alcances previstos por los arts. 159 y 161 del D.S. N° 29215, referidos a la información obtenida en la etapa de pericias de campo y lo establecido en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 53/2018 de 19 de septiembre; refiere que la valoración jurídica relativa a los conflictos de sobreposición que fue objeto de consideración a través del Informe en Conclusiones de 12 de abril de 2018, el cual fue definido a favor del predio "San José" por haber acreditado mejor derecho propietario; se remite también a lo valorado a través del Informe Complementario UDSABN N° 390/2018 de 13 de agosto, el cual no fue observado en su momento por la ahora demandante, razón por la que dejó precluir tal derecho.
Sostiene también que ante tal definición se recomendó a la ahora demandante proceder con el traslado de sus mejoras a efectos de no perjudicar el derecho legalmente adquirido o reconocido a favor de la beneficiaria del predio "San José".
Asimismo, se refiere a los alcances doctrinales del principio de preclusión relacionándola con la jurisprudencia contenida en la SCP 0132/2019-S1 de 17 de abril.
Manifiesta que de ser evidentes los extremos denunciados por la demandante, los mismos serían verificables en las actas de Inicio y Cierre del Relevamiento de Información de Campo o incluso en otras piezas procesales que corresponden a la indicada etapa como son las fichas catastrales.
Respecto al derecho propietario del predio "Idalia", sostiene que la beneficiaria del referido predio, recurrió a lo que se denominan "expedientes voladores", por lo que se encontraría dentro de los alcances previstos por el art. 310 del D.S. N° 29215, aspectos que fueron objeto de consideración en el Informe en Conclusiones de 12 de abril de 2018, habiéndosele concedido incluso la posibilidad del traslado de sus mejoras.
Luego refiere de manera general al carácter público de las normas procesales del saneamiento y de la Función Económica Social, al régimen de las nulidades procesales establecidas a través de la SC 0731/2010 de 26 de julio, entendimiento que a decir suyo habría sido reiterado por la SCP 0059/2021-S4 de 29 de abril.
Finalmente, respecto a la fundamentación y motivación de la Resolución Suprema impugnada refiere que la demandante no señala ninguna cita legal que respalde tal argumento, reiterando que el Informe Complementario N° 390/2018 de 13 de agosto no fue impugnado por Selvy Mercedes Suarez Suarez.
I.4 Trámite procesal y actuados relevantes del proceso
I.4.1. Auto de Admisión
A través del Auto de 2 de julio de 2021, cursante a fs. 103 y vta. de obrados, se admite la demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Suprema N° 27185 de 6 de noviembre de 2020, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose traslado a la parte demandada Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, así como al Ministro de Desarrollo Rural y Tierras y terceros interesados.
I.4.2. Réplica y Dúplica
Mediante memorial cursante de fs. 277 a 279 de obrados y dentro del plazo legal establecido, la parte actora ejerció su derecho a la réplica , reiterando los argumentos principales de la demanda, así como su petición de que se declare probada la demanda contenciosa administrativa.
El co-demandado, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial cursante de fs. 323 y vta. de obrados y dentro del plazo legal establecido, ejerció su derecho a la dúplica , reiterando los argumentos principales descritos en la contestación a la demanda e incidiendo en que el conflicto suscitado en el saneamiento se encuentra respaldado a través del acta correspondiente, en tal sentido solicita se declare improbada la demanda interpuesta, no teniéndose ni la réplica y consecuentemente la dúplica en lo que respecta al ministro de Desarrollo Rural y Tierras, conforme se tiene del decreto de 8 de febrero de 2022, cursante a fs. 422 de obrados.
I.4.3. Sorteo
El expediente N° 4227/2021, a efectos de emitirse la sentencia correspondiente, fue sorteado el 3 de marzo de 2022, conforme se evidencia a fs. 433 de obrados.
I.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso de saneamiento del predio denominado "Idalia" así como de la conflictividad respecto del predio "San José", se establece lo siguiente:
I.5.1. A fs. 1059 cursa, Certificado de Registro de Marca, otorgado por el Secretario General de la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Moxos correspondiente al predio denominado "San José", que da cuenta del registro en 22 de junio de 2012.
I.5.2. De fs. 1343 a 1345 cursa, la Ficha Catastral y anexo de observación a la misma, documental en la que se hace notar respecto de los antecedentes con los que cuenta el predio "San José", así como "el asentamiento ilegal y mejoras del predio Idalia" que datan del año 2004; de fs. 1346 a 1349 cursa Formulario de Verificación FES de Campo, que da cuenta de la existencia de 801 cabezas de ganado bovino, 34 equinos, registro de marca, 7.5100 ha de pastizales cultivados, así como corrales, galpones y bretes correspondientes al predio "San José"; de igual modo en la casilla de observaciones se hace constar que el potrero con pasto sembrado "que esta siendo abusivamente y arbitrariamente utilizado por el supuesto predio Idalia".
I.5.3. A fs. 1356 cursa, Acta de Conciliación UCGC - BN N° 25 de 15 de noviembre de 2017, suscrito entre las beneficiarias de los predios "San José" e "Idalia"; luego de la identificación del área soprepuesta así como de la superficie en conflicto, las beneficiarias expresaron sus criterios sin haber arribado a un acuerdo, para manifestar que sea el INRA quien defina el mejor derecho propietario sobre el área en conflicto, desistiéndose de la conciliación y firmando en constancia. Conteste con la documental precedentemente descrita a fs. 1360 cursa el Formulario Adicional de Área en Conflicto.
I.5.4. De fs. 2122 a 2143 cursa, el Informe en Conclusiones de 12 de abril de 2018, estableciéndose en el acápite de "VALORACIÓN JURÍDICA REFERENTE A LOS CONFLICTOS DE SOBREPOSICIÓN" entre los predios "San José" e "Idalia", que: "...habiendo realizado la valoración correspondiente a todos y cada uno de los datos y documentación obtenida durante el Relevamiento de Información en Campo, corresponde reconocer la superficie de 2692.6263 ha en conflicto a favor de la beneficiaria del predio "SAN JOSÉ", por haber demostrado mejor derecho propietario el cumplimiento de la Función Económica Social sobre el área en conflicto..." (sic.).
I.5.5. De fs. 2204 a 2208 cursa, el Informe UDBSABN-N° 390/2018 de 13 de agosto, que en el acápite de "CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS" indica la modificación de los Informes en Conclusiones y de Cierre, al haberse identificado la posesión legal y cumplimiento de FES en el predio denominado "Idalia", de igual modo y ante la definición del área en conflicto a favor de la beneficiaria del predio "San José" por demostración de mejor derecho propietario sobre el área referida, su reconocimiento como subadquirente y la sugerencia del traslado de las mejoras de la beneficiaria del predio "Idalia", con la finalidad de no afectar al predio "San José".
I.5.6. De fs. 2214 a 2215 cursa, Informe UDSA - BN N° 391/2018 de 13 de agosto, por el que se concluye y sugiere la adjudicación simple de poseedor del predio "Idalia", se concluye y recomienda solicitar a la ABT la fijación del precio de adjudicación simple a valor de mercado, de conformidad a lo dispuesto por el art. 215 del D.S. N° 29215.
I.5.7. De fs. 2302 a 2309 cursa, Informe Técnico Legal UDSABN N° 633/2019 de 6 de septiembre, por el que se realizan las consideraciones de las reclamaciones presentadas por la ahora demandante Selvy Mercedes Suarez Suarez.
I.5.8. De fs. 2314 a 2319 cursa, Informe Técnico Legal UDSABN N° 644/2019 de 6 de septiembre, por el que se concluye que las carpetas prediales "San José", "Idalia" y "Cielo Abierto", se encuentran con actuados cumplidos, debiendo remitirse al INRA Nacional para la elaboración de la Resolución Final de Saneamiento.
I.5.8. De fs. 2327 a 2328 cursa, Informe Técnico DGST-JRLL-INF N° 102/2019 de 14 de octubre, referente a la actualización cartográfica de los predios "San José" e "idalia", concluyéndose y recomendándose llevar en consideración las superficies de 4553.0731 ha respecto del primero de los nombrados, así como la superficie de 1515.6086 ha con relación al predio "Idalia".
I.5.9. De fs. 2377 a 2385 cursa, Resolución Suprema 27185 de 6 de noviembre de 2020, que en la parte resolutiva y pertinente resuelve anular el Título Ejecutorial Individual con antecedente en la Resolución Suprema N° 163703 de 31 de agosto de 1972, correspondiente al expediente agrario de dotación N° 24084; por otro lado, se resuelve adjudicar el predio "Idalia" en favor de la ahora recurrente en la superficie de 1515.6086 ha, clasificado como mediana ganadera en mérito de haberse acreditado la legalidad de la posesión y se declara la ilegalidad de la posesión de Selvy Mercedes Suarez Suarez respecto del predio "Idalia" en la superficie de 1516.2256 ha, por incumplir los requisitos de legalidad, incumplimiento de la FES y la sobreposición con el predio "San José".
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SENTENCIA
A objeto de absolver las denuncias realizadas en la demanda contenciosa administrativa, la contestación a la misma y lo argumentado por el tercero interesado, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en la presente resolución; en tal sentido, este Tribunal ingresará a la consideración de los siguientes temas: 1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; 2. La finalidad y alcance del proceso de saneamiento; 3. La necesaria consideración por parte del INRA de conflictos de sobreposición y; 4. Análisis del caso concreto.
FJ.II.1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo.
Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que se tramita en la vía de puro derecho, es decir que la controversia se circunscribe a la aplicación o interpretación de la ley, respecto a hechos que son reconocidos por las partes en litigio y tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
En éste entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la Constitución Política del Estado; la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545 y a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismos que contemplan las diferentes etapas secuenciales.
FJ.II.2. La finalidad y alcance del proceso de saneamiento.
De conformidad a lo establecido por el art. 64 y siguientes de la Ley N° 1715, se establece que el saneamiento de la propiedad agraria es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte y entre sus finalidades establecidas en el art. 66 de la citada Ley, estatuye: a) la titulación de las tierras que se encuentren cumplimiento la Función Económica Social o Función Social definidas en el art. 2 de esta Ley, modificada por la Ley N° 3545, que señala: entre otros aspectos la Función Económico Social en materia agraria, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, asimismo el parágrafo IV) puntualiza que la Función Social o la Función Económica Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso.
FJ.II.3. La necesaria consideración por parte del INRA de conflictos de sobreposición de área.
El art. 272.I del D.S. N° 29215 establece que: "En caso de predios en conflicto se utilizará formulario adicional en el que: se identifique el área en controversia; se levantara datos adicionales sobre las mejoras existentes en dicha área a quien pertenecen y antigüedad de las mismas, la recepción de otras pruebas se acumulara las carpetas para su análisis en el informe en conclusiones"(cita textual), norma reglamentaria de la cual se infiere que ante la identificación de este tipo de conflictos corresponde identificar las mejoras, determinar su pertenencia y antigüedad, para lo cual será posible recepcionar otro tipo de pruebas.
FJ.II.4. Examen del caso concreto.
A objeto de resolver lo acusado por la parte actora, los argumentos de la contestación y de los terceros interesados, se ingresará al análisis vinculado a verificar si el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) a momento de la ejecución del proceso de saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) TIMI, respecto al polígono N° 568, correspondiente al predio denominado "Idalia", ubicado en el municipio San Ignacio, provincia Moxos del departamento de Beni, que resolvió anular el expediente agrario de Dotación N° 24084, y declarar la ilegalidad de la posesión de la ahora demandante respecto de la superficie de 1516.2256 ha, por incumplimiento de la Función Económico Social, al sobreponerse al predio "San José"; de acuerdo a los argumentos consistentes en: a) fraude en el cumplimiento de la FES respecto del predio "San José"; b) vulneración del derecho a la propiedad del predio "Idalia", y c) falta de fundamentación y motivación de la Resolución Suprema 27185.
En ese sentido, se hará el análisis y valoración de legalidad del proceso de saneamiento ejecutado:
FJ.II.4.1. Fraude en el cumplimiento de la FES respecto del predio "San José", puesto que las cabezas de ganado identificadas no cuentan con el debido respaldo probatorio; al respecto y conforme a lo desarrollado en los FJ.II.1 y FJ.II.2 de la presente Sentencia, es menester precisar que la verificación del efectivo cumplimiento de la Función Económica Social debe realizarse conforme a lo establecido por el art. 2.IV de la Ley N° 1715, que establece: "La Función Social o la Función Económico-Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación . Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos . La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso." (negrilla y subrayado agregados) precepto legal que resulta concordante con lo estipulado por el art. 159 del D.S. N° 29215 que estatuye: "El Instituto Nacional de Reforma Agraria, verificará de forma directa en cada predio la función social o económica - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria ." (negrilla y subrayado agregados); en ese sentido y en la etapa de verificación en campo, la entidad ejecutora del saneamiento, ha cotejado a través del levantamiento de la Ficha Catastral, anexo de observación a la misma y Formulario de Verificación FES de Campo, sobre la existencia de 801 cabezas de ganado bovino, 34 equinos, registro de marca, 7.5100 ha de pastizales cultivados, así como corrales, galpones y bretes correspondientes al predio "San José"; mejoras especificadas en el punto I.5.2. y que resultan contestes con el Certificado de Registro de Marca, otorgado por el Secretario General de la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Moxos, correspondiente al merituado predio denominado "San José" (punto I.5.1) de la presente resolución, es decir, que la información y la documental descrita dan cuenta del cumplimiento de la Función Económica Social en el predio "San José", así se advierte también en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 2122 a 2143 y descrito en el punto I.5.4. de la presente Resolución, estableciéndose en el acápite de "VALORACIÓN JURÍDICA REFERENTE A LOS CONFLICTOS DE SOBREPOSICIÓN" entre los predios "San José" e "Idalia", que: "...habiendo realizado la valoración correspondiente a todos y cada uno de los datos y documentación obtenida durante el Relevamiento de Información en Campo, corresponde reconocer la superficie de 2692.6263 ha en conflicto a favor de la beneficiaria del predio "SAN JOSÉ", por haber demostrado mejor derecho propietario el cumplimiento de la Función Económica Social sobre el área en conflicto...", consiguientemente, el argumento de la ahora demandante, Selvy Mercedes Suarez Suarez, con relación a este extremo acusado, no resulta evidente, no siendo tampoco exigible la prueba documental respaldatoria de lo efectivamente verificado en campo y en la etapa correspondiente.
Se debe precisar también que las reclamaciones realizadas al respecto, si bien no fueron directa y efectivamente absueltas mediante el Informe Técnico Legal UDSABN N° 633/2019 de 6 de septiembre (punto I.5.7.), fue porque la falta de coincidencia extrañada entre lo efectivamente verificado en campo con los certificados de vacunación a nombre de Blanca Patricia Gutiérrez Rivadeneira y José Javier Gutiérrez Rivadeneira, así como el certificado SENASAG-Beni, obtenido por orden judicial del Juez Agroambiental de San Ignacio de Moxo, NO se constituyen en el principal medio probatorio a efectos de la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social en el predio "San José"; al contrario, solo se constituyen en medios complementarios de prueba, conforme a los alcances legales y reglamentarios precedentemente expuestos, máxime si la ahora demandante Selvy Mercedes Suarez Suarez no ha aportado elementos probatorios que hagan presumir la existencia del fraude conforme tiene denunciado, no siendo evidente la existencia de fraude en el cumplimiento de la Función Económico Social en el predio "San José".
FJ.II.4.2. Vulneración del derecho a la propiedad del predio "Idalia", puesto que existió una incorrecta valoración de los trabajos de campo, debido a que las mejoras identificadas en el área en conflicto fueron reconocidas a favor del predio "San José"; conforme se tiene referido en el FJ.II.4.1. precedente, la valoración del cumplimiento de la Función Económica Social debe ser verificada por el INRA de acuerdo a los preceptos normativos consagrados en los arts. 2.IV de la Ley N° 1715 y 159 del D.S. N° 29215, es decir, de manera directa en la Etapa de Campo; ahora bien, en el caso de examen la entidad ejecutora del saneamiento, en la etapa procesal correspondiente, ha realizado una valoración integral de la prueba e información obtenida en el merituado trabajo de campo a efectos de determinar el derecho propietario o posesorio que les asistiría a Selvy Mercedes Suarez Suarez como beneficiaria del predio "Idalia" y a Carla Cecilia Gutiérrez Rivadeneira como beneficiaria del predio "San José", oportunidad en la que se identificó el conflicto de sobreposición de área entre los referidos predios en una superficie de 2723.1439 ha, en ese sentido y conforme se tiene especificado en el punto I.5.3. de la presente Resolución, cursa en antecedentes el Acta de Conciliación UCGC - BN N° 25 de 15 de noviembre de 2017, suscrito entre las beneficiarias de los predios "San José" e "Idalia"; el acto procesal en sede administrativa que incidió conforme a la norma vigente primera en la identificación del área soprepuesta y luego en la superficie en conflicto, posteriormente las beneficiarias expresaron sus criterios y argumentos, no habiendo sido posible el arribar a un acuerdo conciliatorio, todo ello de conformidad a las previsiones contenidas en el art. 18 numeral 9) de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y art. 468 del D.S. N° 29215.
Asimismo; y ante la imposibilidad descrita precedentemente, en el propio Acta de Conciliación se establece que será precisamente el INRA quien defina el mejor derecho propietario sobre el área en conflicto, razón por la que las precitadas beneficiarias desistieron de la conciliación y firmaron en constancia de conformidad a lo estatuido por el art. 472 del D.S. N° 29215.
De manera uniforme con la documental precedentemente descrita y los alcances legales establecidos a ese fin, es decir, la falta de conciliación entre las beneficiarias y la definición del derecho propietario a cargo de la entidad ejecutora del saneamiento, es que se levantaron los Formularios Adicionales de Área en Conflicto, estableciéndose los datos del área propiamente dicha, la recepción de documentos adicionales, la identificación de las mejoras (fs. 1360 de antecedentes).
El paso siguiente ejecutado por el INRA, consistió en la valoración de los antecedentes de derecho propietario presentado por las beneficiarias de los predios en conflicto de sobreposición, es decir, se valoró el expediente agrario N° 24084 y expediente agrario N° 37012, llegando a establecerse la nulidad absoluta del último de los expedientes agrarios citados, es decir delexpediente agrario N° 37012 denominado "Pelícano Azul" por la causal establecida en el art. 321.I inc. a) del D.S. N° 29215 conforme se advierte de la documental descrita en el punto I.5.5. de la presente resolución, consistente en el Informe UDBSABN-N° 390/2018 de 13 de agosto, que en el acápite de "CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS" alude la modificación de los Informes en Conclusiones y de Cierre, al haberse identificado la posesión legal y cumplimiento de FES en el predio denominado "Idalia", de igual modo y ante la definición del área en conflicto a favor de la beneficiaria del predio "San José" por demostración de mejor derecho propietario sobre el área referida, su reconocimiento como subadquirente y la sugerencia del traslado de las mejoras de la beneficiaria del predio "Idalia", con la finalidad de no afectar al predio "San José".
FJ.II.4.3. Falta de fundamentación y motivación de la Resolución Suprema 27185; ante tal circunstancia, la parte actora mal podría decir que el INRA emitió una Resolución Final de Saneamiento carente de fundamento y motivación, toda vez que la norma que rige el saneamiento de tierras en áreas rurales, claramente determina la forma y contenido de las Resoluciones Administrativas, es así que, el art. 66 del D.S. N° 29215 señala que: "La Resoluciones Administrativas en general deberán contener: a) Relación de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión; y b) La parte resolutiva no deberá ser contradictoria con la considerativa y expresará la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con fundamento legal" (cita textual), presupuesto normativo que el ente administrativo cumplió a cabalidad, toda vez que de la revisión y análisis de lo contenido y desarrollado en la Resolución Suprema N° 27185, esta hace una relación de todos los actuados ejecutados durante el desarrollo del proceso de saneamiento, refiriendo a la norma bajo la cual se ejecutó y las resoluciones emanadas por la autoridad administrativa para operativizar el proceso, estando en este caso debidamente sustentada, fundamentada y motivada en aspectos de hecho y derecho, no existiendo incongruencias entre la parte considerativa y resolutiva, aplicándose correctamente lo establecido por el art. 2.I del D.S. N° 29215, cuyo mandato permite a la entidad administrativa, invocar lo estatuido por el art. 52 parágrafo III de la Ley N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorpore al texto de ella" (cita textual), norma legal que abre la posibilidad de integrar, en calidad de fundamento y/o sustento de una resolución administrativa, el análisis efectuado en informes, dictámenes y otros emitidos durante el proceso de saneamiento; por tanto, resulta incoherente y sin sustento en derecho acusarse que la Resolución Suprema motivo de la impugnación a través de la demanda contenciosa administrativa incoada, se encuentra exenta de fundamento legal y que por ende se constituya en contradictoria a los antecedentes del proceso de saneamiento, más cuando la parte demandante no expone ni prueba la contradicción en la que supuestamente incurrió el ente administrativo, no existiendo de esta manera vulneración de los arts. 56, 393 y 397 de la CPE; art. 272 y Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215; ni tampoco ser evidente la inexistencia de informe técnico legal a efecto de haberse asumida tal determinación.
Es así que el INRA, como resultado de lo descrito y lo establecido por los arts. 267.I, 298.II y 305 del D.S. Nº 29215, otorgó a la beneficiaria del predio denominado "Idalia" un reconocimiento de posesión legal con cumplimiento de la FES en la superficie de 1516.2256 ha; razonamiento que se halla sustentado en derecho, toda vez que la entidad administrativa se encuentra obligada a verificar la Función Económico Social en campo, así como también se encuentra facultada en garantizar la legalidad del proceso de saneamiento y la correcta verificación de la Función Económico Social, a través de los medios más idóneos; conforme se tiene del Informe UDBSABN-N° 390/2018 de 13 de agosto, que en el acápite de "CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS" alude la modificación de los Informes en Conclusiones y de Cierre, al haberse identificado la posesión legal y cumplimiento de FES en el predio denominado "Idalia", de igual modo y ante la definición del área en conflicto a favor de la beneficiaria del predio "San José" por demostración de mejor derecho propietario sobre el área referida, su reconocimiento como subadquirente y la sugerencia del traslado de las mejoras de la beneficiaria del predio "Idalia"; correspondiendo a este Tribunal emitir pronunciamiento en tal sentido.
POR TANTO
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia, con la facultad conferida por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley Nº 1715, modificada parcialmente por Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la de Ley Nº 025 del Órgano Judicial, FALLA declarando: IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa, interpuesta por Selvy Mercedes Suarez Suarez, en consecuencia se mantiene SUBSISTENTE la Resolución Suprema 27185 de 6 de noviembre de 2020.
Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y/o legalizadas según corresponda, con cargo al INRA.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Elva Terceros Cuéllar Magistrada Sala Primera