DETERMINACIÓN DE ÁREA/RESOLUCIÓN DE INICIO DE PROCEDIMIENTO (RESOLUCIÓN INSTRUCTORA)
Inexistencia
La emisión de la Resolución Instructoria atañe al orden público y cuando se constata su inexistencia, se evidencia una flagrante vulneración al derecho a la defensa y debido proceso que da lugar a la nulidad del trámite de saneamiento, por vicios insubsanables, que importan a la responsabilidad y la competencia del INRA (SAN-S1-0029-2017)
Si de los actos efectivamente cumplidos en el proceso de saneamiento, no se encuentra la Resolución Instructoria que disponga el inicio del proceso, su omisión acarrea la nulidad, por constituirse dicha pieza procesal en una garantía de transparencia de todo trámite, asegurando que la información sea de conocimiento de las personas que participan en el mismo
"(...) En el caso de autos y dentro de los actos efectivamente cumplidos en el proceso de saneamiento que hacen al predio denominado "MERCEDES", no se encuentra la Resolución Instructoria, que disponga el inicio del proceso de Saneamiento Integrado al Catastro legal, respecto del polígono No. 48, que comprenda al Cantón Cuatro Cañadas, Sección Sexta, Provincia Ñuflo de Chávez del Departamento de Santa Cruz, que intime a beneficiarios y poseedores a efectos de acreditar su posesión, cumplimiento de la función económica social o función social, ubicación y superficie poseída; lo cual equivale a decir que la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 citada en la Evaluación Técnico Jurídico de 16 de mayo de 2000, cursante en fotocopias legalizadas de fs. 187 a 189 de antecedentes, que por cierto se encuentra arrimado al proceso de forma posterior a la emisión de la Resolución Suprema No. 01504 de 18 de septiembre de 2009, no puede ser considerada, al no haberse arrimado oportunamente en el cuadernillo de saneamiento que por otra parte no convalida la inexistencia de la Resolución Instructoria que fue denunciada por él recurrente, y si se tiene en consideración que dicha pieza procesal constituye la garantía de la transparencia de todo trámite de saneamiento, porque asegura que la información sea de conocimiento de las personas que participan en el mismo, así como su participación, permitiendo además que la entidad ejecutora de dicho proceso en sede administrativa, en este caso el INRA del departamento de Santa Cruz obtenga los datos que revisten de vital importancia y utilidad para su sustanciación y resolución."
" (...) son omisiones que se encuentran al margen de lo previsto en los Art. 191, 193, 213 y 214 del D.S. No. 24784, vigente en su momento. Por cuanto es obligación del INRA regir sus actos en el proceso de saneamiento a cada una de las etapas en las normas referidas tomando en cuenta que su omisión acarrea también la nulidad conforme dispone el Art. 90 del C.P.C. aplicable por supletoriedad al caso."
Si de la carpeta de saneamiento, no cursa en obrados, la Resolución Determinativa de Área de saneamiento ni la Resolución Instructoria correspondiente, como parte fundamental del proceso que se sustancia en sede administrativa, se evidencia irregularidades que corresponden subsanarse a fin de dar certeza al proceso en cuestión
"(...) De la revisión de antecedentes que hacen al proceso de saneamiento, se tiene por una parte que no cursan en obrados de la carpeta de saneamiento, la Resolución Determinativa de Área de saneamiento ni la Resolución Instructoria correspondiente, como parte fundamental del proceso que se sustancia en sede administrativa."
" (...) Lo relacionado precedentemente, permite corroborar la existencia de una serie de irregularidades en el proceso de saneamiento del predio denominado "26 de Agosto", cuya subsanación corresponde a la instancia administrativa a fin de dar certeza al proceso de saneamiento en cuestión."
Si de los antecedentes de saneamiento se evidencia que no figuran la Resolución Determinativa y tampoco en la Resolución de Instructoria, corresponde al INRA proceder a ejecutar un nuevo proceso de Saneamiento, debiendo emitirse Resolución Administrativa del Área de Saneamiento y Resolución Instructoria
"(...) Efectuando el análisis de la Resolución Suprema Nº 01130 de 17 de julio de 2007, dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, respecto al Polígono 101 MARBAN, de las propiedades denominadas, Comunidad Campesina de Naranjito, Villa Laida, Loreto, La Envidia, La Esperanza, Villa Maggy, Santa María, San José, Villa Ingrid. Limoquije y Comunidad Campesina Las Mercedes, ubicadas en los cantones San Lorenzo, Perotó y Sachojere, secciones Primera y Segunda, provincia MARBAN, del departamento del Beni, y, de la revisión de antecedentes del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio a Pedido de parte de la Comunidad Campesina Naranjito, correspondiente al Polígono 101 MARBAN se evidencia que no figuran en la Resolución Determinativa Nº RES-ADM-00023/2001 de 13 de septiembre de 2001 Fs. 256 a 259 y tampoco en la Resolución de Instructoria Nº RI-SSO-00018/2001 de 17 de septiembre de 2001 de Fs. 260 a 261, de la carpeta predial de la Comunidad Campesina Naranjitos, los predios "Santa María de Cotoca", "Altagracia" y "BETHEL", que fueron tramitados en forma separada, bajo la misma Resolución Administrativa, en fotocopia legalizada de Fs. 47 a 49 y Resolución de Instructoria en fotocopia legalizada Fs. 50 a 51, de la carpeta predial.
De acuerdo al Informe Técnico TA-UG-007/2012 de 25 de octubre de 2012, elaborado por el Técnico Geodesta del Tribunal Agroambiental, en el parágrafo III. CONCLUSIONES, especifica en forma clara e inequívoca, que "los predios "Altagracia", "Santa María de Cotoca" y "BETHEL ", se encuentran fuera del Área de Saneamiento Simple de Oficio de la Comunidad Campesina de Naranjito, correspondiente al Polígono 101 MARBAN, corroborado `por el plano demostrativo de los predios comprendidos en el Polígono 101 MARBAN , donde la Comunidad Campesina de "Naranjito", se encuentra alejada los predios "Alta Gracia", "Santa María de Cotoca" y "BETHEL "(...)", por lo que corresponde que el INRA Beni, proceda a ejecutar un nuevo proceso de Saneamiento con relación al predio "BETHEL", para cuyo efecto deberá emitirse una nueva Resolución Administrativa del Área de Saneamiento, y asimismo una nueva Resolución Instructoria."
Este Tribunal en las Sentencias S2ª N° 052/2014 de 1 de diciembre de 2014, S2ª N° 035/2015 de 28 de mayo de 2015 y S2ª Nº 57/2015 de 15 de octubre de 2015, ha establecido la importancia de que actuados como la resolución determinativa, la resolución que establece el período del trabajo de campo (instructoria o de inicio de relevamiento en campo) y otros actuados deben conforme a normativa, formar parte de los antecedentes del proceso, advirtiendo que su inexistencia, va en contraposición al cumplimiento de normas de orden público, al debido proceso y vulneran garantías constitucionales, en perjuicio del Estado y los administrados.
"(...) este Tribunal en las Sentencias S2ª N° 052/2014 de 1 de diciembre de 2014, S2ª N° 035/2015 de 28 de mayo de 2015 y S2ª Nº 57/2015 de 15 de octubre de 2015, ha establecido la importancia de que actuados como la resolución determinativa, la resolución que establece el período del trabajo de campo (instructoria o de inicio de relevamiento en campo) y otros actuados deben conforme a normativa, formar parte de los antecedentes del proceso, advirtiendo que su inexistencia, va en contraposición al cumplimiento de normas de orden público, al debido proceso y vulneran garantías constitucionales, en perjuicio del Estado y los administrados"."(...) se establece en forma inobjetable que el ente administrativo, en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio El Retoño de la Peta, vulneró el debido proceso al no constar en el cuaderno de saneamiento, resoluciones operativas y actuados que den cuenta del cumplimiento de las etapas y actividades establecidas en el reglamento agrario D.S. N° 25763, en vigencia durante la sustanciación del proceso, a lo que se suma la inexistencia de publicaciones, citaciones, actas de conformidad de linderos, que si bien no existen al respecto reclamos de terceros que se vieren afectados, lo cierto y evidente es que dentro de la revisión del proceso a través de una demanda contenciosa administrativa, habiendo sido identificadas estas omisiones, las mismas no pueden ser objeto de validación bajo el argumento de que este reclamo ingresaría en la esfera de lo intrascendente, en razón de que, en lo posterior, la inexistencia, por ejemplo de actas de conformidad de linderos, podría llegar a constituir una eventual causal de nulidad del título ejecutorial emergente justamente de un proceso carente de resoluciones y actuados en los que se debe fundar su emisión, razones que obligan al ente administrativo a volver a realizar el proceso, en estricto apego a la normativa vigente, correspondiendo a este Tribunal".
La inexistencia o la falta de emisión de la resolución Instructoria, publicaciones del edicto agrario, entre otros actuados, de acuerdo a procedimiento vigente en su momento, que circunscriben el área de saneamiento y establecen el plazo en el que deben llevarse adelante las pericias de campo, son omisiones que van en contraposición al cumplimiento de normas de orden público, al debido proceso, y vulneran garantías constitucionales.
"(...) De lo previamente expuesto, consideraciones de hecho y de derecho desarrolladas se concluye que, durante la sustanciación del proceso administrativo de saneamiento que culminó con la emisión de la Resolución Impugnada, el INRA en su calidad de demandado no demostró objetivamente la existencia o la emisión de la resolución Instructoria, publicaciones del edicto agrario, entre otros actuados, los mismos que deben formar parte de la carpeta de saneamiento, toda vez que su importancia, de acuerdo a procedimiento vigente en su momento, radica en que por un lado, circunscriben el área de saneamiento y por otro, establecen el plazo en el que deben llevarse adelante las pericias de campo , omisiones que van en contraposición al cumplimiento de normas de orden público, al debido proceso, y vulneran garantías constitucionales."
"2.- Respecto a la inexistencia de la Resolución Instructoria y que le habría causado indefensión, que habiendo la impetrante identificado vulneración a la normativa agraria que es de orden público y de cumplimiento obligatorio, considerando que el petitorio realizado refiere la nulidad de actuados, amerita señalar que revisado el cuaderno de saneamiento, se constata que en el proceso de saneamiento del predio "Guapomó y Pacay 2", no se emitió la Resolución Instructoria, y que si bien en la Resolución Final de Saneamiento cursante a fs. 87 a 89, hace mención a la Resolución Administrativa Nº DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1997, ésta establecería únicamente lo siguiente: "La ratificación de los actos cumplidos consistentes en: Revisión en Gabinete, Campaña Pública y Levantamiento Catastral. La definición del área de saneamiento, de acuerdo a la división política administrativa que comprende la zona de San Julián y San Pedro, correspondiente a la provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, con una superficie de 924769.6956 ha. La disposición del término para la acreditación de derechos hasta la conclusión de la Exposición Pública de Resultados, al no existir Resolución Instructoria ...." (las negrillas son nuestros).
En el caso de autos, claramente podemos advertir que el propio ente administrativo reconoce no haber emitido la Resolución Instructoria, tal como se evidencia a fs. 58, de la carpeta de saneamiento, y que si bien refieren a la Resolución Administrativa Nº DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1997, ésta únicamente ratifica actuados del proceso de saneamiento, sin embargo, la misma no puede ratificar actuados inexistentes como es la Resolución Instructoria y considerando que la emisión de esta atañe al orden público, al haberse constatado su inexistencia, se evidencia una flagrante vulneración al derecho a la defensa y debido proceso que da lugar a la nulidad del trámite de saneamiento que hace al predio "Guapomó y Pacay 2". De lo que se concluye entonces que, en el proceso de saneamiento existen vicios de nulidad insubsanables, que importan a la responsabilidad y la competencia del INRA, vulnerando el art. 190 del D.S Nº 24784, vigente a momento de iniciarse el saneamiento de la propiedad "Guapomó y Pacay 2"."
Cuando existe un vicio insubsanable más antiguo dentro el proceso de saneamiento (inexistencia de resoluciones operativas), no se ingresa a valorar los otros puntos demandados, toda vez que el ente administrativo, debe reencausar el proceso, efectuando nuevamente el saneamiento desde su etapa inicia
"Bajo el razonamiento previo, a través del cual se pone en evidencia el vicio insubsanable más antiguo dentro el proceso de saneamiento del predio en cuestión, no resulta pertinente el ingresar a valorar por este Tribunal el segundo punto demandado, concerniente a la incorrecta valoración de la Función Económica Social, toda vez que el ente administrativo, conforme al fundamento de la presente resolución, debe reencausar el proceso, efectuando nuevamente el saneamiento desde su etapa inicial."
La inexistencia de resoluciones operativas (resoluciones determinativa, instructoria y de campaña pública), impide un control de legalidad del proceso, no pudiéndose determinar si en las pericias de campo se procedió a la verificación del cumplimiento de la FS o FES, vulnerándose el debido proceso.
"En cuanto al reclamo sobre la inexistencia de Resolución Instructoria, corresponde establecer de manera previa que durante la sustanciación de las pericias de campo del predio "Nuevo Mundo" se encontraba vigente el Reglamento agrario aprobado por D.S. N° 24784, de 31 de julio de 1997; así se constata de la Ficha Catastral cursante a fs. 6 y 7 de la carpeta de saneamiento remitida por el INRA, cuya fecha de elaboración corresponde al 26 de noviembre de 1997; en este sentido, corresponde revisar dicha norma en cuanto a la ejecución del saneamiento integrado al Catastro Legal (CAT-SAN), por cuanto la Resolución Final ahora impugnada, refiere que el proceso de saneamiento del predio "Nuevo Mundo" fue ejecutado bajo la modalidad indicada."
"(...) el art. 190 ... el citado artículo, se establece que durante el saneamiento de la propiedad agraria a cargo del INRA, una vez concluida la actividad de relevamiento en gabinete, previo a la ejecución de las pericias de campo, el Director Departamental, debía emitir la Resolución Instructoria, con la finalidad de intimar a interesados, para que los mismos se apersonen al proceso a objeto de acreditar su derecho propietario dentro el plazo establecido al efecto, el mismo que no podía ser inferior a 30 días; asimismo, el parágrafo II del precitado artículo, establecía que la indicada autoridad debía emitir resolución disponiendo la realización de la campaña pública, difundiendo el proceso mediante la publicación de avisos, a objeto de garantizar la transparencia del trámite y asegurar la información y participación de personas interesadas.
El art. 191 de la norma citada, establecía que los avisos debían ser publicados en la forma establecida por el art. 78 y debían contener, entre otros datos, los alcances, beneficios y plazos del proceso, además, la solicitud de colaboración en las pericias de campo, especificando la fecha de su inicio
Del mismo modo, el art. 192 ...
Es decir, que el citado artículo, establecía que, al margen de que la autoridad departamental del INRA debía emitir la Resolución Instructoria y la resolución para la ejecución de la campaña pública, una vez publicados los correspondientes avisos y edictos del art. 190, debía disponer la ejecución de las pericias de campo.
En conclusión, la normativa referida precedentemente, establecía la emisión de resoluciones por parte de la autoridad del INRA, que por un lado, establezcan el área que debía ser intervenida en saneamiento y por otro, los plazos en los que debía sustanciarse el proceso, así como la publicidad que debía otorgarse al mismo, con la finalidad de permitir el acceso libre, irrestricto y expedito de los interesados, beneficiarios de los predios sometidos al proceso, logrando de este modo, la transparencia en las actuaciones del ente administrativo, dentro el marco del debido proceso
Ahora bien, de la revisión de la carpeta de saneamiento del predio "Nuevo Mundo", se constata que el mismo carece tanto de la Resolución Determinativa, así como de la Resolución Instructoria, tampoco se logra evidenciar resolución alguna que haya dispuesto la actividad de Campaña Pública o la disposición de la autoridad departamental del INRA para la ejecución de las pericias de campo, constatándose como únicos actuados previos a la Ficha Catastral de fs. 6 y 7, copias legalizadas de piezas del expediente agrario sustanciado ante el Instituto Nacional de Colonización, lo que permite inferir sin lugar a dudas que, el INRA en la ejecución del saneamiento del predio en cuestión vulneró la norma reglamentaria agraria vigente en su momento, al no emitir las correspondientes resoluciones determinativa, instructoria y de campaña pública, lo que todas luces impide deducir, bajo un control de legalidad del proceso, si las pericias de campo, en las cuales, como una de las actividades más importantes del saneamiento, se procede a la verificación del cumplimiento de la Función Social o Económico Social según corresponda, se efectuaron dentro del área establecida al efecto y dentro los plazos que debían ser señalados conforme la norma citada supra.
Cabe añadir que, el hecho de que se establezcan procedimientos para sustanciar los procesos administrativos tiene la finalidad de que los mismos se desarrollen en el marco del debido proceso; lo contrario significa que el ente administrativo actúa discrecionalmente, originando un proceso carente de orden y al margen de la norma reglamentaria agraria vigente.
Sobre el mismo particular se debe tomar en cuenta que si bien, en la respuesta a la demanda, se hace referencia a la existencia de una resolución administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, la misma que habría definido el área de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) de la zona de San Julián San Pedro Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz y el término para presentar documentación respaldatoria del derecho propietario o posesión legal; al margen de no cursar en antecedentes la referida resolución, lo único que permite inferir es que la misma hubiera sido emitida dos años después de haberse ejecutado las pericias de campo del predio en cuestión, conforme la fecha consignada en la Ficha Catastral cursante de fs. 6 a 7 de la carpeta de saneamiento, que acredita que el trabajo de campo fue efectuado el 26 de noviembre de 1997, por lo que dicho argumento no constituye elemento suficiente que permita establecer que el INRA emitió efectivamente las resoluciones operativas en los momentos que fija la norma agraria en vigencia."
"(...) La uniforme jurisprudencia marcada por éste Tribunal con relación a lo acusado por el Viceministerio de Tierras en este punto, ha establecido que la ausencia de las resoluciones operativas vulnera el debido proceso y determina la nulidad de todos los actos posteriores ejecutados por el ente administrativo ... han definido que la inexistencia de la Resolución Instructoria vicia el proceso de saneamiento y determina la nulidad del mismo, lo que guarda relación con la importancia de dichos actuados dentro el proceso de saneamiento en razón a que la Resolución Instructoria establece los momentos en los que deben ser ejecutados los trabajos de mensura y encuesta catastral, asimismo el plazo para la acreditación de documentación respaldatoria de derecho propietario o posesión, significando lo contrario, la ejecución del proceso de saneamiento de manera arbitraria, en la cual no se puede establecer los plazos fijados para esta etapa.
"(...) En conclusión, conforme a los razonamientos previos, se infiere que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en la sustanciación del saneamiento del predio "Nuevo Mundo", efectuó el mismo omitiendo considerar el Reglamento agrario en vigencia, vulnerando los arts. 171 al 175, 189, 190, 191 y 192 del D.S. N° 24784, vigente en su momento, obviando emitir las resoluciones operativas previo a la ejecución de las pericias de campo, cuya inexistencia determina que el proceso llevado adelante se encuentra viciado de nulidad y al margen del debido proceso, a lo que se suma el hecho que conforme a la respuesta a la demanda, la misma que es carente de fundamento fáctico y legal, no se enerva en absoluto el punto único analizado en la presente resolución y por el contrario, se ratifica la inexistencia de las referidas resoluciones, por lo que corresponde a éste Tribunal, fallar en ese sentido."