SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1ª Nº 61/2021
Expediente: N° 4038/2020
Proceso Contencioso Administrativo | |
Demandante: Comunidad Campesina Rio Negro | |
Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma | |
Agraria | |
Predio: "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" | |
Distrito: Beni | |
Fecha: Sucre, 01 de diciembre de 2021 |
Magistrada Relatora: Dra. María Tereza Garrón Yucra
La demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 285 a 310 vta. y memoriales de subsanación a fs. 320 y vta. 325 y vta. y 329 de obrados, interpuestos por la "Comunidad Campesina Rio Negro" a través de su representante legal Arturo Aliaga Alcaraz acreditado mediante Testimonio de Poder N° 372/2020 de 20 de noviembre, cursante de fs. 4 a 6 vta. de obrados, impugnado la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, que resolvió, dotar y titular a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", el predio que lleva la misma denominación en la superficie de 2950.8924 ha, clasificada como propiedad comunitaria con actividad "Otros", ubicada en el municipio San Javier, provincia Cercado del departamento de Beni.
I. ANTECEDENTES PROCESALES
I.1. Argumentos de la demanda contenciosa administrativa
El demandante, en su memorial cursante de fs. 285 a 310 vta. y memoriales de subsanación a fs. 320 y vta. 325 y vta. y 329 de obrados, solicita se declare probada la demanda y nula la Resolución Administrativa DGAT-RES N° 25/2020 de 23 de septiembre; con los siguientes argumentos:
I.1.1. Vulneración del art. 65 del D.S. N° 29215 y art. 122 de la CPE, por incompetencia de la autoridad administrativa al estar pendientes de resolución, demanda Contenciosa Administrativa, acción de Amparo Constitucional y no considerar que la tierra dotada es Tierra de Producción Forestal Permanente.
Manifiesta que, la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES N° 25/2020 de 23 de septiembre, es la culminación de un ilegal proceso administrativo de dotación de tierras fiscales a la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", que inició con la Resolución Administrativa N° 041/2010 de 4 de octubre, que autorizó el asentamiento de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" en Tierras Fiscales no disponibles, sobre la que sus representados se encontraban y se encuentran actualmente en posesión y cumpliendo la Función Social. Reitera señalando que, al emitirse la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento N° 041/2010 de 4 de octubre, las tierras autorizadas para ese fin no eran Tierras Fiscales disponibles, puesto que la autoridad administrativa fue notificada primero con una demanda Contenciosa Administrativa y segundo con una acción de Amparo Constitucional que afectaron la disponibilidad de las Tierras Fiscales, por lo que el Director Nacional del INRA carecía de competencia para entregar Tierras Fiscales mediante la Resolución Administrativa N° 041/2010 de 4 de octubre, por estar pendiente de resolución la demanda contenciosa administrativa y la acción de Amparo Constitucional que fueron resueltos el 2014, por lo que a partir de esa fecha recién podía disponer las Tierras Fiscales y no antes.
Sobre lo referido, agrega que, existen otras dos Resoluciones Administrativas que autorizaron asentamientos humanos afectando a las comunidades "Villa Nazareth" y "Río Negro", cuyos territorios se sobreponen a las resoluciones de asentamientos a favor de las comunidades "Espíritu Santo", "Villa El Rodeo" y "Renacer"; mismas que adolecerían de jurisdicción y competencia porque fueron emitidas antes de la ejecutoria de las Resoluciones Administrativas RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009, ambas del 15 de octubre de 2009, que declararon Tierras Fiscales los terrenos donde se encuentra asentada y en posesión la "Comunidad Campesina Río Negro". Asimismo, sostiene que, al ser emitido el Auto Interlocutorio Definitivo S1a N° 24/2014 de 20 de mayo, dentro de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el Sindicato Agrario Campesino "Villa Nazareth", la ejecutoria de la Resolución Administrativa 1077/2009 de 15 de octubre, recién operó el 20 de mayo de 2014. De igual manera refiere que, la ejecutoria de la Resolución Administrativa 1076/2009 de 15 de octubre, se ejecutorió a partir de la emisión de la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 49/2015 de 7 de julio, pronunciada dentro de la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por la "Comunidad Campesina Río Negro". Añade señalando que, existen dos amparos constitucionales que son prueba que el INRA y la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" conocían de la ilegalidad de la autorización de las Resoluciones Administrativas a "Villa El Rodeo", "Renacer", "Espíritu Santo" y "26 de Julio", al respecto hace cita textual de la SCP 0927/2013 de 20 de junio y la SCP 0016/2015-S3 de 5 de enero.
De otra parte arguye que, como causal de incompetencia de la autoridad administrativa es que el área territorial de la provincia Cercado por certificación de la ABT corresponde según PLUS vigente desde 2010, a un área de Producción Forestal Permanente y que sólo a través de la certificación de autorización emitida por la ABT, en aplicación del art. 92 del D.S. N° 29215, la ABT podía otorgar competencia al INRA para la emisión de las Resoluciones Administrativas de autorización de nuevos asentamientos, por lo que la Resolución Administrativa 041/2010 de 4 de octubre, otorgada a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", está viciada de nulidad absoluta por carecer de competencia el Director Nacional del INRA.
I.1.2. Vulneración de los arts. 105, 107 y 108 del D.S. N° 29215, este último modificado por el art. 2 del D.S. N° 3467, respecto al régimen de preferencias legales para la dotación tierras.
Haciendo cita textual de los preceptos antes señalados, sostiene que, al ser notificados con la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento DGAT-RES N° 24/2020 de 23 de septiembre, la "Comunidad Campesina Río Negro", por memorial dirigido al Director Nacional del INRA, hizo conocer los derechos expectaticios de derecho preferente a la dotación ordinaria de Tierras Fiscales que le asisten, sobre un área adicional sobrepuesta a la Comunidad Campesina "Villa El Rodeo" de 2186.7532 ha, a la extensión de 16,300.0000 ha, que autoriza el asentamiento de la "Comunidad Campesina Río Negro"; así también indica que, reiteró al Director Nacional del INRA el documento de conciliación entre las comunidades "Río Negro" y "Villa El Rodeo", documento firmado ante el INRA y la Federación de Campesinos de Beni. Continúa refiriendo que reclamaron oportunamente derecho preferente a dotación de Tierras Fiscales sobre las cuales la "Comunidad Campesina Río Negro" se encuentra en posesión, por lo que el Director Nacional del INRA al proceder a la dotación de tierras a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", violentó el art. 105 y 107 del D.S. N° 29215. Asimismo, sostiene que si bien el INRA mediante la Resolución Administrativa DGAT-RES N° 24/2020 de 23 de septiembre, autorizó el asentamiento de la "Comunidad Campesina Río Negro"; sin embargo, existe una superficie adicional de 2,186.7532 ha, que fue solicitada, sobre la cual tendrían un derecho expectaticio y preferente de dotación que en la actualidad se encuentran poseyendo, con mejoras de gran magnitud, las cuales fueron verificadas por el INRA, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Beni, la Central Campesina 16 de julio y la propia "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", con quienes tendrían firmadas actas de conciliación; extensión de tierras que fueron entregadas a la comunidad antes señalada y que se sobrepone a la ilegal Resolución Administrativa DGAT-RES N° 25/2020 de 23 de septiembre, de dotación a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo". Al respecto, añade que en señal de prueba de su posesión sobre el área de 2,186.7532 ha, pesarían multas y sanciones impuestas por la ABT, que deben ser canceladas por la "Comunidad Campesina Río Negro" por realizar actividad forestal. Como más prueba de lo señalado el Director Ejecutivo de la ABT, mediante nota EXP-ABT 420/2017 de 1 de septiembre (del cual hace cita textual), negó la petición de autorización de desmontes a la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", en la superficie reclamada.
I.1.3. Vulneración del art. 2.III del D.S. N° 3467 que modifica el art. 108 del D.S. N° 29215 por ausencia de verificación de la Función Social sobre la ilegal autorización de asentamiento a la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo".
Manifiesta por una parte que, una vez transcurridos dos años de la emisión de la Resolución Administrativa de Asentamiento N° 041/2010 de 4 de octubre, el INRA debió haber efectuado trabajo de campo verificando el cumplimiento de la Función Social; y por otra, refiere que una verificación de campo idónea, cierta y verdadera, más imágenes satelitales al momento de emitirse Resolución Administrativa DGAT-RES N° 25/2020 de 23 de septiembre, podrían haber constituido la verdad material del hecho de que la "Comunidad Campesina Río Negro" cumple la Función Social sobre el área de sobreposición de 2,186.7532 ha, y que la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", nunca la cumplió.
Arguye que los representantes de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", incurrieron en la causal de nulidad de simulación absoluta, puesto que aparentaron cumplir la Función Social en la extensión sobrepuesta, por lo que al existir en la carpeta antecedentes que la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" cumpliría la Función Social, dicha información es fraguada, que no corresponde a ninguna operación real, en razón a que la "Comunidad Campesina Río Negro" es la que se encuentra en posesión con mejoras, actividad agrícola, inversiones y viviendas; al respecto cita el art. 50.I.1.c) de la Ley N° 1715. Asimismo, agrega que, hubo ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado puesto que la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" no tendría residencia en el lugar de la Tierra Fiscal de 2,186.7532 ha, y al ser imaginario el derecho preferente sobre dicha extensión.
I.2. Argumentos de la contestación a la demanda contenciosa administrativa
I.2.1. Por memorial cursante de fs. 383 a 388 de obrados, el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en su calidad de demandado, solicita se declare improbada la demanda contenciosa administrativa y se mantenga firme y subsistente la Resolución Administrativa DGAT RES N° 25/2020 de 23 de septiembre, con los siguientes argumentos:
Haciendo una relación de los actuados principales del proceso de dotación ordinaria del predio denominado "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", respecto a que las Resoluciones Administrativas que declararon Tierras Fiscales no se encontraban ejecutoriadas al haber sido sujetas a acciones legales ante el Tribunal Agroambiental y la jurisdicción constitucional; manifiesta que, la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, declaró Tierra Fiscal la superficie de 34,744.8935 ha, misma que fue impugnada mediante demanda contenciosa administrativa por la Comunidad Campesina Río Negro -ahora demandante- proceso que concluyó con la emisión de la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 49/2015 de 7 de julio, la cual declaró improbada la demanda contenciosa administrativa, sentencia que no fue objeto de acción de amparo constitucional, precluyendo en consecuencia el derecho de accionar de la parte actora. Respecto a la Resolución Administrativa RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, arguye que la misma no define ni otorga derecho propietario, siendo susceptible de impugnación vía recursos administrativos conforme prevé el art. 76.IV del D.S. N° 29215, resolución que no fue objeto de cuestionamiento quedando en consecuencia ejecutoriada la misma en sede administrativa.
Con relación a la SCP 0927/2013 y 0016/2015-S3, las mismas fueron emitidas en mérito a la acción de amparo constitucional interpuesta por Ramón Mercado Cortez representante del Sindicato Agrario Campesino "Villa Nazareth" y no así por la "Comunidad Campesina Río Negro", por lo que los efectos jurídicos que podrían surgir de las referidas sentencias constitucionales no afecta al ahora demandante; asimismo, aclara que la SCP 0016/2015-S3 ordenó se notifique de forma personal con la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 y la Resolución Administrativa RA-SS N° 1077/2009 ambos emitidas el 15 de octubre de 2009, a los accionantes y no así a la "Comunidad Campesina Río Negro", careciendo en consecuencia de asidero jurídico lo reclamado.
En cuanto a que el área territorial de la provincia Cercado se encontraba clasificada como Área de Producción Forestal Permanente y que sólo por certificación de autorización emitido por la ABT, podía otorgar competencia al INRA para emitir resoluciones administrativas de autorización de asentamientos, por lo que la Resolución Administrativa N° 041/2010 de 4 de octubre, emitida a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" se encuentra viciada; sostiene que, a fs. 131 de la carpeta de dotación cursa certificado ABT-DGGTBT-CUS-006/09 de 3 de noviembre de 2009, que si bien señala que el área declarada como Tierra Fiscal se encuentra sobrepuesta al 100% dentro de Tierras de Producción Forestal Permanente, estas no tienen impedimento legal para la dotación o adjudicación como lo establece el art. 2 del D.S. N° 26075, por lo que se hubieran cumplido con todas las actividades propias del proceso de distribución de tierras, de acuerdo a lo estipulado en el art. 94 y siguientes del D.S. N° 29215, por tanto, el demandante no ha demostrado, ni explicado conforme a derecho la causal de nulidad alegada.
Respecto a la vulneración de los arts. 105 y 107 del D.S. N° 29215, referente a las preferencias legales; sostiene que, la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" se apersonó a la Dirección Departamental del INRA-Beni, solicitando tierras baldías para asentarse cumpliendo con las formalidades exigidas por ley, razón por la cual en aplicación del art. 43 de la Ley N° 1715 y arts. 103, 104, 105 y 107 del D.S. N° 29215, se estableció la preferencia legal para la distribución de tierras a su favor, situación que no aconteció con la "Comunidad Campesina Río Negro", que por Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, su posesión fue declarada ilegal, susceptible de desalojo, por lo que no es fundada la pretensión de dotación ordinaria de Tierras Fiscales a favor de la "Comunidad Campesina Río Negro" como un derecho expectaticio y preferente; y que inclusive como expresa el demandante aún se mantienen en posesión de Tierras Fiscales, pero de forma ilegal, que pese a esa condición pretende un área adicional que se sobrepondría a la superficie de asentamiento de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", área sobre el cual el INRA en base a toda la información recopilada en campo y gabinete aplicó correctamente las preferencias legales previstas en el art. 107 del D.S. N° 29215.
Respecto a la ausencia de verificación de la Función Social sobre la ilegal autorización de asentamiento de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo"; sostiene que, mediante Auto de 17 de mayo de 2018 cursante a fs. 672, se dispuso proceder a la evaluación de asentamiento de la nombrada comunidad, en cumplimiento a ello se efectuó la evaluación de la Función Social, emitiéndose al efecto el Informe Técnico de Evaluación de Asentamiento UATF-INF-INSP N° 239/2018, Informe Técnico Jurídico U-ATF-AAHH N° 2471/2018 de 23 de julio, Informe Jurídico U-ATF-AAHH N° 3131/2018 de 4 de septiembre y el Informe Técnico Jurídico DGAT-UATF-AAHH-INF N° 268/2020, mediante los cuales la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" acreditó el cumplimiento de la Función Social en un total de 59 familias, por lo que en virtud a ello se emitió la Resolución de Dotación y Titulación a favor de la mencionada comunidad, dándose cumplimiento al art. 2 del D.S. N° 3467 que modificó el art. 108 del D.S. N° 29215; por lo que lo denunciado carece de veracidad y fundamento legal.
I.3. Argumentos de la contestación del tercero interesado a la demanda Contenciosa Administrativa
Que, conforme se tiene de la diligencia de notificación cursante a fs. 431 de obrados, Sergio Rea Mendoza en su calidad de Secretario General y representante de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", fue debidamente notificado con la demanda Contenciosa Administrativa; sin embargo, hasta antes de decretarse Autos para Sentencia la cual cursa a fs. 507, no contestó a la misma.
I.4 Trámite procesal
I.4.1. Auto de Admisión
A través del Auto de 27 de enero de 2021 cursante a fs. 331 y vta. de obrados, se admite la demanda Contenciosa Administrativa, para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose traslado a la parte demandada Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria para que dentro del plazo establecido por ley conteste a la demanda. De igual manera y de conformidad a lo dispuesto por los arts. 115.II y 119.II de la CPE, se notificó al tercero interesado Sergio Rea Mendoza Secretario General de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" a efecto de asumir defensa en la presente causa.
I.4.2. Réplica
I.4.2.1. El demandante por memorial cursante de fs. 443 a 476 de obrados, y dentro del plazo legal establecido ejerció su derecho a réplica reiterando su solicitud de declarar probada la demanda contenciosa administrativa, y los argumentos expresados en la demanda con relación a la contestación del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; no obstante, agrega que:
Haciendo una descripción textual en lo principal de los resultados de evaluación de asentamiento y cumplimiento de la Función Social de 25 de julio de 2020 cursante de fs. 912 a 916 y del Informe Técnico Jurídico N° 268/2020 de 26 de agosto, manifiesta que, en la verificación de la Función Social realizada el 2018 sólo aparecen tres personas fundadoras no existiendo los otros fundadores, dando lugar al tráfico de tierras puesto que son creadas este tipo de comunidades por grupos de personas que efectúan peticiones de Tierras Fiscales para lograr autorizaciones de asentamiento y luego vender los terrenos con o sin mejoras para luego desaparecer. En cuanto al censo realizado en la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", indica que la misma fue llevada a cabo en poco tiempo con datos que no tienen sustento en la verdad material donde sólo cumplirían la Función Social de 17 personas asentadas en Villa El Rodeo, empero aparecen 60 boletas de 70 afiliados cuando días antes sólo eran 17 personas.
I.4.2.2. Que, corrido en traslado a la autoridad demandada para el ejercicio de su derecho a la dúplica , la misma es ejercida por el memorial cursante de fs. 481 a 482 vta. de obrados, reiterando su solicitud de declarar improbada la demanda contenciosa administrativa y los argumentos expresados en la contestación a la demanda, no obstante, añade señalando que:
Desde la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, hasta la fecha continúan en posesión ilegal de las Tierras Fiscales del Estado, pese a que fueron notificados en varias oportunidades para que desalojen y que de forma maliciosa y en desconocimiento de la normativa legal vigente pretenden ser favorecidos con la dotación de Tierras Fiscales teniendo la intención de legalizar posesiones ilegales queriendo sorprender al Tribunal Agroambiental que presentaron solicitud de dotación de Tierras Fiscales la cual no fue tomada en cuenta y que no se cumplió con las preferencias legales establecidas en la norma agraria, argumentos que carecen de sustento legal, puesto que la Comunidad Río Negro no puede ser beneficiaria de dotación de Tierras Fiscales en razón al art. 310 del D.S. N° 29215 que señala, se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715 o cuando siendo anteriores, no cumplan la Función Social o Función Económica Social, dado que el área que pretende la parte actora ya fue sujeta a un proceso de saneamiento, del cual la Comunidad Río Negro fue declara poseedor ilegal.
I.4.3. Sorteo de la causa
El expediente de referencia, a fin de emitir sentencia, fue sorteado el 22 de octubre de 2021, conforme consta a fs. 531 de obrados.
I.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa
De la revisión y compulsa de los antecedentes del proceso de dotación ordinaria de Tierras Fiscales de la Comunidad Campesina Villa El Rodeo, se establece lo siguiente:
I.5.1. De fs. 116 a 119 cursa, Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre y planos con una superficie de 34744.8935 ha, declarada como Tierra Fiscal, ubicada en los cantones San Pedro y San Javier, sección Primera, provincia Cercado del departamento de Beni.
I.5.2. De fs. 121 a 123 cursa, Resolución Administrativa RA-SS N° 1077/2009 de 15 de octubre y plano con una superficie de 38075.7978 ha, declarada como Tierra Fiscal, ubicada en el cantón San Pedro, sección Primera, provincia Cercado del departamento de Beni.
I.5.3. De fs. 131 a 132 cursa, fotocopia legalizada del Certificado de Uso de Suelo ABT-DGGTBT-CUS-006/09 de 3 de noviembre de 2009, que en lo principal indica que los polígonos signados con el CODPRE: 12010922, 12010913 y 12010918 de Tierras Fiscales producto del proceso de saneamiento ubicados en las provincias Iténez, Cercado y Mamoré del departamento de Beni, se encuentran 100% dentro de Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), cuyo uso debe regirse a lo estipulado en los art. 2 y 4 del D.S. N° 26075.
I.5.4. De fs. 159 a 160 cursa, Resolución Determinativa de Modalidad de Distribución de Tierras Fiscales RES-DTF N° 0005/2010 de 28 de enero, que resuelve determinar la modalidad de distribución a la dotación ordinaria de la extensión superficial de 72,820.6913 ha.
I.5.5. De fs. 246 a 248 cursa, Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, determinando autorizar el asentamiento de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", en una superficie de 3450.1734 ha, ubicada en el cantón San Javier, sección Primera de la provincia Cercado del departamento de Beni.
I.5.6. De fs. 293 a 298 cursa, Informe Técnico-Jurídico ATF-AA-HH N° 24/2016 de 1 de julio, de inspección de las áreas trabajadas por la Comunidad Campesina Río Negro consistentes en viviendas, galpones, granjas y áreas de cultivo en la superficie de 315.6177 ha, que se encuentran sobrepuestas a la Resolución de Autorización de Asentamiento de la Comunidad Campesina Villa El Rodeo.
I.5.7. De fs. 323 a 330 cursa, Informe ATF-AAHH N° 07/2017 de 24 de agosto, que informa que a través del análisis multitemporal de los años 2006, 2007, 2008, 2010, 2011 y 2016, existiría áreas trabajadas por la colonia menonita sobre el área de la Comunidad Campesina Villa El Rodeo.
I.5.8. De fs. 399 a 401 cursa, registro de la página web del Tribunal Agroambiental, del cual se constata que la Comunidad Campesina Río Negro el 27 de mayo de 2013, presentó demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre.
I.5.9. De fs. 402 a 412 cursa, impresión de la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 49/2015 de 7 de julio, que resolvió declarar improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por David Wieler Peters en representación de la "Comunidad Campesina Río Negro", contra la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre.
I.5.10. De fs. 872 a 886 cursa, Informe Técnico-Jurídico U-ATF-AAHH No. 2471/2018 de 23 de julio, de evaluación y verificación del cumplimiento de la Función Social de la Comunidad Campesina Villa El Rodeo, que en lo principal señala que la nombrada comunidad acreditó el cumplimiento de la Función Social de 17 beneficiarios recomendando considerar su reagrupamiento con los nuevos integrantes de la comunidad previa selección de beneficiarios en cumplimiento a los arts. 104, 106 y 422 del D.S. N° 29215. Asimismo, sugirió se proceda al desalojo de 19 personas miembros de la Colonia Menonita Rio Negro asentadas ilegalmente en Tierras Fiscales.
I.5.11. De fs. 1453 a 1463 cursa, Informe Técnico-Jurídico DGAT-UATF-AAHH-INF. No. 268/2020 de 26 de agosto, de emisión de Resolución Administrativa de Dotación y Titulación a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", establece entre otros aspectos, que como resultado del censo de nuevas familias no reconocidas en la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento de conformidad al art. 104 del D.S. N° 29215, subsanación de beneficiarios observados y depurados se obtuvo un total de 59 beneficiarios; en tal sentido, recomienda que al acreditarse el cumplimiento de la Función Social de 59 familias, corresponde emitir Resolución Administrativa de Dotación y Titulación a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo".
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SENTENCIA
A objeto de resolver lo acusado por la parte actora y los argumentos de la contestación, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en el caso concreto, en tal sentido, se ingresará al análisis vinculado a determinar si la entidad administrativa al emitir la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES N° 25/2020 de 23 de septiembre, mediante la cual se dotó y tituló a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" la superficie de 2950.8924 ha, incurrió en:
1) Contravención del art. 65 del D.S. N° 29215 y art. 122 de la CPE, en el sentido que el INRA no tenía competencia ni jurisdicción para emitir la Resolución Administrativa de Asentamiento RES-DTF No. 041/2010 de 4 de octubre, al no encontrarse las Tierras Fiscales disponibles, dado que no se encontraban ejecutoriadas las Resoluciones Administrativas RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009, ambas del 15 de octubre de 2009, al interponerse contra las mismas, demanda contenciosa administrativa y acción de amparo constitucional.
2) Que, al encontrarse el predio en cuestión en Tierras de Producción Forestal Permanente, el INRA no contaba con autorización de la ABT, para la emisión de la Resolución Administrativa de Asentamiento RES-DTF No. 041/2010 de 4 de octubre.
3) Vulneración de los arts. 105, 107 y 108 del D.S. N° 29215 al no considerar el INRA que la "Comunidad Campesina Río Negro", tenía preferencia legal para la dotación.
4) Transgresión del art. 2.III del D.S. N° 3467 por ausencia de verificación de la Función Social para la emisión de la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación.
A ese efecto, se desarrollarán los siguientes temas: i) La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; ii) Sobre el régimen y procedimientos de distribución de Tierras Fiscales Dotación Ordinaria; y iii) Análisis del caso concreto.
FJ.II.1. Respecto a la naturaleza jurídica de la demanda contenciosa administrativa
Al respecto la SAP S1a N° 16/2020 de 28 de octubre, entre otras estableció que: "En principio amerita señalar que, conforme lo dispuesto por los arts. 7, 186 y 189.3 de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE), arts. 11, 12 y 144.4 de la Ley Nº 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial (en adelante Ley N° 025), art. 36.3 de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por la Ley N° 3545, y arts. 775 al 781 del Código Procedimiento Civil, aplicables conforme a lo dispuesto en la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 Código Procesal Civil (en adelante Ley N° 439) es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.
En base a esa facultad conferida, podemos señalar que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, por lo que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando estos son lesionados o perjudicados; consiguientemente, se tiene que la naturaleza jurídica y finalidad del señalado proceso ordinario, es someter a control de la jurisdicción, la legalidad de los actos y resoluciones definitivas emitidas por la administración."
FJ.II.2. Sobre el régimen y procedimientos de distribución de Tierras Fiscales Dotación Ordinaria
Al respecto el D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 establece:
"Artículo 94.- (CERTIFICACIÓN DE LA APTITUD DE USO DE SUELO). I. El Director Departamental competente, una vez identificadas las tierras fiscales disponibles, a objeto de dar inicio a los procesos de distribución, remitirá antecedentes al Director Nacional en un plazo no mayor a diez (10) días calendario, para que este solicite al Superintendente Agrario o al Superintendente Forestal, en el primer caso si se trata de tierras de uso múltiple y en segundo cuando se trate de Tierras de Producción Forestal Permanente, certifique sobre el uso mayor de la tierra según su aptitud en el plazo de diez (10) días calendario.
II. Si la Superintendencia Agraria o la Superintendencia Forestal no certificaran en el plazo establecido, el Instituto Nacional de Reforma Agraria tomará en cuenta el uso mayor de la tierra aprobada por Resolución Ministerial correspondiente y los planes de uso de suelo antes de la determinación de la modalidad de distribución.
III. Emitida la certificación, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, devolverá los antecedentes a la Dirección Departamental que inició el procedimiento en un plazo de diez (10) días calendario a partir de su recepción.
Artículo 95.- (PROYECTO DE RESOLUCIÓN DE MODALIDAD DE DISTRIBUCIÓN). Recibida la certificación sobre el uso mayor de la tierra, los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, dentro las veinticuatro (24) horas requerirán a sus departamentos competentes la elaboración de informes técnico y jurídico que justifiquen la elaboración del Proyecto de Resolución Determinativa de Modalidad de Distribución, en el plazo de tres (3) días hábiles.
El Director Departamental que conoce el procedimiento, dentro del plazo de diez (10) días siguientes a la elaboración de los informes señalados en el párrafo anterior, remitirá a la Comisión Agraria Departamental respectiva, el Proyecto de Resolución Determinativa de Modalidad de Distribución y antecedentes, tomando en cuenta el uso mayor de la tierra, las necesidades socio-económicas contempladas en las solicitudes y la preferencia legal de la dotación sobre la adjudicación, en el marco de las políticas nacionales de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras."
(...)
"Artículo 97.- (RESOLUCIÓN DE MODALIDAD DE DISTRIBUCIÓN) . El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria emitirá las resoluciones de modalidad de distribución de tierras en el plazo perentorio de diez (10) días calendario, computables a partir de la recepción de los antecedentes."
Asimismo, en el Capítulo correspondiente a dotación de Tierras Fiscales, el referido decreto reglamentario establece:
"Artículo 99.- (ALCANCE DE LA DOTACIÓN). I. La dotación tiene por objeto constituir de manera gratuita, derecho de propiedad colectiva sobre Tierras Comunitarias de Origen y Propiedades Comunarias.
II. Los titulares de Tierras Comunitarias de Origen y Propiedades Comunarias podrán realizar asignaciones familiares confiriendo su uso y goce a favor de sus miembros, mujeres y hombres, sin afectar el derecho de propiedad colectivo.
Artículo 100.- (BENEFICIARIOS). I. La dotación de las clases de propiedad señaladas en el artículo anterior será de la siguiente forma:
a) Tierras Comunitarias de Origen a favor de pueblos y comunidades indígenas u originarias; y
b) Propiedades Comunarias, a favor de comunidades campesinas, colonizadores, y pueblos y comunidades indígenas y originarias.
II. El concepto de comunidad campesina, comprende además a las comunidades extractivistas, comunidades de trabajadores asalariados del campo, en todas las modalidades de relación y dependencia laboral, y a las comunidades de colonizadores.
III. Las comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias para adquirir, según su calidad, las clases de propiedad señaladas en el artículo anterior, acreditaran su personalidad jurídica o documento que demuestre el inicio del trámite para la obtención de su personalidad jurídica cuando aún no haya sido otorgada.
IV. De conformidad con el Articulo 46 de la Ley N° 1715, los ciudadanos extranjeros, ni individualmente ni bajo cualquier forma de organización, podrán ser considerados beneficiarios a los efectos de los procedimientos de dotación, en todo el territorio nacional, salvo que se trate de ciudadanos naturalizados conforme a Ley.
Artículo 101.- (PROCEDIMIENTOS DE DOTACIÓN). El derecho sobre propiedades colectivas se constituirá a través del procedimiento de dotación:
a) Ordinaria : Cuando la distribución tenga por finalidad el cumplimiento de la función social, si se estableciera la necesidad, podrá estar acompañada con la implementación de programas de asentamientos humanos para satisfacer intereses públicos especiales, conforme a las necesidades socio - económicas y de desarrollo rural; o
b) Simple : Como consecuencia de una declaración de nulidad absoluta y la tierra se encuentre cumpliendo la función social."
Específicamente y en relación al procedimiento de dotación ordinaria, el merituado D.S. N° 29215 estatuye:
"Artículo 102.- (ÁMBITO DE APLICACIÓN). La presente sección regula el procedimiento de dotación ordinaria en tierras fiscales afectadas a la dotación colectiva como modalidad de distribución.
Artículo 103.- (REQUISITOS PREVIOS). El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, emitida la resolución que determina como modalidad de distribución la dotación de la tierra fiscal identificada, en el plazo de cinco (5) días hábiles, requerirá a sus departamentos competentes que en un plazo de veinte (20) días, emitan informe conteniendo:
a) Nómina de comunidades potencialmente beneficiarias, previa revisión de las solicitudes y del Registro Único Nacional de Beneficiarios, aplicando las preferencias legales establecidas en este Reglamento;
b) La evaluación preliminar sobre la necesidad o no de incorporar la implementación de un programa de Asentamientos Humanos acompañado de la identificación del Interés Público Especial-IPE; y
c) Capacidad de asentamiento expresada en número de familias.
Artículo 104 del D.S. N° 29215 (VERIFICACIÓN DEL REGISTRO ÚNICO DE BENEFICIARIOS-RUNB), modificado por el D.S. N° 3467
I. Durante el proceso de selección de la comunidad beneficiaria se procederá a depurar la lista de miembros de la comunidad beneficiaria contemplados en el Registro Único de Beneficiarios - RUNB, en función a los criterios de selección establecidos en la normativa legal vigente.
II. El Instituto Nacional de Reforma Agraria efectuará un censo a los miembros de la comunidad beneficiaria para determinar su necesidad socioeconómica.
Artículo 105.- (SELECCIÓN DEL BENEFICIARIO). El proceso de selección de la comunidad y de los miembros, considerará:
a) Las preferencias legales;
b) Consulta a las organizaciones sociales del área objeto de distribución sobre el uso de la tierra, así como de las organizaciones de área de origen de la comunidad beneficiaria sobre la necesidad de acceso a la tierra. Si corresponde se ejecutarán audiencias públicas destinadas a dicho fin; y
c) Consulta a instancias estatales nacionales, departamentales y regionales relacionadas con la temática.
Artículo 107.- (PREFERENCIAS LEGALES). Las preferencias establecidas por ley se aplicarán en el siguiente orden:
a) En favor de pueblos y comunidades, indígenas u originarias, campesinas y colonizadores que residan en el lugar y no posean tierra;
b) En favor de pueblos y comunidades, indígenas u originarias, campesinas y colonizadores que residan en el lugar y posean tierras insuficientes; y
c) En favor de pueblos y comunidades, indígenas u originarias, campesinas y colonizadores que no residan en el lugar y que no posean tierra o la posean insuficientemente.
En este último caso las autoridades competentes valorarán la necesidad de tierra y la proximidad al área de dotación. El Director Nacional definirá en caso de conflicto.
Artículo 108 del D.S. N° 29215 (DOTACIÓN SIN PROGRAMAS DE ASENTAMIENTO), modificado por el art. 2 del D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018 , señala:
I. Una vez seleccionada la comunidad beneficiaria, el Instituto Nacional de Reforma Agraria autorizará el asentamiento humano en tierras fiscales disponibles mediante Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento, misma que no implica el reconocimiento de derecho propietario sino hasta la emisión de la Resolución de Dotación y Titulación.
II. Durante el proceso de dotación, el Instituto Nacional de Reforma Agraria en el área de asentamiento, de oficio o a denuncia, procederá a efectuar inspecciones de tráfico de tierras, arrendamientos, aparcería, exclusión e inclusión de beneficiarios.
III. Transcurrido el plazo de dos (2) años de notificada la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento, el Instituto Nacional de Reforma Agraria efectuará la evaluación y verificación del cumplimiento de la Función Social de la comunidad beneficiaria y sus integrantes.
IV. En el marco de lo establecido por la Disposición Final Décimo Primera de la Ley Nº 3545, se prevé el apoyo técnico y económico a la comunidad beneficiaria.
V. Evaluado el cumplimiento de la Función Social de los miembros de la comunidad beneficiaria, el o la Director(a) Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, previo informe técnico jurídico, dictará resolución de dotación en el plazo de quince (15) días hábiles, de acuerdo a lo establecido en los Artículos 117 y 118 del presente Reglamento."
En cuanto a la resolución de dotación y su titulación el reglamento agrario ha establecido que:
"Artículo 117.- (OPORTUNIDAD Y ALCANCE DE LA RESOLUCIÓN). El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en ejecución del programa, previo dictamen legal si considera conveniente, dictará resolución de dotación y titulación en favor de la comunidad beneficiaria en el plazo de diez (10) días hábiles.
Artículo 118.- (CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN). I. La resolución de dotación y titulación contendrá:
a) Nombre de la propiedad agraria, si lo hubiere;
b) Clase de propiedad y actividades aptas a desarrollarse;
c) Nombre del beneficiario en favor del cual se constituirá el derecho y se extenderá el Título Ejecutorial;
d) Ubicación y posición geográfica, superficie y límites de la tierra representada en plano georeferenciado; y
e) Régimen jurídico especial aplicable a la clase de propiedad y sujeción a la norma de creación y al plan de manejo en el caso de áreas protegidas.
II. La resolución de dotación y titulación sujetará el ejercicio del derecho de propiedad, a la aptitud de uso de suelo determinada."
De conformidad al marco legal precedentemente descrito se tiene que:
FJ.III.3 Análisis del caso concreto
De acuerdo a los problemas jurídicos identificados anteriormente, se pasa a revisar los aspectos denunciados, compulsando los mismos con los actuados administrativos cursantes en la carpeta de dotación ordinaria de Tierras Fiscales, si contravienen la normativa agraria y la CPE; en este sentido:
1. Sobre la contravención del art. 65 del D.S. N° 29215 y art. 122 de la CPE, en el sentido que el INRA no tenía competencia ni jurisdicción para emitir la Resolución Administrativa de Asentamiento RES-DTF No. 041/2010 de 4 de octubre, al no encontrarse las Tierras Fiscales disponibles, dado que, no se encontraba ejecutoriada las Resoluciones Administrativas RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009 ambas del 15 de octubre de 2009 al interponerse contra las mismas, demanda Contenciosa Administrativa y acción de Amparo Constitucional ; en principio resulta fundamental señalar y dejar en claro que, conforme se tiene anotado en el acápite actos procesales relevantes en sede administrativa del presente fallo puntos I.5.1 y I.5.2 del análisis de las Resoluciones Administrativas RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009 ambas de 15 de octubre de 2009, la primera que declara Tierra Fiscal la superficie de 34,744.8935 ha, y la segunda declara Tierra Fiscal el área de 38,075.7978 ha, es posible evidenciar que uno y otro, son el resultado del saneamiento del Procedimiento Especial de Identificación de Tierras Fiscales ejecutado en el polígono N° 152 "Tierras Fiscales Cercado" en la superficie de 70,910.1817 ha, dispuesta por la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-N° 014/2009 de 11 de agosto, resolución que fue modificada por la Resolución Administrativa UDSABN-N° 020/2009 de 27 de agosto, determinando la división en dos subpolígonos denominados 151-1 con la superficie de 34,744.8935 y 151-2 en la extensión de 38,075.7978 ha.
De otra parte, de la revisión de la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 49/2015 de 7 de julio (I.5.9) , que resolvió declarar improbada la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por David Wieler Peters en representación de la "Comunidad Campesina Río Negro", contra la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, en el considerando tercero efectúa una descripción de los antecedentes del saneamiento más relevantes objeto de análisis para resolver la demanda Contenciosa Administrativa, identificándose entre otros, al Informe Técnico Legal UDSABN-N° 243/2009 de 27 de agosto, que en lo principal señala: "b) (...) toda el área mensurada de la Comunidad Campesina Río Negro en el año 2007, que habría sido anulada mediante Resolución Administrativa RA-DN-UCSS N° 002/2008 de 21 de julio de 2008 disponiendo medidas precautorias de prohibición de asentamiento y registro preventivo de tierra presuntamente fiscal ante el INRA y las oficinas de Derechos Reales respecto al área mensurada de Comunidad Campesina Río Negro, al evidenciarse la posesión ilegal (...); f) Que de la actividad de relevamiento de información de campo el año 2007 que fue anulado, se identificó como predios abandonados a la "La Teca", "Fátima", "Villa Gladys", "La Esperanza", "Inmavel", "Florida", "El Progreso", "Claudia", "Bonanza" y "Buen Futuro", cuyos titulares no habrían demostrado actividad alguna y que de acuerdo a las coordenadas identificadas dichos predios se encontrarían dentro del área mensurada como "Comunidad Campesina Río Negro" la cual ha sido identificada como tierra fiscal y es más, durante la ejecución de la mensura del predio no se identificó persona natural alguna que proteste tener derechos dentro de éstas áreas del polígono 152-1 "Tierras Fiscales Cercado " (las negrillas son añadidas).
De lo anotado precedentemente, es posible deducir de manera fehaciente que, emergente de la Resolución Administrativa RA-DN-UCSS N° 002/2008 de 21 de julio de 2008 de medida precautoria de prohibición y asentamiento ilegal y registro preventivo de Tierras Fiscales del área mensurada de la "Comunidad Campesina Río Negro" , se emitió la Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-N° 014/2009 de 11 de agosto, de Procedimiento Especial de Identificación de Tierras Fiscales, saneamiento en el cual al no constatarse posesión alguna ni sobreposición de derechos con referencia a la Tierra Fiscal que comprende 70,910.1817 ha, misma que fue dividida en dos partes, emitiéndose al efecto la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, declarando Tierra Fiscal la superficie de 34,744.8935 ha respecto al polígono N° 152-1 y la Resolución Administrativa RA-SS N° 1077/2009 de 15 de octubre, declarando Tierra Fiscal el área 38,075.7978 ha, relativo al polígono N° 152-2, determinándose además en ambas resoluciones el desalojo de cualquier asentamiento; en ese sentido, queda claro e incuestionable que la "Comunidad Campesina Río Negro", no fue objeto de reconocimiento de derecho propietario puesto que su posesión fue declarada ilegal y como consecuencia del Procedimiento de Identificación de Tierras Fiscales se declaró Tierra Fiscal.
Como resultado de la emisión de las Resoluciones Administrativas RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009 ambas de 15 de octubre de 2009, se dicta la Resolución Determinativa de Modalidad de Distribución de Tierras Fiscales RES-DTF N° 0005/2010 de 28 de enero (I.5.4) , que resuelve determinar como Modalidad de Distribución la Dotación Ordinaria de Tierras Fiscales la extensión de 72,820.6913 ha, que comprende las superficies señaladas en las Resoluciones Administrativas RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009 antes descritas; posteriormente, previa solicitud de dotación de Tierras Fiscales por parte de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" y ante la existencia de necesidades socioeconómicas de los miembros de la comunidad, se emitió la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre (I.5.5) , determinando autorizar el asentamiento de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", en la superficie de 3,450.1734 ha, ubicada en el cantón San Javier, sección Primera de la provincia Cercado del departamento de Beni.
Ahora bien, en consideración de lo señalado precedentemente, ingresando a la problemática planteada conforme se tiene del reporte de la página web del Tribunal Agroambiental (I.5.8) , si bien es cierto que la "Comunidad Campesina Río Negro", presentó demanda Contenciosa Administrativa impugnado la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, que declaró Tierra Fiscal la superficie de 34,744.8935 ha, respecto al polígono N° 152-1, empero , la misma fue presentada el 27 de mayo de 2013, posterior a la emisión de la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre; es decir, luego de tres años de encontrarse la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, firme y ejecutoriada , consiguientemente, el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria al emitir la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, tenía plena competencia, conforme prevé los arts. 47.1.inc. c) 110.III del D.S. N° 29215; además de lo referido corresponde agregar que, la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, ha adquirido autoridad de cosa juzgada puesto que la demanda Contenciosa Administrativa interpuesta por la "Comunidad Campesina Río Negro", que fue resuelta por la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 49/2015 de 7 de julio, fue declarada improbada , aspecto que desvirtúa lo aducido por la parte actora.
Con relación a la presunta interposición de acción de Amparo Constitucional por parte del ahora demandante contra la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, de la revisión de los antecedentes no se advierte prueba alguna que demuestre lo alegado; sin embargo, conforme se tiene de los datos señalados en el memorial de demanda, como producto de la acción de Amparo Constitucional interpuesta contra la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, se emitió la SCP 0927/2013 de 20 de junio y la SCP 0016/2015-S3 de 5 de enero, de la revisión de las mismas a través de la página web del Tribunal Constitucional se constata que, en primer lugar que la acción de Amparo Constitucional fue presentada por el Secretario General del "Sindicato Agrario Campesino Villa Nazareth" y no por la "Comunidad Campesina Río Negro"; y en segundo lugar , la referida acción tutelar fue interpuesta alegando vulneración a los derechos a la defensa, la seguridad jurídica y el debido proceso toda vez que, las Resoluciones Administrativas RA-SS 1076/2009, RA-SS 1077/2009 y RA-SS 1078/2009, ambas de 15 de octubre, no fueron debidamente notificadas, advirtiéndose en consecuencia que la acción de Amparo Constitucional, no fue en contra de la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, propiamente dicha, es decir, en relación a los extremos determinados en ella, sino a la forma de notificación con la indicada Resolución; evidenciándose además que, la interposición de la acción defensa fue presentada ante la Sala Penal del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, constituida en Tribunal de Garantías, el 1 y 8 de febrero de 2013 , es decir, cuatro años después de que la Resolución Administrativa N° 1076/2009 de 15 de octubre, se encontraba plenamente válida y ejecutoriada, en ese entendido, el Director del INRA a momento de emitir la Resolución Administrativa RES-DTF N° 041 de 4 de octubre, gozaba de sus plenas atribuciones dadas por el D.S. N° 29215, siendo competente para dicha actuación; por consiguiente, de todo lo referido precedentemente lo acusado por la parte actora carece de veracidad y fundamento, no advirtiéndose contravención al art. 65 del D.S. N° 29215 y menos del art. 122 de la CPE, que hace referencia a la nulidad de actos de personas que usurpen funciones que no les competen.
2. Que al encontrarse el predio en cuestión en Tierras de Producción Forestal Permanente, el INRA no contaba con autorización de la ABT, para la emisión de la Resolución Administrativa de Asentamiento RES-DTF No. 041/2010 de 4 de octubre ; al respecto, cabe señalar que, conforme establece el art. 94 (Certificación de la aptitud de uso de suelo) del D.S. N° 29215 (a decir del demandante art. 92), una vez identificadas las Tierras Fiscales disponibles el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria solicitará al Superintendente Agrario o Forestal -ahora Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT)- cuando se trate de predios con Tierras de Producción Forestal Permanente, certifique sobre el uso mayor de la tierra según su aptitud; en ese sentido, de la revisión de los antecedentes del trámite de dotación y titulación de Tierras Fiscales, cursa de fs. 131 a 132, fotocopia legalizada del Certificado de Uso de Suelo ABT-DGGTBT-CUS-006/09 de 3 de noviembre de 2009 (I.5.3) , emitido por el Director Ejecutivo de la ABT, señalando en lo principal que los polígonos signados con el CODPRE: 12010922, 12010913 y 12010918 de Tierras Fiscales producto del proceso de saneamiento ubicados en las provincias Iténez, Cercado y Mamoré del departamento de Beni, se encuentran 100% dentro de Tierras de Producción Forestal Permanente (TPFP), cuyo uso debe regirse a lo estipulado en los art. 2 y 4 del D.S. N° 26075, que establece: "Artículo 2°.- En las Tierras de Producción Forestal Permanente se permite:
1. El aprovechamiento forestal, con Planes de Manejo Forestal aprobados por la Superintendencia Forestal.
2. El otorgamiento de concesiones forestales.
3. La autorización de aprovechamiento forestal en Áreas Protegidas por el SERNAP en coordinación con la Superintendencia Forestal.
4. La utilización forestal en tierras de propiedad privada según lo establecido en la Ley Nº 1700.
5. La dotación y adjudicación regidas por la Ley Nº 1715 en concordancia con la Ley Nº 1700.
6. Las obras de necesidad y utilidad pública sometidas a la respectiva licencia ambiental de acuerdo a la Ley Nº 1333 y el Plan de Desmonte de acuerdo a la Ley Nº 1700.
Artículo 4°.- Se prohíbe el desmonte y la quema en las Tierras de Producción Forestal Permanente, bajo sanción de acuerdo a lo previsto en el artículo 42, parágrafos IV y V de la Ley Forestal."
En consecuencia, es posible advertir que la entidad administrativa cumplió con el señalado precepto a objeto de emitir la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, coligiéndose además que el INRA a fin de emitir la resolución señalada, no requiere de una autorización por parte de la ABT, sino una certificación de uso de suelo que indique cuál será el tipo de aprovechamiento a realizarse por los beneficiarios de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" dentro de la extensión de 2950.8924 ha, al encontrarse en Tierras de Producción Forestal Permanente, ello para dar cumplimiento a los arts. 3. inc. n) y 156 del D.S. N° 29215, que en lo principal determinan que el ejercicio del derecho propietario respecto de actividades agrícolas, ganaderas y otras de carácter productivo estarán sujetas a la aptitud de uso de suelo -Planes de uso de suelo- y a su empleo sostenible; por consiguiente, lo aseverado por la parte actora no tiene asidero jurídico, pues como se mencionó anteriormente en predios que se encuentran sobrepuestos a Tierras de Producción Forestal Permanente es posible el ejercicio del derecho propietario en la condiciones establecidas en el Plan de Uso de Suelo (PLUS), siendo posible la dotación y adjudicación de tierras, conforme dispone el art. 2.num. 5 del D.S. N° 26075 de 16 de febrero de 2001.
3. Sobre la vulneración de los arts. 105, 107 y 108 del D.S. N° 29215 al no considerar el INRA que la "Comunidad Campesina Río Negro", tenía preferencia legal para la dotación; al respecto, y remitiéndonos a lo señalado en el punto 1 del FJ.II.3 del presente fallo, es preciso dejar establecido que el área pretendida y mensurada por la "Comunidad Campesina Río Negro" durante el Relevamiento de Información en Campo efectuada el 2007, fue declarada inicialmente mediante Resolución Administrativa RA-DN-UCSS N° 002/2008 de 21 de julio de 2008, ilegal su asentamiento por ser posterior a la promulgación de la Ley N° 1715 y registrada preventivamente como Tierra Fiscal; y posteriormente, la referida área fue sometida al Procedimiento Especial de Identificación de Tierras Fiscales, dispuesta mediante Resolución de Inicio de Procedimiento UDSABN-N° 014/2009 de 11 de agosto, que dispuso la ejecución del saneamiento en el polígono N° 152 en la superficie de 70,910.1817 ha, -superficie que fue dividida en dos subpolígonos denominados 151-1 con la superficie de 34,744.8935 y 151-2 en la extensión de 38,075.7978 ha- intimando a personas que creyeran tener derecho a apersonarse al proceso y hacerlos valer; a la conclusión de dicho procedimiento mediante Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, se declaró Tierra Fiscal la superficie de 34,744.8935 ha, respecto al polígono N° 152-1 y la Resolución Administrativa RA-SS N° 1077/2009 de 15 de octubre, declarando Tierra Fiscal el área 38,075.7978 ha, relativo al polígono N° 152-2. Posteriormente, ante la declaratoria de Tierras Fiscales, en previsión del art. 97 del D.S. N° 29215, se emite la Resolución Determinativa de Modalidad de Distribución de Tierras Fiscales RES-DTF N° 0005/2010 de 28 de enero, que resuelve determinar como modalidad de distribución la dotación ordinaria de la extensión superficial total de 72,820.6913 ha; en mérito a dicha resolución y ante la solicitud de dotación de Tierras Fiscales por parte de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" (fs. 108 a 110), previa evaluación de las necesidades y preferencias legales para la dotación de tierras, realizada mediante el Informe Técnico Legal U-DDT-AAHH N° 394/2010 de 4 de octubre (fs. 241 a 244), se emite la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, autorizando el asentamiento de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", en la superficie de 3,450.1734 ha, ubicada en el cantón San Javier, sección Primera de la provincia Cercado del departamento de Beni; consecutivamente, se dicta la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, en la extensión de 2,950.8924 ha.
En ese marco, al argumentar la parte demandante que cuando efectuó la solicitud de dotación de Tierras Fiscales a favor de la "Comunidad Campesina Río Negro", en cuyo mérito se emitió la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento DGAT-RES No. 24/2020 de 23 de septiembre, en la extensión de 16,000.0000 ha, la entidad administrativa no hubiera considerado la superficie adicional de 2,186.7532 ha, -área reclamada por el ahora demandante- extensión del cual tendrían derechos expectaticios y derecho preferente, dado que, sobre dicha superficie, antes y actualmente se encontrarían en posesión, la cual el INRA de forma errónea procedió a la dotación y titulación a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", mediante la Resolución Administrativa DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, ahora cuestionada, contraviniendo los arts. 105, 107 y 108 del D.S. N° 29215; petición que le mereció el Informe Jurídico U-ATF-AAHH N° 5733/2017 de 27 de diciembre (fs. 554 a 556), el cual indica, que la referida solicitud ya fue atendida por el Informe Legal ATF-AAHH N° 38/2015 de 17 de agosto (fs. 422), mismo que, desestimó la petición de dotación de Tierras Fiscales al haberse constatado el asentamiento ilegal y ordenado el desalojo de cualquier asentamiento en el área mediante Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, que estableció la calidad de Tierra Fiscal la superficie de 34,744.8935 ha; resulta evidente que lo reclamado por la parte actora no cuenta con el debido sustento jurídico, dado que, el ente ejecutor al denegar la solicitud de dotación de Tierras Fiscales, adecuó su actuación a lo previsto en el art. 310 (Posesiones Ilegales) del D.S. N° 29215 que establece: "Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este reglamento, las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715 ; o cuando siendo anteriores, no cumplan la función social o económico - social, recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos" (las negrillas son añadidas), puesto que, como se tiene anotado en líneas precedentes, al determinarse mediante Resolución Administrativa RA-DN-UCSS N° 002/2008 de 21 de julio de 2008, que la posesión de la "Comunidad Campesina Río Negro", es ilegal y posteriormente, mediante Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, fue declarada como Tierra Fiscal , en la superficie de 34,744.8935 ha, respecto al polígono N° 152-1, disponiéndose además el desalojo de cualquier asentamiento, extensión dentro del cual conforme se advierte de los planos (fs. 119 y 249), se ubica la autorización de asentamiento y posterior dotación y titulación en la superficie de 2950.8924 ha, a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", y que inclusive una parte de dicha área (315.6177 ha), conforme se tiene del Informe Técnico-Jurídico ATF-AA-HH N° 24/2016 de 1 de julio (I.5.6) a la fecha del mismo, se encontraría aún en posesión por la "Comunidad Campesina Río Negro", con mejoras consistentes en viviendas, galpones, granjas y áreas de cultivo, no corresponde conforme indica la norma de referencia la dotación o adjudicación en áreas cuya posesión fue declarada ilegal, al ser posterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996.
Consecuentemente, al cumplir la Comunidad Campesina "Villa El Rodeo", con la solicitud de dotación de Tierras Fiscales y verificarse por parte de la entidad administrativa la existencia de Tierra Fiscal Disponible en la superficie de 34,744.8935 ha, declarada mediante la Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre, procediendo a la distribución de la misma, por la modalidad de dotación ordinaria dispuesta mediante Resolución Determinativa de Modalidad de Distribución de Tierras Fiscales RES-DTF N° 0005/2010 de 28 de enero; determinando inicialmente otorgar autorización de asentamiento en la superficie de 3450.1734 ha, a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", mediante Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, al verificar que la comunidad prenombrada cumple con las preferencias legales -potencial beneficiario- establecida en el art. 105 concordante con el art. 107 inc. a) del D.S. N° 29215, que señala: "Las preferencias legales establecidas por ley se aplicarán en el siguiente orden: a) A favor de pueblos y comunidades, indígenas u originarias, campesinas y colonizadores que residan en el lugar y no posean tierra (...)", y revisado el Registro Único Nacional de Beneficiarios (RUNB), así como determinar la no implementación de programas de asentamiento conforme dispone el art. 108 (Dotación Sin Programas de Asentamiento) -vigente en su momento- del D.S. N° 29215, y dictar posteriormente, la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, en la superficie de 2950.8924 ha, a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", obró conforme a la normativa agraria, no advirtiéndose vulneración a los arts. 105, 107 y 108 del D.S. N° 29215, por lo que lo acusado por la parte actora no cuenta con fundamento jurídico.
4. Sobre la transgresión del art. 2.III del D.S. N° 3467 por ausencia de verificación de la Función Social para la emisión de la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación; al respecto, el art. 2.III del D.S. N° 3467, que modifica el art. 108 del D.S. N° 29215 en lo principal señala: "(...)Transcurrido el plazo de dos (2) años de notificada la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento, el Instituto Nacional de Reforma Agraria efectuará la evaluación y verificación del cumplimiento de la Función Social de la comunidad beneficiaria y sus integrantes." En ese sentido, conforme se tiene del Informe Técnico-Jurídico U-ATF-AAHH No. 2471/2018 de 23 de julio de 2018 (I.5.10), dentro de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", se efectuó la evaluación y verificación de la Función Social, constatándose el cumplimiento de la Función Social de 17 beneficiarios de los 50, quienes demostraron residencia y aprovechamiento sustentable de la tierra a través de trabajos agrícolas y ganaderas realizadas de forma individual y colectiva en la superficie de 90.3979 ha; así también del Informe Técnico-Jurídico DGAT-UATF-AAHH-INF.No. 268/2020 de 26 de agosto (I.5.11) , se constata que como resultado del censo de nuevas familias no reconocidas en la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF No. 041/2010 de 4 de octubre, 59 familias reagrupadas en la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", cumplen la Función Social. De este modo, de manera incontrovertible se evidencia que la entidad administrativa a través de los Informes Técnicos-Jurídicos, procedió a la evaluación y verificación del cumplimiento de la Función Social establecida en la norma agraria antes señalada, previo a la emisión de la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre ahora impugnada; careciendo en consecuencia de veracidad y fundamento jurídico lo reclamado por la parte actora.
Ahora, sobre el argumento de la parte actora, que la "Comunidad Campesina Río Negro", cumple con la Función Social y no la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", en la superficie de 2186.7532 ha -que se sobrepone a la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación- antes de la emisión de la resolución de autorización de asentamiento de 4 de octubre de 2010, y que inclusive por trabajar la tierra, fueron sancionados por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT); al respecto corresponde señalar, que si bien por el Informe Técnico-Jurídico U-ATF-AAHH No. 2471/2018 de 23 de julio de 2018 de evaluación y verificación del cumplimiento de la Función Social de la Comunidad Campesina Villa El Rodeo (I.5.10) , se identificó la existencia de mejoras consistentes en viviendas y actividades agrícolas en la superficie de 312.9035 ha, pertenecientes a la "Comunidad Campesina Río Negro"; sin embargo, conforme señala el mismo Informe Técnico-Jurídico en el punto 3.3 inc. c) (Análisis del cumplimiento de la Función Social) que a partir de la emisión de la Resolución Administrativa de Autorización de Asentamiento RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre, la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo" tuvo conflictos con la Colonia Menonita Río Negro en mérito a que la misma ya tenía asentamiento ilegal consolidado en el área (Tierra Fiscal), recomendando en consecuencia, se proceda al desalojo de 19 personas miembros de la Colonia Menonita Río Negro asentadas ilegalmente en Tierras Fiscales, aspecto que coincide también con lo referido en el Informe Técnico-Jurídico ATF-AA-HH N° 24/2016 de 1 de julio (I.5.6) , de la existencia de áreas trabajadas por la Comunidad Campesina Río Negro dentro de la Resolución de Autorización de Asentamiento de la Comunidad Campesina Villa El Rodeo, así como por el Informe ATF-AAHH N° 07/2017 de 24 de agosto (I.5.7) y análisis multitemporal que dan cuenta de la existencia de áreas trabajadas en los años 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2016; es posible evidenciar sin lugar a dudas que la posesión ejercida de la "Comunidad Campesina Río Negro", a decir del demandante de 2,186.7532 ha, ubicada dentro de la superficie de 2,950.8924 ha, dotada y titulada mediante Resolución Administrativa DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, a favor de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", no constituye cumplimiento de la Función Social, al ser la misma ejercida sobre un área declarada Tierra Fiscal mediante Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 de 15 de octubre; asimismo, cabe mencionar de la interpretación de los planos (fs. 118 a 119), que forman parte indisoluble de la resolución precedentemente descrita, el área pretendida por la parte demandante de 2186.7532 ha, se encuentra al interior de las 34,744.8935 ha, declaradas Tierras Fiscales .
En relación a que los representantes de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", incurrieron en la causal de nulidad de simulación absoluta, puesto que aparentaron cumplir la Función Social en la extensión sobrepuesta, y que hubo ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado, al no tener residencia en el lugar que comprende la superficie de 2,186.7532 ha; al respecto, es posible evidenciar que el citado argumento por la parte demandante, al estar contemplado en el art. 50 de la Ley N° 1715, corresponde más a una demanda de nulidad de Título Ejecutorial y no constituyen en estricto sentido a una demanda contenciosa administrativa que conforme se tiene anotado en el FJ.II.1 del presente fallo, tiene por finalidad ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por el INRA en ejercicio de sus competencias, revisando si dicho proceso administrativo se adecuó en cuanto a su tramitación a las normas que lo regulan y si el acto de decisión se ajusta a derecho y a la CPE; en ese sentido, y no obstante de aquello, lo denunciado deberá estar a lo razonado en el FJ.II.3 (Análisis del caso concreto) de la presente sentencia.
De otra parte, con relación la prueba documental aparejada a la demanda contenciosa administrativa de fs. 50 a 56, 57 a 60, 61 a 68, 69 a 78 vta. 79 a 97, 105 a 120, 121 a 283 de obrados, al margen de que no demuestran las contravenciones denunciadas a la norma agraria como se tiene analizado en el FJ.II.3 (Análisis del caso concreto), tampoco son conducentes a la pretensión de la parte actora, es decir, no existe la relación de causalidad con el objeto del proceso, constituyéndose en prueba impertinente, motivo por el cual, no puede ser tomada en cuenta como elemento probatorio, o dicho de otra manera se le otorga una valoración negativa desestimándola.
Consiguientemente, de todo lo anotado, y de la revisión de los principales actuados administrativos cursantes en la carpeta de dotación ordinaria de Tierras Fiscales de la "Comunidad Campesina Villa El Rodeo", como ser la declaratoria de Tierra Fiscal (Resolución Administrativa RA-SS N° 1076/2009 y RA-SS N° 1077/2009 ambas de 15 de octubre), Determinación de la Modalidad de Distribución por dotación ordinaria (Resolución RES-DTF N° 0005/2010 de 28 de enero), la obtención de la certificación de aptitud de uso de suelo emitida por la ABT (ABT-DGGTBT-CUS-006/09 de 3 de noviembre de 2009), Resolución de Autorización de Asentamiento (Resolución RES-DTF N° 041/2010 de 4 de octubre), verificación y evaluación de asentamiento (Informe Técnico-Jurídico U-ATF-AAHH No. 2471/2018 de 23 de julio e Informe Técnico-Jurídico DGAT-UATF-AAHH-INF. No. 268/2020 de 26 de agosto), identificación de nuevos beneficiarios mediante censo (Informe Jurídico U-ATF-AAHH No. 3131/2018 de 4 de septiembre -fs. 969 a 976- e Informe RUNB-U-ATF-B-AAHH N° 099/2019 de 15 de abril -fs. 1316 a 1321-), para finalmente emitir la Resolución Administrativa DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, de Dotación y Titulación ahora cuestionada; se advierte de manera fehaciente el cumplimiento de la normativa agraria glosada en el FJ.II.2 de la presente sentencia, no resultando evidente lo alegado por la parte actora, por lo que corresponde fallar en este sentido.
III. POR TANTO
La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, impartiendo justicia en única instancia, en mérito a la potestad conferida por el art. 189.3 de la CPE, concordante con lo dispuesto en el art. 36.3) de la Ley N° 1715; FALLA declarando IMPROBADA , la demanda contenciosa administrativa, cursante de fs. 285 a 310 vta. y memoriales de subsanación a fs. 320 y vta. 325 y vta. y 329 de obrados, interpuesta por la "Comunidad Campesina Rio Negro" a través de su representante legal Arturo Aliaga Alcaraz acreditado mediante Testimonio de Poder N° 372/2020 de 20 de noviembre, cursante de fs. 4 a 6 vta. de obrados, contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación DGAT-RES No. 25/2020 de 23 de septiembre, emitida dentro del procedimiento administrativo de dotación ordinaria de Tierras Fiscales, ubicada en el municipio San Javier, provincia Cercado del departamento de Beni; en consecuencia se tiene firme y subsistente la Resolución Administrativa impugnada.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, previa digitalización de los mismos.
Regístrese y notifíquese.-
Fdo.
María Tereza Garrón Yucra Magistrada Sala Primera
Ángela Sánchez Panozo Magistrada Sala Primera