SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 052/2013

Expediente: Nº 424-DCA-2013

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante (s): AGROBOLIVIA LTDA. representada por Boris Alfonso Mercado

Ferrufino

Demandado (s): Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del Instituto

Nacional de Reforma Agraria

Distrito: Santa Cruz

Fecha: Sucre, 31 de octubre de 2013

Segunda Relatora Magistrada: Deysi Villagomez Velasco

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 87 a 98, interpuesta por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, en representación de la Empresa AGROBOLIVIA LTDA, impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012, memorial de contestación a la demanda de fs. 129 a 135, réplica de fs. 138 a 143 vta., dúplica de fs. 154 a 157, los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, Boris Alfonso Mercado Ferrufino, en representación de la Empresa AGROBOLIVIA LTDA., en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012, emitida en el proceso de reversión sustanciado, en el predio denominada PIEDRAS BLANCAS Y LAS MARIAS ubicado en los municipios de El Carmen Rivero Torrez y Roboré, Provincias, Germán Busch y Chiquitos del Departamento de Santa Cruz, conforme a los fundamentos que a continuación se transcriben:

Manifiesta que dentro el plazo previsto por el art. 57 de la L. N° 1715 (modificada por el art. 32 de la L. N° 3545), en representación de su poderdante interpone demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012, por infracciones e irregularidades insubsanables cometidas en el proceso de reversión que vulneran las disposiciones contenidas en los arts. 349-II, 393, 394-I, 397-I y III, 401-I, con relación al art. 56 todos de la C.P.E.; arts. 2, 3, 57 y siguientes de la L. N° 1715, modificada por la L. N° 3545 y las disposiciones del D.S. N° 29215, así como los previsto en las normas técnicas del INRA.

Refiere que los predios Piedras Blancas y Las Marías tienen como antecedente los expedientes N° 56472 de 30 de enero de 1991 y N° 55192 de 28 de septiembre de 1989 respectivamente, predios adquiridos por la sociedad AGROBOLIVIA LTDA., de acuerdo a las normas vigentes en esa oportunidad y que de conformidad a los arts. 64 y siguientes de la L. N° 1715 a solicitud de parte se procedió a sanear los mismos y conforme al art. 66 del mismo cuerpo legal el INRA regularizó el derecho propietario, emitiendo la Resolución Administrativa que se encuentra plenamente ejecutoriada, no habiéndose hecho conocer sobre la emisión del título ejecutorial o certificado de saneamiento, documento que jamás fue entregado ni fue de conocimiento de AGROBOLIVIA LTDA., irregularidad por la que solicitaron una certificación al INRA emitiéndose el certificado TIT-CER N° 0078/2013 de 15 de febrero de 2013, que señala que el Título Ejecutorial (MPANAL001099) no fue inscrito en las oficinas de Derechos Reales y que no ha sido entregado al beneficiario, manifestando que el predio Piedras Blancas y Las Marías, no tiene saneamiento concluido por falta de registro en DDRR y entrega física del título, aclarando que la actividad principal del predio fue ganadera y forestal y que al momento del saneamiento se procedió a la verificación de cumplimiento de la FES.

Acusa que mediante Resolución Administrativa RES-DGAT N° 001/2012 de 3 de enero de 2012 el Director Nacional del INRA se avoca el conocimiento y decisión de procesos de reversión en el Departamento de Santa Cruz, resolución que no se encuentra debidamente firmada y notificada y que sin establecer ningún indicio de incumplimiento de FES, se emite el auto de inicio de 9 de noviembre de 2012, refiriendo también que el informe circunstanciado de 26 de noviembre de 2012 ha sido elaborado fuera de plazo y contraviniendo la C.P.E., la Ley y el Reglamento Agrario, para luego dar lugar a la emisión ilegal de la resolución de reversión parcial.

Continúa refiriendo que durante la ejecución del proceso de reversión, deben merecer especial atención las actuaciones de campo relativas a la audiencia y formularios de verificación de la FES de 15 de noviembre de 2012 que fueron incorrectamente valorados (fs. 67 a 83) siendo que la Sociedad AGROBOLIVIA LTDA., presentó un memorial explicativo de mejoras (fs. 84 a 86), indicando que el área de trabajo cuenta con PLUS y POPs, observaciones que fueron omitidas por el INRA al momento de su consideración y valoración tanto en el informe Circunstanciado como en la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012, determinando el cumplimiento parcial de la FES, disponiendo la reversión de 24.441 has y consolidando la superficie de 4.583 has.

Manifiesta que el Certificado TIT-CER N° 0078/2013, de 15 de febrero de 2013 emitido por el INRA certifica que el Título Ejecutorial (MPANAL001099) no fue inscrito en Derechos Reales por encontrarse la carpeta en poder del Ministerio de Tierras misma que no fue devuelta hasta la fecha y que el mismo no ha sido entregado al beneficiario, por tanto aún no es un documento público que pueda surtir efectos con relación a los titulares y/o terceros, acusando que el auto de inicio de 9 de noviembre de 2012 (fs. 44) se encuentra viciado por no haberse verificado si el predio cuenta con título ejecutorial que tenga valor legal, en consecuencia, el presupuesto procesal para que se dé curso al proceso de reversión no ha sido cumplido por el INRA, motivo por el que debe anularse el proceso hasta antes de la emisión del auto de inicio que resultaría ser inejecutable en tanto no se entregue el título previo registro en DD.RR., habiéndose incumplido el art. 57 de la L. N° 1715 sustituido por el art. 32 de la L. N° 3545.

Continúa manifestando que las condiciones o presupuestos procesales que habilitan un proceso de reversión son: a) Saneamiento concluido y b) Haber transcurrido dos años a partir de la emisión del título ejecutorial. Refiere que respecto a la etapa de resolución y titulación del proceso de saneamiento, de acuerdo al art. 263 del D.S. N° 29215 contempla: 1) Firma de resolución y plazo de impugnación; 2) Titulación y; 3) Registro en Derechos Reales, es decir que el proceso de saneamiento se considera concluido cuando se ha procedido al registro de los títulos ejecutoriales en DD.RR. y a la entrega a sus beneficiarios, como así establece los arts. 343-V, 393, 395-V y 399 del D.S. 29215 y al no haberse cumplido con estas disposiciones no se puede considerar el proceso de saneamiento como concluido, por lo tanto mucho menos se podría haber iniciado un proceso de reversión.

Manifiesta que el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF-CIRC-N° 025/2012, de 26 de diciembre de 2012 cursante a fs. 480 y siguientes de obrados y la Resolución de Reversión no efectúan una valoración de la FES de acuerdo a los datos y pruebas presentadas, siendo más bien sesgados, omitiendo aspectos que se hicieron constar en el acta y ficha de verificación de campo con la presentación del memorial cursante de fs. 84 a 86 de obrados, observaciones oportunamente planteadas que no fueron valoradas, vulnerándose los arts. 194 y 192-IV del Decreto Reglamentario.

Señala que de acuerdo a la ficha de cálculo cursante a fs. 479 el INRA indica que el predio cumple la FES y luego no reconoce éste hecho, contradicción entre el formulario o ficha de cálculo de la fes (fs. 479) con el informe circunstanciado (fs. 480 y ss), vulnerando lo establecido en el art. 397-I y III de la C.P.E.

Acto seguido señala que los supuestos argumentos de la reversión; se basan en la titulación del predio y su actividad, en informes extendidos por la ABT que vulneran el art. 191 del D.S. N° 29215, la contabilización de cabezas de ganado bovino y una irrita valoración del PLUS, todos dentro el Informe Circunstanciado (págs. 26 a 30 cursante de fs. 505 a 509), manifiesta que la resolución de reversión se remite al informe circunstanciado y comparten las mismas conclusiones: a) Que el predio fue titulado con actividad otros y que por ello no existe aprovechamiento forestal, b) Que no se respetó las dimensiones de las servidumbres ecológicas, c) Incumplimiento a dimensiones de cortinas rompevientos, d) Desmontes no autorizados, e) Que en el área POAF 2005 no hubo aprovechamiento forestal y f) Que en 4583 hectáreas se cuenta con infraestructura y pasto pero existe sobre pastoreo.

Refiere que el INRA se basa en los informes UOBT-PSZ-TEC-363-2012, (FS. 374 y ss.) y UOBT-PSZ-TEC-364-2012, ambos de 23 de noviembre de 2012, refiriendo que ninguno de estos informes señala que en el predio no se cumple la FES y que las causales citadas únicamente podrían dar lugar a un proceso sancionatorio pero jamás a la reversión del predio, como así refiere la comunicación interna ABT-DDSC-INT-1492/2012 de 7 de diciembre de 2012 emitida por el ABT que no fue valorada por el INRA ya que en la misma se informa que los predios Piedras Blancas y Las Marías, se encuentran en el marco de la Ley y que no se puede determinar el incumplimiento de los instrumentos de gestión por encontrarse vigentes a más de no haber sido objeto de procesos sancionatorios, por lo que el INRA habría realizado una errónea e indebida interpretación de los mismos, incurriendo en nulidad por carecer de competencia para interpretar informes emitidos por la ABT.

Argumenta que el informe circunstanciado y la parte considerativa de la resolución de reversión señalan que existiría un desmonte no autorizado de 19 ha, (informado por la ABT), siendo este uno de los fundamentos de la reversión parcial del predio, aclarando que el mismo resulta ilegal ya que no se cuenta con un proceso sancionatorio y menos ejecutoriado, sostiene también que el desmonte cuenta con POP y con el Plan de Desmonte debidamente aprobado como señalan los informes de la ABT.

Afirma que la resolución de reversión fue emitida sobre la base de un informe incompleto de la ABT y que el desmonte de 19 ha, que habría sido la causa para la reversión de 24.441 has, no puede ser considerado ilegal ya que no se cuenta con un proceso concluido y que a más de ello el mismo se encuentra previsto en el plan de desmontes por lo que la resolución emitida por el INRA basada en un informe emitido por la ABT y que no tiene calidad de cosa juzgada viola las reglas de debido proceso establecidas en el art. 115-II del la C.P.E., a más de que el INRA habría omitido su propia guía de verificación de cumplimiento de FES-FS.

Respecto al uso contrario al plus de santa cruz; manifiesta que se ha demostrado fehacientemente que la aptitud de uso del suelo en el predio corresponde a uso silvopastoril y zona B-G y que el Plan de Ordenamiento Predial presentado en audiencia, acredita que el predio no corresponde a un área exclusivamente forestal por lo que no debería aplicarse exclusivamente éstas reglas, estando permitido el uso ganadero, aspecto omitido por el INRA, por lo que no existiría un uso contrario al PLUS.

En relación a la cantidad de ganado; refiere que a efectos de la impresionante reducción de cabezas de ganado existente en el predio, se argumenta que la marca en 1813 cabezas se encuentra al lado derecho del ganado, hecho contrario a la ley N° 28 de 5 de enero de 1961 (inexistente en nuestro ordenamiento jurídico), norma citada en el informe circunstanciado (pág. 30, fs. 509), transcribiendo el art. 1 incs. a), b), c) y d) refiere que se debió valorar y considerar los documentos de venta que oportunamente se acompañaron y presentaron acreditándose la propiedad de 1273 cabezas de ganado que hacen una superficie de 6365 ha, sostiene también que se debió sumar el área con actividad, infraestructura y mejoras a la resultante de las cabezas de ganado aspecto también omitido por el INRA, vulnerándose el art. 167-IV del D.S. N° 29215, refiriendo que en ningún lugar del informe circunstanciado y mucho menos en la resolución final se explica el por qué no se ha considerado el total que corresponde al área efectivamente aprovechada y por qué solo se consideran 4583 ha.

Acusa que existe errónea valoración de la FES con la misma norma con la que el predio ya fue saneado y manifiesta que durante el proceso de saneamiento y el proceso de reversión el INRA verifico la FES con las mismas normas legales y dentro de este último omitió considerar otras normas de cumplimiento obligatorio que mejoran sustancialmente el cumplimiento de la FES, sosteniendo que lo más extraño es que la misma entidad, en referencia a un mismo predio con mayor cumplimiento de la FES que en el proceso de saneamiento ha determinado dos cosas diferentes.

Para rebatir los informes de la ABT y la interpretación realizada por el INRA transcribe los arts. 2-IV y 57-II de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 y sostiene que el INRA, al emitir la Resolución Final de Reversión, ha vulnerado los derechos de su mandante, violando y contraviniendo los precitados artículos, además de los arts. 397, 349, 393, 394 y 401 de la C.P.E. que garantizan la propiedad individual en tanto se la trabaje cumpliendo la FES.

Indica que con la reversión se afectó el derecho al debido proceso, toda vez que el INRA para disponer la reversión actuó únicamente con información de gabinete de carácter confidencial y secreta para el interesado y que la entidad administrativa no habría verificado la existencia de desmontes directamente o el supuesto incumplimiento de los PGMF o de los POPs., durante la audiencia de campo, basándose exclusivamente en información de gabinete por lo que además de violar el debido proceso y el derecho a la defensa consagrados en la C.P.E., contravinieron flagrantemente el art. 2-IV de la L. N° 1715 modificada por el art. 2 de la L. N° 3545, vulnerando así también los arts. 13 y 161 del D.S. N° 29215.

Afirma que en relación al informe circunstanciado y a la resolución de reversión, no existe una fundamentación debida y aclara que la resolución impugnada no contiene una valoración ni análisis legal y que el informe circunstanciado se limita a transcribir artículos de la constitución, de la leyes N° 1715 y 3545 y del Reglamento Agrario, además de copiar e interpretar los informes de la ABT, de lo que esta falta de fundamentación legal en el informe circunstanciado como en la resolución de reversión, determinarían la nulidad de estos actuados, conforme a lo expresado en la Sentencia Constitucional 0459/2011-R de 18 de abril de 2011.

Refiere que la avocación se ha establecido para uno o varios casos, pero concretos y que de ninguna manera la avocación puede sustraer todas las atribuciones y competencias del avocado, como así dispone el parágrafo I del art. 51 del reglamento, por lo que la Resolución Administrativa de Reversión RES-DGAT N° 001/2012 de 3 de enero de 2012, emitida por el Director Nacional del INRA al establecer una avocación general ha vulnerado el citado artículo. Sostiene asimismo que éste tipo de resoluciones surten efectos a partir del momento en el que se notifica al órgano avocado como así lo dispone el art 51-II del reglamento y que conforme a los antecedentes, fs. 16 y 21, la comunicación al Director Departamental de Santa Cruz se habría realizado el 31 de enero de 2012 a hrs. 16 y 30, fecha y hora en la que también fue notificada la Cámara Agropecuaria del Oriente-CAO y por la misma funcionaria, por lo que la notificación practicada al Director Departamental con la Resolución de Avocación resultaría nula, viciándose de nulidad los actos posteriores y sostiene que las notificaciones realizadas por el Lic. Marcos Gonzalo Lozano Soza no solo son nulas de pleno derecho sino que también se incurre en actos fraudulentos que afectan el fondo del proceso remitiéndose a lo señalado por la Disposición Final Décimo Segunda de la L. N° 3545 y art. 57-III de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545, haciendo una transcripción de la Sentencia Agraria Nacional S1ª N° 40/2011 de 12 de agosto de 2011 y Sentencia Agraria Nacional S1ª N° 056/2011 de 16 de noviembre de 2011.

Indica que la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012, lleva la firma del Director Nacional y de un licenciado con el cargo de Director General de Administración de Tierras remitiéndose al art. 65 del D.S. N° 29215 y al art. 122 de la Constitución Política del Estado sostiene que la firma de un profesional diferente al exigido por la norma resulta nulo por corresponder a un acto en el que usurpan funciones que no les compete, resultando un vicio insubsanable que también se identificó en la Resolución de Avocación N° RES-DGAT N° 001/2012 de 3 de enero de 2012 misma que fue firmada por un ingeniero correspondiendo anular el proceso reponiendo obrados hasta la indicada resolución, vicio que también adolece el auto de inicio de fs. 44 a 46 de antecedentes.

Sostiene que existe alteración de fechas toda vez que de acuerdo a los antecedentes, el auto de inicio consigna 9 de noviembre de 2012 y es publicado en la misma fecha no obstante que tuvo que ser enviado a la prensa un día antes para su publicación, por lo que el INRA, evidenciando su irregularidad procede a falsear la verdad en el informe circunstanciado (pág. 6, fs. 485), señalando que el edicto habría sido publicado el 15 de noviembre.

A continuación acusa incumplimiento de plazos y afirma que el proceso duro aproximadamente 3 meses vulnerándose lo previsto por el art. 194 del Reglamento Agrario afectando la seguridad jurídica cuando decide NO notificar las resoluciones en el plazo de 5 días conforme lo señalado en el art. 71 de la precitada norma legal.

Finalmente refiere que como se ha podido establecer en este proceso los servidores públicos del INRA no solo pueden estar en dos lugares, sino también pueden estar en dos ciudades al mismo tiempo (La Paz y Santa Cruz), citando la Sentencia Agroambiental S2ª L. N° 041/2012 de 30 de agosto de 2012 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 584/2006 R., finalmente refiere que el art. 115-II la C.P.E. regula el debido proceso entendido como el sometimiento de todo proceso judicial o administrativo al principio de legalidad señalado en el art. 232 de la norma suprema, virtud al cual, un proceso administrativo como el que llevo adelante el INRA, plagado de ilegalidades de fondo y procedimiento ha vulnerando tanto el debido proceso como el principio de legalidad violando los arts. 3-I del la L. N° 1715 y 4 inc. d) del D.S. N° 29215, refiriendo así también que en la actualidad la propiedad cuenta con 7376 cabezas de ganado, cumpliendo plenamente la FES conforme al POP, PGMF y plan de desmontes.

En base a los argumentos señalados y las disposiciones constitucionales contenidas en los arts. 349-II, 393, 394-I, 397-I y III, 401-I, con relación a los arts. 56, 115-II y 311 núm. 5 todos de la C.P.E. y arts. 2, 3, 57 y siguientes de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 y las disposiciones del D.S. N° 29215, solicita que en sentencia se declare probada la demanda disponiendo la nulidad de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012 y reposición de obrados hasta el vicio más antiguo es decir hasta la Resolución Administrativa de Avocación N° RES-DGAT N° 001/2012 de 3 de enero de 2012, así como del auto de inicio de 9 de noviembre de 2012.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada dentro del término de ley, por Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. Instituto Nacional de Reforma Agraria, en los términos que a continuación se detallan:

En relación a que no se habría cumplido con los presupuestos para que se dé curso al proceso de reversión toda vez que no se le habría hecho conocer sobre la existencia del título ejecutorial ni tampoco haberse registrado en Derechos Reales; hace referencia a los arts. 181 y 182 del D.S. N° 29215, manifestando que la normativa agraria no establece como presupuesto para el inicio del trámite de reversión que el Título Ejecutorial se encuentre registrado en Derechos Reales, como tampoco que el mismo haya sido entregado a los beneficiarios, en consecuencia lo observado por la parte demandante carece de fundamento legal, refiriendo que respecto al predio "Piedras Blancas y Las Marías" se concluye que el 8 de enero de 2010 se ha emitido el Título Ejecutorial MPANAL001099 a favor de AGROBOLIVIA LTDA., con una superficie de 29204.2995 ha., clasificada como empresa agropecuaria, enmarcándose en los parámetros establecidos por los arts. 181 y 182 del D.S. N° 29215.

Respecto a que el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF-CIRC-N° 025/2012 de 26 de diciembre de 2012, como la Resolución de Reversión no efectuaron una valoración de la FES de acuerdo a los datos y pruebas presentadas toda vez que la aptitud de uso del suelo del predio permitirían indistintamente el desarrollo de actividades agrícolas, ganaderas y forestales al encontrarse en un área B-G, aclara que el PLUS de Santa Cruz fija las categorías correspondientes a la zona en la que se encuentra el predio "Piedras Blancas y Las Marías", sobrepuestas las mismas se tiene las sub-categorías BG, BC y RIN 6, encontrándose sobrepuesto en un 100% a áreas clasificadas como Tierras de Producción Forestal Permanente y en las que se establecen reglas de intervención para cada una de las sub categorías, prohibiéndose el desbosque para el desarrollo de actividades agrícolas, desvirtuándose por consiguiente lo aseverado por la parte demandante cuando señala que en el área B-G se permite el desarrollo de actividades agrícolas y aclara que al predio "Piedras Blancas y Las Marías" se encuentran sobrepuestas a 3 categorías de uso, por lo que en el proceso de reversión no se hizo un análisis exclusivo de la actividad forestal y por el contrario, de los instrumentos de gestión y las pruebas presentadas por los representantes de AGROBOLIVIA Ltda., se evidenció que en el predio existen 2 áreas, una destinada a la actividad forestal y otra destinada a la actividad ganadera, determinándose que la ABT en merito al trabajo de campo realizado evidenció que las áreas destinadas a la actividad forestal se encuentran sin intervención que constituye latifundio improductivo, prohibido y sancionado por la C.P.E., así como por la normativa agraria y forestal vigente, asimismo manifiesta que se ha identificado otra área en la que se desarrolla la actividad ganadera evidenciándose mejoras por lo que se reconoce el cumplimiento de la FES en la superficie de 4583.2421 ha, basado en los instrumentos de gestión presentados durante la producción de pruebas que evidenciaron in situ el cumplimiento parcial de la FES ya que según los precitados instrumentos de gestión el predio se encuentra destinado a la actividad forestal en una superficie de 21000.0198 ha, superficie que se encuentra sin intervención conforme al Informe Técnico UOBT-PSZ-TEC-363-2012 de 23 de noviembre de 2012, por lo que la parte demandante no puede desde ningún punto de vista cumplir la FES solo con cabezas de ganado.

En referencia a la existencia de contradicción entre el formulario o ficha de cálculo de la FES y el informe circunstanciado; aclara que los datos contenidos en la ficha FES son producto de un ejercicio matemático que no siempre refleja el análisis final sobre el cumplimiento de la FES, es decir el formulario supuestamente contradictorio no hace otra cosa que reflejar lo que se evidenció en campo ya que en el predio "Piedras Blancas y Las Marías" se ha identificado dos aéreas destinadas a distintas actividades una a la actividad ganadera y la otra destinada a la actividad forestal conforme se tiene evidenciado en el informe circunstanciado, resultado de la verificación in situ considerando los instrumentos de gestión presentados por la parte demandante al momento de la Audiencia de Producción de Pruebas y Verificación de la FES.

Respecto a que nunca se le entregó el título que consignaría la actividad como otros lo que significaría que en el predio además de la actividad ganadera se realizaba actividades forestales, señala que corresponde precisar que los representantes de AGROBOLIVIA LTDA., fueron quienes presentaron los instrumentos de gestión del predio "PIEDRAS BLANCAS Y LAS MARIAS", determinándose a través de los mismos la existencia de una superficie de 21000.0198 ha, que equivale a que el 72% de la propiedad se encuentra destinada al manejo forestal y la restante destinada a la actividad ganadera, superficies e instrumentos se encuentran especificados en el informe circunstanciado.

En relación a que el Informe Circunstanciado y la Resolución de Reversión se basan únicamente en la transcripción de informes realizados por la ABT en gabinete; señala que el informe circunstanciado no solo se basa en informes emitidos por el ABT, sino también en la documentación producida durante la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES y que en relación a que los informes emitidos por la ABT fueron realizados en gabinete, éste aspecto queda desvirtuado por lo consignado en el acta de audiencia de producción de pruebas y verificación de la FES en la que se evidencia la participación activa de los representantes de AGROBOLIVIA LTDA., como de personal de la ABT y del INRA quienes verificaron el cumplimiento de los Planes de Desmontes y otros instrumentos de gestión que tiene la propiedad, cuyos resultados no pueden ser negados por la parte demandante toda vez que los informes de la ABT fueron el resultado de la verificación in situ, resultados que se plasmaron en el Informe Circunstanciado y por ende en la Resolución de Reversión.

Respecto a que 1189 cabezas de ganado no fueron valoradas, aclara que las 1189 cabezas de ganado que el INRA no habría valorado corresponden a terneros que al momento de la verificación de la FES no se encontraban marcados o todavía no habían sido destetados aspectos regulados por la guía FES aprobada por Resolución Administrativa N 462/2011 de 22 de diciembre de 2011, por tanto no podrían haber sido considerados como cabezas de ganado mayor de lo contrario se estaría contraviniendo la normativa legal agraria en vigencia, aspecto corroborado en el acta de de verificación de la FES.

En relación a que se habría realizado una irrita valoración del PLUS desconociendo un certificado de asignación de uso de suelo elaborado por la Unidad Técnica de la Gobernación Santa Cruz, aclara que en el presente proceso el sobrepastoreo no por disposición o discrecionalidad del INRA, sino por lo dispuesto en el Plan de Uso de Suelos del Departamento de Santa Cruz aprobado mediante L. N° 2553 de 4 de noviembre de 2003.

Respecto a que el Informe Técnico UOBT-PSZ-TEC-364-2012 y el Informe Técnico UOBT-PSZ-TEC-363-2012, ambos del 23 de noviembre de 2012 fueron realizados fuera de la fecha de la audiencia de producción de pruebas y que la comunicación interna ABT-DDSC-INT-1492/2012 emitida por la ABT el 7 de diciembre de 2012 no fue valorada por el INRA; señala que el predio denominado "Piedras Blancas y Las Marías", se encuentra sobrepuesto a tierras de producción forestal permanente además de las áreas especificadas en el PLUS y con carácter de notificación se remitió a la ABT copia legalizada del Auto de Inicio de Procedimiento de Reversión, con ese antecedente al momento de la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES funcionarios de la ABT, iniciaron el trabajo de verificación de áreas que cuentan con instrumentos de gestión forestal, elaborándose el Informe Técnico UOBT-PSZ-TEC-364-2012 y el Informe Técnico UOBT-PSZ-TEC-363-2012, ambos del 23 de noviembre de 2012, por lo que tienen el valor necesario por ser producto del trabajo realizado en campo en compañía de los representantes del predio.

Aclaran también que el predio "Piedras Blancas y La Marías" fueron producto de una fusión al momento de la ejecución del proceso de saneamiento, que de acuerdo a los documentos presentados durante la audiencia permitieron identificar que en el predio se debería realizar la actividad ganadera y la actividad forestal, manifestando así que el Plan de Manejo Forestal como instrumento mediante el cual se realiza la planificación racional, como resultado del trabajo de verificación en campo realizado por la ABT se determinó que estas áreas se encuentran sin intervención es decir no están siendo utilizadas refiriéndose así al art. 398 del C.P.E. y que las tierras con cobertura boscosa deben enmarcarse al art. 16 de la L. N° 1700, aclarando que los informes presentados por la ABT en los que se identifican áreas sin intervención (latifundio improductivo), correspondientes al Plan General de Manejo Forestal (PGMF) no determinan el incumplimiento de la FES ya que ésta es atribución exclusiva del INRA, siendo atribución de la ABT verificar el cumplimiento de los instrumentos de gestión presentados por la parte demandante, remitiéndose al art. 175 del D.S. N° 29215.

En relación a que la certificación de asignación de uso de suelo de la gobernación de Santa Cruz presentada como prueba de reciente obtención ratifica los espacios de USOS FORESTAL Y GANADERO (B-G), por lo que no existiría uso contrario al PLUS; se remite a las consideraciones realizadas en el punto 4.2. del memorial de contestación, aclarando que el predio "Piedras Blancas y Las Marías" se encuentra sobrepuesto a 3 categorías de uso.

Respecto a que el INRA no habría considerado 1813 cabezas de ganado con el argumento de que la marca se encontraba al lado derecho del ganado, contraviniendo lo dispuesto en la L. N° 28 de 5 de enero de 1961 (Ley inexistente) y que debió considerarse los documentos de venta que oportunamente se acompañaron y que acreditan la propiedad de 1273 cabezas de ganado; indica que existe un error de taipeo el citar en el Informe Circunstanciado la L. N° 28 en vez de la L. N° 80, en ese entendido no es menos cierto que durante la audiencia de producción de prueba se han contado 5674 cabezas de ganado mayor de las cuales 1813 cabezas de ganado cuentan con marca al lado derecho haciendo un total de 3861 cabezas de ganado que cumplen los requisitos establecidos en la L. N° 80, el D.S. N° 29215 y art. 7 inc. a) de la Resolución Ministerial N° 655 de 16 de noviembre de 2010.

En relación a que no existe, ni en el informe Circunstanciado ni en la Resolución de Reversión, explicación técnica ni jurídica que justifique que la superficie efectivamente aprovechada es de 4.583 ha.; señala que la razón por la cual se reconoce 4583.2421 ha, se debe a que en la propiedad existen dos actividades al efecto el D.S. N° 29215 en su art. 167 establece que las áreas efectivamente aprovechadas en actividad ganadera serán las resultantes de la suma de cabezas de ganado mayor y las áreas con pasto cultivado, con sistemas silvopastoriles e infraestructura, sin embargo no hay que olvidar que la propiedad tiene actividad otros desarrollándose actividad ganadera y forestal de acuerdo a la documentación presentada por representantes de AGROBOLIVIA Ltda., citando el art. 170 del D.S. 29215 aclara que funcionarios de la ABT concluyeron que las áreas forestales se encuentran sin intervención ni infraestructura para el desarrollo de actividades forestales.

Respecto a que la Resolución de Avocación al establecer una avocación general vulnera el art. 51 del D.S. N° 29215 y que la notificación al avocado resulta nula; refiere que la avocación de los procesos de reversión en el departamento de Santa Cruz obedeció a que se ingreso a las causales previstas en el art. 51-I inc. a) del Reglamento Agrario en actual vigencia por insuficiencia de personal y equipos técnicos en las direcciones departamentales, cumpliéndose con los preceptos legales para la emisión de la Resolución Administrativa de Avocación, por lo que las aseveraciones por la parte demandante no tienen sustento legal como así lo entiende el Tribunal Agroambiental en la Sentencia Agroambiental Nacional S2a N° 001/2012 y que respecto a la supuesta nulidad de la notificación con la resolución de avocación al director departamental de Santa Cruz se establece que el art. 754 y siguientes del D.S. N° 29215 otorga a las partes la posibilidad de impugnar los actos administrativos que afecten y lesionen sus derechos subjetivos, en el presente caso la parte demandante al haber sido notificada con el auto de inicio de procedimiento de reversión y participado mediante sus representantes en la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, convalidó la notificación cuestionada, a más de que la observación realizada no afecta al orden público.

En referencia a que la Resolución de Avocación como la Resolución de Reversión no llevan la firma de un responsable jurídico; manifiesta que tanto la resolución de avocación como la de reversión se encuentran firmadas por el Director Nacional del INRA como por el Director General de Administración de tierras, hecho que no vicia de nulidad al proceso de reversión al ser un aspecto meramente formal, a más de que los recurrentes le dieron validez plena al proceso a través de su participación activa durante la sustanciación del mismo proceso.

Respecto a que se habría vulnerado el art. 194 del D.S. N° 29215 toda vez que concluida la audiencia de verificación de FES el INRA tenía 5 días calendario para la elaboración del Informe Circunstanciado, habiéndose tomado un mes para su elaboración; manifiesta que éste hecho no implica vulneración de derechos de la parte demandante ya que a efectos de hacer uso a su derecho a disentir acude a la instancia administrativa, como se evidencia de la acción contencioso administrativo incoada.

Concluye solicitando se declare improbada la demanda interpuesta por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, en representación de la Empresa AGROBOLIVIA LTDA, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012, con expresa imposición de costas al demandante.

Que, corrido el traslado, por memorial de réplica cursante de fs. 138 a 143 vta., la parte actora se realiza consideraciones respecto a lo argumentado en el memorial de responde, ratificándose en los fundamentos expuestos en la demanda.

Mediante memorial cursante de fs. 154 a 157 de obrados, el demandado hace uso del derecho a la dúplica, contestando a los extremos de la réplica, ratificando el memorial de responde.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del procedimiento y proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012.

CONSIDERANDO Que en ese contexto, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Boris Alfonso Mercado Ferrufino, en representación de AGROBOLIVIA LTDA., en los términos en los que fue presentada, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos, memoriales de responde, réplica y dúplica y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso administrativo de reversión del predio "PIEDRAS BLANCAS Y LAS MARIAS", se desarrolló en el marco de lo previsto por la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545, D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, L. N° 80 de 5 de enero de 1961 y D.S. N° 29251 de 29 de agosto de 2007, en este sentido se tiene que:

Con referencia a que la Dirección Nacional del INRA no pudo avocarse la totalidad de atribuciones y competencias del órgano avocado como se dispuso mediante Resolución Administrativa de Avocación RES-DGAT N° 001/2012 de 3 de enero de 2012 vulnerándose el art. 51-I del D.S. N° 29215, cabe señalar que, si bien la precitada norma legal señala que el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá asumir atribuciones propias de sus órganos inferiores, avocándose el conocimiento y decisión de cuestiones concretas, éste hecho no debe ser entendido en un sentido literal restrictivo, pues no integra en su contenido una limitante o impedimento para que la máxima instancia del ente administrador disponga, de forma general, la avocación de una o más atribuciones y/o competencias propias de sus órganos inferiores, más cuando, las facultades reconocidas por los arts. 50 y siguientes del D.S. N° 29215 no hacen sino coadyuvar a la sustanciación de los procedimientos agrarios administrativos atendiendo los principios constitucionales de compromiso, eficiencia y resultados que rigen a la administración pública, debiendo asimismo, entenderse que cualquier nulidad por infracción de normas procedimentales, sea en la vía jurisdiccional o administrativa debe, necesariamente, justificarse en los principios de legalidad o especificidad y de trascendencia, es decir que, la norma señalada como vulnerada, apareje, producto de su omisión y/o vulneración, daños irreparables que devengan en la vulneración de los derechos y garantías constitucionales de los administrados, aspecto que no acontece en el punto en examen, no existiendo vulneración de la Disposición Final Décimo Segunda de la L. N° 3545 ni del art. 57, parágrafo III de la L. N° 1715 (modificado por el art. 32 de la L. N° 3545), por encontrarse reconocida la figura de la avocación de competencias conforme lo normado por el art. 51 del D.S. N° 29215.

Respecto a la nulidad de la notificación, al Director Departamental del INRA Santa Cruz, con la Resolución Administrativa de Avocación N° RES-DGAT N° 001/2012 de 3 de enero de 2012, por cursar similar diligencia, realizada a otro ente, por la misma funcionaria, a la misma hora y fecha, corresponde señalar que el art. 51-II del D.S. N° 29215, señala que la avocación surtirá efectos legales desde la comunicación escrita al avocado, norma que constituye, por sí, el marco que fija la forma en la cual la figura jurídica de la avocación empieza a surtir efectos legales, no requiriéndose cumplir, necesariamente, con las formalidades previstas para los actos de notificación, bastando, como señala la norma en análisis, que la resolución que dispone la avocación de una o más competencias del órgano avocado haya sido puesta en conocimiento de éste, exigencia que fue cumplida mediante el oficio CITE DGAT-EXT No 012/2012 de 31 de enero de 2012 cursante a fs. 15 de antecedentes y adicionalmente mediante la diligencia de notificación cursante a fs. 16, debiendo, asimismo, tenerse en cuenta que la comunicación dirigida al órgano avocado tiene por finalidad que éste, en conocimiento de la decisión asumida, se aparte del conocimiento de cualesquier proceso que ingrese en la categoría de las competencias sustraídas por el órgano superior, a fin de no crear dos entes con igualdad de competencias, por lo que, lo actuado en virtud al citado artículo no ingresa a la valoración de derechos subjetivos de los particulares y al cursar en antecedentes la constancia de la realización del acto, cuya nulidad además no fue planteada oportunamente, el afirmarse que al existir similar diligencia (de notificación) realizada por la misma funcionaria, en idéntica hora y fecha el acto carecería de valor jurídico no constituye fundamento para anularse lo actuado por no ser potestativo de las partes, ante dos actos jurídicos de similar naturaleza, decidir cual carece de valor jurídico, a más de no haberse acreditado que el acto, por sí mismo, haya causado vulneración de los derechos de la parte actora concluyéndose que los argumentos desarrollados en éste punto, carecen de trascendencia y consistencia legal suficiente como para que éste tribunal disponga la nulidad de actos basado en la supuesta ineficacia jurídica de la notificación con la Resolución Administrativa RES-DGAT N° 001/2012, de 3 enero de 2012.

Con relación a la falta de firma del responsable jurídico, en la resolución de avocación, cabe hacer referencia al principio de especificidad o legalidad que rige la teoría de las nulidades en sentido de que no basta que la ley prescriba determinada formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o procedimiento, sino que la nulidad deberá estar expresamente determinada por ley, por lo que, al no existir norma expresa que disponga la nulidad de las Resoluciones Administrativas por las razones expuestas, lo acusado no genera la nulidad del acto, máxime si se toma en cuenta que con dicha omisión, no se demuestra perjuicio o desmedro de los derechos de la parte actora, es decir que los argumentos expuestos, no ingresan en la esfera del principio de trascendencia, careciendo por ello de consistencia y asidero legal lo acusado por la parte demandante, no existiendo vulneración del art. 65 inc. b) del D.S. N° 29215 como se señala en el memorial de demanda no correspondiendo aplicar al caso los contenidos del art. 122 de la C.P.E. por haber sido emitida por autoridad competente conforme a lo dispuesto por el inc. a) del precitado artículo, es decir por contener, la resolución la firma del Director Nacional del INRA, careciendo de relevancia el hecho de haberse o no consignado la firma de un profesional del área jurídica.

En relación a que el proceso de saneamiento ejecutado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria no habría concluido por no haberse entregado el título ejecutorial ni habérselo registrado en Derechos Reales, corresponde a éste tribunal ingresar al análisis del Título IV, Capítulo I del D.S. N° 29215 que en lo pertinente, fija el objeto, alcance y aplicación del procedimiento de reversión de la propiedad agraria, cuyo art. 181 señala que el procedimiento administrativo de reversión de la propiedad agraria procede por incumplimiento total o parcial de la función económico social y es sustanciado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria en propiedades medianas y empresas agropecuarias, en tanto que el art. 182 del mismo cuerpo legal dispone que el procedimiento de reversión podrá iniciarse en cualquier momento a partir de los dos (2) años posteriores a la emisión del Título Ejecutorial o Certificado de Saneamiento del predio, independientemente de posibles mutaciones del derecho.

Ahora bien respecto al art. 182 del D.S. N° 29215 este refiere a un plazo que la norma otorga de dos años para que la autoridad administrativa inicie el proceso de reversión en predios debidamente saneados, en los cuales conforme al art. 57 del mismo cuerpo legal, se realiza en predios en los cuales se ha regularizado el derecho propietario, es decir que este proceso tendrá como dos componentes por una parte a la autoridad legitimada para realizar el proceso y por otro a la persona sea natural o jurídica propietaria de un predio en el cual se aplicará el proceso, de este aspecto básico se infiere que el plazo de dos años dispuesto por el art. 182 del D.S. N° 29215 es un plazo tanto para la Administración INRA, como para el administrado propietario, constituyéndose en un plazo que debe contemplar de forma cierta e inequívoca desde qué momento se lo computa.

Que la autoridad administrativa, infiere que el cómputo es realizado desde el momento de la emisión del Título Ejecutorial en estricta aplicación literal del art. 182 del D.S. 29215, sin embargo el recurrente refiere que la condición que habilita el proceso de reversión seria que el saneamiento este concluido en todas sus etapas, concluyendo que la misma operaria desde el momento de la inscripción en Derechos Reales, señalando además que conforme a la certificación de fs. 55 a 56 de obrados el Título no le ha sido entregado al beneficiario (demandante).

Que conforme ha desarrollado este Tribunal Agroambiental, el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad el control de legalidad de los actos de la autoridad administrativa, en estricta observancia de la normativa aplicable a la materia al igual que a los principios constitucionales.

Así el art. 178 de la C.P.E. a insertado la seguridad jurídica como un principio general, que sustenta la potestad de impartir justicia, definida por el Tribunal Constitucional como: "...principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal...".

Respecto al presente caso, si bien es evidente que el art. 182 del D.S. N° 29215 señala que los 2 años se computan después de la emisión del Título Ejecutorial, esta norma no debe ser interpretada de forma aislada, sino más de forma contextual, así se debe determinar que al tratarse de un plazo para ambas partes (autoridad administrativa - administrado) el cómputo debe estar determinado en estricta correspondencia del principio de seguridad jurídica, es decir a reglas claras determinadas en la ley, que permitan al administrado conocer con anterioridad la actuación estatal, es así que realizando una interpretación contextual se advierte que el art. 64 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 establece que: "...el saneamiento es el procedimiento técnico jurídico, transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria ..." (las negrillas nos pertenecen) conforme a las etapas y actividades establecidas para el proceso de saneamiento previstas en los arts. 263 y 326 del D.S. N° 29215, que una vez concluidas derivan en la otorgación del Título Ejecutorial el que conforme al art. 393 del precitado D.S. en: "un documento público a través del cual el estado reconoce el Derecho de Propiedad Agraria a favor de sus titulares" (las negrillas nos pertenecen), en esa misma línea y respecto a la reversión su art. 57 parágrafo II de la Ley N°1715 señala: "... concluido el saneamiento de cada propiedad , este procedimiento solo podrá aplicarse de manera periódica, después de dos años a la emisión del Título Ejecutorial" (las negrillas nos pertenecen), concluyendo así que la sola emisión del Título no es el único elemento para iniciar el cómputo del plazo, pues de la normativa antes descrita se evidencia por una parte que debe concluir el proceso de saneamiento y en cumplimiento a dicho proceso se perfecciona el derecho propietario con el título ejecutorial que es un documento público y para que adquiera esa publicidad debe tenerse conocimiento cierto de la existencia del mismo por parte del administrado, infiriéndose que a partir de la PUBLICIDAD DEL MISMO se deberá computar el plazo para la verificación de la FES, publicidad que está relacionada a la forma cierta y efectiva de la existencia del título ejecutorial por parte del administrado, sean por actos idóneos que acrediten de forma cierta que la autoridad administrativa puso en conocimiento la existencia del Título Ejecutorial al Administrado o por la Inscripción en D.D.R.R. del mismo, observándose así el debido proceso y el principio de seguridad jurídica a momento de iniciar el proceso de Reversión.

Asimismo y respecto a lo fundamentado líneas arriba, la elaboración de informe preliminar el parágrafo II, inc. b) del art. 186 del D.S. N° 29215 dispone: "II. El informe preliminar deberá ser elaborado en el plazo máximo de tres (3) días calendario y contendrá: "...b) individualización del predio, especificando si tiene proceso de saneamiento concluido , se encuentra en trámite o no ha sido objeto de saneamiento..." (las negrillas son nuestras); de la misma forma en el parágrafo III del citado artículo indica: "...que conforme los datos descritos (en el informe preliminar) se establecerán el curso a seguir, en el que se puede sugerir el inicio del procedimiento de reversión", coligiéndose que se constituye en un actuado de suma importancia ya que el mismo constituye la base para la emisión del auto de inicio del procedimiento de reversión debiendo el mismo.

Respecto a los demás puntos demandados y conforme al entendimiento de la presente resolución, los mismos no son sujetos a pronunciamiento y/o consideración por no haberse ingresado a realizar el control de legalidad del proceso de reversión.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ella ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 87 a 98, interpuesta por Boris Alfonso Mercado Ferrufino en representación de la Empresa AGROBOLIVIA LTDA., en consecuencia NULA la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 024/2012 de 27 de diciembre de 2012, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone que la autoridad administrativa emita un informe preliminar conforme a la normativa agraria vigente y a los fundamentos de la presente resolución.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes a la autoridad administrativa correspondiente sea en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.

El Magistrado Javier Peñafiel Bravo, fue de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco

Magistrado Sala Segunda Dr. Lucio Fuentes Hinojosa