SENTENCIA AGROAMBIENTAL S2ª Nº 042/2013

Expediente: Nº 374-DCA-2012

Proceso: Contencioso Administrativo.

Demandante(s): Vanessa Carola Burgos Zamora en representación de Denis

Barbieri

Demandado(s): José Antonio Zamora Gutiérrez Ministro de Medio Ambiente y

Agua y otra

Distrito: Santa Cruz

Fecha: Sucre, 17 de septiembre de 2013

Magistrada Relatora: Deysi Villagomez Velasco

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 184 a 190, interpuesta por Vanessa Carola Burgos Zamora, en representación de Denis Barbieri, contra el Ministro de Medio Ambiente y Agua, Lic. José Antonio Zamora Gutiérrez y Rosa Isela Alarcón Fernández, Directora General de Asuntos Jurídicos de Medio Ambiente y Agua, impugnando la Resolución Forestal Nº 073 de 26 de octubre de 2012, contestación de fs. 243 a 247, réplica de fs. 250 a 252, dúplica a fs. 283 a 284, los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, Vanessa Carola Burgos Zamora, en representación de Denis Barbieri, por memorial de fs. 184 a 190, presenta demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Forestal Nº 073 de 26 de octubre de 2012, contra el Ministro de Medio Ambiente y Agua Lic. José Antonio Zamora Gutiérrez y Rosa Isela Alarcón Fernández, Directora General de Asuntos Jurídicos de Medio Ambiente y Agua, de acuerdo a los siguientes fundamentos:

Señala la apoderada, que su mandatario Denis Barbieri es propietario de un bien inmueble rústico denominado "Santa Rita D", ubicado en el Cantón El Puente, Provincia Guarayos del Departamento de Santa Cruz, predio en el que se desarrollan actividades productivas agrícolas tomando en consideración lo establecido en el Plan de Ordenamiento Predial, quien fue notificado con la Resolución Administrativa RU-ABT-GRY-142-2011 de 29 de abril de 2011emitido por el Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierras Ascensión de Guarayos dependiente de la ABT, por medio de la cual se lo declara responsable de la contravención de desmonte ilegal de la superficie de 600,63 ha. ubicado al interior del predio "Santa Rita D", imponiéndosele una sanción económica por concepto de pago de patente por desmonte sobre un monto total de $us. 47.308,34 equivalente a Bs. 333.523,78, además de conminársele a reforestar las servidumbres ecológicas afectadas; resolución ésta que fue impugnada mediante recurso de revocatoria habiéndose pronunciado la Resolución Administrativa ABT N° 83/012 en 29 de febrero de 2012, por la cual se revocó en parte la Resolución Administrativa RU- ABT-GRY-PAS-142/2011 de 29 de abril de 2011 declarando al demandante responsable de la contravención forestal de Desmonte Ilegal de una superficie total de 494, 88 has inientificadas en el predio "Santa Rita D" asimismo reduciendo el pago por desmonte a $us. 39.010,90 por concepto de multas y patentes, conminando al ahora recurrente a la presentación de un proyecto de ejecución de reforestación de Tierras de Producción Forestal Permanente y servidumbres ecológicas (UP-FPR l), en el plazo de 90 días calendario, computables desde la ejecutoria de la precitada resolución.

Refiere que la Resolución Administrativa ABT N° 83/012 antes descrita, fue impugnada mediante recurso jerárquico bajo el argumento que en las resoluciones impugnadas solo se habría tomado en cuenta el Plan de Uso de Suelo (PLUS) de Santa Cruz, sin mencionar lo definido por el Plan de Ordenamiento Predial aprobado para el predio "Santa Rita D" por medio de la Resolución Administrativa I-TEC-N° 0096/2002 de fecha 21 de enero de 2002, instrumento que al encontrarse vigente debió ser considerado de forma ineludible que era importante su consideración y al no hacerlo se habría vulnerado el debido proceso y la defensa consagrado en el art. 115 - II de la C.P.E. y contrario a lo dispuesto por el art.52 de la L. N°2341 , sin embargo de estos fundamentos, se resuelve el recurso jerárquico mediante la Resolución Forestal N° 73/2012 de 26 de octubre de 2012, la misma que confirma la Resolución Administrativa ABT N° 083/2012 de 29 de febrero de 2012.

Con estos antecedentes el demandante a través de su mandataria, plantea la presente demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Forestal N° 073 de fecha 26 de octubre de 2012, resolución que no ha cumplido con la normativa vigente en cuanto a la consideración de los expuesto en el análisis de la prueba, desconociendo derechos y garantías constitucionales señalando:

1.- Refiere que un aspecto fundamental en el análisis del recurso es el alcance del Plan de Uso de Suelos (PLUS) y los alcances del Plan de Ordenamiento Predial (POP), describiendo que el primero (PLUS) aprobado mediante D.S. N° 24124 elevado a rango de ley en noviembre de 2003, es un instrumento técnico normativo del ordenamiento territorial que delimita espacios geográficos y asigna uso al suelo, tiene como objetivo el manejo y uso sostenible de los recursos naturales, definiendo categorías y sub categorías de uso de suelo y manejo sostenible de los recursos naturales, por tanto es un instrumento técnico referencial. Con relación al Plan de Ordenamiento Predial (POP) define que este tiene como base la normativa contenida en el art. 5 de la Ley Forestal N° 1700 en concordancia al art. 27 del Reglamento de la Ley Forestal aprobado por Decreto Supremo N° 24453 que establecen que los Planes de Ordenamiento Predial (POPs) son los que determinan los usos del suelo definitivos a nivel del predio, por encima del PLUS, que es un estudio a nivel macro, en ese sentido cita la Sentencia Agraria Nacional S2a No. 20/2007.

2.- Fundamenta que otro aspecto importante de análisis, es que el predio "Santa Rita D" cuenta con Plan de Ordenamiento Predial aprobado por Resolución Administrativa I-TEC N° 0096/2002 de 21 de enero de 2002 que no fue revocada; que la sanción para reforestar el área desmontada del predio "Santa Rita D", impuesta por la Resolución Administrativa RU-ABT-GRY-PAS-142/2011, la Resolución Administrativa ABT N° 83/2012 y por Resolución Forestal N° 073/2012, se basa en una presunta ubicación del predio en un área definida por el PLUS como Tierras de Producción Forestal Permanente y servidumbres ecológicas (UP-FPR 1), sin tomar en cuenta cual es la clasificación de las tierras que figuran en el Plan de Ordenamiento Predial (POP) vigente, contrariando de esta forma la normativa contenida en el art. 27 del Reglamento de la Ley Forestal, aprobado por el D.S. N° 24453, en el entendido que la clasificación de tierras a través del PLUS tienen validez para lo general mientras no existan los POPs que determinen los usos definitivos; en ese contexto realiza un resumen de las partes pertinentes de la Resolución Administrativa ABT N° 083/2012 señalando que la misma simplemente hace una análisis sobre la existencia o no de un plan de desmonte aprobado considerando irrelevante el análisis del Plan de Ordenamiento Predial, de igual forma realiza un resumen de la Resolución Forestal N° 073 señalando que la misma es contradictoria ya que por un lado señala la obligación de reforestar las tierras de producción forestal permanente clasificación del PLUS y por otro lado observa la falta de una pequeña franja de protección ribereña de acuerdo al POP.

Concluye citando que la omisión por parte de las autoridades de la ABT y por el Ministro del Medio Ambiente y Agua, respecto a la consideración del contenido del Plan de Ordenamiento Predial (POP) elaborado específicamente para el predio "Santa Rita D", que se encuentra vigente y al haber sido tomada en cuenta únicamente para la aplicación de sanciones la norma general contenida en el Plan de uso de Suelo (PLUS), resulta violatoria a la norma contenida en el art. 27 del Reglamento de la Ley Forestal, señala que se vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa consagrados por el art. 115 parágrafo II de la C.P.E., por lo que impugnan en la vía contencioso administrativa la Resolución Forestal N° 073 de 26 de octubre de 2012 dictada por el Ministro de Medio Ambiente y Aguas Lic. Antonio Zamora Gutiérrez y por la Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, solicitando se declare probada la demanda y consiguientemente nula y sin valor la resolución impugnada disponiendo se dicte nueva resolución tomando en cuenta el uso del suelo definido en el Plan de Ordenamiento Predial del predio "Santa Rita D".

CONSIDERANDO : Una vez admitida la demanda por auto de fs. 193 y vta. y citados que fueron los demandados con el traslado correspondiente, mediante memorial de fs. 243 a 247, se apersona Carlos Félix Gómez García, en representación del Ministro de Medio Ambiente y Agua, haciendo una relación cronológica de los antecedentes del proceo sancionador, responde negativamente a la demanda bajo los siguientes argumentos:

1.- Indica que materialmente (técnica y legalmente) en el predio "Santa Rita D" se produjo desmonte ilegal sin autorización señalando que el Plan de Ordenamiento Predial no constituye una autorización implícita para efectuar desmontes; refiere que el Plan de Uso de Suelo PLUS, es el instrumento técnico normativo que establece legalmente la capacidad del uso mayor del suelo el cual tiene como objeto alcanzar el uso y manejo sostenible de los recursos naturales, constituyéndose en un instrumento referencial cuando se cuenta con Planes de Ordenamiento Predial (POP) de acuerdo al art. 27 del Reglamento de la Ley N° 1700.

Agrega que si bien el predio Santa Rita "D" cuenta con un Plan de Ordenamiento Predial Parcial (POP) con la Resolución Administrativa I-TEC- N° 0096/2002, que aunque el cumplimiento del POP es obligatorio, si se advierte que el mismo ha sido aprobado prescindiendo o en contradicción a la norma o que en base a este instrumento de gestión se pretenda justificar desmontes sin autorización, la administración tiene la obligación de observar y sancionar dicha situación, señalando que la obligatoriedad del POP queda limitada a si este instrumento se contrapone al ordenamiento legal sectorial vigente. Señala también que, en Santa Cruz de la Sierra se permiten quemas de acuerdo al Reglamento Especial de Desmontes y Quemas R.M. 131/97 de 9/07/97, en las áreas clasificadas por el PLUS que así lo permitan, en consecuencia no se puede efectuar un desmonte y posteriormente justificarlo por el hecho de contar con un POP, cuando la norma claramente establece el PDM como un requisito independiente del POP.

2.- Con relación a la obligación de reforestación, manifiesta que dentro del área autorizada para desmontar de 320,51 ha., se ha identificado la existencia de cortinas rompe vientos, sin embargo, lo que no se observa es la Franja de Protección Ribereña de un arroyo (UP-FPR-1), que según el POP cruza el predio en la parte oeste, por lo que no se ha respetado la servidumbre ecológica, tal como está establecido en el art.16 parágrafo IV de la Ley Forestal.

Termina realizando una interpretación de la Sentencia Agraria Nacional No. 20/2007 de 5 diciembre de 2007 y señala que la resolución impugnada ha sido debidamente fundamentada y motivada al confirmar la Resolución Administrativa ABT N° 083/2012, en ese sentido la instancia Ministerial se ha sometido al marco normativo denominado "Bloque de Legalidad", por lo que esa cartera de Estado ha observado y actuado bajo los principios de legalidad y tipicidad del proceso sancionatorio, lo que implica que las sanciones administrativas sólo pueden ser impuestas, cuando hayan sido previstas por norma expresa y conforme al procedimiento legal establecido.

Concluye solicitando se dicte sentencie, declarando improbada la demanda interpuesta confirmando la Resolución Forestal N° 073/2012 de 26 de octubre de 2012

CONSIDERANDO : Que, corrido el traslado correspondiente, cursa memorial de réplica de fs. 250 a 252 de obrados, por el que el demandante a través de su apoderada, señala que la demanda no cuestiona el procedimiento para la determinación de la superficie desmontada, ni cuestiona el monto que se debe pagar por patentes y multas, sino que la misma debe circunscribirse al hecho de que en las resoluciones RU-ABT-GRY-142-2011 de 29 de abril de 2011 y ABT N° 083/012 de 29 de febrero de 2012 respectivamente, se conminó al demandante a la reforestación de las tierras de Producción Forestal Permanente y Servidumbres Ecológicas, conminatoria que fue confirmada por la Resolución Forestal N° 073/2012, con esa aclaración se ratifica en los argumentos esgrimidos en la demanda.

Corrido el traslado a la parte demandada para la dúplica, el apoderado del demandado respondió por memorial de fs. 283 a 284, ratificando los argumentos contenidos en el memorial de respuesta; habiéndose considerado ambos memoriales.

De igual forma cursa de fs. 324 a 329 vta, memorial de apersonamiento y contestación a la demanda presentado por Cliver Hugo Rocha, en calidad de Director de la ABT y como tercero interesado en el presente proceso.

CONSIDERANDO : Que, el proceso contencioso administrativo es un medio de control judicial a objeto de garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y la legitimidad del que hacer administrativo y de establecer una equilibrada relación entre la Autoridad Administrativa y la Sociedad dentro del marco de un Estado de Derecho, en ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso administrativo sancionatorio por contravención forestal de desmonte ilegal, se establece lo siguiente:

1.- Con relación a cual es el instrumento que determina los usos de suelos definitivos a nivel predial, el Plan de Ordenamiento Predial (POP) o el Plan de uso de Suelos (PLUS), se establece que la resolución impugnada no realizó una consideración legal respecto a cual el instrumento aplicable, si bien realiza una valoración con relación a que la propiedad "Santa Rita D" cuenta parcialmente con un Plan de Ordenamiento Predial, entendido este como el instrumento que zonifica las tierras del predio según sus distintas capacidades de uso o vocación conforme al art. 1 del Reglamento a la Ley Forestal, no es menos evidente que la sanción impuesta por el desmonte ilegal se lo realiza en base a las áreas clasificadas en el PLUS Santa Cruz conforme se evidencia en el dictamen técnico legal y técnico jurídico que son base de la Resolución Administrativa RU-ABT-GRY-PAS-142/2011 de 29 de abril de 2011, la misma que posteriormente fue revocada en parte modificando los puntos primero segundo y cuarto mediante Resolución Administrativa ABT N° 83/2012 de 29 de febrero de 2012 y esta última confirmada a través de la Resolución Forestal N° 073 de 26 de octubre de 2012 ahora impugnada, en ese contexto y ante la existencia de dos instrumentos técnicos, la autoridad administrativa debió realizar la valoración legal conforme lo tiene dispuesto el art. 27 del D.S. N° 24453 que textualmente señala: "La clasificación de tierras realizada a través de los planes de uso del suelo tendrán validez en lo general, mientras no existan los planes de ordenamiento predial que determinen los usos definitivos", en consecuencia al contar el predio "Santa Rita D" con un Plan de Ordenamiento Predial debidamente aprobado a través de la Resolución Administrativa I-TEC N°0096/2002 como es el caso del POP parcial de la Propiedad Santa Rita "D", el PLUS SANTA CRUZ se constituye en un instrumento técnico y referencial sólo a nivel macro y de aplicación sólo en las áreas que no cuentan con el POP, consecuentemente, la autoridad administrativa a momento de fundamentar su decisión debió discriminar correctamente los instrumentos a usarse en la totalidad del predio Santa Rita "D", resolviendo de forma clara lo peticionado por el demandante, circunscribiendo de manera precisa su decisión respecto de las áreas sujetas a las sanciones determinadas dentro del proceso administrativo sancionador, por lo que al no haber resuelto la autoridad administrativa en todos sus niveles de forma clara precisa, concreta y positiva, respecto a este punto tal y como fue planteado, se ha incumplido los principios de congruencia y exhaustividad que hacen al debido proceso y al derecho a la defensa, principios estos que deben ser considerados en toda resolución sea esta administrativa y/o jurisdiccional, emitiendo así una resolución que otorgue seguridad, certeza y firmeza respecto de los fundamentos de la impugnación con relación al administrado ahora demandante, aspectos que al no haber sido considerados han afectado también la conminatoria a la reforestación tal y como se tiene fundamentado en el siguiente punto.

2.- Con relación a la conminatoria de reforestación sobre el área desmontada del predio "Santa Rita D" que corresponde a tierras de producción forestal permanente, de la revisión de los actuados que cursan en los antecedentes, se advierte que la Resolución Administrativa RU-ABT-GRY-PAS-142-2011 de 29 de abril de 2011, respecto a la reforestación dictamina en el punto cuarto de la parte resolutiva: "Se conmine a Denis Barberi proceda a la reforestación de las servidumbres ecológicas afectadas y lo inicie en tercero día de su notificación con la Resolución Administrativa que vaya dictar" (sic), esta decisión y otras contenidas en la precitada resolución fueron impugnadas a través del recurso de revocatoria; posteriormente la Resolución Administrativa ABT N° 083/2012 resolvió en su punto cuarto de la parte resolutiva: "Conminar al Sr. DENIS BARBIERI a la REFORESTACIÓN de las Tierras de Producción Forestal Permanente y servidumbres ecológicas (UP-FPR-1) afectadas debiendo presentar un proyecto de ejecución de reforestación en un plazo no mayor a 90 días calendario en aplicación del Instructivo 10/2011" (sic), esta decisión administrativa que fue confirmada por la Resolución Forestal N° 073/2012 de 26 de octubre de 2012; en ese contexto y de lo precedentemente expuesto en el punto 1) la autoridad administrativa, al no haber discriminado los instrumentos que determina los usos de suelos a nivel predial para valorar la totalidad del PREDIO "Santa Rita D" con relación a la reforestación y como se tiene descrito ut supra esta resuelve conforme al área definida por el PLUS - Santa Cruz como tierras de producción forestal permanente respecto al 100% del predio, sin embargo esto y como cursa en los antecedentes del expediente del proceso sancionador se tiene demostrado por la parte demandante que el "Predio Santa Rita D" cuenta con un Plan de Ordenamiento Predial parcial aprobado por la Resolución Administrativa I-TEC N°0096/2002 de fecha 21 de enero de 2002, ha momento de conminar a la reforestación la autoridad administrativa debió manifestarse expresamente de forma objetiva en base a un informe técnico jurídico que discrimine correctamente los instrumentos a ser utilizados en el predio "Santa Rita D", toda vez que de la revisión de antecedentes se evidencia que el dictamen jurídico DJ-UOBT - GRY-087-2011 en el punto primero toma como instrumento el Plan de Uso de Suelo PLUS - Santa Cruz como instrumento base para sancionar el desmonte ilegal sin tomar en cuenta que en el 50% del predio Santa Rita "D" existe un Plan de Ordenamiento Predial parcial aprobado sobre las áreas de producción forestal en las que se hubiese realizado el desmonte ilegal y que se encontrarían en el 50% del predio Santa Rita "D" , que conforme al Plan de Ordenamiento Predial (POP) existen áreas con usos silvopastoriles, Forestales y Servidumbres Ecológicas (UFPVR y UPCRV) consecuentemente debió determinarse con exactitud cual las áreas de producción forestal permanente desmontadas dentro de ese 50% del predio, de igual forma debió proceder con relación al 50% restante del predio y ante la inexistencia de un POP aprobado se debió realizar una correcta discriminación sobre las áreas de producción forestal permanente desmontadas en base al PLUS - Santa Cruz, y no como se tiene resuelto en la Resolución Administrativa ABT N° 83/2012 de 29 de febrero de 2012 y la Resolución Forestal N° 073/2012 de 26 de octubre de 2012, en las cuales de forma genérica se intima a la reforestación de las tierras de producción forestal permanente desmontadas en la totalidad del predio "Santa Rita D" en base al PLUS - Santa Cruz sin haber tomado los aspectos antes descritos, infringiendo la valoración del Plan de Ordenamiento Predial conforme al art. 27 del Reglamento de la Ley N° 1700 y el debido proceso consagrado en el art. 115 -II de la C.P.E.

Con referencia al Plan de Ordenamiento Predial este no constituye en una autorización implícita para efectuar desmontes, se establece que el art. 5 del Decreto Supremo Nº 26075 prescribe que : "En el Departamento de Santa Cruz de la Sierra, se permite el desmonte en tierras privadas sujeto a la aprobación del Plan de Ordenamiento Predial por parte de la Superintendencia Agraria, en conformidad al Artículo 5 del presente Decreto Supremo, y al Plan de Desmonte aprobado por la Superintendencia Forestal...", en ese contexto se tiene que la norma es clara al señalar que además del Plan de Ordenamiento Predial, para efectuar un desmonte, se debe contar con un Plan de Desmonte aprobado por la extinta Superintendencia Forestal, hoy Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra.

Que, del análisis precedente, se establece que tanto la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra como el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en la emisión de la Resolución Administrativa ABT N° 083/2012 de 29 de febrero de 2012 y Resolución Forestal N° 073 de 26 de octubre 2012, respectivamente, no observaron la normativa que rige a la materia, que por los efectos legales que conlleva, deben ser estrictamente observadas, toda vez que tiene por objeto asegurar un correcto y legal pronunciamiento de las resoluciones administrativas.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ella ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189 numeral 3) de la Constitución Política del Estado; art. 36 numeral 3) y 68 de la L. Nº 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 del Órgano Judicial, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 184 a 190, interpuesta por Vanessa Carola Burgos Zamora, en representación de Denis Barbieri, en consecuencia NULA la Resolución Forestal N° 073 de 26 de octubre de 212 cursante a fs. 153 a 165 de los antecedentes del expediente de la ABT, disponiendo que a momento de pronunciar nueva resolución se tome en cuenta los extremos fundamentados en la presente Sentencia Agroambiental.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias, con cargo al demandante.

El Magistrado Javier Peñafiel Bravo, fue de voto disidente.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco

Magistrado Sala Segunda Dr. Lucio Fuentes Hinojosa