SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 39/2013

Expediente: Nº 315/2012

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandantes: Ramos Peixoto Vaca y Marcelina Aponte de Peixoto
	Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 05 de noviembre de 2013
	Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda cursante de fs. 19 a 21 vta. de obrados, Ramos Peixoto Vaca y Marcelina Aponte de Peixoto, interponen demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1821/2011 de 23 de noviembre de 2011, argumentando:

Que en fecha 23 de agosto de 2011 les franquearon fotocopias legalizadas de la carpeta de saneamiento, las que contienen una serie de falencias como ser la omisión del fotocopiado del reverso, la falta de legalización o la omisión de fotocopiado de algunas fojas, hechos que demuestran la mala fe y mala voluntad de parte de la administración.

En cuanto a los actos administrativos dentro del proceso de saneamiento los demandantes indican:

1.Que las Actas de conformidad de Linderos de los vértices 71230043 a 71230022 y 71230031 y 71230043 fueron realizados en fecha 21 de julio de 2010, sin embargo la referenciación de los Vértices prediales del vértice 71230043 se mensuró en fecha 6 de agosto de 2010, es decir 16 días después de la firma de conformidad de linderos, aspecto que vulnera el art. 12 del D.S. N° 29215 y art. 70 de las Normas Técnicas para el Saneamiento de la Propiedad Agraria, Formación de Catastro y Registro Predial aprobado por Resolución Administrativa N° 084/2008 de 02 de abril de 2008; que en el Acta de Conformidad de Linderos con el predio "Guayacan I" firma como propietario de este predio el Sr. Olvis Hernán Ardaya Durán en completa contradicción al memorándum de notificación del predio simplemente "Guayacan" en el que figura como propietaria la Sra. Silvana Hurtado Pinto, en este caso la conformidad de linderos definido por los vértices 71230022 y 71230021 igualmente fueron firmados antes de la Referenciación de vértices.

2.Continúan indicando los demandantes que la Ficha de Cálculo de la Función Económico Social de fecha 15 de junio de 2011 consigna como superficie aprovechada 280.0564 ha. y como proyección de crecimiento 140.0282 ha. haciendo un total de 420.0846 ha. sugiriendo el cambio de tipo de propiedad a pequeña propiedad con una superficie de 500.000 ha., y que contrariamente en el Informe en Conclusiones de 17 de junio de 2011 señala como actividad productiva la superficie de 265.2720 ha., proyección de crecimiento de 132.6360 ha. obteniendo un total de superficie de 397.9080 ha. manteniendo la sugerencia de la adjudicación y titulación sobre la superficie de 500.000 ha.

3.Que el Informe de Cierre fue realizado el 2 y 3 de julio de 2011 en el que se consignó la superficie de 500.0000 ha., pero no existe en la carpeta de saneamiento este Informe de Cierre, sin embargo existe una nueva Ficha de Cálculo de la Función Económico Social de 14 de julio de 2011 acompañado de un Informe Técnico e Informe legal COM-BID 1512 N° 216/2011 de 15 de julio de 2011, mediante el cual se modifica la superficie reconocida a favor de los actores, reduciéndola a 390.0846 ha., con esta modificación los demandantes indican no haber sido notificados habiendo sido dejados en indefensión, posteriormente de manera misteriosa se incorpora un formulario de Informe de Cierre que contiene la superficie modificada sin consignación de fecha de realización, que estos actos vulneran los arts. 12 y 305 del D.S. N° 29215.

4.Que cuando se realizó la verificación de la FES durante el relevamiento de información de campo, lamentablemente recayó en temporada seca, por lo que la mayor parte de su ganado se encontraba en otra zona por necesidad de agua, por lo que resulta que el ganado contado y registrado en los formularios correspondientes no es la totalidad de la carga animal del predio, este extremo se puede corroborar por el Certificado del Sub Corregidor de la Comunidad Indígena "Naranjos" de 18 de agosto de 2011 y el Acta de vacunación contra la fiebre aftosa de 3 de noviembre de 2011, esta prueba que tiene el carácter de complementaria de acuerdo a los arts. 159 y 161 del D.S. N° 29215 fueron presentadas en su oportunidad dentro del proceso de saneamiento, pero no cursan en la carpeta de Saneamiento y tampoco fueron consideradas para establecer el cumplimiento de la FES en aplicación del principio del carácter social del derecho agrario y de las finalidades del Reglamento N° 29215 en sus arts. 3-o) y 4-a), b) y c).

Indican los demandantes, que todos los actos antes descritos constituyen vicio procedimental es que debieron ser oportunamente subsanados de acuerdo a los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215, por consiguiente la Resolución Administrativa impugnada nace de un procedimiento viciado, y por tanto se han vulnerado los arts. 3-o), 4-a), b) y c), 12, 266, 267 y 305 del D.S. N° 29215, art. 70 de las Normas Técnicas para el Saneamiento de la Propiedad Agraria, Formación del Catastro y Registro Predial aprobado por Resolución Administrativa N° 084/2008 de 2 de abril de 2008 y el art. 115 in fine de la Constitución Política del Estado.

Por lo expuesto, solicita se declare probada la demanda dejando sin efecto la Resolución Administrativa RA-SS N° 1821/2011 de 23 de noviembre de 2011, anulando todo lo actuado dentro del procedimiento de saneamiento del polígono 123 en relación al predio "San Francisco".

CONSIDERANDO: Que por auto cursante a fs. 31 de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado, el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

La entidad administrativa demandada, por memorial cursante de fs. 65 a 68 de obrados, adjuntando antecedentes del proceso de saneamiento, se apersona y responde argumentando:

Respecto a las observaciones de las fotocopias legalizadas, el demandante indica que los demandantes debieron revisar la documentación al momento de recoger y hacer su reclamo correspondiente en su oportunidad, siendo responsable de esta tarea un funcionario y no la Institución, por consiguiente esto no es un acto de irregularidad.

Con referencia a las observaciones al proceso de saneamiento indica; que en muchos casos la señal de los instrumentos GPS no registra los puntos a que hacen referencia por lo que se debe repetir el punto; que no se firman actas en blanco; con referencia a que la hora del formulario de conformidad de linderos y la referenciación de los vértices 71230022 y 71230021 no concuerdan, resulta subjetivo, ya que en campo se realiza la medición con aparatos que dan datos crudos Rinex los que tienen que ser transformados, por lo que no se puede considerar contradictorios dichos actos; indica el demandado que la nueva Ficha de Cálculo de la Función Económico Social que modifica la superficie final del predio, fue realizado en mérito al control de calidad al haberse evidenciado error en la valoración del cumplimiento de la FES; lo argüido en la demanda referente a que al no haber sido notificados los demandantes con el cambio de superficie, se lo dejo en indefensión, este argumento indica el demandado es falso, puesto que los actores ahora están ejerciendo su derecho de impugnación al no estar de acuerdo con la Resolución Final de Saneamiento; en cuanto a la supuesta errónea cuantificación de la carga animal, el hecho de que su ganado generalmente asciende a 120 cabezas y que el ganado de los demandantes en el momento de las pericias de campo se encontraba en otra zona por la necesidad de agua, indica el demandado que esta verificación de la Función Económico Social fue realizada en campo y plasmada en el formulario correspondiente que fue firmado por el demandante, el "control social" y el funcionario del INRA, por lo que no puede hablarse de una errónea valoración y cuantificación de la carga animal con documentos que no cursan en obrados, siendo infundados los argumentos del demandante; la argumentación de la demanda respecto a la violación al derecho constitucional el demandado indica que en ningún momento se actuó en contra de estos derechos y que el proceso de saneamiento fue objeto de la debida publicidad y contó con la participación activa de todos los involucrados en el área de trabajo y la participación del control social y que el INRA adecuó sus actos en estricta observancia de las normas que regulan la materia agraria y de acuerdo a las normas constitucionales que tutelan el debido proceso y la legítima defensa.

Con los citados argumentos la parte demandada niega los extremos señalados por los demandantes, solicitando se declare improbada la demanda contenciosa administrativa, manteniendo subsistente la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1821/2011 de 23 de noviembre de 2011.

Que el derecho de réplica de los demandantes fue ejercido mediante memorial cursante de fs. 80 a 81 vta. de obrados; asimismo el INRA ejerció su derecho de dúplica mediante memorial cursante de fs. 84 a 85 vta. de obrados.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

El proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un título ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales, particularmente el relativo al relevamiento de información en campo, así como el Informe de Cierre, previstos por los Arts. 295 y 305 del D.S. N° 29215, normativa procesal administrativa que al ser de orden público su cumplimiento es obligatorio. En ese sentido, siendo que el objeto del saneamiento es el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuya finalidad, entre otras es la titulación de tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social, la titulación de procesos agrarios en trámite y la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función económica social, conforme señalan los Arts. 64 y 66 de la L. N° 1715, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, entidad facultada para ejecutar dicho proceso, le corresponde sujetar sus actuaciones dentro de lo establecido por la normativa agraria.

Que los datos cursantes en el Informe de Campo, Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, dado los efectos que producen, se constituyen en actos administrativos de vital importancia en el proceso de saneamiento, toda vez que la información recabada y conclusiones a las que arriban, vienen a constituir la base principal a efectos de que el órgano administrativo adopte la determinación y definición legal y justa pronunciando la Resolución Final de Saneamiento que corresponda en derecho; por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa al margen de estar ajustada a la normativa que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada en campo y gabinete respecto del predio que fue sometido al proceso de saneamiento.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda y contestación, debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso de saneamiento, se establece lo siguiente:

Al punto 1) de la relación de demanda; al respecto, de la revisión de antecedentes se tiene que de fs. 8 a 12 cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0594/2010 de 15 de julio de 2010, que en la parte resolutiva, punto sexto, dispone el Relevamiento de Información en Campo de 16 de julio al 16 de agosto, así mismo de fs. 15 a 16 de antecedentes cursa la Resolución de Ampliación de Plazo de Relevamiento de Información de Campo RES-ADM N° RA-SS 0721/2010 de 16 de agosto de 2010, que amplía el plazo de Relevamiento de Información en Campo, hasta el 15 de septiembre de 2010; desprendiéndose de los mismos que si bien efectivamente el formulario de referenciación del vértice 71230043 cursante a fs. 78 de los antecedentes fue realizado en fecha 08 de agosto de 2010, es decir, con posterioridad a la firma de las actas de conformidad de linderos cursantes a fs. 71 y 74 de los antecedentes, empero se encuentran dentro del plazo establecido para la realización del Relevamiento de Información en Campo, y no se evidencia que se haya realizado denuncia u observación en la vía administrativa respecto a estos actuados, por otro lado los demandantes no refieren de qué forma les habría causado agravio, conculcado algún derecho o que dicha situación haya sido uno de los fundamentos para establecer la superficie a consolidar a favor de los actores, por lo que mal pueden acusar que los mencionados actos son nulos de pleno derecho, por consiguiente, no se evidencia la vulneración del art. 12 del D.S. N° 29215 y 70 de las Normas Técnicas que aducen los demandantes.

Al punto 2) de la relación de demanda; se puede evidenciar que a fs. 123 de los antecedentes cursa Ficha de Cálculo de la Función Económico Social en la que se establece la superficie de 500.0000 ha. a adjudicar clasificándola como pequeña propiedad ganadera; a fs. 129 de los antecedentes cursa nueva Ficha de Cálculo de la Función Económico Social que modifica la superficie a adjudicar a 390.0846 ha., este nuevo cálculo se realiza con el fundamento de que en el primer formulario de cálculo de la FES se tomo en cuenta a los terneros siendo que estos no cuentan como ganado mayor de acuerdo a la Guía para la Verificación de la Función Social y Económico Social, sin embargo se debe establecer que el art. 400 de la Constitución Política del Estado señala "Por afectar a su aprovechamiento sustentable y por ser contrario al interés colectivo, se prohíbe la división de las propiedades en superficies menores a la superficie máxima de la pequeña propiedad reconocida por la ley que, para su establecimiento, tendrá en cuenta las características de las zonas geográficas; El Estado establecerá mecanismos legales para evitar el fraccionamiento de la pequeña propiedad"(las negrillas son nuestras). En ese contexto, el Instituto Nacional de Reforma Agraria al aplicar la Guía Para la Verificación de la Función Social y de la Función Económico Social, aprobada por Resolución Administrativa Nº 083/2008 de 24 de abril de 2008 vigente en el momento de realizarse el nuevo cálculo de la Función Social en el presente caso, para el reconocimiento de la superficie de 390.0846 ha. a favor de los ahora demandantes, por cumplimiento parcial de la Función Económica Social, no ha observado lo establecido en los puntos 1.3 y 3 de la citada Guía que establece la superficie máxima de 500 has. para la pequeña propiedad, y ha obrado en contraposición de lo dispuesto por la Constitución Política del Estado Plurinacional, promulgada el 7 de febrero de 2009, la misma que es de aplicación preferente respecto a leyes, normas y guías que no se encuentren adecuados a la norma constitucional vigente.

De la misma forma se tiene que, en el caso de autos y conforme se establece en la Ficha de Cálculo de la Función Económico Social cursante a fs. 123 de antecedentes, el predio "San Francisco" es clasificado como pequeña propiedad ganadera, lo que es ratificado en la evaluación realizada en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 124 a 126 de antecedentes; en consecuencia, precautelando siempre por la supremacía constitucional se debió observar lo dispuesto por los arts. 394-(II) y 400 de la Constitución Política del Estado Plurinacional que es aplicable al caso concreto, artículos concordantes con la Disposición Final Sexta de la Ley N° 3545 que indica: "Cuando la posesión legal tenga por objeto una superficie que se encuentre dentro del margen considerado para la pequeña propiedad agrícola, se otorgará al poseedor la superficie máxima que corresponde a la pequeña propiedad según la zona geográfica, siempre que existan tierras disponibles,( las negrillas son nuestras) que en el presente caso de acuerdo a la Ficha Catastral cursante a fs. 42 de los antecedentes los demandantes declaran 1.209,0000 has. la superficie de su propiedad, que de acuerdo al cumplimiento de la FES el predio es recortado en su extensión, por consiguiente, se evidencia la existencia de tierras disponibles requisito establecido en la precitada Disposición Final Sexta de la Ley N° 3545 a objeto de reconocerle la superficie máxima establecida para la pequeña propiedad ganadera de acuerdo a la zona geográfica en aplicación de la supremacía constitucional, aplicando la superficie máxima de la pequeña propiedad establecida en la Guía para la Verificación de la FS y FES de 24 de abril de 2008 vigente en su momento. Por lo descrito se evidencia vulneraciones a las garantías y principios constitucionales establecidas en los arts. 178-I y 410 de la C.P.E.

Al punto 3) de la relación de demanda; con referencia al Informe de Cierre a fs. 128 de los antecedentes cursa constancia del comunicado realizado mediante Radio Azul Blanco y Verde de Roboré, por el cual se hace conocer a los propietarios de la Zona de Aguas Calientes, Polígonos 123 y 124 que el sábado 02 y domingo 03 de junio de 2011 se realizará el Informe de Cierre, acto a realizarse en instalaciones de la Asociación de Ganaderos de Roboré; a fs. 136 de los antecedentes cursa Informe de Cierre, el mismo que no contempla fecha alguna, pero que de acuerdo al comunicado radial antes descrito, se infiere que el Informe de Cierre fue realizado en fecha 02 y 03 de junio de 2011; en éste Informe de Cierre se puede apreciar que la superficie a reconocer es de 390.0846 ha., existiendo incoherencia entre el dato de superficie a reconocer en el Informe de Cierre, el Informe en Conclusiones cursante de fs 124 a 126 y la Ficha de Cálculo de Función Social cursante a fs. 123 de los antecedentes que sugiere la superficie de 500.0000 ha. para consolidar, pues mal podría este Informe de Cierre reflejar la superficie modificada al amparo del art. 267 del D.S. N° 29215 mediante Ficha de Cálculo de la Función Social cursante a fs. 129 de los antecedentes, ya que éste nuevo cálculo fue realizado en fecha 14 de julio de 2011, es decir con posterioridad al Informe de Cierre socializado cursante en la carpeta de antecedentes, por consiguiente, no existe correlación de fechas, actos y coherencia en el actuar del INRA, vulnerándose de esta manera el debido proceso y la transparencia amparados por el art. 115-II del la Constitución Política del Estado y art. 305 del D.S. N° 29215.

Al punto 4) de la relación de demanda; con referencia a que el ganado de los demandantes se encontraba en otro lugar por la sequía que se tenía en ese momento en la zona, el art. 159 del D.S. N° 29215 establece de manera clara que la verificación de la función social o económico social será realizada de manera directa en cada predio, siendo ésta el principal medio de prueba; asimismo el art. 167 del Reglamento indica que la actividad ganadera se verificará mediante el conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo; que en el caso de autos se evidencia que el INRA ha procedido conforme a la normativa agraria; no existe la documentación a que hacen referencia los demandantes y que según ellos fue presentada dentro del proceso de saneamiento; por consiguiente este argumento carece de veracidad y fundamento jurídico, cuando señalan que el INRA no consideró dicha documentación a fin de establecer el cumplimiento de la FES y menos corresponde al órgano jurisdiccional verificar dicho aspecto, dado la inexistencia de la referida documentación, por lo que, respecto a este punto demandado no se evidencia vulneración de principios ni derechos establecidos en la normativa agraria aplicable al caso.

Por los extremos referidos y desglosados en los puntos 2) y 3) supra, se establece en forma clara y fehaciente que el proceso de saneamiento del predio "San Francisco" que concluye con la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1821/2011 de 23 de noviembre de 2011, contiene vulneraciones que hacen al debido proceso y la primacía Constitucional, contraviniendo lo dispuesto por los arts. 115-II, 119-II, 178-I, 394, 400 y 410 de la C.P.E., y vulneración a la normativa agraria, lo que lleva a declarar por dichos extremos la procedencia de la demanda contenciosa administrativa.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 19 a 21, interpuesta por Ramos Peixoto Vaca y Marcelina Aponte de Peixoto, en su mérito, se declara NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 1821/2011 de 23 de noviembre de 2011, debiendo la entidad ejecutora subsanar las irregularidades en que incurrió, emitiendo nuevo Informe de Cierre coherente y congruente a los datos recabados durante el proceso de saneamiento y acorde a la normativa Constitucional y a los principios y normas agrarias que la regulan.

Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples, con cargo al INRA.

No firma la Magistrada Dra. Paty Yola Paucara Paco por ser de voto disidente.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz