SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 26/2013

Expediente: Nº 2576-DCA-09

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Nilo Ehisman Salces García, por José Roca Rodríguez
	Demandados: Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social
	de Bosques y Tierras, y Ministra de Medioambiente y Agua
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 22 de agosto de 2013
	Magistrada Relatora: Dra. Cinthia Armijo Paz

VISTOS: Los antecedentes de la demanda contencioso administrativa y los actuados del saneamiento remitidos por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras y;

CONSIDERANDO: Que, Nilo Ehisman Salces García, en representación legal de José Roca Rodríguez, mediante memorial de fs. 148 a 153 vta., y subsanación de fs. 160 del expediente, interpone demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MDRYT/RJ/ N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, dirigiendo la demanda en un primer momento contra la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, luego contra la Ministra de Medioambiente y Agua y además contra el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras; resolución administrativa que resuelve desestimar el recurso jerárquico interpuesto por Nilo Ehisman Salces García en representación legal de José Roca Rodríguez, contra la Resolución Administrativa de la Superintendencia Agraria N° 234-2007 de 09 de noviembre de 2007, en la cual se determina sancionar a José Roca Rodríguez, representante del Plan de Ordenamiento Predial del predio denominado "El Naranjal" con una multa progresiva y acumulativa.

CONSIDERANDO: Que, mediante Sentencia S1ª N° 049/2011 de fecha 24 de octubre de 2011, la Sala Primera del entonces Tribunal Agrario Nacional, resuelve la demanda así planteada declarándola Probada, resolución que fue objeto de acción de amparo constitucional, planteada por la ABT y resuelta mediante Sentencia Constitucional Plurinacional 0648/2012 de fecha 02 de agosto de 2012, la cual dispone que este Tribunal Agroambiental, a través de la Sala correspondiente emita nueva resolución, debidamente motivada y fundamentada.

CONSIDERANDO: Que, en cumplimiento a la señalada Sentencia Constitucional Plurinacional, y en aplicación del Acuerdo de Sala Plena del Tribunal Agroambiental SP. TA N° 002/2013 de fecha 11 de marzo de 2013, le corresponde a esta Sala dictar nueva Sentencia en el caso de autos.

CONSIDERANDO: Que, en el memorial de demanda contencioso administrativa, el apoderado de José Roca Rodríguez, de manera previa a sustentar su recurso, realiza una relación de los antecedentes, para luego hacer mención a las normas legales en las que respalda su pretensión y acusar las infracciones a la norma en que habría incurrido la resolución impugnada; bajo la siguiente síntesis:

I. Antecedentes.

Que, el 9 de octubre de 2007, se reporta al entonces Superintendente Agrario la quema de cobertura vegetal no autorizada en el municipio de San Ramón, siendo uno de los predios afectados "El Naranjal" cuyo titular es José Roca Rodríguez, y que por tal hecho se le notifica mediante edictos con el Auto de Proceso Sancionatorio de fecha 12 de octubre de 2007; que posteriormente y en vista del desconocimiento y no apersonamiento en el proceso por parte de dicho titular, la Superintendencia Agraria, en sendas resoluciones de 09 de noviembre de 2007, 17 de enero de 2008, 26 de junio de 2008 y 08 de octubre de 2008, emite multas progresivas y acumulativas, cada vez en un 100% sobre la anterior, haciendo un total de $US 14286,40.

Que, a criterio del demandante, la Superintendencia Agraria no habría cumplido con el procedimiento de la normativa legal vigente, en cuanto a la notificación, ya que su persona se vio imposibilitada de conocer dichas resoluciones en su debido momento para asumir defensa, puesto que los medios de prensa escritos utilizados para publicar los edictos, no son los de mayor circulación en el oriente boliviano; razón por la que recién se enteró de la publicación con las sanciones, en fecha 17 de octubre de 2008.

Que ante tal situación, mediante nota de 24 de octubre de 2008, impugna el valor de la multa de la resolución administrativa N° 234/2007, indicando que fue objeto de indefensión y que su persona no tenía responsabilidad alguna en la quema de los pastizales, que el fuego originado provenía de las comunidades vecinas, que más bien fue muy afectado con dicha quema y que la multa que se le imponía era demasiado alta para cubrirla; recibiendo como respuesta la providencia de 05 de noviembre de 2008 cursante a fs. 53 del proceso sancionador, en la cual se le indica que la sanción original fue objeto de incremento progresivo y acumulativo, que todo descargo resulta extemporáneo y que sólo corresponde el pago de dicha multa.

Que, mediante nota de 04 de diciembre de 2008, acompañando prueba reitera nuevamente su impugnación a la Resolución Administrativa N° 234/2007, bajo los mismos argumentos y, recibiendo como respuesta la providencia de fs. 91 de actuados, en la cual le señalan que el estado del proceso sancionatorio ya cuenta con actuaciones que han causado estado y que se esté a lo dispuesto por el decreto de fecha 05 de noviembre de 2008.

Que, en fecha 27 de febrero de 2009, al no ser atendidas positivamente sus solicitudes de impugnación, plantea recurso de revocatoria, contra la Resolución N° 234/2007, al haberse vulnerado -considera- su derecho a la defensa y al debido proceso, pidiendo se declare la nulidad de actos procesales hasta el vicio más antiguo, que sería la notificación con el auto de apertura del proceso sancionador; siendo notificado respecto al mismo, con el auto de rechazo de fecha 19 de marzo de 2009, con el argumento de que fue presentada fuera de término legal, ya que la resolución impugnada fue notificada en fecha 19 de noviembre de 2007.

Que, contra dicha resolución interpone recurso jerárquico, el cual fue desestimado mediante Resolución Administrativa del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MDRyT/RJ/N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, cuya copia legalizada cursa a fs. 140 a 145 del cuaderno procesal.

II. Fundamentos de la demanda contenciosa administrativa.

Que, dentro del proceso administrativo, el auto de apertura del proceso sancionatorio de 12 de octubre de 2007, habría aplicado el art. 33-VI de la L. N° 2341, al disponer la notificación mediante edictos a los posibles infractores de las quemas no autorizadas, teniéndolos por notificados el mismo día de la publicación del edicto de acuerdo con el art. 42 del D.S. N° 27113; que de esa manera habría actuado indebidamente la Superintendencia Agraria, debiendo más bien aplicar las reglas de la notificación por edictos establecidas por los arts. 70 y 73 del D.S. N° 29215, que dispone que aparte de la notificación del edicto en un órgano de prensa de circulación nacional, se deberá difundir el mismo en una radio emisora del lugar donde se encuentre situada la tierra objeto del procedimiento; que, dentro del proceso sancionador no se verifica que exista ninguna instructiva de la autoridad competente para la difusión del edicto mediante radio emisora, ni tampoco consta el certificado respectivo del medio de comunicación radial; con lo que se demuestra que la ex Superintendencia Agraria, no cumplió con el debido procedimiento, para garantizar que la parte afectada tenga conocimiento del proceso administrativo que se estaba iniciando, para asumir su defensa legal y no provocarle indefensión. Que, los actuados así realizados por la ex Superintendencia Agraria son susceptibles de nulidad conforme lo previene el art. 74 del D.S. N° 29215, el art. 35 de la L. N° 2341 y los arts. 37 y 55 del D.S. N° 27113.

Que, el demandante José Roca Rodríguez, propietario del predio "El Naranjal", no era una persona desconocida para la ex Superintendencia Agraria, ni tampoco se ignoraba su domicilio, puesto que habría tramitado ante este ente regulatorio, trámites con anterioridad al problema suscitado, donde se señalan las generales de Ley y la ubicación del predio "El Naranjal", existiendo información donde notificarlo y donde se deberían hacer las publicaciones mediante emisora radial, para ponerlo en derecho y que asuma defensa. También señala que se vulneró el principio de buena fe puesto que el indicado ente regulatorio bien pudo notificar el inicio del proceso sancionador en un periódico de Santa Cruz, que es donde se encuentran los predios afectados y donde están los domicilios de los afectados.

Que, los D.S. N° 26389 y 27171, que establecían el procedimiento administrativo del SIRENARE, en cuanto a plazos, presentación y resolución de recursos, fueron derogados en fecha 02 de agosto de 2007 por el D.S. N° 29215, es decir antes del inicio de presente proceso administrativo; y que al ser utilizadas estas normas derogadas, por la Superintendencia Agraria en sus respectivas resoluciones o autos administrativos dentro del presente proceso, carecerían de validez legal.

Que, en cuanto a la Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, y que ahora es impugnada; la misma reconocería expresamente la derogación señalada, puesto que en su considerando segundo indica que es el D.S. N° 29215 el que establece los plazos y resolución para el recurso de revocatoria; y que en su considerando tercero expresaría que el recurso de revocatoria fue interpuesto fuera del plazo legal establecido por el D.S. N° 26389 en su art. 34, y que dicho plazo es modificado por el D.S. N° 29215; asimismo, en el mismo considerando la resolución administrativa ahora impugnada, señalaría que el Informe Legal MDRyT/DGA/UGJ/RJ/N° 001/09, recomienda el rechazo del recurso jerárquico en atención a que dicha impugnación, no estuvo adecuada a las previsiones del DS. N° 29215; para finalmente concluir la resolución impugnada en su parte resolutiva, que es en mérito al art. 89 del D.S. N° 29215 que se resuelve desestimar el recurso jerárquico planteado. Estableciendo así el demandante, que la resolución administrativa emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, ahora confutada, reconoce expresamente que la norma vigente al momento de iniciarse el proceso administrativo contra José Roca Rodríguez, era el D.S. N° 29215, y por lo tanto al enmarcarse la ex Superintendencia Agraria en otros artículos derogados para iniciar el procedimiento y emitir sus resoluciones sancionatorias, vulneró el debido proceso.

Finalmente pide que se declare Probada la demanda contencioso administrativa y en consecuencia se deje sin efecto la Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, que resuelve el recurso jerárquico, y por tanto se revoque la Resolución Administrativa de la ex Superintendencia Agraria N° 234/2007, de fecha 09 de noviembre de 2007 y se declare la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, consistente en la notificación con el Auto de Apertura del proceso sancionador.

CONSIDERANDO: Que, por Auto de fs. 161 de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados Director Nacional de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT) y la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, misma que de acuerdo a la nueva estructura y competencias del Estado Plurinacional, ya no ejerce tuición sobre la ABT ni le compete el ámbito forestal, siendo competente en este caso la Ministra de Medioambiente y Aguas autoridad que es debidamente notificada con la presente acción.

Que, acreditando personería por memorial de fs. 253 a 257 vta., la Ministra de Medioambiente y Agua contesta la demanda, bajo los siguientes argumentos legales:

Que, al señalar el demandante que planteó recurso de reposición en fecha 27 de febrero de 2009, contra la Resolución N° 234/2007 de fecha 09 de noviembre de 2007, el mismo confiesa haber presentado dicho recurso de revocatoria fuera del plazo establecido por la normativa jurídica, que por tal motivo es que la ex Superintendencia Agraria rechaza tal recurso, habiéndose operado al efecto el principio de preclusión por falta de oportunidad, toda vez que las partes tienen cargas procesales, que si no las hacen valer oportunamente, la posibilidad correspondiente se cierra y el proceso sigue adelante.

Que, la Resolución Administrativa N° 234/2007, dictada por la ex Superintendencia Agraria, al no haber sido objeto de impugnación en el término prescrito en la norma (15 días hábiles administrativos) ha adquirido la calidad de firme y estable, por lo que no es susceptible de impugnación a través del recurso de revocatoria.

Que, para que un recurso jerárquico sea resuelto por la autoridad competente, previamente debe existir una resolución administrativa que deniegue el recurso de revocatoria o que modifique o ratifique la misma, aspecto que no se dio en el presente caso, puesto que existe únicamente un rechazo contra el recurso de revocatoria por haberse presentado fuera del término legal establecido; que de la misma manera habría procedido el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras mediante Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009, cuando desestima el recurso jerárquico interpuesto por el apoderado de José Roca Rodríguez, contra la Resolución Administrativa de la Superintendencia Agraria N° 234/2007 de 09 de noviembre de 2007.

Que, el art. 778 del Cód. Pdto. Civ., señala que el proceso contencioso administrativo procede, cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante este Poder todos los recursos de revisión, modificación y revocatoria de la resolución que le hubiere afectado; que en el caso presente, el demandante al haber interpuesto su recurso de revocatoria fuera de término, se tiene como si nunca hubiese presentado dicho recurso, por lo que no corresponde la tramitación en sede judicial de la actual demanda contencioso administrativa.

Que, el demandante confunde la aplicabilidad de la normativa jurídica con relación al procedimiento administrativo sancionador, al pretender señalar que, para el proceso seguido por la ex Superintendencia Agraria por la infracción de quema sin autorización de cobertura vegetal en el predio denominado "El Naranjal", debía aplicarse el D.S. N° 29215, siendo que el art. 2 del referido decreto supremo, cuando señala que es de aplicación exclusiva a los procedimientos agrarios administrativos, se refiere a los procedimientos relativos al proceso de saneamiento de la propiedad agraria, norma concordante con la disposición transitoria segunda del mismo decreto supremo; por lo que no se debe confundir un proceso administrativo agrario con un proceso administrativo sancionador agrario y forestal a los cuales son aplicables la L. N° 2341, su reglamento D.S. N° 27113, la reglamentación especial D.S. N° 26389, modificado parcialmente por el D.S. N° 27171 y el Cód. Pdto. Civ., de aplicación supletoria.

Que, el demandante contradictoriamente señala que la norma aplicable al proceso sancionador realizado por la ex Superintendencia Agraria es el D.S. N° 29215, sin embargo invoca también preceptos de la L. N° 2341 y del D.S. N° 27113, relativas a la nulidad de notificación y nulidad de actos administrativos, pretendiendo sorprender así la buena fe del juzgador y por conveniencia.

Que, respecto a que el ente regulador conocía el domicilio del ahora demandante, expresa que en ningún momento el señor José Roca Rodríguez demuestra o prueba tal aseveración, pues no existe documentación en el proceso administrativo sancionador que demuestren y señalen sus generales de Ley y su domicilio al cual debería notificársele, por lo que la ex Superintendencia Agraria en correcta aplicación del art. 33-VI de la L. N° 2341, ha procedido a notificarle mediante edicto el auto de apertura del proceso sancionatorio y la Resolución Administrativa N° 234/2007. Por todo lo expuesto pide que se declare Improbada la demanda interpuesta y se confirme la Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009 de 02 de octubre de 2009 pronunciada por la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras.

Que, acreditando personería, el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, mediante memorial cursante de fs. 267 a 269 y vta., contesta la demanda de autos bajo los siguientes argumentos legales:

Que, el actor pretende tomar como válidas sus tres impugnaciones contra la Resolución Administrativa de la ex Superintendencia Agraria N° 234-2007 y el recurso jerárquico contra el auto de rechazo del recurso de revocatoria el cual fue desestimado mediante Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009, utilizando mecanismos ilegales y vías no idóneas para reclamar sus derechos, desconociendo que los actos administrativos que disponen la multa y sus incrementos habrían adquirido estabilidad, al no ser impugnados dentro de los plazos procesales señalados por Ley y que por lo tanto la autoridad ante un procedimiento administrativo ya terminado se encontraría sin competencia, tal como lo disponen los arts. 51 y 58, ambos de la L. N° 2341.

Que, los recursos administrativos interpuestos por contrario no cumplen con los requisitos y formalidades legales para considerar el agotamiento de la vía administrativa, habiéndose producido la preclusión de las etapas ya citadas del procedimiento administrativo sancionatorio por quemas ilegales, signado con el Código de Quema N° 0091/2007 del predio "El Naranjal", de conformidad con el art. 32-I de la L. N° 2341 y art. 29-I del D.S. N° 26389.

Con tales argumentos, niega las pretensiones del demandante y pide se declare Improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta en autos.

CONSIDERANDO: Que, de fs. 260 a 262 vta., el demandante presenta réplica a la contestación de la demanda presentada por la Ministra de Medioambiente y Agua, en donde ratifica los términos de su acción, presentando dicha autoridad su dúplica de fs. 285 a 289, misma que no es considerada por extemporánea; a su vez el demandante presenta réplica a la contestación a la demanda, del Director Ejecutivo de la ABT, manteniendo los fundamentos de su acción, al respecto el representante del indicado ente regulatorio deduce su respectiva dúplica cursante de fs. 339 a 340 de obrados, en los términos de su contestación a la demanda.

CONSIDERANDO: Que, el proceso administrativo objeto de control jurisdiccional, se refiere a un proceso administrativo sancionador iniciado mediante reporte de seguimiento del uso de la tierra según su capacidad de Uso Mayor S-CUMAT-RPT-31/2007 de fecha 9 de octubre de 2007, cursante de fs. 2 a 3 de los actuados administrativos, puesto a conocimiento de la Superintendente Agrario, el mismo se refiere a la identificación de tres predios con POP's (Planes de Ordenamiento Predial) localizados en el municipio de San Ramón del departamento de Santa Cruz, que habrían realizado quema de cobertura vegetal sin contar con el permiso de quema controlada de pastizales aprobada, siendo uno de los infractores el predio denominado "El Naranjal", con código POP LP-07-11-00651-B, cuyo titular es José Roca Rodríguez.

Que, dicho Reporte mereció la dictación del Auto de Apertura del Proceso Sancionatorio de fecha 12 de octubre de 2007, cursante de fs. 4 a 12 del expediente administrativo, el cual en aplicación de las atribuciones de la Superintendencia Agraria previstas por la L. N° 1715 y L. N° 3445, los arts. 21 y 41 de L. N° 1333, el punto 5 de la Reglamentación especial de Desmontes y Quemas Controladas R. M. N° 131/97 y los Reglamentos de Certificación de la Capacidad de Uso Mayor de la Tierra y de Autorización y Seguimiento de Quemas Controladas de Pastizales de la Superintendencia Agraria, dispone citar y emplazar a José Roca Rodríguez, para que en el plazo de 15 días hábiles administrativos, computables a partir de su legal notificación, se apersone ante la Superintendencia a asumir defensa en el proceso sancionatorio, disponiendo la publicación del Auto Administrativo mediante edicto de Ley, por una sola vez, de acuerdo a los establecido por el art. 33-IV de la L. N° 2341, teniéndose por notificado el mismo el día de publicación del Edicto, conforme a lo previsto por el art. 42 del D.S. N° 27113. Así, consta copia de la publicación de esta resolución mediante edicto a fs. 13, en el periódico "Los Tiempos" de Cochabamba el día 14 de octubre de 2007.

Que posteriormente, ante el no apersonamiento de José Roca Rodríguez, la Superintendencia Agraria mediante Resolución Administrativa N° 234-2007 de fecha 09 de noviembre de 2007, resuelve sancionar a José Roca Rodríguez, con la multa equivalente a $US 1785,80 a ser cancelada en el plazo de 15 días hábiles administrativos, a partir de la ejecutoria de dicha resolución, bajo alternativa de incremento sucesivo en un 100%, a realizarse con el respectivo Auto de apercibimiento; todo ante la evidencia de quemas en el predio denominado "El Naranjal", hecho constitutivo de infracción de primer grado conforme lo dispuesto por el art. 56 del Reglamento de Autorización y Seguimiento de Quemas Controladas de Pastizales, al producirse la quema en un área donde se encuentra totalmente prohibida la quema según normas establecidas en el POP y los Planes de Uso de Suelo (PLUS); y en aplicación de dicho Reglamento, que dispone que las infracciones de primer grado originarán la aplicación de una multa progresiva y acumulativa, sobre la extensión total del predio y que la multa impuesta se incrementará sucesivamente en un 100% sobre la base de la multa anterior. Resolución administrativa que fue publicada mediante edicto en fecha 19 de noviembre de 2007 en el periódico "La Razón" de La Paz, conforme consta a fs. 19 del expediente administrativo.

Que, posteriormente consta la resolución de incremento de la multa impuesta (1er. Astreinte) de fecha 17 de enero de 2008, equivalente al pago de $US 3571,60; publicada mediante edicto en el periódico "La Razón" de La Paz, en fecha 21 de enero de 2008.

Que, luego consta la resolución de incremento de la multa impuesta (2do. Astreinte) de fecha 26 de junio de 2008, equivalente al pago de $US 7143,20; publicada mediante edicto en el periódico "La Razón" de La Paz, en fecha 27 de junio de 2008.

Que, mediante resolución de incremento de la multa impuesta (3er. Astreinte) de fecha 08 de octubre de 2008, se dispone el pago de $US 14286,40, publicada mediante edicto en el periódico "La Razón" de La Paz, en fecha 17 de octubre de 2008.

Que, a fs. 48 del expediente administrativo, cursa oficio dirigido a la señora Superintendente Agraria, de José Roca Rodríguez, que en sus partes principales impugna el valor de la multa impuesta hasta el tercer astreinte, pidiendo que dicha multa sea rebajada al monto original y no aplicar los valores acumulativos, en vista de no haber tenido conocimiento de los sucesivas multas publicadas mediante edictos. Tal solicitud fue denegada mediante providencia de 05 de noviembre de 2008, que cursa a fs. 53 del expediente administrativo, argumentando que el estado actual del proceso es el incremento progresivo y acumulativo de la sanción originalmente impuesta hasta su satisfacción, por lo que cualquier descargo resultaría extemporáneo y solo corresponde que el interesado cancele el monto en la tercera multa progresiva y acumulativa.

Que, a fs. 57 del expediente administrativo cursa oficio del afectado, de reiteración de impugnación a la multa fijada por resolución 234/2007, en la cual se adjunta documentación tendiente a demostrar que la quema no fue provocada por el mismo, mereciendo el decreto de fs. 91 del expediente administrativo, en el cual la Superintendente Agrario señala que el estado del proceso sancionatorio, ya cuenta con actuaciones que han causado estado, y aun más cuando el domicilio señalado en el POP del afectado, es indeterminado, debiendo estarse al decreto de 05 de noviembre de 2008.

Que, de fs. 106 a 109 vta., del expediente administrativo, Nilo Ehisman Salces García en representación de José Roca Rodríguez, interpone recurso de revocatoria contra la Resolución 234/2007 de la Superintendencia Agraria, el mismo que es rechazado mediante auto de 16 de marzo de 2009, por haberse interpuesto fuera del término legal, ello en aplicación del art. 34-II del D.S. N° 26389 modificado por el D.S. N° 27171.

Que, posteriormente, Nilo Ehisman Salces García en representación de José Roca Rodríguez, interpone recurso jerárquico contra la Resolución 234/2007 de la Superintendencia Agraria, así como contra los autos administrativos emitidos con posterioridad, pidiendo se declare la nulidad de los mismos hasta el vicio más antiguo, en este caso hasta la notificación con el auto de apertura del proceso sancionador. Impugnación, que de acuerdo a la nueva estructura y competencias de las instituciones del Estado Plurinacional y extinción del SIRENARE, es resuelta por la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, mediante Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, conforme consta de fs. 140 a 145 del expediente administrativo; resolución en la cual se desestima el recurso jerárquico planteado, bajo el fundamento de que el recurso de revocatoria fue rechazado por haberse interpuesto fuera de plazo, extremo que impediría ahora la interposición del recurso ulterior correspondiente.

CONSIDERANDO: Que, a objeto del análisis del presente caso, corresponde citar las siguientes disposiciones legales:

Que, en cuanto a la gestión de los recursos naturales, el art. 311 de la CPE, expresa que éstos son de propiedad del pueblo boliviano y que serán administrados por el Estado; a este respecto el art. 386 de la misma CPE agrega que los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano, que el Estado reconocerá derechos de aprovechamiento forestal a favor de comunidades y operadores particulares, que asimismo promoverá las actividades de conservación y aprovechamiento sustentable, la rehabilitación y reforestación de áreas degradadas, actividades éstas que necesariamente deben ser reguladas y fiscalizadas por un ente regulatorio.

Que, el art. 21-I de la L. N° 1700 crea el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE) cuyo objetivo es regular, controlar y supervisar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables.

Que, el art. 24 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, crea la Superintendencia Agraria como entidad pública autárquica, con jurisdicción nacional, integrada al Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables

(SIRENARE) cuya autoridad máxima es el Superintendente Agrario; estableciendo el art. 26 en su numeral 1 que entre sus principales atribuciones está el regular y controlar, en aplicación de las normas legales correspondientes, el uso y gestión del recurso tierra en armonía con los recursos agua, flora y fauna, bajo los principios del desarrollo sostenible. Mientras que su numeral 7, indica que debe disponer medidas precautorias necesarias para evitar el aprovechamiento de la tierra y sus recursos en forma contraria a su capacidad de uso mayor y aplicar sanciones administrativas establecidas en disposiciones legales vigentes y en los contratos de concesión que otorgue.

Que, el art. 138 del D.S. N° 29894 de 7 de febrero de 2009 establece que "todas las Superintendencias de los Sistemas de Regulación Sectorial- SIRESE y de Regulación de Recursos Naturales Renovables SIRENARE se extinguirán en un plazo máximo de 60 días. Sus competencias y atribuciones serán asumidas por los ministerios correspondientes o por una nueva entidad a crearse por norma expresa."

Que, el art. 3-c) del D.S. N° 0071 de 9 de abril de 2009 crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT) y el art. 27 de dicho decreto establece que las actividades de fiscalización control, supervisión y regulación de los sectores forestal y agrario, anteriormente ejercidas por la Superintendencia Agraria y Forestal, se realizarán considerando la L. N° 1700, la L. N° 1715, la L. N° 3545 y la L. N° 3501.

Que, el art. 4-2 del D.S. N° 0071 de 9 de abril de 2009 establece que las atribuciones, facultades, competencias, derechos y obligaciones de las ex superintendencias generales, como era el caso de la Superintendencia General del SIRENARE, serán asumidas por los ministros cabeza del sector en lo que no contravengan a lo dispuesto por la CPE.

Que, la L. N° 2341 del Procedimiento Administrativo y su Reglamento, regulan las notificaciones, incluyendo los casos para la notificación por edictos, dentro de los procesos administrativos.

Que, de acuerdo a la L. N° 2341, el proceso administrativo sancionador que establece, será de aplicación supletoria respecto a los procedimientos sancionatorios establecidos por los sistemas de organización administrativa, conforme los alcances de su art. 80.

Que el D.S. N° 26389 de 08 de noviembre de 2001, rige el procedimiento administrativo del SIRENARE, disponiendo en su art. 1 que se reglamenta la aplicación del art. 28 de la L. N° 1715 que se refiere a los recursos de revocatoria y jerárquico que los administrados pueden interponer contra las resoluciones administrativas pronunciadas por las autoridades de las Superintendencias del SIRENARE. Que posteriormente el D.S. N° 27171 de fecha 15 de septiembre de 2003, modifica parcialmente el D.S. N° 26389, al momento de reglamentar para el SIRENARE, la Ley del Procedimiento Administrativo.

Que, en cumplimiento de las atribuciones fijadas por el art. 26 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, y el D.S. N° 0071, forman parte de las normas regulatorias de aplicación por parte de la ex Superintendencia Agraria y la actual ABT: el Reglamento Especial de Desmontes y Quemas Controladas, aprobado por R.M. 131/97, del entonces Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medioambiente; el Reglamento del Sistema de Certificación y Seguimiento de la Capacidad de Uso Mayor de la Tierra, aprobado mediante R.A. Superintendencia Agraria N° 095-2007; y el Reglamento de Autorización y Seguimiento de Quemas Controladas de Pastizales, aprobado mediante R.A. Superintendencia Agraria N° 093-2007.

CONSIDERANDO: Que, de los antecedentes referidos, así como la normativa legal aplicable al caso, se tienen los siguientes fundamentos de la Sentencia a ser emitida:

Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses de los administrados cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, de la revisión de actuados se hace necesario dejar claramente establecido que el extinto Sistema de Regulación de Recursos Naturales SIRENARE creado por Ley, al igual que la actual ABT, creada en vigencia de la actual CPE, se constituyen en instancias administrativas de tipo regulatorio y fiscalizador, cuya función es precisamente la de regular el acceso al uso y aprovechamiento de los recursos naturales en el marco normativo de un desarrollo sostenible; es decir que así como, en representación del Estado confieren derechos de acceso a los recursos naturales renovables por medio de la aprobación de planes generales de manejo, planes de ordenamiento predial, etc.; también pueden imponer sanciones de tipo administrativo por incumplimiento a ese marco legal que propende al uso racional de los recursos naturales en armonía con el medioambiente; función diferente y complementaria a aquella de regularización y saneamiento legal de la propiedad agraria encargada al INRA.

Que, en ese orden existe un procedimiento administrativo sancionador general previsto por la L. N° 2341 y su reglamento, al cual se enmarca un procedimiento administrativo sancionador específico para el ente regulatorio respectivo, en este caso para el SIRENARE, previsto por el D.S. N° 26389 modificado por el D.S. N° 27171, reglas procedimentales que deben observarse estrictamente a momento de imponer sanciones pecuniarias o multas administrativas.

Que se constata en el caso presente, que el Auto de Apertura de Proceso Sancionatorio de fecha 12 de octubre de 2007, dictado por la Superintendente Agrario a.i., que cita y emplaza a los infractores por quema de pastizales sin autorización, disponiendo que la notificación de los mismos sea mediante la publicación de un edicto, amparándose en el art. 33-VI de la L. N° 2341; fue realizado de manera incorrecta y vulnerando la misma norma invocada, puesto que tal disposición establece que se notificaran mediante edictos cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore su domicilio o intentada la notificación (se entiende por otro medio, como el caso de cédula reglamentado por el art. 43 del D.S. N° 27113) ésta no hubiera podido ser practicada ; en el caso presente se constata que José Roca Rodríguez no era una persona desconocida para la Superintendencia Agraria puesto que se conocía su nombre, así como que era titular del POP LP-07-11-00070-B correspondiente al predio "El Naranjal", tal como lo muestran las diferentes resoluciones administrativas publicadas mediante edicto en las cuales se especifican estos datos; asimismo, no se desconocía el domicilio del interesado o titular del predio, puesto que la misma Superintendencia Agraria, al momento de fundamentar la Resolución Administrativa N° 234-2007, a fs. 17, del expediente administrativo, declara que el predio en cuestión, del presentante del POP, José Roca Rodríguez, se encuentra en el Municipio de San Ramón, cantón Santa Rosa de la Mina y San Pedro, Provincia Ñuflo de Chávez del Departamento de Santa Cruz; dato reconocido por el mismo ente regulatorio cuando a fs. 91, afirma que el domicilio señalado en el POP es indeterminado; extremo que hace ver que, sí se tenía conocimiento de dicho domicilio, indeterminado o no; que para mayor precisión es importante recordar que la acepción jurídica que se da al "domicilio" es la establecida por el art. 24 del Cód. Civ.: "El domicilio de la persona individual está en el lugar donde tiene su residencia principal. Cuando esa residencia no puede establecerse con certeza, el domicilio está en el lugar donde la persona ejerce su actividad principal." (El subrayado y cursiva es nuestro). Al respecto, en el proceso administrativo de autos, la residencia del titular fue claramente identificada dado que para establecer la responsabilidad respecto a los focos de calor, la Superintendencia Agraria de entonces, identificó que estos se encontraban en la propiedad del actual demandante, titular del predio "El Naranjal", existiendo por consiguiente un domicilio determinado.

Que, para notificar y hacer saber el inicio de un procedimiento sancionatorio administrativo contra un interesado identificado, que tiene aprobado su POP, obviamente se tiene conocimiento de datos del mismo y dónde está ubicado su predio; para lo cual el procedimiento administrativo ha previsto una serie de medios de notificación expeditos como ser la cédula, la correspondencia postal certificada con aviso de entrega, facsímil y correo electrónico, tal como lo prevén los arts. 37 y siguientes del D.S. N° 27113; para lograr de esa manera un efectivo cumplimiento de la norma por parte de los administrados; y con mucha más razón si se considera que la celeridad de los procesos administrativos sancionadores imponen multas que tienen la posibilidad de incrementarse de manera progresiva y acumulativa, como es el caso de las "astreintes"; al respecto, el tratadista uruguayo Gamarra define "Las astreintes constituyen una medida compulsiva o una sanción tendiente a ejercitar una presión sicológica respecto al titular de un incumplimiento (conminado) para que lleve a cabo el cumplimiento de una sentencia, mediante el dictado y eventual ejecución de una multa que lo afectará en su patrimonio hasta que asuma el comportamiento debido". Es decir que su objetivo es presionar al cumplimiento al infractor recalcitrante, que tiene conocimiento de la multa que se le impone, para que haga efectivo el pago. Aspecto que hace concluir que en la aplicación de este tipo de sanciones, por parte del procedimiento administrativo, se debe resguardar aun más el debido proceso y el no vulnerar el derecho a la defensa de los administrados, tomándose todos los recaudos necesarios para establecer fehacientemente que el condenado al pago de multas por astreintes, haya efectivamente tenido conocimiento de la conminatoria y la sanción impuesta, dando cumplimiento de esta manera al procedimiento administrativo que dispone taxativamente el Principio de Sometimiento Pleno a la Ley y el Principio de Buena Fe entre los servidores públicos y los ciudadanos, previstos en el art. 4 de la L. N° 2341 y que son resguardados también por la actual CPE en su art. 115-II.

Que, al haber procedido la autoridad administrativa a notificar al interesado José Roca Rodríguez, de manera irregular mediante edictos, teniendo conocimiento de su identidad y domicilio, sin haber hecho uso de un medio de notificación adecuado, ha violentado el derecho a la defensa de este particular, el debido proceso y las normas del procedimiento administrativo previstas al efecto, extremo que ha invalidado sus actuaciones, viciándolas de nulidad conforme a lo previsto en los incisos c) y d) de la L. N° 2341, en concordancia con el art. 37 de su Reglamento, que dispone que los actos administrativos que no hayan sido notificados o publicados legalmente carecen de efecto y no corren los términos para interponer los recursos contra ellos.

Que en cuanto a la norma aplicable en el proceso administrativo objeto de impugnación; como se señaló precedentemente, rige el procedimiento administrativo regulatorio de recursos naturales, establecido en las disposiciones del D.S. N° 26389 de 08 de noviembre de 2001, modificado por el D.S. N° 27171 de 15 de septiembre de 2003, en referencia a la L. N° 2341; ya que aun cuando el SIRENARE fue extinguido, tal extinción institucional no implicó la supresión en el actual Estado Plurinacional de un sistema administrativo regulatorio sobre los recursos naturales, posta que fue tomada por la actual Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), que asume todas sus competencias reconocidas en la L. N° 1700 y L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545, así está dispuesto por el art. 27 del D.S. N° 0071, así como en su art. 31, donde se reitera que las atribuciones como nuevo ente regulatorio son también las establecidas en las normas legales sectoriales vigentes.

Que, la L. N° 1715, modificada parcialmente por la L. N° 3545 en sus arts. 1 (disposiciones Abrogatorias) y 2 (disposiciones Derogatorias), las Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias Artículo Único de la L. N° 3545, así como la parte final del texto del D.S. N° 29215, en sus Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias, no derogan el D.S. N° 26389 de 08 de noviembre de 2001 ni el D.S. N° 27171 de 15 de septiembre de 2003, los mismos que se hallan vigentes, no constatándose norma legal que los derogue expresamente.

Que, cabe aclarar que cuando el art. 3-d) de la L. N° 2341 del Procedimiento Administrativo excluye del ámbito de su aplicación al régimen agrario, que se rige por sus propios procedimientos, se está refiriendo al ámbito fijado por el art. 75 del D.S. N° 29215, que comprende a las autoridades del Instituto Nacional de Reforma Agraria y del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, como órganos del Servicio Nacional de Reforma Agraria; y no así a la autoridad administrativa de tipo regulatorio y fiscalizador como lo fue la ex Superintendencia Agraria y lo es actualmente la ABT, que no forma parte de la estructura orgánica del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), conforme lo establece el art. 6 de la L. N° 1715.

Que, en cuanto a lo expresado por el demandante, respecto a la Disposición Primera del D.S. N° 27113, reglamentario de la L. N° 2341, ésta no es aplicable dentro del proceso administrativo que nos ocupa, debido a que refiere que -sin perjuicio de la aplicación supletoria de ese procedimiento administrativo- continuarán en vigencia los procedimientos especiales para la formación de actos de instancia, la imposición de sanciones a los administrados y la impugnación y ejecución de resoluciones, relativas entre otros al régimen agrario; régimen que en la fecha de publicación de dicho reglamento (23 de julio de 2003) se encontraba normado por el D.S. N° 25763 y no así por el D.S. N° 29215; siendo evidente en todo caso, que el régimen agrario no incluye al sistema regulatorio de los recursos naturales, cuyo ámbito normativo es más transversal al regular el uso y acceso del conjunto de los recursos naturales renovables, previendo la racionalidad en su aprovechamiento, y no de forma aislada sobre un sólo recurso, como lo es el recurso tierra.

Que, en cuanto a lo acusado por el demandante respecto a la parte considerativa de la Resolución Administrativa MDRyT/RJ/N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, emitida por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, se puede advertir que la misma incurre en contradicciones aplicando confusamente tanto normas administrativas regulatorias, como las establecidas por el D.S. N° 29215 referidas a las autoridades del Sistema Nacional de Reforma Agraria; extremo que se evidencia cuando -entre otros aspectos- desestima el recurso jerárquico planteado en aplicación del art. 89 del D.S. N° 29215, sin considerar que debería aplicar más bien, las normas relativas al procedimiento administrativo previsto para sus atribuciones de tipo regulatorio, heredadas del SIRENARE.

Que, asimismo se advierte actividad procedimental defectuosa en la tramitación del proceso en sede administrativa, puesto que Nilo Ehisman Salces García, al momento de interponer tanto el recurso de revocatoria como el recurso jerárquico, no contaba con poder suficiente para actuar en representación de José Roca Rodriguez, toda vez que el Testimonio de Poder Notariado N° 157/2009 de fs. 105 y vta., que presenta, se limita a conferirle potestades sólo para actuar dentro del trámite de saneamiento de la propiedad "El Naranjal" y propiedad "Israel" e interponer recursos de revocatoria y jerárquico ante el Tribunal Agrario Nacional, y no así para actuar dentro del procedimiento administrativo sancionador por quema ilegal de pastizales, de competencia de la ex Superintendencia Agraria. Por lo que ante tal situación el ente regulatorio de entonces debió dar cabal aplicación a la obligación que tenía de exigir al presentante poder notariado suficiente así como subsanar toda omisión advertida, conforme lo establecen los arts. 16 y 17 del D.S. N° 26389 modificado por el art. 4 del D.S. 27171; aspecto que no fue cumplido, viciando de nulidad lo actuado.

Que, con tales irregularidades procesales respecto al procedimiento administrativo sancionador seguido contra José Roca Rodríguez presentante del POP del predio denominado "El Naranjal"; en que incurrieron las autoridades administrativas regulatorias, así como el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras en su actuación como sucesor del Superintendente General del SIRENARE; han provocado que no se lleve correctamente el trámite, sustrayéndose del debido proceso, al no aplicar adecuadamente u omitir la norma legal administrativa correcta, que incluso provocó que no llegue a pronunciarse en el fondo la autoridad, sobre lo alegado por el interesado en reiteradas oportunidades; vulnerando así los derechos fundamentales de defensa y la garantía del debido proceso, reconocidos al administrado José Roca Rodríguez; correspondiendo al Tribunal Agroambiental, en pleno ejercicio del control jurisdiccional sobre las actuaciones de la administración pública y en vía del proceso contencioso administrativo, disponer la nulidad del procedimiento acusado hasta el vicio más antiguo; a efectos de restaurar la legalidad y el debido proceso, en las actuaciones de la administración pública.

Que, para disponerse la nulidad de una actuación de la autoridad administrativa, por su propia naturaleza, ha de establecerse si las mismas vulneran el orden público, en este caso al tratarse de la indebida aplicación de las normas procesales administrativas expresas, éstas son de orden público y son específicas al estar previstas en el ordenamiento jurídico administrativo precedentemente señalado; asimismo al vulnerarse con tales actuaciones irregulares, derechos y garantías reconocidos a los particulares, se percibe la trascendencia y necesidad de disponer la nulidad de actuados; por lo que en tal entendimiento, corresponde a este Tribunal Agroambiental disponer la nulidad correspondiente, en el pleno ejercicio de sus atribuciones de control jurisdiccional, sobre las actuaciones de la administración pública.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con los dispuesto por la atribución 6 del art. 144 de la L. Nº 025; FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 148 a 153 vta., y subsanada a fs. 160 del expediente, en su mérito se declara NULA , la Resolución Administrativa del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MDRYT/RJ/ N° 002/2009 de fecha 02 de octubre de 2009, en consecuencia nulo el auto de rechazo del recurso administrativo de revocatoria de 16 de marzo de 2009, dictado por la ex Superintendencia Agraria, así como nula la Resolución Administrativa de la Superintendencia Agraria N° 234-2007 de 09 de junio de 2007, debiendo anularse obrados hasta fs. 4 inclusive del expediente administrativo, es decir hasta el auto de apertura del proceso sancionatorio de fecha 12 de octubre de 2007, mediante el cual se dispone la notificación mediante edicto al interesado José Roca Rodríguez, sólo en lo que respecta a esta persona, que es titular del predio denominado "El Naranjal", debiendo en resguardo del debido proceso, aplicarse la normativa regulatoria vigente.

Regístrese, comuníquese y archívese.-

Fdo.

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco