SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 07/2013

Expediente: Nº 105/2012

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: José Antonio Salvatierra Paesano
	Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 25 de marzo de 2013
	Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa, respuesta, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 11 a 17 vta., el actor José Antonio Salvatierra Paesano, interpone demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2011 de 23 de diciembre de 2011, argumentando:

Que dentro del procedimiento de reversión se ha presentado documentación que acredita de manera fehaciente la existencia de actividad ganadera como son los certificados de vacunación de distintos ciclos en la propiedad "San Roque" que evidencian la regular y permanente actividad ganadera en la propiedad cumpliendo con la vacunación compulsiva y obligatoria contra la fiebre aftosa y asimismo la certificación de la ABT en que se señala que no se tiene registros de aprobación de instrumentos y de inicios de sumarios administrativos en contra del predio "San Roque"; por otro lado, señala el recurrente, se levantó información sobre las mejoras en el predio, como son atajados, una casa abandonada y 70 has. de pasto cultivado, además de realizarse el conteo de las cabezas de ganado que existen en la propiedad identificándose 1598 cabezas de ganado vacuno de raza nelore y 4 equinos con su marca (XS), además de áreas de ramoneo para el ganado que fue identificada en campo por el INRA, efectuándose en observaciones que el predio denominado "San Mateo" donde se tiene la infraestructura amplia para el desarrollo de actividades ganaderas, constituye conjuntamente el predio "San Roque" una unidad productiva estando el mismo íntegramente alambrado en su perímetro permitiendo el ramoneo del ganado.

Que, citando y transcribiendo la Sentencia Agraria Nacional S1ª N° 056/2011, menciona que es ilegal la resolución de avocación y consiguiente incompetencia de la Dirección Nacional del INRA para ejecutar este procedimiento, al no haberse notificado al interesado para que surta efectos, por lo que no se abrió su competencia.

Que el Reglamento de la L. N° 1715 ha dispuesto en el art. 155 los criterios que se deberán utilizar para la verificación de la FS o FES en el procedimiento de saneamiento, reversión, expropiación y distribución de tierras fiscales, disponiendo para la verificación de la FES entre otros que necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación donde los interesados y la administración complementariamente podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos y que la superficie efectivamente aprovechada en propiedades ganaderas es la que corresponda a la cantidad de ganado existente. Añade que el art. 167 del mismo reglamento dispone que en actividades ganaderas se verificará el número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo, señalando además que para el cálculo del área efectivamente aprovechada se considerará la suma de superficie que resulten de la cantidad de cabezas de ganado mayor reconociéndose 5 has. por cada una, 10 cabezas de ganado menor equivalen a una cabeza de ganado mayor y áreas con pasto cultivado, sistemas silvopastoriles e infraestructura.

Que la propiedad "San Roque" se encuentra sobrepuesta según el Plan de Uso de Suelo como tierra de uso de ganado extensivo con manejo de bosque, lo que obliga al titular del derecho al uso no intensivo de la propiedad debiendo promoverse el ramoneo y otras formas de aprovechamiento. Agrega que el Informe Circunstanciado señala que no se evidencia trabajos nuevos de infraestructura para ganadería y que no existe actividad antrópica, por lo que de conformidad al art. 175 del D.S. N° 29215 no pueden considerarse como cumplimiento de la FES, existiendo contradicción entre la información levantada y georeferenciada en campo por los funcionarios del INRA que identificaron 70 has. de pasto cultivado; asimismo se señala de manera genérica que no evidenciaron medios técnicos modernos en la propiedad, siendo necesario hacer notar que para la realización de actividades ganaderas no se requiere contar con tractores, orugas, cosechadoras u otros medios técnicos modernos, siendo que el ganado Nelore existe por sí mismo, no habiendo otra tecnología que aplicar. Menciona que con relación al trabajo asalariado, se ha evidenciado en campo la presencia del propietario y su hijo y también parte del personal que pernocta en la propiedad " San Mateo", lo que no involucra en el medio agrario contar con el registro o planillas, por lo que valorar como inexistente el personal que trabaja es una falacia. Agrega que por parte del INRA existe una mala interpretación de lo que es la ganadería extensiva y por otro lado, es necesario aclarar que el registro de marca que corresponde al predio "San Roque" que fue presentado en campo, fue actualizado una vez que se le notificó con el inicio de los trabajos de campo, al contar con registro en la Asociación de Ganaderos de San Ignacio desde el 4 de abril de 2007, acompañando a la demanda la certificación correspondiente.

Con tales argumentos, solicita se anule la resolución administrativa de reversión, debiendo el INRA realizar el proceso sin vicios administrativos y valorar la FES del fundo rústico ajustada a la normativa al existir evidente vulneración de los derechos subjetivos y la aplicación inadecuada del art. 2, parágrafos II, VII y X de la L. N° 1715 y la Disposición Transitoria Séptima de la L. N° 3545, contraviniendo lo prescrito por los arts. 51-I-a), 165, 166 y 167 del D. S. N° 29215.

CONSIDERANDO: Que por auto de fs. 19 y vta. se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, quién por memorial de fs. 47 a 49, responde argumentando:

Que, citando y transcribiendo el art. 162 del D.S. N° 29215, señala que la Resolución Administrativa de Avocación N° 390/2009 fue debidamente notificada, entre otros, al Director Departamental del INRA de Santa Cruz, así como al Prefecto hoy Gobernador del departamento de Santa Cruz en su condición de Presidente de la Comisión Agraria Departamental como se evidencia de las diligencias de notificación cursantes en el legajo del proceso de reversión, por lo que la parte demandante falta totalmente a la verdad.

Que el INRA evidentemente al momento de emitir la resolución objeto de impugnación no consideró las certificaciones de vacunas como el registro de marca de ganado presentados por la parte demandante en oportunidad de la verificación de la FES en el predio "San Roque", toda vez que las 1602 cabezas de ganado con la marca "XS" contabilizadas en el referido predio no corresponden al mismo, sino al predio "San Mateo" tal como se evidencia por la fotocopia de registro de marca de ganado del predio "San Mateo", dejándose claro que la parte demandante al ser subadquirente del predio en cuestión desde el 22 de febrero de 2006, recién en fecha 9 de septiembre de 2011 registra la marca de ganado del predio "San Roque" infringiendo el art. 2 de la L. N° 80, que no la cumplió sino hasta antes de 3 días de iniciado el proceso de reversión, lo que demuestra el fraude que pretende efectivizar en cuanto al cumplimiento de la FES.

Que la parte demandante al señalar que en las actividades ganaderas no se requiere contar con medios técnicos modernos, la misma es contraria y transgrede el art. 41-I-4) de la L. N° 1715 que al ser de carácter general su cumplimiento es obligatorio, ya que al estar clasificada la propiedad "San Roque" como Empresa Ganadera debe necesariamente explotarse con capital suplementario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos que no se evidenciaron en el predio, consignándose en la ficha catastral y formulario de verificación de la FES las mejoras que se refieren solo a dos atajados, dos saleros, una casa abandonada y 70 ha. de pasto cultivado, teniéndose establecido el incumplimiento de las características como empresa ganadera respecto al predio "San Roque", incumpliendo la FES al no observarse infraestructura para la actividad ganadera como potreros de rotación, corrales y bretes, como tampoco personal salariado, teniéndose presente que las planillas de personal asalariado, al margen de ser las mismas que se presentó en el proceso de reversión del predio "San Mateo", evidencian falsedad al haber sido adicionada con bolígrafo la palabra "San Roque" y también nombres de trabajadores de nacionalidad brasilera de los cuales no se adjuntó permiso de trabajo emitido por Migración, tampoco se adjuntó contratos y afiliación a la AFP, ni planillas trimestrales de pago, incumpliendo una vez más con uno de los requisitos como Empresa Ganadera.

Que la propiedad "San Roque" se tituló como propiedad individual, por lo que se debe considerar a la misma como una sola unidad productiva que debe cumplir con las características propias de la Empresa Ganadera, evidenciándose en el proceso de reversión que el referido predio no cumple con la FES, pretendiendo la parte actora vulnerar normas agrarias con la afirmación de que el predio "San Roque" sea una unidad productiva con el predio "San Mateo". Con tal argumentación, solicita se declare improbada la demanda contencioso administrativa, con costas.

Que, corridos los traslados por su orden, cursan los memoriales de réplica y dúplica cursantes los mismos a fs. 53 a 58 y 70 a 72 vta., respectivamente.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los

intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:

1. - La avocación, como una de las modalidades de transferencia de las competencias orgánicas, es aplicada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria en los procedimientos administrativos que éste desarrolla, entre ellos, el de la reversión de la propiedad agraria, regulando la normativa agraria sobre dicha transferencia las condiciones para su validez legal, como es el poner en conocimiento de la Comisión Agraria Nacional o de las Comisiones Departamentales, así como la comunicación escrita al avocado la resolución de avocación respectiva, tal cual prevé el art. 51-II del D.S. N° 29215. En el caso de autos, dicha formalidad legal fue cumplida a cabalidad por el INRA, al evidenciar de la nota de fs. 6 y de las diligencias de notificación de fs. 7 a 13 cursantes en el legajo del procedimiento de reversión, que la Resolución Administrativa N° 390/2009 de 24 de noviembre de 2009 que dispone la avocación al INRA Nacional para iniciar, proseguir y tramitar hasta su conclusión los procesos de reversión de la propiedad agraria en el departamento de Santa Cruz, fue debida y legalmente comunicada al Director Departamental del INRA de Santa Cruz, así como a los miembros de la Comisión Agraria Departamental de dicho distrito, careciendo por tal de veracidad y sustento, la afirmación vertida por el demandante en sentido de no haberse efectuado dichas notificaciones para que la avocación de referencia surta los efectos legales, cuando más al contrario, dichas comunicaciones fueron correcta y debidamente efectuadas, contando el INRA Nacional con la plena y legal competencia para asumir, tramitar y resolver los procesos de reversión en el departamento de Santa Cruz como es el caso del predio "San Roque" de propiedad del actor, no existiendo en consecuencia, sobre el particular, vulneración por parte del INRA de norma procedimental agraria que implique determinar su subsanación.

2.- El proceso de reversión de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado adopte o no la decisión de revertir la propiedad agraria por incumplimiento total o parcial de la función económico social, procedimiento que contempla, entre otros actos administrativos, el relativo a la audiencia de producción de prueba y verificación de la función económico social y el informe circunstanciado previsto por los arts. 192 y 194 del D.S. N° 29215 vigente en el momento de su elaboración, normativa procesal administrativa que al ser de orden público su cumplimiento es obligatorio; consecuentemente, siendo que el objeto del proceso de reversión es la de revertir las tierras de forma total o parcial a dominio originario de la Nación, la verificación así como la valoración del cumplimiento o no de la función económica social en la propiedad sujeto a dicho procedimiento constituye elementos primordiales para que el Estado asuma la decisión que corresponda, por ende, dicha labor debe contemplar el conjunto de los datos jurídicos y técnicos obtenidos durante la verificación del cumplimiento de la FES, que permita conocer y discernir con total claridad el cumplimiento o no de dicha función; que si bien dicha actividad procesal administrativa, al momento de su elaboración, no constituyen ni definen derechos, correspondiendo al Director Nacional del Instituto de Reforma Agraria, la definición del proceso pronunciando la resolución final que corresponda, no es menos evidente que los datos, sugerencias y conclusiones que se expresen en los mismos, dado los efectos que producen, se constituyen en actos administrativos de vital importancia en el proceso de reversión, toda vez que la información recabada y conclusiones a las que se arriba en el Informe Circunstanciado, viene a constituir la base principal a efectos de que el órgano administrativo adopte la determinación y definición legal y justa pronunciando la resolución que corresponda en derecho, por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa al margen de estar ajustada a la normativa que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada en campo y gabinete respecto del predio que fue sometido a proceso de reversión de la propiedad agraria.

En ese contexto, la verificación del cumplimiento o no de la función económica social tratándose de propiedades agrarias con actividad ganadera como viene a ser el predio "San Roque", se la realiza "in situ" verificando el número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo, así como las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastos cultivados y el área ocupada por la infraestructura; además para corroborar la información recabada en campo, se puede hacer uso de otros instrumentos complementarios como ser los registros del SENASAG y registros de marcas, considerándose para el cálculo del área efectivamente aprovechada la suma de superficies que resulten de la cantidad de cabezas de ganado mayor, reconociéndose por cada una 5 has., así como las áreas de pasto cultivado e infraestructura, tal cual prevé el art. 167 del D.S. N° 29215, de lo que se colige que la actividad ganadera para considerarla como tal, está basada principalmente en la constatación directa, física, real y objetiva de cabezas de ganado mayor o menor existentes en el predio sometido a proceso de reversión en el momento de relevamiento de información en campo, así como el derecho propietario de los semovientes con la verificación de la marca y registro correspondiente, constituyendo éstos indudablemente los elementos primordiales e imprescindibles para determinar la actividad ganadera; por lo que la supuesta falta de infraestructura o de medios técnicos modernos en el predio "San Roque" como señala el INRA en el Informe en Conclusiones y en su respuesta de fs. 47 a 49 de obrados, no significa que en el mismo no se desarrolle actividad ganadera, al considerar los mismos elementos complementarios a lo principal, como es la existencia física y real de cabezas de ganado y su registro de marca, como se constató en el predio "San Roque" reflejado en la Ficha Catastral y Formulario de Verificación de la FES de fs. 56 y 57 a 60, respectivamente, del legajo del proceso de reversión, que al ser información primigenia recabada in situ correspondía su análisis y consideración por el INRA dentro del marco de la racionalidad, objetividad y justicia social dado los principios que rige la administración en materia agraria, evidenciándose con ello la incongruencia e incoherencia del Informe Circunstanciado DGAT REV N° 0079/2011 de 19 de diciembre de 2011 cursante de fs. 150 a 168 del legajo de reversión, que en lugar de efectuar valoración real y objetiva congruente y estrechamente relacionado con los datos recabados in situ, funda sus sugerencias y conclusiones en apreciaciones subjetivas y confusas respecto del cumplimiento de la función económica social dando lugar a contradicciones vulnerando normas que hacen al debido proceso, que pese a señalar en el informe que "A momento de la emisión del presente Informe se valora principalmente lo verificado en campo, de conformidad al art. 161 del Decreto Supremo N° 29215 de 02 de agosto de 2007"; "(...)En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechadas, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado" (sic) ( las cursivas nos pertenece), contradictoriamente a los datos recabados en campo y basándose únicamente en la supuesta falta de infraestructura, pese a verificar la existencia de 2 atajados artificiales y 70 hectáreas de pasto cultivado, así como la verificación de cabezas de ganado en el predio y registro de marca, concluye que en el predio "San Roque" se ha determinado el incumplimiento total de la función económico social sugiriendo la reversión total del predio a favor del Estado. Asimismo, pese haberse acreditado el derecho propietario que le asiste al actor José Antonio Salvatierra Paesano sobre el predio "San Roque" que colinda con el predio "San Mateo" también de su propiedad y el registro de marca (XS) que utiliza en ambos predios, tal cual se desprende del documento de transferencia de fs. 69 a 70 y certificado de registro de marca de fs. 64 del legajo de reversión, así como lo adjuntado a la demanda cursante a fs. 7 y 8 de obrados, efectúa consideraciones subjetivas al señalar que el registro no acredita el derecho propietario al ser de "reciente obtención" cuando la normativa solo prevé la verificación de la marca y su registro y no así la antigüedad de la misma, que pese a ello, se advierte que el registro de marca del predio "San Roque" con las iniciales "XS" se remontaría al año de 2007, tal cual se desprende del certificado de fs. 7 emitido por el Presidente de la Asociación de Ganaderos de San Ignacio de Velasco-AGASIV y la fotocopia de registro de fs. 8 de obrados. De igual forma, el INRA señala lacónicamente que el predio no cuenta con medios "técnicos modernos" sin describir ni fundamentar cuales vendrían a ser dichos medios y si los mismos son necesarios e imprescindibles en actividades ganaderas, tomando en cuenta que el predio "San Roque" se halla ubicado en "Tierras de Uso Ganadero Extensivo con Manejo de Bosques" que por su particularidad se practica el ramoneo en la alimentación del ganado. En el mismo sentido, pese a haberse presentado certificados de vacunas, los mismo son relegados en cuanto al análisis y valoración de los mismos respecto del ganado de propiedad del actor, que según norma son elementos admisibles que corroboran la propiedad del ganado existente en el predio. De la misma manera, corresponde requerir el concurso de las entidades del Estado en la temática agraria, forestal y otros, que coadyuven a la sustanciación de los procedimientos agrarios hasta su conclusión, particularmente con el objetivo de evaluar sobre el uso adecuado de los planes de manejo de la propiedad.

Todos los aspectos señalados precedentemente, denotan con meridiana claridad las incongruencia y contradicciones en que incurrió el INRA al elaborar el Informe Circunstanciado que va en contra de un correcto, justo, legal y transparente proceso de reversión y las normas que hacen al debido proceso, que al no ajustarse a lo comprobado "in situ" en oportunidad del levantamiento catastral respecto del predio en cuestión, las sugerencias y conclusiones a las que arribó son confusas y carentes de sustento legal y fáctico en cuanto a su análisis y valoración, lo cual implica que dicho informe se constituya en un actuado que no contiene toda la información, análisis y evaluación fundamentada requerida para que el administrador asuma, en base a la misma, la definición administrativa correcta, legal y justa del saneamiento del predio "San Roque", como se da en el caso sub lite, lo cual amerita que tan importante actuado administrativo deba subsanarse efectuándose el mismo dentro del marco de la legalidad, objetividad, coherencia y congruencia en base a los datos, información, documentación y demás medios de prueba cursantes en el expediente del proceso de reversión del predio de referencia.

Que, del análisis precedente, se establece que el INRA ha incumplido las normas establecidas para el proceso administrativo de reversión de la propiedad agraria, dada las omisiones e irregularidades descritas, al no observar en su accionar la previsión contenida en los arts. 397-I) y III) de la C.P.E., 2-II)-IV)-VII) y X) de la L. N° 1715 y 167 del D. S. N° 29215, lo que lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencia que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 11 a 17 vta., interpuesta por José Antonio Salvatierra Paesano; en su mérito, NULA la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2011 de 23 de diciembre de 2011, debiendo la entidad ejecutora subsanar la irregularidad en que incurrió, realizando una adecuada, objetiva y correcta valoración del cumplimiento de la función económica social del predio "San Roque", elaborando para ello un nuevo Informe Circunstanciado congruente y coherente con los antecedentes y datos recabados durante la verificación in situ de la FES del referido predio, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria y principios que la regulan.

Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de reversión remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas, con cargo al INRA.

La Magistrada, Dra. Paty Yola Paucara Paco, fue de voto disidente.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz