SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 43/2014
Expediente : Nº 689/2013
Proceso : Contencioso Administrativo | |
Demandante : Patricio Enrique Deane representado por Manuel | |
Augusto Diez Canseco Arteaga | |
Demandado : Director Nacional del INRA | |
Distrito : Santa Cruz | |
Fecha : Sucre, 30 de septiembre de 2014 | |
Magistrada Relatora : Dra. Cinthia Armijo Paz |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, resolución administrativa de reversión impugnada, respuesta, antecedentes procesales; y
CONSIDERANDO: Que, por memorial presentado mediante acta notarial cursante de fs. 11 a 14 vta., y memorial de subsanación de fs. 21 de obrados, Patricio Enrique Deane representado por Manuel Augusto Diez Canseco Arteaga en merito al Testimonio de Poder N° 1271/2013 de 21 de septiembre de 2013, se apersona e interpone demanda contencioso administrativa en contra de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 004/2013 de 26 de julio de 2013, emitida respecto al predio denominado "San Miguelito", ubicado en el Municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, acción que fue dirigida contra el Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria; en ese sentido la parte actora haciendo referencia a los antecedentes del procedimiento de reversión, señala:
Que, el procedimiento de reversión ejecutado en el predio "San Miguelito" de propiedad de su mandante, vulnera su derecho a un proceso transparente con seguridad jurídica, violentando principios legales vinculados a la valoración objetiva de la ley e indica que en dicho procedimiento se habría presentado documentación que acredita de manera fehaciente la existencia de una importante actividad ganadera, con la infraestructura necesaria y condiciones para un emprendimiento productivo de esa naturaleza, como certificado de vacunación contra la fiebre aftosa, pago de impuestos pagados, registro de marca y otras relativas al proceso de saneamiento.
Señala que en la inspección de campo se habría levantado información sobre las mejoras existentes, como ser: una vivienda, un corral con varias divisiones, atajados, potreros, pasto sembrado, dos casas para los empleados, etc., habiéndose identificado por los funcionarios del INRA, 181 cabezas de ganado vacuno y otro grupo de 250 cabezas de ganado con marca y contramarca.
Que, citando los arts. 348 y 349 de la C.P.E., 155 de la L. N° 1715 2-II-4) y 10 de la L. N° 1715 complementada por la L. N° 3545, arts. 161, 188 y 190 del D.S. N° 29215, señala que siendo la inspección "in situ" un medio legal privilegiado de prueba y la verificación de FES un requisito dentro del procedimiento agrario, en el caso de la reversión refiere que esta debe necesariamente ajustarse a reglas y criterios técnico legales que lleven a la convicción a la autoridad administrativa de definir claramente la situación jurídica de un predio cuestionado; en ese marco indica es exigible que la autoridad administrativa valore la FES como un criterio integral bajo las citadas normas, para los distintos procedimientos agrarios de su competencia.
Señala que el INRA asume la existencia de un desmonte ilegal en base a un informe de la A.B.T., realizando una aplicación inadecuada del parágrafo XI del "artículo II" de la Ley N° 1715, que ha motivado la declaratoria de Tierra Fiscal de una superficie que no tiene la calidad de desmonte ilegal y por otro lado cumple la FES superabundantemente en la totalidad del predio agrario.
En razón de lo señalado el representante legal indica que existe una evidente vulneración del art. 2, parágrafo II, VII, X y XI de la Ley N° 1715 y la Disposición Transitoria Séptima de la Ley N° 3545 y arts. 51-I- inc. a), 166 y 167 del D.S. N° 29215, solicitando se declare Probada la demanda y Nula la Resolución impugnada, debiendo el INRA realizar un proceso sin vicios administrativos y una valoración de la FES ajustada a la normativa agraria.
CONSIDERANDO: Que, por Auto de 22 de octubre de 2013 cursante a fs. 23 y vta. de obrados, es admitida la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho y corrida en traslado al demandado Juanito Félix Tapia García en su condición de Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, quién al amparo de la Resolución Suprema 06451 de 18 de octubre de 2011, mediante memorial cursante de fs. 59 a 63 de obrados, se apersona y contesta negativamente la demanda con los siguientes argumentos:
Que efectuando una relación de antecedentes del proceso de reversión, se observa que la impugnación de la Resolución Administrativa RES-REV N° 004/2013 de 26 de julio de 2013 seria equivocadamente interpuesta sin fundamentos de hecho y de derecho, por cuanto indica que la referida Resolución Administrativa fue emitida en observancia a la normativa vigente, velando por el debido proceso y la seguridad jurídica que debe asistir a este tipo de procesos.
Respecto a las actividades forestales hace hincapié en la importancia de contar con autorización o permiso de desmonte (PDM), emitida por la entidad competente, en este caso por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT, extremo que señala no ocurrió en el predio "San Miguelito", motivándose la sustanciación de un proceso administrativo sancionador por parte de la ABT contra Osias Wagner Greve (titular inicial), que culminó con la emisión de la Resolución Administrativa RU-ABT-DDSC-SIV-PAS-222/2010 de 15 de abril de 2010, que declaró responsable de la contravención forestal de Desmonte Ilegal en la superficie de 335.0000 Has.
A mayor abundamiento el demandado hace referencia a una amplia normativa aplicable citando el texto de los arts. 136-I y 137 de la anterior C.P.E., y art. 108-14) y 15) de la actual C.P.E., respecto al resguardo y protección de los recursos naturales, concordante con el art. 380 del mismo cuerpo legal, en esa misma línea refiere también los arts., 28 inc. c), 35 inc. a) y 42-IV de la L. N° 1700, referidos a los desmontes ilegales y su sanción, el art. 86 del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, sobre la otorgación de permisos, hace referencia también a la Resolución Ministerial N° 131/97 de 09 de junio de 1997 (numerales 1.3, 2.1, 3.1 y 3.5.) referidas a la tramitación de desmontes; y el art. 2-XI de la L. N° 3545 concordante con el art. 175 del D.S. N° 29215, en las que basa su fundamentación, concluyendo que el demandante habría transgredido la normativa constitucional y agraria, atentando contra los bienes del Estado al haber procedido a un desmonte sin la respectiva autorización de la entidad competente, por lo que el INRA no podía considerar dicha superficie como cumplimiento de la función económico social aspecto que constituye además un acto ilícito que violenta el uso sostenible de la tierra en el predio "San Miguelito".
Finalmente, respecto a la aseveración de que la FES se constituye en un concepto integral y que resulta de una sumatoria de varios factores, la autoridad demandada indica que este aspecto fue plenamente considerado en el Informe Circunstanciado de Campo, correspondiente al predio "San Miguelito", reconociendo al actor más del 84% de la superficie titulada y valorando las mejoras existentes al interior de su predio plasmada en la resolución administrativa que ahora impugna, procediendo a revertir sólo el 15%, que corresponde al desmonte ilegal e indica que el procedimiento administrativo de reversión efectuado al interior del predio denominado "San Miguelito", fue sustanciado en resguardo a la normatividad jurídica existente y realizando una valoración jurídica y técnica de manera correcta y justa.
Que, conforme a lo expuesto la parte demandada solicita se declare Improbada la demanda contencioso administrativa, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa RES-REV N° 004/2013 de 26 de julio de 2013, con costas.
Que, de acuerdo al Informe de fs. 66 del expediente se evidencia que la parte actora no ejerció su derecho a la réplica, por lo que la entidad demandada no ejerció dúplica alguna.
CONSIDERANDO: Que, para el análisis del presente caso es pertinente señalar los principales actuados del procedimiento de reversión remitido por el INRA, que se detallan a continuación:
De los antecedentes de Derecho Propietario
- A fs. 54 cursa copia del Título Ejecutorial MPA-NAL-001022 de 10 de junio de 2009 emitido a nombre de Osias Wagner Greve en una superficie de 1970.6792 Has., clasificada como mediana propiedad con actividad ganadera.
- De fs. 59 a 62 vta., cursa Testimonio N° 340/2009 de transferencia del predio "San Miguelito" de fecha 18 de junio de 2009, que realiza Osias Wagner Greve por si y en representación de Renata Cristina Mazeto en calidad de vendedores y Patricio Enrique Deane como comprador, cuya clausula séptima establece que el predio se encontraba en proceso de saneamiento, contaba con POP y según PLUS Santa Cruz, define al predio como agrosilvopastoril en un 100%; por su parte en la clausula octava el vendedor reconocía la responsabilidad por cualquier contravención a la capacidad de uso mayor de la tierra.
- De fs. 39 a 40 cursa Informe DGAT-UCR-INF No 356/2013 de 27/05/2013 emitida por la Unidad de Catastro Rural del INRA Nacional que establece el registro de transferencia del predio "San Miguelito", cuyo registro y cambio de nombre es de 25/04/2011 mas certificado catastral de la misma fecha.
De los antecedentes del procedimiento de Reversión
- De fs. 22 a 37 cursa Informe Técnico DGAT-USC-FS-FES-INF-TEC N° 033/2013 de 14 de mayo de 2013, relativo al Análisis Multitemporal del predio "San Miguelito" (de Osias Wagner Greve), estableciendo en el punto 8 del mismo, escasa actividad o área de desmonte (por imágenes satelitales de los años 2010 y 2011), cuenta con Plan de Ordenamiento Predial y se clasifica según PLUS como tierra de Uso Agropecuario Extensivo cuya sobreposición es de 100%, y se sobrepone también al Plan de Desmonte (Sup. 147.7712 Has.), y con áreas de colonización.
- De fs. 68 a 82 cursa Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES INF PREL. No. 002/2013 de 29 de mayo de 2013, sugiriendo el inicio del procedimiento de reversión y solicitud de certificación a la ABT que implique el uso no sostenible de la tierra para su consideración en este procedimiento, por presunto indicio de incumplimiento de la FES.
- Que, cursa de fs. 84 a 86 Auto de Inicio de Procedimiento Administrativo de Reversión de fecha 31 de mayo de 2013, disponiendo la aplicación del procedimiento de reversión en el predio "San Miguelito" entre otros, fijando la fecha de audiencia para el día 7 de junio de 2013, con aplicación de medidas precautorias.
- A fs. 103 cursa Edicto Agrario publicado en le periódico Estrella del Oriente dando a conocer el inicio del procedimiento de reversión.
- A fs. 104 cursa notificación al propietario del predio en fecha 01/06/2013 con el Auto de inicio de 31 de mayo de 2013 (en la persona del bodeguero).
- A fs. 107 cursa Ficha Catastral del predio "San Miguelito" de fecha 08 de junio de 2013, que consigna como propietario a Patricio Enrique Deane, y observa en la casilla correspondiente el registro de 442 cabezas de ganado bovino (raza nelore y mestizo) observándose diferentes marcas y 380 terneros sin marca.
- De fs. 108 a 111 cursa el formulario de Verificación FES de Campo que detalla las mejoras relativas a la actividad ganadera, consignando además la cantidad de ganado mayor, pastizales cultivados en una superficie de 569.8862 Has., dos viviendas construidas y una en proceso de construcción, y una cabaña, caseta con generador de luz, tanque de agua, en cuanto a la infraestructura ganadera se tiene siete potreros con pasto sembrado al interior (de variedad Tanzania, MG-5, Brizanta), áreas con regulación de desmonte, varios corrales con varias divisiones, con bretes, cepo y cargador. Asimismo respecto al régimen laboral cuenta con 19 trabajadores entre asalariados y eventuales, cuenta con caminos, actividad que contó con la participación de los representantes legales del predio y control social.
- De fs. 112 a 117 cursa Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la FES de 7/06/2013 registra a detalle toda la prueba recepcionada entre ellos el Folio Real emitido por Derechos Reales que contempla la transferencia realizada a nombre del actual propietario Patricio Enrique Deane, impuestos de la propiedad, registro de marca, certificado de Vacunación contra la fiebre aftosa, facturas por compra de tractores, entre otros documentos; respecto al levantamiento de mejoras registra todo lo consignado en la Ficha FES, al igual que lo verificado con infraestructura ganadera y equipamiento y maquinaria con la firma de todos los participantes y representantes del predio.
- De fs. 118 a 176 se adjunta documentación que fue presentada por los representantes del predio en oportunidad de la audiencia de verificación de FES entre los que se adjunta el Plan de Ordenamiento Predial aprobado por la Resolución I-TEC N° 9950/2005 de 16 de septiembre de 2005, registro de marca, certificados de vacunación, copia de memorial de fecha 04/06/2013 dirigida a la ABT, solicitando la aplicación del proceso abreviado, establecida en la Ley Nº 337 de Apoyo a la producción de alimentos y restitución de bosques.
A fs. 239 cursa Ficha FES del predio "San Miguelito" donde se establece el 84.54%, de cumplimiento de la FES (consignando para el cálculo 181 cabezas de ganado, las que tienen como marca las letra "D"), señalando en otras consideraciones un desmonte ilegal en la superficie de 304.7499 Has.
De fs. 240 a 270 cursa Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. N° 005/2013 de 24 de julio de 2013, que contabilizando cantidad de ganado mayor, infraestructura, equipamiento y otras mejoras en actividad ganadera y producto de un proceso de ajustes y control topológico establecen como área efectivamente aprovechada la superficie de 585.7935 Has., que el predio "San Miguelito" se encuentra cercado con alambre de cinco hebras al igual que los potreros de rotación que se encuentran alambrados, respecto al plan de uso de suelos (PLUS) y de acuerdo a un análisis integral estableció que se encuentra 100% sobrepuesto a tierras de Uso Agrosilvopastoril; respecto al información enviada por la ABT realiza una relación de hechos que llegan establecer la existencia de desmonte ilegal al interior del predio "San Miguelito", sobre el Plan de Ordenamiento Predial que fue sobrepuesto al predio, identifican que parte del POP se encontraba fuera del predio titulado, finalmente al haberse evidenciado desmonte ilegal que constituye incumplimiento de la FES, sugiriere el informe, descontar la superficie identificada como desmonte ilegal del área efectivamente aprovechada, debiendo procederse a su reversión en áreas de bosque, a efectos de que no se proceda a nuevos desmontes que afecten la conservación del medio ambiente y la biodiversidad.
- De fs. 283 a 287 cursa la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 004/2013 de 26 de julio de 2013, adjunto con el plano que demuestra gráficamente el área de recorte.
Del proceso sancionatorio de la ABT
- De fs. 186 a 238 cursa información remitida por la ABT respecto al predio "San Miguelito" que evidencia:
-En fecha 16 de septiembre de 2005 por Resolución Administrativa I-TEC N° 9950/2005 se aprueba el Plan de Ordenamiento Predial con código Nº SCZ-07-15-02395-B del predio "San Miguelito" bajo el principio de buena fe del declarante, (Osias Wagner Greve) con una superficie aproximada de 2020.5514 Has.
-En fecha 28 de junio de 2006 se emite la Resolución RU-SIV-PDM-371-2006 por la Unidad Operativa de Bosque San Ignacio de Velasco, por el que se autoriza desmontar 150 hectáreas efectivas , solicitada por Osias Wagner Greve.
Proceso sancionatorio por Desmonte Ilegal:
-En fecha 31 de julio de 2009 se elabora el Informe Técnico TEC-UOBT-SIV-223-2009 que del análisis de imágenes satelitales de fechas 06/07/1996 y 08/06/2009 señala que de los desmontes ilegales verificados se ha afectado 335 has., que no cuentan con ninguna autorización y establece como resultado el siguiente cuadro:
Superficie total predio "San Miguelito" 2014 Has.
Superficie total desmontada 587 Has.
Superficie desmontada antes de 1996 102 Has.
Superficie desmontada de 1997 a 2008 335 Has.
Superficie autorizada por Superintendencia forestal 150 Has.
Superficie desmontada sin autorización 335 Has.
-En fecha 12 de agosto de 2009 mediante Auto Administrativo ABT-DDSC-SIV-N°023/2009 en base al informe técnico de 31/07/2009, se determina iniciar sumario administrativo contra Osias Wagner Greve por supuesta comisión de contravención forestal de desmonte ilegal dentro del predio "San Miguelito", notificado en fecha 27 de agosto de 2009.
-En fecha 15 de abril de 2010 se emite la Resolución Administrativa RU-ABT-DDSC-SIV-PAS-222/2010 que declara a Osias Wagner Greve responsable de la Contravención Forestal de Desmonte Ilegal no autorizado en la superficie de 335 Has., imponiendo una sanción total de Bs. 534.067,21.- además de ordenarse la restitución de arboles dispersos la reforestación protectora de las servidumbres ecológicas asociados al sistema silvopastoril en una superficie de 636 Has.
-En fecha 9 de septiembre de 2011 se emite la Resolución/Forestal/N°88 mismo que rechaza el recurso jerárquico por silencio administrativo negativo, interpuesto por Osias Wagner Greve contra la Resolución Administrativa de 15 de abril de 2010 por haber sido interpuesto extemporáneamente y sin cumplir las formalidades aplicables de ley, teniéndose agotada la vía administrativa.
CONSIDERANDO: Que la normativa aplicable al caso con relación a los argumentos expuestos por el recurrente, así como los antecedentes del proceso, refieren:
Constitución Política del Estado (promulgada el 7 de febrero de 2009)
El art. 9-6) , señala que son fines esenciales del Estado, promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, así como la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones actuales y futuras.
El art. 346, determina que el patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país, su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población será responsabilidad y atribución exclusiva del Estado.
El art. 349 , declara que los recursos naturales entre otros los bosques, son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país, complementado por su parágrafo I que los recursos naturales son de propiedad y dominio del pueblo boliviano y corresponderá al Estado su administración en función al interés colectivo, debiendo para el efecto otorgar derecho de uso cuando corresponda.
El art. 358, también establece que los derechos de uso y aprovechamiento sobre los recursos naturales deberán estar sujetos al control periódico del cumplimiento de las regulaciones técnicas, económicas y ambientales. El incumplimiento de la ley dará lugar a la reversión o anulación de los derechos de uso o aprovechamiento. Finalmente el art. 386 establece que los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano, el Estado reconocerá derecho de aprovechamiento forestal a favor de operadores particulares.
Ley N° 3545 de 28 de Noviembre de 2006 (modificatoria de la L. N° 1715)
Artículo 2-III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal.
VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta como aprovechadas las áreas silvipastoriles y con pasto cultivado.
IX. Las servidumbres ecológicas legales son limitaciones a los derechos de uso y aprovechamiento. Para la regularización y conservación del derecho propietario serán tomadas en cuenta y reconocidas y constituirán función económica social solo cuando se desarrollen sobre las mismas actividades bajo manejo, regularmente autorizadas.
X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra en producción; en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente.
XI. Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económico social.
Dentro de los principios establecidos para la judicatura agraria, se encuentra el principio de integralidad, el cual establece la obligatoriedad que se tiene de otorgar a la tierra un tratamiento integral tomando en cuenta sus connotaciones económicas, sociales, históricas, de conservación, políticas y de reconocimiento a la diversidad cultural.
D.S. Nº 29215 de 2 de agosto de 2007 (Reglamento de la Ley N° 1715)
Art. 3 (Carácter social del derecho agrario) , que el reconocimiento de los derechos agrarios estarán sujetos a la aptitud de uso del suelo y a su empleo sostenible, en el marco de las normas ambientales vigentes, de igual forma señala que la tierra se la debe considerar de manera integral, incluyendo sus connotaciones sociales, culturales, ambientales, económicas y de desarrollo rural.
Art. 155 , respecto a la Función Económica Social, ámbito, aplicación y alcance del mismo, establece que a efectos de la verificación del cumplimiento de la función social o la función económica social, además de la clasificación de la propiedad se deberá tomar en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, limites de superficie, características del tipo de propiedad y la correspondencia con la aptitud del uso del suelo, de igual forma establece que las normas que regulan las función social y la función económica social son de orden público por lo tanto son de cumplimiento obligatorio e irrenunciable por acuerdo de partes.
Art. 156, también respecto a la aptitud de Uso de Suelo y Empleo Sostenible, determina que si se establecen elementos que hagan presumir el uso no sostenible de la tierra, de oficio o mediante denuncia el INRA solicitará informe de éstos extremos a las autoridades competentes, estos documentos serán considerados a los efectos previstos en los procedimientos agrarios.
Art. 162 , señala que a efectos del cumplimiento efectivo y real de la función social o económica social, el INRA establecerá un sistema de control y seguimiento permanente, incluyendo informes y denuncias de las organizaciones sociales; a efectos de impulsar los procedimientos de reversión, de expropiación o la priorización del saneamiento de la propiedad agraria.
Art. 166 , señala que la Función Económico Social se prueba cuando sus propietarios o poseedores desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y el ecoturismo y se considerará de manera integral las áreas efectivamente aprovechadas; áreas con proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas legales.
Art. 167 , en cuanto a las áreas aprovechadas en actividad ganadera señala: que se verificara el número de cabezas de ganado mayor y menor a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo, así como las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastizales cultivados y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de éstas áreas.
Art. 181 , determina el procedimiento para el proceso administrativo de reversión de la propiedad agraria así como el alcance del mismo.
Art. 182 , establece que el procedimiento de reversión podrá aplicarse en cualquier momento a partir de los 2 años inmediatamente después a la emisión del título ejecutorial o certificado de saneamiento independientemente de posibles mutaciones del derecho. Para aplicar un nuevo procedimiento de reversión deberá transcurrir por lo menos 2 años desde la última verificación de la función económico social.
D.S. Nº 0071 de 09 de abril de 2009 (Crea a las Autoridades del Estado Plurinacional en extinción de las superintendencias)
Que, determina la creación de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras entre otros, dentro del proceso administrativo sancionador estableció en los arts. 10 a 12, el régimen de impugnación señalando que a través del Recurso Jerárquico se agota la vía administrativa con la cual se habilita la vía judicial para la interposición del Contencioso Administrativo.
El art. 27 establece que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, fiscaliza, controla, supervisa y regula los sectores Forestal y Agrario, considerando la L. Nº 1700, la L. Nº 1715, la L. Nº 3545 y la L. Nº 3501, así como sus reglamentos.
El art. 31 de la citada disposición legal reconoce las competencias de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras establecidas en 1) Supervigilar el cabal cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias y contractuales, así como 2) aplicar y efectivizar las sanciones correspondientes y 3) Desarrollar programas de control, monitoreo y prevención en coordinación con los órganos e instituciones competentes, y definir las actividades y procedimientos de control y sanción que correspondan, con el fin de prevenir la deforestación para reducir la tasa de desmontes ilegales.
El art. 27 establece que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, fiscaliza, controla, supervisa y regula los sectores Forestal y Agrario, considerando la L. Nº 1700, la L. Nº 1715, la L. Nº 3545 y la L. Nº 3501, así como sus reglamentos.
Ley N° 1700 Ley Forestal de 12 de julio de 1996
El art. 9 (Principio Precautorio), el cual determina que cuando hayan indicios de que una práctica u omisión en el manejo forestal podría genera daños graves o irreversibles al ecosistema o cualquiera de sus elementos, los responsables del manejo forestal no pueden dejar de adoptar medidas precautorias tendientes a evitarlos o mitigarlos, ni exonerarse de responsabilidad, invocando falta de plena certeza científica al respecto o a la ausencia de norma y ni aún la autorización concedida por la autoridad competente.
El art. 12 señala que las tierras deben usarse obligatoriamente de acuerdo a su capacidad de uso mayor cualquiera sea su régimen de propiedad o tenencia, salvo que se trate de un uso agrícola o pecuario a uso forestal o de protección;
El art. 13-III, regula en general las tierras de protección, calificando a las mismas como aquellas tierras que por su grado de vulnerabilidad a la degradación y/o servicios ecológicos y otros aspectos, no son susceptibles de aprovechamiento agropecuario ni forestal, en este marco el parágrafo III, determina que en el Reglamento se establecerá un sistema de multas progresivas y acumulativas a fin de garantizar el no uso de las tierras de protección.
El art. 33 , señala que la Superintendencia Forestal efectuará en cualquier momento, de oficio a solicitud de parte o por denuncia de terceros, inspecciones para verificar el cabal cumplimiento de las obligaciones legales y contractuales. Asimismo el art. 41 establece que las contravenciones al Régimen Forestal de la Nación dan lugar a sanciones administrativas de amonestación escrita, multas progresivas, revocatoria del derecho otorgado y cancelación de la licencia concedida, según su gravedad o grado de reincidencia.
El D.S. N° 24453 Reglamento General de la Ley Forestal
El art. 43 reglamenta las sanciones a ser aplicadas por la contravención cometida en el tipo de tierras que define el citado art. 13 de la Ley Forestal.
El art. 93 establece que para efectos del parágrafo IV del art. 33 de la Ley Forestal, rigen las normas establecidas en el presente reglamento sobre contravenciones y sanciones administrativas.
CONSIDERANDO .- Que, el Tribunal Agroambiental ejerce control jurisdiccional y en mérito al principio de control de legalidad, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contenciosa administrativa tiene la obligación de velar porque los actos efectuados en sede administrativa se hayan desarrollado dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera, que este exento de vicios que afecten la validez y eficacia jurídica, en ese contexto, de la revisión minuciosa y exhaustiva de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se tiene lo siguiente:
Que la "reversión" como institución del Derecho Agrario, se encuentra regulada por el art. 51 de la L. N° 1715, el cual hace referencia al prefijo "rever" que significa volver a ver y "sion", que se refiere a la acción o efecto.
Que, dentro de la lengua española al margen de las diversas acepciones la palabra "reversión", no es otra cosa que la restitución de una cosa a la propiedad del dueño que antes tuvo, es decir a propiedad originaria del Estado sin que medie indemnización alguna, tomando en cuenta los alcances de los arts. 348 y 349 de la C.P.E., entonces la reversión en esencia significa recuperar la cosa o bien la retrocesión de lo que se había cedido, por lo que en el derecho agrario se establece la posibilidad de realizar las verificaciones de la FES pasado 2 años a partir de la titulación de la tierra y está sujeta a causales identificadas en el art. 52 de la L. N° 1715, modificada por el art. 29 de la L. N° 3545, tramitada como un proceso administrativo especial, por el INRA; dentro los parámetros de los arts. 166 al 202 del D.S. N° 29215, que necesariamente implica la realización de una valoración adecuada de los datos registrados durante la audiencia de producción de prueba y de verificación de la FES y producción de prueba y los documentos presentados por los propietarios, los que necesariamente se traducen en la Resolución Administrativa de Reversión total o parcial, o en su caso la desestimación del procedimiento, según los resultados y conforme a la verdad material de los hechos, como debió haber ocurrido en el presente caso, conforme dispone el art. 197, con relación al art. 199 del D.S. N° 29215; al respecto la Sentencia Constitucional 1662/2012 de 1 de octubre de 2012 puntualiza que "El principio de verdad material consagrado por la propia Constitución Política del Estado, corresponde ser aplicado a todos los ámbitos del derecho; en ese orden, debe impregnar completamente la función de impartir justicia. Por ende, no es posible admitir la exigencia de extremados ritualismos o formalismos, que eclipsen o impidan su materialización, dado que todo ciudadano tiene derecho a una justicia material, como se desprende de lo estipulado por el art. 1 de la CPE, por lo que, debe garantizarse que las decisiones de las autoridades jurisdiccionales a cargo del proceso, sean producto de apreciaciones jurídicas, procurando la resolución de fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia; pues si bien, las normas adjetivas prevén métodos y formas que aseguren el derecho a la igualdad de las partes procesales, para garantizar la paz social evitando cualquier tipo de desorden o caos jurídico; sin embargo, los mecanismos previstos no pueden ser aplicados por encima de los deberes constitucionales, como es la de otorgar efectiva protección de los derechos constitucionales y legales, accediendo a una justicia material y por lo tanto, verdaderamente eficaz y eficiente. Todo ello con el objetivo final de que el derecho sustancial prevalezca sobre cualquier regla procesal que no sea estrictamente indispensable para resolver el fondo del caso sometido a conocimiento del juez".
Que en el presente caso es evidente que, en el predio "San Miguelito" se instaló el Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la FES el día viernes 7 de junio de 2013 con la presencia de los Sres. Manuel Augusto Diez Canseco y Rolando Everth Mariscal Veliz, apoderados del Sr. Patricio Enrique Deane, subadquirente del predio, en cuya oportunidad participó también FEGASACRUZ y el Cacique de la ACISIV como control social, así como la comisión del INRA, habiéndose procedido a la recepción y producción de prueba (documental), verificándose también en el lugar amplia actividad ganadera, consistente en carga animal procediendo al conteo de un total de 442 cabezas y 380 terneros, que al identificarse más de una marca sin registro, según la ficha de cálculo de FES solo se toma en cuenta 181 cabezas de ganado, que sumadas a las mejoras descritas, infraestructura ganadera, equipos y maquinaria, más proyección de crecimiento resulta como sumatoria la superficie aprovechada de 2236.1903 Has., es decir mayor a la superficie reconocida en el titulo ejecutorial, de lo que se infiere que para el análisis y computo la referida ficha tomó como parámetro ésta ultima superficie restando a la supuestamente desmontada de manera ilegal y reconociendo únicamente la superficie de 1665.9293 Has., por lo que al margen del desmonte ilegal que es uno de los argumentos para la declaración de tierra fiscal dentro del procedimiento de reversión, se establece que el predio "San Miguelito" cumple totalmente la FES, por lo que queda claro que sin la calificación de desmonte ilegal se descartaría la reversión parcial del predio.
El informe circunstanciado objeto de análisis por una parte, hace referencia sobre los antecedentes del proceso de saneamiento, oportunidad en la que se habría verificado el cumplimiento de la FES en el predio "San Miguelito", para finalmente en fecha 10 de junio de 2009 emitir el Título Ejecutorial MPANAL001022 a favor de Osias Wagner Greve sobre la superficie de 1970.6792 Has., cursante a fs. 54 del antecedente y luego el reconocimiento de Patricio Enrique Deane en calidad de subadquirente en merito a la transferencia del derecho propietario desde el registro de 25 de abril de 2011 y certificado catastral en la Unidad de Catastro del INRA; para luego realizar un análisis amplio al proceso administrativo sancionador dado a conocer por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra ABT identificando al procesado como Osias Wagner Greve, instaurado en la creencia de que sobre el predio denominado "San Miguelito" cuyo propietario actual es Patricio Enrique Deane, existe desmonte ilegal no autorizado, en dicha circunstancia la Resolución Administrativa RU-ABT-DDSC-SIV-PAS-222/2010 de 15 de abril de 2010 declara a Osias Wagner Greve responsable de la contravención Forestal de Desmonte Ilegal en una superficie de 335 Has., razonamiento obtenido en base al análisis del informe técnico de fecha 31 de julio de 2009 cursante de fs. 202 a 205 del proceso de reversión, que identifica el desmonte, registrando la data de los mismos en los años 1996 y 1997 a 2008, con apoyo de coordenadas ploteadas, superficie y Shape (impreso y digital) adjuntando asimismo como anexo 1 mapa del predio San Miguelito que demuestra en imagen Lansat-TMS de fecha 6 de julio de 1996 identificando un desmonte (fs. 210), con dicho antecedente el INRA realiza la valoración de la FES amparado en el art. 166 del D.S Nº 29215 en concordancia con la Guía FES, el cual señala: "que en actividades ganaderas se considera de manera integral las áreas efectivamente aprovechadas, considerándose a estas las cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, las áreas con sistema silvopastoril, pastizales cultivadas, áreas con infraestructura" y en el art. 175 del mismo cuerpo legal que respecto de los desmontes refiere: "que a partir de la vigencia de la Ley Forestal, los desmontes sin autorización no constituyen cumplimiento de la FES, por ser ilegales y constituir delito"; argumentando que para ser considerados como superficie aprovechada deben contar con autorización de la autoridad competente, cumpliendo con las obligaciones asumidas en la autorización en el tiempo inmediato al desmonte; en el caso sub lite el predio "San Miguelito" cuenta con área de desmonte autorizado en una superficie de 150 Has., en merito a la resolución de 28 de junio de 2006, por lo que a criterio del INRA se considera dicha superficie como "área de mejora"; por otra parte sobre el desmonte ilegal los apoderados del sudadquirente del predio "San Miguelito" no han desvirtuado que sea legal y argumentando la ejecutoria de la Resolución Forestal de 9 de septiembre de 2011 emitido por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que rechaza el recurso jerárquico ratifican el desmonte sin autorización, y que al constituirse en ilegal la superficie de 304.7499 Has., concluyen que no constituye cumplimiento de la FES, debiendo proceder la reversión y reconocer a Patricio Enrique Deane únicamente la superficie de 1665.9293 Has.
Sin embargo, sobre el mismo corresponde aclarar que habiéndose identificado de manera fehaciente el cumplimiento de FES en el predio "San Miguelito", el informe circunstanciado del INRA se circunscribe a analizar la documentación enviada por la ABT, (coordenadas ploteadas, superficie y Shape en impreso y digital), así como el proceso administrativo sancionador que siguió la Unidad Operativa de Bosques y Tierra San Ignacio de Velasco de la ABT contra Osias Wagner Greve por contravención de desmonte ilegal (Exp-011-2009) el cual se originó en el informe técnico de 31 de julio de 2009, que con apoyo de instrumentos técnicos y utilización de imágenes Landsat entre 1996 a 2008 establecieron indicios de "desmontes" (sin precisar la cantidad de los mismos), con data en el año 1996 (sup. 102 Has.), entre los años posteriores de 1997 a 2008 (sup. 335 Has.), que calculada con la suma de la superficie autorizada para desmonte (sup. 150 Has) contabilizan un total de 587 Has., desmontadas en el predio "San Miguelito", hasta el año 2008, de las cuales 335 Has., refieren seria desmonte sin autorización, superficie por la cual se inicia el proceso administrativo sancionador, empero éste proceso no se lleva a cabo inmediatamente después de haberse identificado el desmonte, pues del análisis de los antecedentes se advierte que el desmonte ilegal fue perpetrado y ejecutado antes de la titulación del predio "San Miguelito" ocurrido en fecha 10 de junio de 2009 y antes de la transferencia realizada a Patricio Enrique Deane, en fecha 18 de junio de 2009, consecuentemente lo que legalmente correspondía era que se identifique en el proceso de saneamiento realizado en el predio entre los años 2001 a 2008, gestión última en la que se emitió la resolución final de saneamiento del referido predio y no considerarlos retroactivamente, después de la emisión del título ejecutorial menos en el procedimiento de reversión bajo el pretexto de aplicación del art. 182 del D.S. N° 29215, no tomando en cuenta el INRA que cualquier tipo de irregularidad se lo debió haber hecho conocer antes de la emisión del Título Ejecutorial; es decir, en el proceso de saneamiento sin establecer la data de los mismos (si fueron anteriores o posteriores al Título Ejecutorial del predio "San Miguelito"), por lo que, el INRA, únicamente podría cuestionar aquellos hechos producidos después de la emisión del Titulo Ejecutorial MPA-NAL-001022, es decir después del 10 de junio de 2009 y computar desde ese momento en adelante toda infracción cometida como desmonte ilegal y aplicar la base legal de su respuesta, es decir los artículos 136-I y 137 de la anterior C.P.E., y art. 108-14) y 15) de la actual C.P.E., respecto al resguardo y protección de los recursos naturales, concordante con el art. 380 del mismo cuerpo legal, arts., 28 inc. c), 35 inc. a) y 42-IV de la L. N° 1700, referidos a los desmontes ilegales y su sanción, el art. 86 del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, sobre la otorgación de permisos, numerales 1.3, 2.1, 3.1 y 3.5. de la Resolución Ministerial N° 131/97 de 09 de junio de 1997 referidas a la tramitación de desmontes; y el art. 2-XI de la L. N° 3545 concordante con el art. 175 del D.S. N° 29215; aspecto que no ocurrió en el presente caso; toda vez que la FES, fue verificada durante el proceso de saneamiento desarrollado entre los años 2001 y 2008, considerando que el proceso de reversión de tierras se habilita a partir de los dos años subsiguientes a la titulación del respectivo predio conforme lo dispone el art. 182 del D.S. N° 29215, produciéndose en consecuencia un corte en el cómputo del plazo fijado por los arts. 32-II de la L. Nº 3545 y 182 del D.S. Nº 29215 de 2 de agosto de 2007, establecida precisamente por el Título Ejecutorial, estableciendo claramente la diferencia entre el proceso de saneamiento y el procedimiento de reversión, bajo la aplicación de criterios jurídicos diferentes, y que los desmontes ilegales deben ser sancionados en el momento de su verificación in situ; que, en el caso de autos debió ser a tiempo de la regulación del derecho propietario (en proceso de saneamiento); máxime si se considera que el proceso de verificación de cumplimiento de la función económico social dentro del procedimiento de reversión conlleva una verificación actual de FES y no podría avocarse a la subsanación de deficiencias, omisiones y errores que cometió el INRA durante el procedimiento de saneamiento, a tiempo de verificar la FES, en ese sentido no corresponde sancionar con la reversión sobre hechos ocurridos antes de la titulación (2009) porque a través del Título Ejecutorial emitido se ha reconocido y consolidado un derecho propietario sobre la tierra. Consecuentemente la entidad ejecutora de la reversión valoró erróneamente el desmonte ilegal reconocido por las resoluciones sancionatorias como tal por la A.B.T., y si bien el proceso sancionatorio fue tramitado entre el año 2009 (informe técnico de inspección por supuesto desmonte ilegal) hasta el año 2011 (Resolución/Forestal N° 88 que rechaza el recurso jerárquico y deja firma la resolución administrativa que evidencia la contravención forestal de desmonte ilegal en la superficie de 335 Has. actualmente ejecutoriada) pero se constata que la misma se basa en la verificación de desmontes ocurridos entre los años 1996 a 2008, es decir antes de la titulación del mismo.
De los aspectos descritos se establece que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (A.B.T.), ha seguido un proceso de desmonte ilegal contra Osias Wagner Greve, identificado como el responsable de la contravención Forestal de Desmonte Ilegal, imponiéndole a pagar una multa total en Bs. 534.067,21; que habiendo sido establecida la sanción pecuniaria complementada con la reforestación en el doble de la superficie desmontada, no puede ser objeto de reversión imponiéndole un recorte por dicha área desmontada de manera ilegal, cuando la infracción forestal cometida fue antes de la transferencia del predio (18/06/2009) y antes de emitirse el Titulo Ejecutorial correspondiente (10/06/2009), máxime si en la actual "verificación" de FES se evidenció cumplimiento total al interior del predio "San Miguelito".
Finalmente respecto a la inadecuada aplicación del artículo 2-IX de la Ley No.3545.
Que, la reversión está sujeta a causales identificadas plenamente en el art. 52 de la L. N° 1715, sustituida por el art. 29 de la L. N° 3545, que se tramita como un proceso administrativo especial, por el INRA; dentro los parámetros de los arts. 166 al 202 del D.S. N° 29215, que necesariamente implica la realización de una valoración adecuada de los datos registrados durante la audiencia de producción de prueba y de verificación de la FES y producción de prueba y los documentos presentados por los propietarios o interesados y en el caso de autos se evidencia que la misma se basó en la información remitida por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras, contenida en la Resolución Administrativa RU-ABT-DDSC-SIV-PAS-222/2010 de fecha 15 de abril de 2010, que habiendo iniciado sumario administrativo en fecha 12 de agosto de 2009 en merito a la prueba de cargo consistente en el Informe Técnico TEC-UOB-SIV-223-2009 de fecha 31 de julio de 2009 que informa sobre la afectación en una superficie de 335 Has., en el predio "San Miguelito" por desmontes que no contaban con autorización con la descripción de superficies desmontadas en dos períodos de tiempo antes de 1996 y entre los años 1997 a 2008, esta información fue posteriormente evaluada y contenida en el la resolución sancionatoria señalada up supra, con la determinación de "declarar responsable de la Contravención Forestal de Desmonte Ilegal no autorizado dentro de la supuesta propiedad denominada San Miguelito en una superficie de 335 Has"., ésta sanción impuesta a Osias Wagner Greve (titular del predio en el proceso de saneamiento), imponiéndole una sanción que fue establecida en la suma de Bs. 534.067,21 (pagaderos en el plazo de 5 días a partir de la ejecutoria de dicha resolución); sin embargo al margen de disponer la sanción pecuniaria, también se ha ordenado al procesado a restituir los arboles dispersos, la reforestación protectora de las servidumbres ecológicas asociado a un sistema Agrosilvopastoril exigiendo para ello la presentación de un Plan de Reforestación con especies nativas en una superficie de 636 Has.; es decir, en el doble del área desmontada en un plazo no mayor a 30 días para su ejecución, que en caso de reincidencia se le aplicaría las sanciones progresivas establecidas en el régimen forestal; ahora bien, de antecedentes se observa que a la resolución sancionatoria de referencia se interpuso recurso de revocatoria por parte de Osias Wagner Greve quien entonces no era ya titular del predio "San Miguelito", en merito a la transferencia del predio realizada el año 2009; sin embargo, se entiende que se debió a la clausula octava del Testimonio de Transferencia N° 340/2009 que señala: "cualquier proceso judicial o administrativo que se inicie o sustancie a la fecha de la presente minuta será de responsabilidad de los vendedores", razón por la que se justificaría su intervención en el proceso sancionatorio iniciado por la ABT, en ese sentido, establecida la sanción y la obligación de cumplir la misma y encontrándose ejecutoriada la Resolución Forestal N° 88 de 9 de septiembre de 2011, el procedimiento de reversión realizado por el INRA al declarar Tierra Fiscal en la superficie de 304.7499 has., por supuesto incumplimiento de la función económico social en el predio "San Miguelito" basado en el desmonte ilegal identificado en el mismo, hace que exista una doble sanción, la cual se contrapone con la sanción impuesta por la ABT, toda vez que se exige reforestar el doble de la superficie desmontada en el área que el INRA pretende revertirle, evitando con ello cumplir la sanción y sobre todo establecer un periodo de tiempo para su cumplimiento, aspectos que resultan ser contradictorios.
Del análisis precedentemente señalado, se concluye que el INRA, aplicó indebidamente el art. 2- XI de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545, lo que deviene en una vulneración del art. 2, parágrafo II, VII, X y XI de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545 y los arts. 166 a 176 (cumplimiento de la función económico social) y los arts. 181 al 202 del D.S. 29215 (reversión de la propiedad agraria) y al debido proceso instituido en el art. 115-II de la norma constitucional por lo que la autoridad jurisdiccional concluye fallar en resguardo de los derechos y garantías establecidas por ley.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorgan los Arts. 186 y 189-3) de la C.P.E., concordante con lo dispuesto por el Art. 68 de la L. N° 1715, con la facultad conferida por el art. 13 de la L. Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 11 a 14 de obrados, interpuesta por Patricio Enrique Deane representado por Manuel Augusto Diez Canseco Arteaga en contra del Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, NULA la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 004/2013 de 26 de julio de 2013, emitida respecto al predio denominado "San Miguelito", ubicado en el Municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, debiendo realizar la valoración del cumplimiento de la FES, elaborando un nuevo Informe Circunstanciado, conforme a los antecedentes, aplicando la normativa agraria y principios que regulan a la Constitución Política del Estado.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas de las piezas que corresponda, con cargo al INRA.
Regístrese, notifíquese.
Fdo.
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco
Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz