SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 071/2015

Expediente: Nº 593-DCA-2013

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante (s): Jorge Jesús Barahona Rojas Viceministro de Tierras
	Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia.
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, noviembre 16 de 2015
	Magistrado Relator: Javier Peñafiel Bravo

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 9 a 12 vta., subsanada por memorial de fs. 20, interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, impugnando la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC Nº 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001, memorial de contestación a la demanda de fs. 52 a 53 vta., replica de fs. 57 y vta., dúplica de fs. 61 y vta., los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO: Que, Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC Nº 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001, emitida en el proceso de Saneamiento Integrado al Catastro Legal del predio denominado "NUEVO HORIZONTE E" ubicado en el cantón Saturnino Saucedo (C. Fortin Libertad), provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz.

Señala que habiendo sido notificado con la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC Nº 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001 que confirma y declara la validez del Titulo Ejecutorial Nº 608017 con antecedente en la Resolución Suprema Nº 164242 de 13 de octubre de 1972, correspondiente al expediente Nº 24411 y del Titulo Ejecutorial Nº 601616, con antecedente en la Resolución Suprema Nº 164238 de 13 de octubre de 1972 que corresponde al expediente Nº 21452 en la superficie de 2927,5018 ha, convalidando y declarando la validez de la Resolución Suprema Nº 211935 de 23 de diciembre de 1992, correspondiente al expediente Nº 1178-SC con una superficie de 300,000 ha, que al haber existido errores correspondía rectificarlos, consolidando la parcela dentro el proceso de saneamiento con el código catastral Nº 07-11-04-02-031002 a favor de Edson Tarraf, Antonio Bruno Zanetti y Jesus Greco, con una superficie de 3227,5018 ha, calificada como empresa ganadera, ubicado en San Julián, provincia Ñuflo de Chavez del departamento de Santa Cruz. Por otra parte, indica que la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC Nº 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001, se emitió sin cumplir las etapas del proceso de saneamiento acusando que:

1.En la Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, la superficie sujeta a saneamiento que corresponde al predio "Nuevo Horizonte E", fue definida como área de saneamiento integrado al catastro, ubicado en San Julián - San Pedro, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, en la que se identifico la falta de realización de la campaña pública conforme dispone el art. 91 del Reglamento Agrario aprobado por D. S. N° 24784.

En las carpetas de saneamiento se encuentran las fichas catastrales (fs. 198-203) y el registro de observaciones (fs. 204-205), como única constancia del levantamiento de datos de pericias de campo (no existiendo datos técnicos: croquis de mejoras, actas de conformidad de linderos y planillas de cálculo de superficies). En el informe de inspección ocular se indica que el predio "Nuevo Horizonte E" tiene una extensión mensurada de 4.856,9208 ha, señalándose datos aproximados, información que resultaría ser subjetiva, más aún si se la realizó sin existir la resolución instructoria que establezca el plazo para la realización de las pericias de campo.

Continua y señala que en el primer informe de evaluación técnico jurídica de 11 de febrero de 2001, se sugirió dictar Resolución Suprema con los siguientes alcances: 1. Confirmatoria de las Resoluciones Supremas N° 164238 y 164242 y Títulos Ejecutoriales con antecedente en los expedientes agrarios N° 21452 y 24411, tomando en cuenta a los subadquierentes; 2. Con referencia a la Resolución Suprema N° 211935 con antecedente en el expediente agrario N° 1178-SC, sugiere dictar Resolución Suprema convalidatoria sobre la superficie de 300 ha y 3. Resolución de Adjudicación y Titulación de 1.628,2033 ha que se encuentran en posesión. Asimismo en el segundo informe de evaluación técnica jurídica de 30 de septiembre de 2001, sin previo informe técnico se hace referencia a los predios Nuevo Horizonte A, B, C, D y E, considerando las transferencias realizadas por el Sr. Dimas de Moura Leite Lemos, concluyendo que el predio "Nuevo Horizonte E" cumplía con la FES en la superficie de 3.227,5018 ha, clasificándola como empresa ganadera, con antecedente en los expedientes agrarios N° 21452, 24411 y 1178-SC, ratificándose en la primera evaluación técnico jurídica.

El informe jurídico de adecuación al reglamento aprobado por D.S. N° 25763, sugirió que se debía adecuar la Resolución Final de Saneamiento y la base reglamentaria utilizada en las mismas, omitiendo realizar la revisión del cumplimiento de las etapas del proceso de saneamiento del predio "Nuevo Horizonte E", específicamente de la etapa de relevamiento de información de gabinete y de campo.

2.Acusa que en el proceso de saneamiento han existido irregularidades en la etapa de relevamiento de información de gabinete y de campo, que fueron ratificadas a través de la Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 como actos cumplidos (revisión de gabinete, campaña pública, levantamiento catastral, determinación del área de saneamiento de acuerdo a división política administrativa), disponiendo que ante la inexistencia de resolución instructoria se amplié el término de acreditación de derechos hasta la conclusión de las reuniones informativas con alcances en la exposición pública de resultados. Posteriormente el Director Nacional del INRA resuelve dar por concluida la fase de exposición pública de resultados; respecto a los predios comprendidos en los polígonos 20 y 34 del cantón San Julián y polígonos 31 y 38 del cantón Saturnino Saucedo, ambos de la provincia Ñuflo de Chávez.

3.Asimismo, de la revisión de antecedentes del proceso de saneamiento del predio denominado "Nuevo Horizonte E", se identifica que no se emitió la resolución instructoria que disponga el inicio del proceso de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (intimación a propietarios, beneficiarios y poseedores a efectos de acreditar su posesión, cumplimiento de la función económica social, ubicación y superficie poseída); concluyendo que la Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 no podía convalidar la inexistencia de la resolución instructoria y menos suplir su omisión toda vez que la misma constituiría la garantía de que el trámite de saneamiento se ejecute con transparencia, asegurando que la información fuera de conocimiento de las personas que participaron del mismo y que la entidad ejecutora pueda obtener datos de importancia y utilidad para su sustanciación. Estableciéndose que la falta de emisión de la resolución instructoria constituiría un vicio de nulidad insubsanable conforme al art. 90 del Cód. de Pdto. Civ. aplicable por supletoriedad en mérito al art. 78 de la L. N° 1715, habiéndose vulnerado el derecho al debido proceso establecido en el art. 115 de la C.P.E., art. 16 de la C.P.E. abrogada y el art. 76 de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545, que al ser normas de orden público imposibilitaban al INRA emitir la Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99, a efectos de convalidar actos inexistentes por no haberse emitido las resoluciones previstas en los arts. 174, 175, 190, 191 y 192 del D. S. N° 24784 (vigente al momento de la realización de la etapa de relevamiento de información en gabinete y campo).

Con estos argumentos, solicita se deje sin efecto la Resolución Final de Saneamiento N° 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001 y se anule obrados hasta el vicio más antiguo, inclusive hasta el relevamiento de información en gabinete, debiendo reencauzarse el proceso en estricto apego a las normas.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada, en el término de ley, por Juanito Félix Tapia García Director Nacional a. i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en los términos que se pasan a desarrollar:

Señala que el proceso de saneamiento integrado al catastro legal (CAT-SAN), se ejecutó bajo el procedimiento dispuesto en el Reglamento de la L. N° 1715 aprobado por D. S. N° 24784 de 31 de julio de 1997 y Reglamento aprobado por D. S. N° 25763 de 05 de mayo de 2000, habiéndose cumplido con todas las actividades fijadas por dichas normas legales (identificación y clasificación de expedientes, identificación de títulos ejecutoriales, pericias de campo, evaluación técnico jurídica, exposición pública de resultados y resolución final de saneamiento).

Continua y manifiesta que por Resolución Administrativa N° SDN 002/98 de 27 de enero de 1998, se convalidaron las etapas de saneamiento ejecutadas (revisión en gabinete, campaña pública y levantamiento catastral); posteriormente por Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, se dispuso dejar sin efecto la Resolución Administrativa N° SDN 002/98 y ratificar los actos consistentes en revisión de gabinete, campaña pública y levantamiento catastral, definiendo el área de saneamiento integrado al catastro en la zona de San Julián-San Pedro, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, indicando que:

1. La publicación se la realizo el 17 de mayo de 1999, tomándose en cuenta el estado del proceso de saneamiento y que al no haberse pronunciado resolución instructoria, era necesario establecer un término perentorio a objeto de recepcionar documentación que acredite derechos propietarios y posesorios, a favor de beneficiarios o interesados apersonados durante el desarrollo del proceso, que al no cursar ninguna impugnación conforme a los recursos previstos por la ley y la normativa agraria, precluyeron esas actividades.

2. Respecto a las observaciones realizadas en torno a los datos técnicos, se tiene que cursa ficha catastral levantada en el predio "Nuevo Horizonte E", donde se puede apreciar las mejoras introducidas al predio y la actividad ganadera, remitiéndose al acta de conformidad de linderos y el cálculo de superficie realizado en los informes de Evaluación Técnico Jurídica en cuanto al cumplimiento de la FES. Que al haberse realizado los avisos públicos para la actividad de exposición pública de resultados; mediante Resolución Administrativa N° 012/2001 de 02 de mayo de 2001, se da por concluida la exposición pública de resultados que corresponde a los predios comprendidos en los polígonos 20 y 34 de los cantones San Julián y San Pedro y polígonos 31 y 38 del cantón Saturnino Saucedo de la provincia Ñuflo de Chávez, consecuentemente se procedió a emitir la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001, suscribiendo la parte interesada el convenio para el pago de la tasa de saneamiento y el depósito correspondiente, del predio "Nuevo Horizonte E".

Finalmente indica que, en cuanto a los puntos observados corresponde remitirse a los antecedentes cursantes en la carpeta de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN), correspondiendo resolver conforme a la normativa aplicable.

Por memorial de fs. 95, Jorge Jesús Barahona Rojas, presenta memorial de réplica, con similares argumentos expuestos en la demanda, resaltando que en el memorial de responde se afirma que con la Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 se habría tratado de subsanar la falta de actuados en el proceso de saneamiento del predio "Nuevo Horizonte E", infringiéndose de esta forma el derecho al debido proceso resguardado por el art. 115-II de la C.P.E., que al ser evidentes las irregularidades en el proceso de saneamiento reflejadas en la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0221/2001, solicita se declare probada la demanda, se disponga la nulidad de la resolución impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo.

Asimismo, por memorial de fs. 95, el demandado, Juanito Félix Tapia García, presenta memorial de dúplica ratificando el memorial de contestación.

Que, por memorial de fs. 85 a 89 vta., Luci Ángela Dante, en calidad de tercera interesada, presenta memorial de contestación a la demanda, sustentando su interés legal en el hecho de haber adquirido, a título de compra, el predio "Nuevo Horizonte E" de sus anteriores propietarios los Sres. Edson Tarraf, Antonio Bruno Zanetti y Jesús Greco, señala que al haberse enterado que se intentó citar, a los prenombrados, con la demanda interpuesta por el Viceministerio de Tierras, al ser la actual propietaria del predio tiene a bien contestar la demanda bajo los siguientes argumentos:

Afirma que en la demanda se señala que se habrían cometido actos irregulares durante el proceso de saneamiento (incumplimiento de la etapa de relevamiento de información de campo y gabinete, que no se habría emitido la Resolución Instructoria para el inicio del proceso de saneamiento de catastro legal y que no se habría cumplido con lo establecido en el art. 174 del D. S. N° 24784), aspectos que serían vicios insubsanables de responsabilidad y competencia del INRA; al respecto tiene a bien aclarar que el proceso de saneamiento se realizo bajo la modalidad de CAT-SAN de oficio y no simple, llevada de forma correcta, razón por la cual se emitió la Resolución Administrativa DN ADM 0067/1999 de 12 de mayo de 1999, que fue publicada en un medio de prensa escrito que cursa en la carpeta de saneamiento, demostrándose la transparencia del proceso de saneamiento y la subsanación de las omisiones cometidas.

Posteriormente se emitió la Resolución Administrativa N° DN-ADM N° 0070/99 de 13 de mayo de 1999, que también fue (debidamente) publicada en un medio de prensa, que conforme establece el art. 37 de la L. del Pdto. Adm. concordante con el art. 33 inc. A-17 y A-21, inc. B del D. S. N° 24784, el Director Nacional convalidó los actos administrativos del proceso de saneamiento. Con los argumentos señalados se establece que no se habría vulnerado ningún derecho y que el proceso de saneamiento se realizó con todas las formalidades sin vicios de nulidad, reencauzándose el proceso con la emisión de las citadas Resoluciones Administrativas, por lo que la pretensión del Viceministerio de Tierras, debe ser negado en todos sus aspectos y declararse improbada la demanda.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados, a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715, modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal, efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001, en consecuencia, revisados los actuados que cursan en antecedentes se evidencia que:

De fs. 495 a 497, cursa Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC Nº 0221/2001 de 06 de noviembre de 2001 que en lo pertinente resuelve: "1. Confirmar y declarar la valides del Título Ejecutorial N° 608017 con antecedente en la Resolución Suprema N° 164242 de fecha 13 de octubre de 1972, correspondiente al expediente N° 24411, y el Título Ejecutorial N° 601616, con antecedente en la Resolución Suprema N° 164238 de fecha 13 de octubre de 1972, correspondiente al expediente N° 21452 en la superficie de 2928.7175 ha y convalidar y declarar la validez de la Resolución Suprema N° 211935 de fecha 23 de diciembre de 1992, correspondiente al expediente N° 1178-SC por la superficie de 300.0000 ha. y por haberse constatado el cumplimiento de la función económica social. Sin embargo se detectaron errores en la consignación de datos y términos de los Títulos Ejecutoriales, debiendo rectificarse con los siguientes datos: Consolidación de la parcela signada dentro el proceso de saneamiento con el código catastral 07-11-04-02-031002, a favor de EDSON TARRAF, ANTONIO BRUNO ZANETTI Y JESUS GRECCO, con una superficie total de 3227.5018 hectáreas, calificada como empresa propiedad ganadera, ubicada en la sección municipal Cuarta - SAN JULIAN, provincia Ñuflo de Chavez del departamento de Santa Cruz (...)"

De fs. 192 a 194, cursa Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 que resuelve dejar sin efecto la Resolución Administrativa No. SDN-98, ratificar actos cumplidos de acuerdo al procedimiento de saneamiento válido en su oportunidad, definir como área de saneamiento integrado al catastro legal la zona denominada San Julián - San Pedro ubicada en las provincias Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz que cuenta con una superficie de 924.769,6956 ha y reconocer por válida y dentro de término, la documentación y pruebas aportadas hasta la conclusión de las reuniones informativas o actividad previa a la emisión de resoluciones de saneamiento, caducando derechos no acreditados en el término dispuesto, cuya parte resolutiva fue publicada mediante edicto conforme a la diligencia de fs. 295.

De fs. 196 a 197, cursa copia de la carta de citación diligenciada a Dimas de Moura Leite que no consigna la fecha de elaboración.

De fs. 198 a 199, cursa Ficha Catastral de 16 de junio de 1998, correspondiente al predio "Nuevo Horizonte E", levantada a favor de Dimas de Moura Leite Lemos.

De fs. 215 a 216, cursa Informe de Inspección Ocular de 20 de febrero de 2001 que corresponde al predio "Nuevo Horizonte E".

A fs. 428, cursa Anexo de Acta de Conformidad de Linderos de 02 de julio de 1998 que corresponde al sector de colindancia de los predios Nuevo Horizonte A, Nuevo Horizonte E y San Martín.

De fs. 440 a 441, cursa Informe sobre Pericias de Campo de 31 de mayo de 1999 que en lo principal refiere que "Finalmente, cabe señalar que el predio en cuestión, de acuerdo a los informes técnico y jurídico, adjuntos en antecedentes, presentaría un conflicto (...)"

De fs. 450 a 461, cursa Informe de Evaluación Técnico Jurídica Propiedad Titulada de 11 de febrero de 2001.

De fs. 463 a 464, cursa Resolución Administrativa N° DN ADM N° 0070/99 de 13 de mayo de 1999 que dispone ejecutar las reuniones informativas con alcance de Exposición Pública de Resultados.

De fs. 477 a 478, cursa Resolución Administrativa RCS N° 012/2001 de 02 de mayo de 2001 que da por concluida la fase de Exposición Pública de Resultados.

De fs. 482 a 493, cursa Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 30 de septiembre de 2001 que en lo principal sugiere reconocer a favor de Edson Tarraf, Antonio Bruno Zanetti y Jesús Grecco la superficie de 3227.5018 ha que corresponden al predio denominado Nuevo Horizonte E.

De fs. 495 a 497, cursa Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC No. 0221/2001 de 6 de noviembre de 2001 que, en lo principal dispone reconocer a favor de Edson Tarraf, Antonio Bruno Zanetti y Jesús Grecco 3227.5018 ha que corresponden al predio denominado Nuevo Horizonte E, cuya parte considerativa señala que el proceso de saneamiento se ejecutó en la modalidad de Saneamiento Integrado al Catastro Legal conforme a la Resolución Administrativa N° DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999.

De fs. 577 a 578, cursa Resolución Suprema N° 03001 de 12 de mayo de 2010 que rectifica y complementa la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0221/2001.

De fs. 588 a 589, cursa Resolución Suprema N° 05207 de 04 de marzo de 2011 que complementa la Resolución Suprema N° 03001 de 12 de mayo de 2010).

CONSIDERANDO: Que, en este contexto, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en que fue planteada por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, considerando los términos de los memoriales de contestación y el de fs. 85 a 89 vta., en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "NUEVO HORIZONTE E" , se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado de 1967, L. N° 1715, Decreto Supremo N° 24784 de 31 de julio de 1997 modificado por D.S. N° 25323 de 8 de marzo de 1999, Decreto Supremo N° 25763 de 05 de mayo de 2000 y D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, por lo que la cita de éstas disposiciones legales, en cuanto correspondiere será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:

I. Consideraciones de orden legal.-

I.1. El art. 1 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997 que aprueba el Reglamento de la Ley N° 1715, en lo pertinente expresa: "Apruebase el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria 1715 de 18 de octubre de 1996, en sus nueve títulos y trescientos setenta y siete artículos (...), aplicable a los procedimientos en curso, salvando resoluciones y actos cumplidos " (las negrillas son nuestras), en éste ámbito, la norma en examen abre la posibilidad de salvar resoluciones y actos cumplidos con anterioridad a su vigencia, más no la posibilidad de convalidar y/o subsanar actos inexistentes.

I.2. El art. 187 parágrafo I del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997 vigente al momento de ejecutarse las pericias de campo, señala: "El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a). Relevamiento de información en gabinete y en campo; b). Revisión y certificación de Títulos Ejecutoriales; c). Revisión y titulación de procesos agrarios en trámite, con exclusión de superficies comprendidas en Títulos Ejecutoriales certificados u otorgados en la fase anterior, objeto de controversia judicial contencioso administrativa; d). Adquisición del derecho de propiedad de poseedores legales, con exclusión de superficies comprendidas en Títulos Ejecutoriales otorgados en la fase anterior y objeto de controversia judicial contencioso- administrativa; e) . Exposición pública de resultados; y f) . Declaración de área saneada con exclusión de superficies objeto de controversia judicial contencioso administrativa" (las negrillas son nuestras), concordante con los arts. 189 y 190 del mismo cuerpo legal que en lo pertinente expresan: "(Identificación en Gabinete) Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), determinadas las áreas de saneamiento y, en su caso, aprobadas requerirán a sus departamentos competentes: A. La identificación de Títulos Ejecutoriales (...) B. La identificación y clasificación de los procesos agrarios en trámite (...); y C. La representación en un mapa de la ubicación (...) de los predios consignados en los Títulos Ejecutoriales y procesos agrarios identificados (...)" (las negrillas fueron añadidas) y "(Resolución Instructoria) I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), concluida la identificación en gabinete, dictarán resolución intimando: (...) b) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento y acreditar su derecho y personalidad o identidad; c) A propietarios de predios con Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos; y d) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en Títulos Ejecutoriales a acreditar su derecho y a presentar el Título Ejecutorial, antecedente originario de su dominio (...). II. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), concluida la identificación en gabinete, dictaran resolución disponiendo la realización de una campaña pública, mediante la publicación de avisos, con el objeto de obtener datos relevantes de utilidad en la sustanciación del procedimiento , garantizar la transparencia de su trámite y asegurar la información y participación de personas interesadas" (las negrillas nos pertenecen), normas legales que nos permiten concluir que: a) En un orden cronológico y por mandato legal, los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria se encontraban facultados para requerir a sus departamentos competentes la ejecución de los trabajos de identificación en gabinete y emitir las resoluciones instructorias a efectos de disponer el inicio de la campaña pública y pericias de campo con fines de intimación a presuntos interesados y b) Los trabajos de campaña pública, entre otros fines, tenían el de garantizar la mayor transparencia del proceso y asegurar la información y participación de personas interesadas. En éste orden de ideas, el art. 191 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997 establece: "(Campaña Publica) Los avisos se publicarán, por lo menos una vez, en los medios establecidos en el artículo 78 de este reglamento , que contenga como mínimo: a) Dirección departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) que conoce el procedimiento; b) Área de saneamiento objeto del procedimiento, con especificación de su ubicación geográfica, superficie y límites; c) Alcances, beneficios y plazos del proceso de saneamiento; d) Solicitud de colaboración en las pericias de campo para la mensura y verificación del cumplimiento de la función social o económico-social de la tierra a propietarios, poseedores y terceros interesados, especificando la fecha de inicio de su realización; e) Lista de beneficiarios consignados en las sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas de procesos agrarios en trámite a los efectos de que terceros interesados acrediten su fallecimiento; f) Requerimiento de información sobre la existencia de posesiones, especificando fecha de origen de las mismas y su ubicación geográfica, superficie y límites, a poseedores asentados en el área; y g) Servidores públicos autorizados para recibir documentación".

I.3. En el contexto normativo expuesto en el numeral I.2. que antecede, se concluye que, si bien los directores departamentales del INRA se encontraban facultados para emitir resoluciones instructorias, dicha competencia se encontraba supeditada a la previa emisión de la resolución determinativa de área de saneamiento conforme a lo señalado en el art. 189 previamente desarrollado y conforme a lo regulado por los arts. 168 y siguientes del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997.

En relación a la determinación de áreas de saneamiento, el art. 168 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997 prescribía: "Son áreas de saneamiento las superficies determinadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) para el: A. Saneamiento integrado al catastro Legal (CAT SAN); B. Saneamiento Simple (SAN-SIM), de oficio o a pedido de parte; y C. Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCOs)"

En éste marco legal, los arts. 172, 173, 174 y 175 del precitado Decreto Supremo, en lo pertinente, señalan: "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) elaborarán proyectos de resoluciones determinativas de áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (...)", "Las Comisiones Agrarias Departamentales (CADs) dictaminarán , dentro del plazo establecido para la emisión de sus dictámenes, sobre los proyectos de resoluciones determinativas recibidas de las Direcciones Departamentales (...)", "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) dictarán resoluciones determinativas de áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (...) previo análisis de los dictámenes de las Comisiones Agrarias Departamentales (...), con cargo de aprobación, para su validez y eficacia, de su Director Nacional (...)" y "El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria se pronunciará sobre las resoluciones determinativas de áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (...) Las resoluciones serán denegatorias, aprobatorias o aprobatorias condicionales (...) El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (...), en las resoluciones aprobatorias fijará plazo máximo para la ejecución del saneamiento por área (...)", ámbito normativo que nos permite concluir que: a) La determinación de Áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal comprende etapas cuyo cumplimiento le otorga validez y legalidad (elaboración del proyecto de resolución, remisión a la Comisión Agraria Departamental para la emisión del dictamen correspondiente, emisión de la resolución determinativa de área de saneamiento con cargo al Director Departamental competente y remisión a la Dirección Nacional del INRA para su aprobación) y b) Si bien los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria son competentes para la emisión de las resoluciones determinativas de áreas de saneamiento en la modalidad de CAT SAN, las mismas deben ser aprobadas por el Director Nacional del INRA a efectos de adquirir validez y eficacia.

II. Análisis del caso concreto.-

En relación a la inexistencia de resolución instructoria y la convalidación de actos que corresponden a la identificación en gabinete, campaña pública, levantamiento catastral, determinación del área de saneamiento ; de fs. 192 a 194 del expediente de saneamiento, cursa Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 cuya parte considerativa, entre otros aspectos, señala: "(...) y tomando en cuenta que en su momento no fue aprobado su reglamentación , se inicio las actividades de Saneamiento Integrado al Catastro en la zona de San Julián - San Pedro, ubicado en el departamento de Santa Cruz (...) y considerando que dicho proceso no fue concluido, se hace necesario aplicar en lo pertinente las bases legales dispuestas en el Reglamento de la Ley 1715 (aprobado mediante D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997)", "Que, en observancia del Art. 1ro. del Decreto Supremo 24784 de 31 de julio de 1997 el Instituto Nacional de Reforma Agraria se encuentra facultado a la prosecución de los procesos de saneamiento en curso con sujeción (...)" y "Que, dentro el proceso de saneamiento de referencia, se ejecutó las actividades consistentes en Revisión en Gabinete, campaña pública y levantamiento catastral de acuerdo al procedimiento de saneamiento válido en su oportunidad (...)" (las negrillas fueron añadidas), sin considerar que los trabajos de campo que corresponden al predio Nuevo Horizonte E, conforme a la documental de fs. 198 a 199 fueron desarrollados en junio de 1998 resultando inconsistente el señalarse que al momento de ejecutarse el proceso de saneamiento no se encontraba aprobado el reglamento de la Ley N° 1715 toda vez que el mismo fue aprobado en julio de 1997 por D.S. N° 24784, cuyo artículo 1ro abre la posibilidad de convalidar actos desarrollados con anterioridad a su vigencia y no actos posteriores que, necesariamente, debieron ejecutarse de conformidad a lo regulado por el precitado Decreto Supremo, resultando sin sustento legal el contenido de la parte resolutiva de la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999.

Sin perjuicio de lo anotado, conforme a la teoría de las nulidades y el principio de conservación del acto, es necesario determinar si la decisión de la entidad administrativa vulnera normas de cumplimiento obligatorio y si conforme a los datos del saneamiento, los actos del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en la forma en que fueron ejecutados, contienen los elementos mínimos que permitan otorgar relativa consistencia al proceso ejecutado, en tal razón, corresponde remarcar que:

i.- No cursan en la carpeta de saneamiento, entre otros: a) Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, b) Identificación en Gabinete en los términos del art. 189 del D.S. N° 24784, c) Resolución Instructoria, d) Actos de Campaña Pública y e) Formularios técnicos de campo.

ii.- Conforme a la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 el proceso de saneamiento se ejecutó en la modalidad de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT SAN); y,

iii.- De acuerdo a la parte resolutiva segunda y tercera de la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, se ratificaron actos cumplidos: revisión en gabinete, campaña pública y levantamiento catastral y se definió como área de saneamiento integrado al catastro la superficie de 924.769,6956 ha delimitada por las coordenadas que se detallan en la misma resolución.

En éste contexto, es pertinente remarcar que, como se tiene desarrollado en el parágrafo I.1.- de la presente sentencia el D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997 facultaba al Instituto Nacional de Reforma Agraria salvar (validar) actos y resoluciones cumplidas con anterioridad a su vigencia, debiendo considerarse que, la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 ratificó (salvó en los términos del D.S. N° 24784) actos que no cursan en la carpeta de saneamiento (Identificación en Gabinete, Campaña Pública y datos técnicos que corresponden al levantamiento catastral) a más de que, conforme al art. 1 del precitado Decreto Supremo, como se tiene señalado, el Instituto Nacional de Reforma Agraria se encontraba facultado para salvar actos ejecutados con anterioridad a la vigencia de dicho decreto reglamentario y no para validar actos posteriores o inexistentes.

Como se tiene señalado, la Resolución Instructoria por sus efectos, "intimación a beneficiarios, subadquirentes y propietarios", constituye el acto procesal a través del cual la autoridad administrativa instruye el inicio formal del procedimiento, sin perjuicio de la obligación de garantizar que los actos previos también se encuentren cumplidos, en éste sentido su cumplimiento, como garantía procesal, debe estar adecuadamente acreditado.

En ésta línea, cabe remarcar que, no se identifica en antecedentes la resolución emitida conforme al mandato contenido en el art. 190 del D.S. N° 24784 cuya finalidad, de acuerdo al análisis efectuado en el numeral I.2. de la presente resolución, es la de instruir el inicio de los trabajos de campaña pública y pericias de campo e intimar a presuntos interesados a participar en el proceso de saneamiento, aspecto que no es subsanado en la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 y si bien la parte resolutiva de la precitada resolución es publicada mediante edicto que cursa a fs. 194, a más de no identificarse los elementos que se precisan en la precitada norma legal: "Intimación a beneficiarios o subadquirentes de predios consignados en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 (...) a propietarios y/o subadquirentes de predios con títulos ejecutoriales (...) a efectos de que se apersonen al proceso disponiendo su inicio efectivo " no subsana la finalidad que engloba dicha resolución "poner en conocimiento del público en general y de personas asentadas en el área sujeta a saneamiento en particular" que el proceso de saneamiento está iniciando, aspecto que conjuntamente a la inexistencia de la campaña pública, determinaron que se haya restado al proceso de saneamiento "la publicidad" que debió otorgársele que, conforme a lo desarrollado en el numeral I.2. de ésta sentencia, tenía por finalidad "garantizar la mayor transparencia en el proceso y asegurar la participación de personas interesadas"

Asimismo, cabe resaltar que concomitante con el análisis efectuado en el numeral I.3. de la presente resolución, la emisión de resoluciones determinativas de áreas de saneamiento integrado al catastro legal, a efectos de adquirir eficacia y validez debieron sujetarse, necesariamente, al procedimiento establecido en los arts. 172, 173, 174 y 175 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, aspecto que no se identifica en la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 que conforme a lo dispuesto en su parte resolutiva tercera tuvo por fin "determinar como área de saneamiento integrado al catastro legal la superficie de 924.769,6956 ha", habiéndose avocado, el Director Nacional del INRA, competencias de la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz no cursando en antecedentes, actuados que den cuenta que se opero conforme a ley, máxime si los actuados posteriores, fueron ejecutados por la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, ejemplificativamente, la emisión del Informe de Evaluación Técnico Jurídica de fs. 450 a 461 de 11 de febrero de 2001 que se encuentra suscrito por funcionarios de la citada Dirección Departamental.

Finalmente cabe señalar que la parte considerativa de la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 señala: "(...) por Resolución Administrativa No. DSN 002/98 de 27 de enero de 1998 se convalidaron las etapas de saneamiento ejecutadas (...), no efectuándose en su oportunidad la publicación del mencionado instrumento legal, conforme lo establece el artículo 48 concordante con el artículo 52 del Reglamento de la Ley 1715 ; razón por la cual resulta pertinente dejarla sin efecto, por ser susceptible de nulidad ", en éste marco normativo, corresponde citar el art. 50 del D.S. N° 24784 que en lo pertinente expresa: "Las notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignora se hará por edictos publicados en un órgano de prensa de circulación nacional durante tres (3) días seguidos (...)", en éste ámbito se concluye que la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999 por su contenido, tenía un alcance general y no limitativo a ciertas personas, razón por la que, por el contenido de la decisión, debió ser publicada conforme lo regulado por la precitada norma legal, omisión que restó al proceso la debida publicidad, ahondando la inexistencia de la campaña pública que en definitiva determinó que el proceso se desarrolle sin garantizar la debida transparencia, debiéndose remarcar que no corresponde aplicar las modificaciones insertas en el D.S. N° 25323 de 8 de marzo de 1999 por no haberse dado cumplimiento a lo normado por el art. 4° de la precitada norma legal.

Respecto al memorial de fs. 85 a 89 vta., corresponde remitirnos al análisis efectuado de forma previa, añadiéndose que si bien resulta cierto que las omisiones identificadas son atribuibles al Instituto Nacional de Reforma Agraria, las mismas deberán ser subsanadas por la precitada entidad administrativa, en cuya oportunidad, quienes acrediten interés legal podrán apersonarse al proceso a efectos de hacer valer sus derechos. Asimismo, deberá considerarse que conforme al análisis efectuado en torno a la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, al emitir y publicar lo resuelto mediante Resolución Administrativa N° DN-ADM N° 0070/99 de 13 de mayo de 1999 tampoco subsana las omisiones identificadas en el curso del proceso, máxime si la precitada resolución administrativa hace referencia a una etapa singular del proceso que carece de los elementos y aspectos que se consideran en una Resolución Instructoria, que por sus fines, como se tiene dicho, dispone el inicio del proceso a efectos de que personas interesadas se apersonen al proceso y entre otros aspectos, acrediten el derecho que les asiste y el cumplimiento de la función social o función económico social conforme al art. 192 del D.S. N° 24784.

Asimismo, cabe remarcar que la Ley de Procedimiento Administrativo, citadó por la tercera interesada, no se encontraba vigente al momento de ejecutarse el proceso de saneamiento, los numerales a.17 y a.21 del art. 33 del D.S. N° 24784, citados en el memorial en examen prescriben: "El Director Nacional tendrá, además de las comunes, las siguientes atribuciones (...) a.17. Determinar áreas de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN - TCO) y aprobar áreas de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN) (...) a.21. Otras establecidas en disposiciones legales o reglamentarias" (las negrillas fueron añadidas), normas que permiten confirmar el análisis efectuado en relación al procedimiento y competencia para emitir resoluciones determinativas de áreas de saneamiento integrado al catastro legal.

Asimismo, cabe aclarar que ante la eventualidad de presentarse nuevas demandas, las mismas serán analizadas, tramitadas y resueltas conforme a derecho, conforme a la naturaleza y diferencias existentes entre una demanda contenciosa administrativa y una de nulidad de título ejecutorial que por esencia no presentan similitudes.

En éste contexto, queda acreditado que los trabajos de campo, en el predio Nuevo Horizonte E, se ejecutaron en vigencia del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, no obstante ello, se identifica la inexistencia de actos que no pueden ser subsanados en la forma en la que se pretendió en la Resolución Administrativa No. DN ADM 0067/99 de 12 de mayo de 1999, habiéndose vulnerado los arts. 172, 173, 174, 175, 187, 189 y 190 del D.S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, normas de cumplimiento obligatorio, transgresión que, como se tiene señalado, no fue debidamente subsanada en el curso del proceso, debiendo entenderse que si bien la entidad administrativa pudo subsanar actos irregulares u omisiones, no se consideró que cualesquier decisión que tienda a sanear o convalidar actuados del proceso, en sus efectos, únicamente podría englobar a actos cumplidos, cuando éstos adolezcan de deficiencias subsanables o tratándose de actos incumplidos cuando su inexistencia pueda ser convalidada, sea por voluntad y/o actos (propios) de las partes o cuando por sus características y efectos carezcan de la trascendencia necesaria o no sean determinantes respecto a los resultados del proceso y de ninguna manera en relación a actos que por sus características deban, ineludiblemente, ser cumplidos con las formalidades que fija la ley, en tal razón, no podrían convalidarse actos inexistentes, máxime si como en el caso presente, se trata de actos que disponen el inicio mismo del procedimiento administrativo, correspondiendo fallar en éste sentido.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 9 a 12 vta. subsanada por memorial de fs. 20, interpuesta por Jesús Barahona Rojas Viceministro de Tierras, en consecuencia nula la Resolución Final de Saneamiento RFSCS-SC N° 0221/2001 de 6 de noviembre de 2001 y las resoluciones que se originaron en la misma (Resolución Suprema N° 03001 de 12 de mayo de 2010 y Resolución Suprema N° 05207 de 04 de marzo de 2011), en tal razón, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone anular obrados hasta fs. 192, debiendo sustanciarse el proceso de saneamiento conforme a normativa legal y en consideración a los fundamentos expuestos en la presente sentencia.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente, sea en el plazo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.

No firma el Magistrado, Dr. Bernardo Huarachi Tola por no compartir con los fundamentos expuestos en la presente Sentencia, protestando presentar su posición a través de un voto aclarativo.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.