SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 035/2015
Expediente: Nº 1017-DCA-2014
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Vice Ministerio de Tierras | |
Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, mayo 28 de 2015 | |
Magistrado Relator: Javier Peñafiel Bravo |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 15 a 19 vta., interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Vice Ministro de Tierras, impugnando la Resolución Suprema 05592 de 4 de julio de 2011, memoriales de contestación a la demanda de fs. 71 a 72 vta., y 94 a 97 vta., replica, a fs. 87, y de 102 a 103, dúplica a fs. 148, los antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO: Que, Jorge Jesús Barahona Rojas Vice Ministro de Tierras y posterior apersonamiento de Jhonny Oscar Cordero Núñez en la misma condición, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Suprema 05592 de 4 de julio de 2011 y, haciendo referencia a la inexistencia de actuados señala que, de la información contenida en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 28 de enero de 2003 y la Resolución Suprema impugnada, se establece que se emitió resolución determinativa de área de saneamiento, resolución instructoria y se realizaron las pericias de campo, evaluación técnica jurídica y exposición pública de resultados, en éste sentido acusa que:
1. Bajo el epígrafe de valoración del cumplimiento de la función económico social, afirma que la ficha catastral levantada en 5 de diciembre de 2000, establece que David Gonzales Antezana en calidad de propietario del predio Taporo, declaró en el ítem producción y marca de ganado la existencia de 100 cabezas de ganado bovino raza nelore, 6 cabezas de ganado equino raza criolla, 250 ha, de pasto para forraje, marca de ganado "III" , en el ítem de infraestructura y equipos se declaró 1 casa, alambrado, 4 potreros y 1 fumigadora, en el ítem datos del predio superficie explotada en actividad ganadera refiere 250 ha, forma de explotación rudimentaria y en la casilla de observaciones, respecto al certificado de registro de marca de ganado se señala: "por información verbal se encuentra registrada la marca, pero sin documentación que acredite dicho registro".
Continúa y señala que con base en estos antecedentes se elaboró la Evaluación Técnica Jurídica de 28 de enero de 2003, en la que se fija 1005.5080 ha, con cumplimiento de la FES, por lo que se sugiere dictar Resolución Suprema Convalidatoria.
En ése contexto, haciendo cita de los arts. 238 y 239 del D.S. N° 25763, art. 1 de la L. N° 80 de 5 de enero de 1961 y la Sentencia Agraria Nacional S1 N° 29/2010 de 3 de septiembre de 2010, afirma que en el presente caso durante las pericias de campo ejecutadas en diciembre de 2000, el beneficiario del predio David Gonzales Antezana no presentó el certificado de marca de ganado a través del cual se pueda constatar la pertenencia del ganado identificado en el predio Taporo, siendo que dicho registro recién se lo obtuvo el 19 de octubre de 2009 es decir que dicho documento fue presentado después de aproximadamente 9 años de levantada la información de campo, estando infringidas las normas precedentemente citadas.
Asimismo acusa que, durante la etapa de campo, tratándose de una mediana propiedad ganadera, la empresa KAMPSAX no constato la existencia de trabajadores asalariados así como el destino de la producción de ganado y que para demostrar las infracciones precedentemente descritas el Viceministerio de Tierras Realizó el análisis multitemporal de imágenes de satélite, llegando a la conclusión de que el predio Taporo el año 1997 se encontraba abandonado.
2. Bajo el título denuncias de abandono e incumplimiento de la FES, señala que en antecedentes cursan denuncias presentadas, en fechas 25 de junio de 2012, 6 de septiembre de 2012, 1 de octubre de 2012, 18 de marzo de 2013, 17 de abril de 2013 y 14 de octubre de 2013, por representantes de la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos Apiaguaiki Tumpa del departamento de Santa Cruz, Central Sindical Única de Trabajadores de San Ramón, Federación Sindical Única de Trabajadores Indígenas Originarios Campesinos Regional-de la Gran Chiquitanía, quienes adjuntando fotografías denuncian abandono e incumplimiento de la FES de la propiedad Taporo, aspecto corroborado por memoriales presentados por el mismo denunciado quien hizo conocer que en agosto de 2012 un grupo de personas que componen la Comunidad 15 de marzo habría avasallado su propiedad habiéndose arribado, voluntariamente, a una conciliación.
3. Bajo el rótulo del procedimiento ejecutado, refiere que en antecedentes curan los formularios de anexo de conformidad de linderos de los puntos 32-000177, 32000288, 22-001645 y 22-001400, de cuyo contenido se concluye que no existe constancia de la conformidad entre el beneficiario del predio Taporo y sus colindantes.
Continúa y aclara que no se realiza el análisis y valoración de las resoluciones operativas dictadas en ejecución del proceso de saneamiento por no cursar en antecedentes copias de la resolución que determina el área de saneamiento y la resolución instructoria, aspecto que impide establecer si las actividades de pericias de campo se realizaron en los plazos establecidos, menos si se publicaron los avisos y edictos correspondientes.
Con estos argumentos, afirma que no se consideraron adecuadamente los instrumentos de verificación de cumplimiento de la FES en predios con actividad ganadera, por no haberse acreditado la propiedad del ganado identificado en el predio, la existencia de trabajadores asalariados eventuales o permanentes y otros elementos que hacen a la actividad ganadera como mediana propiedad, por lo que se puede advertir que el INRA al momento de realizar el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, omitió valorar adecuadamente los arts. 173-I, 238-II, y 239 del D.S. N° 25763 y art. 1° de la L. 80 de 5 de enero de 1961, por lo que pide se disponga dejar sin efecto la resolución impugnada y se anule obrados hasta el vicio más antiguo inclusive la Evaluación Técnica Jurídica de 28 de enero de 2003.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda contenciosa administrativa y corrida en traslado, la misma es contestada en el término de ley por Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, en los términos que a continuación se desarrollan:
Señala que, toda vez que el proceso de saneamiento correspondiente al predio Taporo se ejecuto en vigencia del D.S. N° 25763 se debe tomar en cuenta lo establecido en los arts. 238 parágrafo III, y 41 numeral 3) de la L. N° 1715, aclarando que las denuncias de abandono y de incumplimiento de la FES realizadas por dirigentes de la zona fueron presentadas de forma posterior a la emisión de la Resolución Suprema ahora impugnada, no obstante ello el Instituto Nacional de Reforma Agraria habría atendido las mismas de manera oportuna.
Con éstos antecedentes pide considerar lo expuesto en el presente memorial a tiempo de emitir la correspondiente sentencia.
Por memorial de fs. 94 a 97 vta., Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del INRA, en representación legal del Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, contesta la demanda en los términos siguientes:
Efectuando una relación de los actuados que cursan en el proceso de saneamiento del predio Taporo indica que el proceso de saneamiento fue ejecutado en resguardo de las disposiciones legales agrarias vigentes y, haciendo cita del art. 64 de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, señala que la encuesta catastral, verificación de la Función Social y Función Económica Social se realizó in situ, y que de la información obtenida de los precitados formularios los resultados son plasmados en la valoración Técnica Jurídica que realiza el INRA al emitir el Informe en Conclusiones, Informe de Cierre y posteriormente la Resolución Final de Saneamiento, considerando el carácter social del derecho agrario por lo que solicita declarar lo que corresponda en derecho.
Por memorial de fs. 155 a 162 vta., de obrados, se apersona Osman Edgar Osinaga Villarroel quien responde negativamente la demanda en los términos que se detallan:
Respecto a la falta de presentación de certificado de marca en pericias de campo, por lo que no se demostraría la pertenencia de su ganado, haciendo cita de los arts. 393 y 397-I de la C.P.E. y art. 239 del D.S. N° 25763, señala que la información levantada por los personeros del INRA en la encuesta catastral fue y debe ser considerada como fidedigna y legal al provenir de actuaciones de funcionarios de la entidad competente, encuesta que en cumplimiento del art. 173 inc. c) de la precitada norma fue comprobada in situ, directa y objetivamente, por lo que posee un valor jurídico superior a cualquier otra prueba que pretenda poner en duda el cumplimiento de la FES, actuaciones que cursan en la carpeta de saneamiento como la ficha catastral, Informe de Evaluación Técnico Jurídica e Informe de Adecuación habiéndose emitido, correcta y legalmente, la Resolución Suprema N° 05592 de 4 de de julio de 2011, concluyéndose por lo tanto que el INRA ha procedido en estricto apego de los arts. 173 y 239 del D.S. N° 25763.
Continua señalando que a mayor abundamiento, sobre la certeza del cumplimiento de la FES, cabe resaltar el INFORME TECNICO DGS-JRLL-SC NORTE N° 1387/2012 de 12 de diciembre de 2012 que en lo pertinente señala: "se recalculo la FES con la normativa anterior (D.S. N° 25763) y la actual (D.S. N° 29215)" y "(...) la mensurada tiene una superficie de 1005.5080 ha, la misma que se consolida de acuerdo a los datos verificados de la ficha catastral y la ETJ que contempla la carpeta" aclarando que dicho informe concluye señalando: "(...) corresponde tomar en cuenta como se encuentra en la Resolución Final de Saneamiento ejecutoriada de la propiedad TAPORO, conforme el recalculo de la FES se mantiene la superficie de 1005.5080 ha con cumplimiento de la FES "., (textual).
En cuanto al registro de marca, haciendo cita de los numerales 4.3, 4.3.1.7., 47, 4.3.1.17., Sección Décimo Octava de La Guía para la Actuación del Encuestador Jurídico, aprobada por Resolución Administrativa R-ADM-0092/99 de 5 de julio de 1999 y la información levantada en la ficha catastral, refiere que la marca de su ganado ya se encontraba registrada, por lo que, en cuanto fue requerida, fue presentada por su mandante razón por la que no se podría desconocer el derecho sobre su predio, no siendo evidente el incumplimiento de los arts. 173 y 239 del D.S. N° 25763.
En ésta línea aclara que en ninguna parte de la ficha catastral cursa observación que dé cuenta que el ganado que fue verificado por el equipo técnico legal del INRA no contaba con marca o llevare una marca distinta a la declarada, citando al efecto lo desarrollado en la Sentencia Agraria Nacional S1ra N° 39/2011 de 22 de julio de 2011, en torno a la facultad potestativa del interesado respecto a la utilización de otros medios de prueba a efectos de la acreditación de la FES. Así también sostiene que la L. N° 80 de 5 de enero de 1961, señala que el registro de marca es "un" medio para probar la propiedad del ganado, hecho que considera no se puede tomar como el único medio probatorio de la propiedad del ganado, debiendo prevalecer la constatación directa en el campo como lo ocurrido en el presente caso. Señala también que en relación a la Sentencia Agraria Nacional S1ra N° 29/2010 de 3 de septiembre de 2010 aludida por el demandante, se tiene que los hechos fácticos que motivaron ese fallo no se adecuan al presente caso.
En relación a la falta de verificación de la existencia de trabajadores asalariados y destino de la producción de ganado al mercado, refiere que, conforme lo dispuesto por el art. 145 del D.S. N° 25763 los trabajos de campo estaban sujetos a las normas técnicas catastrales emitidas por el INRA, así se tiene que de la Guía anteriormente referida en anexos se incluye la denominada ficha catastral, que contiene 22 ítems y 115 puntos en los que no se identifica ninguno relacionado a trabajadores asalariados, ni producción destinada al mercado, de lo señalado el demandante no podría extrañar información que para la etapa de relevamiento de información en campo, en el predio TAPORO, no estaba previamente requerida en la ficha catastral, consiguientemente no existiría vulneración de las normas aludidas por el demandante.
Respecto a que el predio TAPORO, el año 1996, estuvo abandonado por parte de los beneficiarios, indica que el INRA actuó conforme a normativa técnico legal, a mas de que no hubiese prueba en contrario que permita desvirtuar que el predio estuvo con cumplimiento de la FES y que el demandante olvida que las pericias de campo fueron realizadas el año 2000, siendo estas el principal medio de comprobación del cumplimiento de la FES.
En cuanto a los anexos de conformidad de linderos señala que dicha observación no es entendible, siendo además que dichos vértices son plenamente identificados y que dos de los vértices se encuentran en la carpeta poligonal y el otro no fue identificado en terreno, señala también que referente a la no valoración y análisis de las resoluciones operativas por no cursar en antecedentes indica que la misma no merece mayor comentario.
En relación a las denuncias de abandono e incumplimiento de la FES, manifiesta que el demandante refiere que el año 1996 los entonces propietarios de TAPORO lo tenían abandonado y que las fotografías presentadas junto a las denuncias ratificaría ello y en contraposición el demandante presenta su informe técnico en el que concluye afirmando que se observa coincidencia entre la superficie de mejoras cuantificadas en las imágenes (1996 y 2000) con la superficie señalada en el plano catastral del saneamiento.
Respecto a la ejecutoria y autoridad de cosa juzgada de la resolución suprema N° 05592, de 4 de julio de 2011 y la seguridad jurídica, señala que habiendo sido notificado con la resolución suprema objeto de impugnación, conforme consta en el certificado SCAP N° 363/2011 de 25 de noviembre de 2011, emitido por el entonces Tribunal Agrario Nacional, en respuesta a la carta de CITE:DN-C-EXT N° 2335/2011, de 16 de noviembre de 2011, emitida por el INRA, cursante a fs. 240 y 241, de la carpeta de saneamiento, entendiéndose que como señala el art. 84.I del D.S. N° 29215, la Resolución Suprema N° 05592, se encuentra plenamente ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada, teniendo hasta entonces plena certeza de que la seguridad jurídica garantizaba el derecho de propiedad de su mandante sobre el predio TAPORO.
Continúa y refiere que la inseguridad jurídica de su mandante inicia con el memorial presentado en la Dirección Departamental del INRA SCZ, en 25 de junio de 2012, por Jorge Widen Céspedes Álvarez, quien sería Secretario General de de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de San Ramón que a más de no haber acreditado su personería denuncia abandono del predio TAPORO y declara que hace 2 años se encuentran asentadas familias que conformarían la Comunidad 15 de marzo de la que tampoco presentan su personería y que por su parte su mandante, mediante memorial de 4 de septiembre de 2012, cursante a fs. 326 de la carpeta de saneamiento hace conocer que su persona arribo y suscribió un acuerdo conciliatorio con las familias asentadas en 2 de septiembre de 2012 cuya copia cursa a fs. 330 a 335 de antecedentes suscrita en señal de conformidad en presencia del Secretario General de la Central Sindical Única de Trabajadores Campesinos de San Ramón.
Indica también que a menos de un mes de haber suscrito el precitado acuerdo conciliatorio el predio TAPORO vuelve a ser avasallado, en forma violenta, hecho que fue denunciado por su mandante mediante memorial de 25 de octubre de 2012 cursante a fs. 271, en cuyo mérito la institución responde mediante Informe Legal DGS-JRLL-SC NORTE INF N° 1374/2012, cursante a fs. 274 de antecedentes que en lo más prominente señala: "...la Resolución Final de Saneamiento emitida dentro el proceso de referencia se halla plenamente ejecutoriada, consiguientemente el INRA perdió competencia para realizar cualquier acto dentro del proceso de saneamiento del predio...", asimismo acusa que el INRA antes de dar respuesta a la grave denuncia de avasallamiento en fecha 14 de noviembre de 2012 ya había otorgado fotocopias de la carpeta de saneamiento de la propiedad TAPORO a Mario Renterias, sin que haya acreditado interés legal sobre el predio, violando lo dispuesto en la parte in fine del art. 61 del D.S. N° 29215 generando a su mandante inseguridad jurídica respecto al derecho de propiedad, por lo que concluye solicitando sea declarada improbada la demanda.
Que, por memoriales de fs. 87 y 102 a 103 la parte actora presenta memoriales de réplica, reiterando los argumentos de su demanda y solicita se declare probada la misma.
Asimismo, por memorial de fs. 148, el demandado, Jorge Gómez Chumacero, presenta su memorial de dúplica, ratificando in extenso el memorial de contestación.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados, a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Suprema 05592 de 4 de julio de 2011, en consecuencia, revisados los actuados que cursan en antecedentes se evidencia que:
A fs. 7 cursa, memorándum de notificación de 4 de enero de 2001, diligenciado a David Gonzales Antezana del predio TAPORO.
De fs. 9 a 10 cursa Carta de Citación de 30 de noviembre de 2000, correspondiente al predio "Taporo" polígono 007, dirigida a David Gonzales Antezana, a efectos de que se presente en el precitado predio agrario a partir del 5 del mes de diciembre de 2000.
De fs. 24 a 25, cursa Ficha Catastral de 05 de diciembre de 2000, correspondiente al predio "TAPORO" polígono 00711, levantada a favor de David Gonzales Antezana.
De fs. 29 a 30, cursa el acta de conformidad de linderos de 20 de enero de 2001.
De fs. 46 a 52, cursa Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 28 de enero de 2003 consignando a modo de observaciones que: "EL Subadquiriente deberá presentar el documento de trasferencia de 17 de septiembre de 1997 por el cual el señor Hugo de Chazal Echazu (titular inicial) transfirió su propiedad a favor de los señores Daniel y Franklin Mansilla Camacho".
De fs. 54 a 59, cursa Informe de Exposición Pública de Resultados, de diciembre de 2003.
De fs. 73 a 74, cursa Informe SC-JS-SAN JAVIER EL PUENTE-INF. N° 0887/2007 de adecuación al Decreto Supremo N° 29215 respecto a los predios TAPORO, cuyas conclusiones señalan que: "Da por validas y subsistentes las actividades cumplidas con el Reglamente aprobado por D.S. 25763 de fecha 05 de mayo de 2000, hechas referencia, esto de conformidad la Disposición Transitoria Segunda del Decreto Reglamentario N° 29215 de 2 de agosto de 2007"
A fs. 198, cursa Certificado de Marca N° 02 extendido, en fecha 19 de octubre de 2009, por el Dr. Fernando Farell Rodal, Representante de la Asociación de Ganaderos San Ramón de la Provincia Ñuflo de Chávez, a favor de David Gonzales Antezana.
De fs. 206 a 207, cursa Informe Legal BID 1512 N° 1394/2010, relativo a observaciones efectuadas al proceso de saneamiento del predio "TAPORO".
De fs. 222 a 226, cursa Resolución Suprema N° 05592 de 4 de julio de 2011 que en lo pertinente resuelve: "1. ANULAR el Titulo Ejecutorial Individual N° PT0055507 con antecedente en la Resolución Suprema N° 202388 de fecha 19 de mayo de 1987 del trámite que corresponde al expediente agrario de consolidación N° 51723; del predio denominado EL TAPORO , emitido a favor De Chazal Echazu Hugo, ubicado en el cantón Santa Rosa de la Mina, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, al haberse identificado vicios de nulidad Absoluta, disponiéndose el archivo definitivo de obrados. 2. ADJUDICAR, el predio denominado TAPORO a favor de David Gonzales Antezana, con superficie de 1005.5080 ha (Un mil cinco hectáreas con cinco mil ochenta metros cuadrados), clasificada como Mediana propiedad con actividad Ganadera, ubicado en el cantón Santa Rosa de la Mina, sección tercera, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, en merito haber acreditado la legalidad de su posesión (...)"
A fs. 240, cursa CITE DN-CEXT N° 2335/2011, de 16 de noviembre de 2011, a través del cual se solicita certificación respecto a si el beneficiario del predio TAPORO formalizó demanda Contenciosa Administrativa contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria.
A fs. 241, cursa Certificación SCSP N° 363/2011, de 25 de noviembre de 2011, a través de cual, la Secretaria de Cámara de Sala Plena del Tribunal Agrario Nacional señala que: "(...) a la fecha de emisión de la presente certificación, no formalizaron demanda Contencioso Administrativo alguna en contra del INRA-Nacional"
CONSIDERANDO: Que, en este contexto, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en que fue planteada por el Viceministro de Tierras considerando los argumentos insertos en los memoriales de contestación y del tercero interesado, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "TAPORO" , se desarrolló en vigencia de la C.P.E. de 2 de febrero de 1967, L. N° 1715, Decreto Supremo N° 25763 de 5 de mayo de 2000, Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y L. N° 80 de 5 enero de 1961 por lo que la cita de éstas disposiciones legales, en cuanto correspondiere será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:
I. Consideraciones de orden legal.-
I.1. El art. 64 del de la L. N° 1715 establece que: "El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio a pedido de parte", cuya ejecución compete al Instituto Nacional de Reforma Agraria conforme al art. 65 de la precitada norma legal.
El art. 170 parágrafo I, inc. e) y parágrafo II del D.S. N° 25763 vigente al momento de ejecutarse el proceso de saneamiento, en relación al inicio del proceso de saneamiento señala: "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, emitida la resolución determinativa de área de saneamiento, o aprobada en su caso, dictarán resolución disponiendo la iniciación del proceso de saneamiento en la respectiva área e intimando: (...)"; "Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local , hasta la conclusión de las pericias de campo, por polígono, en su caso" y "Esta Resolución dispondrá también la realización de la campaña pública y pericias de campo , fijando plazo y fecha de inicio respectivamente ".
En éste ámbito normativo, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria a efectos de sustanciar el proceso de saneamiento conforme a las etapas previstas en el art. 169 de la citada norma legal, se encontraba obligado a emitir las resoluciones determinativa de área de saneamiento y de inicio del procedimiento intimando a presuntos interesados a apersonarse al proceso.
Conclusiones que, de la misma forma, se identifican en los arts. 292 parágrafo II y 294 parágrafos I, IV y V del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, vigentes al momento de la emisión de la resolución impugnada, que en lo pertinente expresan: "(...). Cumplida esta actividad se emitirá la resolución determinativa de área de saneamiento conforme al trámite descrito en el Capítulo II, Secciones II, III y IV de este Titulo"; "La Resolución de Inicio del procedimiento será emitida por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento (...), pudiendo dictarse simultáneamente con la resolución determinativa de área , (...)"; "Esta resolución consignará la fecha de inicio y conclusión del relevamiento de información en campo , (...)" y "La publicación de la Resolución será efectuada mediante edicto por una sola vez y en un medio de prensa de circulación nacional "; y su difusión en una emisora radial local con un mínimo de tres ocasiones, (...), bajo constancia, con una anticipación de por lo menos cuarenta y ocho (48) horas al inicio de los trabajos de campo"
I.2. El art. 173 parágrafo I. inc. c), del D.S. N° 25763 vigente al momento de ejecutarse las pericias de campo, señala que, concluida la campaña pública, en la fecha programada se dará inicio a las pericias de campo a los efectos de: "Verificar el cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de los Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando aproximadamente las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social " (las negrillas fueron añadidas), concordante con lo regulado por los arts. 238 parágrafo III, inc. c) y 239 parágrafos II y III de la citada norma legal que en relación al cumplimiento de la Función Económico Social en predios con actividad ganadera prescriben: "En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio , constatando su registro de marca (...)" y "El principal medio para la comprobación de la función económico social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo (...)"
En este orden corresponde citar la L. N° 80 de 5 de enero de 1961 cuyo art. 2 precisa que: "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las Honorables Alcaldías Municipales de sus residencias, inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que se usan para la afiliación de sus rebaños"
El punto 4.3.1.7. SECCIÓN OCTAVA PRODUCCIÓN Y MARCA DE GANADO, de la Guía de Actuación del Encuestador Jurídico Durante las Pericias de Campo, aprobado por Resolución Administrativa N° R-ADM-0092/99 de 5 de julio de 1999 en relación al llenado de la Ficha Catastral y respecto al numeral 46 (marca) prescribe: "este ítem será aplicable únicamente a tierras de actividad ganadera , en cuyo caso se consignará una representación gráfica de la señalización con la que identifiquen a su ganado, extraído del Registro de Marca que tenga el interesado u otra referencia obtenida ". Asimismo, respecto a la casilla 47 (Registro), señala: "se apuntará con un signo inequívoco si la Marca de ganado fue o no registrada ".
En éste contexto normativo se concluye que, a efectos de acreditar el cumplimiento de la Función Económico Social en predios con actividad ganadera, resultaba imprescindible acreditar entre otros aspectos, 1. La existencia de ganado cuya titularidad (derecho propietario) debía ser demostrada a través de la marca del ganado debidamente registrada ante autoridad competente; 2. El encuestador se encontraba obligado a verificar la existencia de la marca del ganado y constatar, a través de elementos materiales u objetivos, si la misma se encontraba registrada conforme a normativa en vigencia, registro que, necesariamente, debía ser anterior a la encuesta catastral debiendo acreditarse éste extremo hasta la conclusión de las pericias de campo conforme lo regulado por el art. 170 parágrafo I, inc. e) del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, que a la letra expresa: "Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local , hasta la conclusión de las pericias de campo (...)" (las negrillas nos corresponden), concordante con lo regulado por el art. 172 parágrafo I, inc. g) del citado Decreto Supremo, salvo razones justificadas que hagan posible la presentación posterior de los documentos a través de los cuales se pretenda probar la existencia del derecho que, en todo caso, debían hacerse conocer a los funcionarios responsables de la encuesta catastral, conclusiones que, de la misma forma, se identifican en los arts. 161, 294 parágrafo III inc. c) y 304 incs. b) y c) del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y art. 2 parágrafo IV. de la L. N° 1715, modificado por el art. 2 de la L. N° 3545, vigentes al momento de la emisión de la resolución impugnada que en lo pertinente expresan: "El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico social que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario . El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada , siendo el principal medio la verificación en campo ", "(...), deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución . (...) Asimismo quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información en campo (...)", "Los contenidos del Informe en Conclusiones son: b) Consideración de la documentación aportada (...); c) Valoración y cálculo de la Función Social o la Función Económico Social" y "La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación " (las negrillas y subrayado fueron añadidas)
I.3. El art. 176 parágrafo I del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, prescribe: "Al día siguiente hábil de recibido el informe de campo, los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, instruirán a sus departamentos competentes, la iniciación de la etapa de evaluación técnico-jurídica , (...); de acuerdo a procedimientos establecidos al efecto" concordante con lo regulado por el art. 169 parágrafo I del prenombrado Decreto Supremo que en lo pertinente expresa: "El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) Relevamiento de información en gabinete y campo; b) Evaluación técnico jurídica (...)" (las negrillas nos corresponden), concluyéndose que la Evaluación Técnica Jurídica, conforme al D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, formaba parte del proceso de saneamiento, siendo considerada como la etapa en la que correspondía ingresar al análisis del cumplimiento de la función social y/o función económico social y la preexistencia de derechos reconocidos mediante título ejecutorial, resoluciones cursantes en procesos agrarios en trámite o actos posesorios, por lo mismo relevante a los efectos del proceso.
Sin embargo de lo anotado, corresponde remarcar que el art. 266 parágrafos I y IV del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 prescribe: "La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (...) podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas (...); sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales" y "Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados (...)" (las negrillas fueron añadidas) concordante con lo regulado por la Disposición Transitoria Primera del citado Decreto Supremo que en lo pertinente expresa: "Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento se podrá disponer: (...); la convalidación de actuados de saneamiento , por errores u omisiones subsanados; la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad , supervisión y seguimiento y asimismo (...)" (las negrillas fueron añadidas), en éste ámbito normativo, la entidad administrativa se encontraba facultada para disponer la prosecución de procesos en los que se identificaran errores u omisiones que no llegaren a afectar sustancialmente el procedimiento, facultad que se extiende a la potestad de dar por válidos actuados que, pese a contener errores u omisiones contengan elementos mínimos y/o trascendentales.
II. Análisis del caso concreto.-
II.1. En cuanto a la inexistencia de resoluciones operativas de saneamiento ; la parte considerativa de la Resolución Suprema 05592 de 4 de julio de 2011 cursante de fs. 222 a 226 de antecedentes, señala haberse emitido la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, identificándola como "Resolución Administrativa RES. ADM. 151/93 de fecha 14 de octubre de 1999" y la Resolución Instructoria sin identificar la nomenclatura que se asignó a ésta última.
De fs. 46 a 52 cursa Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 28 de enero de 2003 cuyo punto 2, Relación de Hechos, señala que en ejecución del proceso de saneamiento se emitió la Resolución Administrativa RES.ADM. 151/93 de 14 de octubre de 1999, haciendo mención a la Resolución Instructoria a través de la cual se dispuso el inicio del proceso de saneamiento y la intimación a titulares de derechos de predios agrarios, subadquirientes y poseedores a objeto de que se apersonen al proceso.
Conforme lo señalado, en relación a lo acusado por la parte actora y de la revisión exhaustiva de las carpetas de saneamiento se evidencia que, de fs. 1 a 4 cursan Sentencia de 20 de marzo de 1987, Auto de Vista de 7 de abril de 1987 y Resolución Suprema N° 202388 de 19 de mayo de 1987 correspondiente al predio TAPORO, a fs. 5 cursa carta de representación de 2 de enero de 2001, a fs. 7 cursa Memorándum de Notificación de 4 de enero de 2001, de fs. 9 a 10 cursa copia de la Carta de Citación de 30 de noviembre de 2000 diligenciada a David Gonzales Antezana que, en lo más prominente, señala: "En Santa Rosa de la Mina, provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz, a hrs. 11:30 a.m. del día Treinta de noviembre de 2007 , CITE AL SR. DAVID GONZALES ANTEZANA, PROPIETARIO DE "TAPORO", EL CUAL FIRMA COMO CONSTANCIA"; de fs. 24 a 26 cursa ficha catastral y anexo levantados a favor de David Gonzales Antezana.
Sin embargo de lo anotado, se concluye que no cursan en antecedentes, la Resolución Instructoria, constancia de publicación del edicto agrario de intimación, comprobante de difusión por radioemisora local y Aviso de Campaña Pública , actuados que debieron estar adjuntos a la carpeta de saneamiento conforme a lo regulado por los arts. 148, 158, 159, 160, 169, 170, 171 y 172 del D.S. Nº 25763 vigente en su momento.
El memorándum de notificación de fs. 7, con fecha de elaboración 4 de enero de 2001, mediante el cual se notifica al interesado a participar y organizar el trabajo de mensura de los vértices prediales de la propiedad TAPORO, de fs. 9 a 10 cursa carta de citación, de 30 de noviembre de 2000, a través de la cual se notifica al interesado a participar del trabajo de pericias de campo; en éste sentido la inexistencia de la Resolución Instructoria imposibilita tener certeza respecto a si el inicio del proceso de saneamiento fue dispuesto mediante resolución emitida por autoridad competente.
Conforme a lo desarrollado en el numeral I.1. la resolución instructoria tiene por finalidad primordial disponer el inicio del proceso e intimar a presuntos interesados a objeto de que hagan valer sus derechos, adquiriendo la calidad de documento imprescindible que necesariamente debe tener existencia.
En el caso en análisis, como se tiene señalado, si bien se menciona en distintos informes y en la misma resolución final de saneamiento que dicho documento fue emitido, no cursa constancia o medio idóneo a través del cual se acredite éste hecho derivando en que sea imposible determinar si el proceso de saneamiento inicio y se sustanció en los plazos determinados por la autoridad competente (Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria), máxime si, como se tiene desarrollado, no se identifica la nomenclatura asignada a ésta resolución, aspecto que da lugar a la duda razonable sobre su inexistencia.
En el mismo sentido, cabe referir que los demandados, no adjuntan a sus memoriales de contestación prueba que permita demostrar que en ejecución del proceso de saneamiento se emitió la Resolución Instructoria y la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento limitándose a realizar afirmaciones subjetivas, conducta que ingresa, de forma negativa, en los límites del art. 346 numerales 1) y 2) del Cód. Pdto. Civ. en sentido de que no se niega de forma explícita y clara lo afirmado por la parte actora, entendiéndose que su negativa meramente general da lugar al reconocimiento de la verdad.
El tratamiento doctrinario del Procedimiento Administrativo explica que éste, debe enmarcarse a un conjunto de formalidades y requisitos que el ordenamiento jurídico vigente se encarga de precisar, formalidades a las que, la Administración Pública debe sujetarse en el curso de la formación, modificación y extinción de sus declaraciones y decisiones administrativas, salvándose aquellos actos u omisiones que conforme a los principios de trascendencia, convalidación y/o finalidad del acto, no afecten el acto cuestionado.
Como se tiene señalado, conforme lo regulado por el art. 170 del D.S. N° 25763, la Resolución Instructoria por sus efectos, intimación a presuntos interesados, constituye en esencia, el acto procesal a través del cual la autoridad administrativa instruye el inicio formal del procedimiento , sin perjuicio de la obligación de garantizar que los actos previos también se encuentren cumplidos, en éste sentido su cumplimiento, como garantía procesal, debe estar adecuadamente acreditado, lo contrario significaría dar lugar a un cúmulo de actos realizados al margen de la ley, máxime si hemos de considerar que la verificación de cumplimiento de la función social o función económico social, conforme al art. 173 del nombrado Decreto Reglamentario debe, necesariamente, instruirse a través de la resolución que fije plazo al efecto, computable a partir de la notificación de la Resolución Instructoria por edictos, por lo que su inexistencia en el proceso, lo vicia de nulidad, más cuando su existencia no puede ser acreditada a través de otros medios complementarios como podrían ser las publicaciones del edicto en un medio de prensa escrita.
Si bien a través del art. 56 del D.S. N° 27113 de 23 de julio de 2003 reglamentario de la Ley N° 2341, se faculta a la entidad administrativa sanear o convalidar actos anulables, no obstante ello, no se considera que cualesquier decisión que tienda a sanear o convalidar actuados del proceso, en sus efectos, únicamente, podría englobar a actos cumplidos, cuando éstos adolezcan de deficiencias subsanables o tratándose de actos incumplidos cuando su inexistencia pueda ser subsanada, sea por voluntad y/o actos (propios) de las partes o cuando por sus características y efectos carezcan de la trascendencia necesaria o no sean determinantes respecto a los resultados del proceso y de ninguna manera en relación a actos que por sus características deban, ineludiblemente, ser cumplidos con las formalidades que fija la ley, en tal razón, no podrían convalidarse actos inexistentes, máxime si como en el caso presente, se trata de actos que disponen el inicio mismo del procedimiento administrativo.
En relación a lo previamente analizado, la Sentencia Nacional Agroambiental S2ª Nº 7/2015, haciendo mención a la Sentencia Nacional Agroambiental S2ª Nº 052/2014 de 1 de diciembre que, refiere: "(...) en tal sentido dicho acto debió estar precedido, necesariamente, de la emisión de la Resolución que instruye el inicio efectivo de las pericias de campo (Resolución Instructoria) y al no existir constancia de su emisión, se vicia el procedimiento" .
En éste contexto, la falta de valoración (adecuada) de la información y documentación recopilada y/o generada durante las pericias de campo y/o durante el proceso de saneamiento que conlleva la inexistencia de fundamentación y motivación de la resolución impugnada determinan que la decisión asumida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria se encuentre viciada, correspondiendo fallar en éste sentido .
En ese contexto y en consideración al análisis precedente, no corresponde ingresar al análisis del resto de lo acusado por la parte actora, toda vez que la valoración (adecuada) de la información y documentación recopilada y/o generada durante las pericias de campo y/o durante el proceso de saneamiento, deberá ser efectuada, por la entidad ejecutora del proceso de saneamiento, en la etapa correspondiente, previa subsanación de las omisiones identificadas.
Las conclusiones previamente detalladas, por sus características, al igual que a la entidad administrativa, alcanzan en sus efectos a los argumentos vertidos por el tercero interesado en su memorial de fs. 155 a 162 vta., remarcándose que el mismo al igual que los demandados, no acredita que se haya emitido la resolución administrativa que dispuso el inicio del proceso.
Cabe aclarar que, si bien se identifica la nomenclatura de la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento, al igual que la Resolución Instructoria, estos no cursan en la carpeta de saneamiento, aspecto que de igual forma debe ser subsanado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria.
De lo previamente expuesto, consideraciones de hecho y de derecho desarrolladas se concluye que, durante la sustanciación del proceso administrativo de saneamiento que culminó con la emisión de la Resolución Suprema 05592 de 4 de julio de 2011, el INRA, no obstante de haberlo anunciado en su memorial de responde, no demostró objetivamente la existencia o la emisión de la resolución Instructoria, publicaciones del edicto agrario, entre otros actuados, los mismos que deben formar parte de la carpeta de saneamiento, toda vez que su importancia, de acuerdo a procedimiento vigente en su momento, radica en que por un lado, circunscriben el área de saneamiento y por otro, establecen el plazo en el que deben llevarse adelante las pericias de campo , omisiones que van en contraposición al cumplimiento de normas de orden público, al debido proceso, y vulneran garantías constitucionales, en perjuicio del Estado y los administrados, correspondiendo fallar en este sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 15 a 19 vta., interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Vice Ministro de Tierras y posterior apersonamiento de Jhonny Oscar Cordero Núñez en la misma condición, en consecuencia nula la Resolución Suprema 05592 de 4 de julio de 2011, en tal sentido, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone la anulación del proceso del proceso de saneamiento hasta fs. 7 inclusive, debiendo subsanarse la omisiones identificadas y sustanciarse el proceso de saneamiento conforme a normativa legal en vigencia, debiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria, emitir y/o adjuntar las resoluciones que correspondieren a efectos de que el proceso se inicie y desarrolle sin vicios de nulidad.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.
No firma el Magistrado Dr. Bernardo Huarachi Tola por haberse negado a participar en la resolución de la presente causa.
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.-
Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco