SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª Nº 033/2015
<b>Expediente: Nº 1055-DCA-2014
Proceso: Contencioso Administrativo
DemandanteS: Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani, María Nadia
Ferrero de Voss, María Elva Isabel Landivar de
Ferrero, Hans Werner Voss Soruco, Marco Enrico
Ferrero Mantovani, Carla Paola Sattori de Ferr ero,
Paolo Michele Ferrero Mantovani, Verónica Harb
Méndez, Nancy Ribera Gorbal, Norma Roxana Méndez
de Harb.
Demandados: Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado
Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola,
Ministra de Desarrollo Rural y Tierras.
Distrito: Santa Cruz
Fecha: Sucre, 28 de mayo de 2015
Magistrada Relatora: Deysi Villagómez Velasco
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 337 a 356 vta., subsanada por memorial de fs. 361 vta., interpuesta por Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani, María Nadia Ferrero de Voss, María Elva Isabel Landivar de Ferrero, Hans Werner Voss Soruco, Marco Enrico Ferrero Mantovani, Carla Paola Sattori de Ferrero, Paolo Michele Ferrero Mantovani, Verónica Harb Méndez, Nancy Ribera Gorbal, Norma Roxana Méndez de Harb, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), Polígono N° 160 de la propiedad denominada La Unión, respuesta a la demanda de fs. 416 a 420 vta. y 510 a 513 réplica de fs. 526 a 548 vta. y dúplica de fs. 578 a 581, los antecedentes del proceso; y
CONSIDERANDO: Que, Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani, María Nadia Ferrero de Voss, María Elva Isabel Landivar de Ferrero, Hans Werner Voss Soruco, Marco Enrico Ferrero Mantovani, Carla Paola Sattori de Ferrero, Paolo Michele Ferrero Mantovani, Verónica Harb Méndez, Nancy Ribera Gorbal, Norma Roxana Méndez de Harb, presentan demanda contenciosa administrativa contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014, emitida dentro el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), Polígono N° 160 de la propiedad denominada La Unión, ubicada en el municipio de San Ignacio de Velasco, Provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz, de acuerdo a los siguientes fundamentos:
I. ANTECEDENTES,. Que en el proceso de saneamiento del predio denominado LA UNIÓN se emitió el Informe en Conclusiones de 28 de noviembre de 2011 y el Informe de Cierre aprobado por Auto de Aprobación de Actividades y Etapas conforme el art. 325 parág. II del D.S. N° 29215 sin observación alguna, sin embargo, la Resolución Suprema No. 11864 de 15 de abril de 2014, emergente del indicado proceso de saneamiento vulnera flagrantemente sus derechos y garantías constitucionales, habiéndose incurrido en varios errores de forma como de fondo que los detalla en los puntos siguientes:
II. Errores de Fondo - A. Falta de motivación y fundamentación en la Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014.- Luego de transcribir la parte resolutiva de la Resolución Suprema impugnada, refieren que la misma carece de fundamentación o motivación, puesto que la parte resolutiva solamente utiliza como fundamento el párrafo 16 de los vistos y considerandos, párrafo que contiene una relación de los informes emitidos a partir del Informe en Conclusiones y continúa con el Informe de Cierre, Informe Técnico LegalAVC-SCZN°221/2011 de 5 de diciembre de 2011, Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 139/2012 de 13 de marzo de 2012, Informe Técnico Legal DGS- JRLL SC NORTE N° 254/2012 de 17 de abril de 2012, Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 942/2012 de 25 de septiembre de 2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013, Auto de 5 de marzo de 2013 y Auto de 10 de julio de 2013, y establece el siguiente Resultado y recomendación: se emita resolución suprema con los siguientes alcances: 1) Anulatoria 2)Anulatoria y de Conversión y 3) Tierra Fiscal; de conformidad a lo establecido en el Decreto Supremo N° 29215; sin embargo en ningún momento explica a qué se refiere cada uno de los referidos informes o cual fue la recomendación que dio en cada informe, menos aún fundamenta de alguna manera el por qué se anula un Título Ejecutorial Individual por supuestos defectos absolutos ya que nunca se señalan cuales son estos defectos absolutos; tampoco fundamenta como se anula por defectos de nulidad relativa un Título y como se ha llegado a la conclusión de que existen vicios de nulidad relativa en el predio y vía conversión se otorga nuevo Título Ejecutorial; tampoco señala el por qué se Modifican las Sentencias de dotación, ni cuál es la base para declarar tierra fiscal a su propiedad, porque solamente se hace referencia a unos artículos de la Constitución pero nunca se señala como es que se ha llegado a tal conclusión, por todo lo precedentemente señalado se pudo llegar a la conclusión de que no se ha realizado una adecuada fundamentación ni cuál es la motivación para proceder de tal o cual manera. Los párrafos anteriores al párrafo 16, solo hablan de cómo el INRA mediante saneamiento simple de oficio tenía las facultades para hacer el saneamiento en los departamentos de Santa Cruz, Beni y Cochabamba, así como la zona denominada Laguna Marfil ubicada en el departamento de santa Cruz.
Cita al efecto las SSCC 0871/2010-R de 10 de agosto, 0275/2012 de 4 de junio, 1543/2013 de 10 de septiembre, SCP 0531/2013 de 8 de mayo.
Ante la carencia de requisitos de la Resolución impugnada hoy, se hubiese vulnerado su derecho a la defensa establecido en la C.P.E. y L. N° 1715 y 3545 y al debido proceso respecto a la motivación de las resoluciones en sede administrativa.
B. De la vulneración del Principio de Congruencia. Señala que los informes a los que se hace referencia en el párrafo 16 de los Vistos y Considerandos de la resolución impugnada, se vuelven incongruentes y contradictorios unos con otros por los siguientes argumentos:
En el Informe en Conclusiones de fs. 1564 a 1576, no se estableció vicios de nulidad absoluta en los expedientes agrarios tomados en cuenta en el trámite; asimismo, en consideración a haber verificado el cumplimiento de la Función Económica Social en el predio se sugiere, emitir resolución anulatoria de títulos ejecutoriales, anulatoria de título y vía conversión reconocer a favor de los beneficiarios del predio Unión 13521.8841 ha, modificatoria reconociendo 3517.4239 ha y adjudicación de 21374.2136 ha, haciendo un total de 38413.5616 ha reconocidas a su favor, datos coincidentes con los cursantes en el Informe de Cierre.
El Informe Técnico Legal AVC-SCZ N° 221/2011 de 5 de diciembre de 2011 de fs. 1584 a fs. 1586, se hacen correcciones de forma pero se siguen respetando lo considerado por los dos informes anteriores.
Informe Legal DGS-JRLL SC Norte N° 139/2012 de 13 de marzo de 2012 de fs. 1591 a fs. 1596 elaborado por Fernando Vallejos; hasta este informe existiría cierta congruencia y continuidad a pesar de haberse realizado varias modificaciones de forma consistentes en ajuste de superficies, pago de tasa de saneamiento y catastro, solicitar a la Autoridad de Bosques y Tierras actualización de datos de superficie adjudicada a valor de mercado, el indicado informe quedó sujeto a los lineamientos de la dirección nacional sobre el trato que se debería dar a los predios sobrepuestos a la zona F.
Informe Técnico Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 254/2012 de 17 de abril de 2012 de fs. 1612 a 1614 elaborado por Fernando Vallejos, que en su referencia señala: Informe Técnico Legal predios sobrepuestos en áreas de Colonización, y en sus observaciones señala que la Unión se encuentra sobrepuesto con la zona F norte y como conclusión refiere textualmente que "los predios mencionados líneas arriba para su conclusión quedan sujetos a los lineamientos que emita la Dirección Nacional del INRA sobre el trato que se les dará a los mismos" sin embargo, el referido informe olvida mencionar que el Informe en Conclusiones de fs. 1564 a 1576, ya consideró este elemento en el párrafo segundo de su subtítulo Otras Consideraciones Legales y señalo de manera textual lo siguiente: "Por Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de fecha 2 de Agosto de 2010, recibido en fecha 9 de diciembre de 2010, en el que se concluye que el Servicio Nacional de reforma Agraria (SNRA) mediante el EX Consejo Nacional de Reforma Agraria (Ex CNRA) gozaba de jurisdicción y competencia absoluta dentro de aquellas zonas de colonización que fueron establecidas por el Decreto Supremo de 25 de abril de 1905, liberando para tomar en cuenta los Expedientes Agrarios tramitados ante la ex CNRA ya que la presente Área se encuentra sobrepuesta con la zona "F" de Colonización.
Indica que es importante señalar que el informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 2 de agosto de 2010 de fs. 1489 a 1517, es claro en sus conclusiones ya que señala: "Los alcances normativos del art. 244 parág. I inc. a) del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 vigente en su oportunidad y el art. 321 parág. I inc. a) del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, que se refieren a la nulidad absoluta de expedientes agrarios por falta de jurisdicción y competencia, no alcanzan a los procesos agrarios, tramitados por la ex CNRA dentro de la zona F de Colonización establecida en el Decreto de 25 de abril de 1905", es decir que la sobreposición de predios a la zona de colonización F ya fue considerado en el Informe en Conclusiones y le dio el tratamiento correspondiente según el lineamiento otorgado por el informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 2 de agosto de 2010; de este modo se evidenciaría la falta de congruencia al realizar informe tras informe, puesto que cada informe posterior pretende implementar un nuevo elemento desvirtuando y contradiciendo al anterior, sin considerar que las variables ya fueron consideradas con anterioridad, esto vulneraría el debido proceso, el principio de congruencia que debe existir de un actuado a otro, además que se vulneraría también el principio de certeza y en su condición de administrado, nunca supiese en realidad cual es la forma en la que se interpretará una norma, puesto que cada funcionario la interpreta a su libre capricho, es por eso que en su parte conclusiva señala "...para su conclusión quedan sujetos a los lineamientos que emita la dirección Nacional del INRA sobre el trato que se les dará a los mismos...".
Informe Legal DGS-JRLL SC Norte Inf. N° 942/2012 de 25 de septiembre de 2012 de fs. 1692 a 1615, elaborado por Femando Vallejos, en el punto Estado Actual del proceso de saneamiento del predio Unión señala: "...Cumplidas las diferentes etapas y actividades dentro del proceso de saneamiento del referido predio "La Unión"; se encuentra conforme nuestra normativa agraria vigente, para elaboración de proyecto de Resolución Final de Saneamiento, de acuerdo al artículo 325 parágrafo I Decreto Supremo N° 29215 de la Ley N° 1715 y su modificatoria Ley N° 3545..." "...solicito remitir el presente informe a la Unidad de Titulación y certificación, toda vez que el beneficiario cumplió con el pago del arancel establecido...", es decir que se hubiesen cumplido todas las etapas del proceso de saneamiento y solo faltaba remitir antecedentes para la elaboración del proyecto de Resolución Final, pero de manera por demás extraña el Lic. Fernando Vallejos Cardozo a pesar de ser la persona que realizó tres informes contradictorios entre sí, el 5 de marzo de 2013 elabora otro informe, que sin existir normativa alguna contradice el presente informe en el que se decía que se había concluido con todo el trabajo de saneamiento y que se lo describe a continuación:
Informe Técnico Legal DGS-JRLL SC NORTE INF. N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013 de fs. 1634 a 1642 elaborado por Fernando Vallejos Cardozo, que en la parte de Consideraciones Legales, hace referencia a que en el Informe en Conclusiones se omite considerar la sobreposición con la zona F, cosa falaz, porque el Informe en Conclusiones ya consideró este elemento en el párrafo segundo de su subtítulo Otras Consideraciones Legales y señaló de manera textual lo siguiente: "...Por informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 2 de agosto de 2010, recibido en fecha 9 de diciembre de 2010, en el que se concluye que el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) mediante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (Ex CNRA) gozaba de jurisdicción y competencia absoluta dentro de aquellas zonas de colonización que fueron establecidas por el decreto supremo de 25 de abril de 1905, liberando para tomar en cuenta los Expedientes Agrarios tramitados ante la ex CNRA ya que la presente Área se encuentra sobrepuesta con la zona "F" de Colonización...".
Luego hace referencia a la tolerancia que debería existir, sin considerar que este elemento también fue considerado en el Informe en Conclusiones de 28 de noviembre de 2011.
Posteriormente señala que el Informe Legal DG-JRLL SC NORTE N° 139/2012 de 13 de marzo de 2012, no observa el artículo 398 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, pero de manera maliciosa olvida señalar que este trabajo fue realizado por el mismo y que no se puede atribuir esta negligencia a otra persona y que por la omisión realizada por el mismo estamos hablando que este funcionario ha realizado Incumplimiento de Deberes, puesto que además de no considerar esto en su propio informe, tampoco revisó el Informe en Conclusiones de 28 de noviembre de 2011 que señala de manera textual en su párrafo 16 de Otras Consideraciones Legales lo siguiente: "...Que, la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, en su artículo 393 y 397 parágrafo I, "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria..." Así como también "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Que según la ficha de verificación FES de Campo correspondiente al predio La Unión se evidencia el cumplimiento de la Función Económica Social del predio en su totalidad...".
Luego asevera que durante la sustanciación del trabajo se ha omitido señalar que el predio La Unión se encuentra sobrepuesto a Tierra de Producción Forestal Permanente, sin considerar que el Informe en Conclusiones de 28 de noviembre de 2011, en el punto de consideraciones Legales, entre los párrafos 9 al 15 consideró ya este aspecto.
Por último, luego del análisis jurídico de antecedentes agrarios y títulos ejecutoriales, el referido Informe Técnico Legal DGS-JRLL SC NORTE INF. N° 193/2013 concluye y sugiere consolidar en favor de los beneficiarios 5865.9074 ha y declarar Tierra Fiscal la superficie de 32547.6142 ha.
Con estos argumentos refiere que la Resolución Suprema vulnera el debido proceso en lo referente a la aplicación del principio de congruencia, puesto que los informes posteriores al Informe en Conclusiones, son contradictorios entre si y no tienen una congruencia lógica, cuyos datos tienen que seguir un principio lógico de continuidad y no contradecirse unos con otros , es más el irresponsable trabajo realizado por Fernando Vallejos Cardozo, les deja en un completo estado de indefensión, puesto que los informes que nos fueron notificados con anterioridad nos reconocían la propiedad de 38413.5216 ha. y de manera irresponsable y sin ningún tipo de justificativo legal Fernando Vallejos Cardozo, dice que solo se les tuviese que Titular la Superficie de 5865.9074 ha.
Refrenda sus argumentos señalando la SSCS 0083/2013-L Línea Jurisprudencial, 0593/2012 de 20 de julio, 0486/2010-R de 5 de julio, 1289/2010-R de 13 de septiembre, SC 0001/2013-L Línea Jurisprudencial.
III. ERRORES DE FORMA DENTRO DEL PROCESO DE SANEAMIENTO.- Habiéndose cumplido con la normativa procesal en el saneamiento del predio La Unión hasta la emisión del Informe en Conclusiones y el Informe de Cierre, los informes elaborados posteriormente son los que vulneraron el procedimiento existiendo manifiestamente error in procedendo, ya que las actuaciones a describirse rompieron la lógica procesal que en definitiva les hubiesen dejado en estado de indefensión, estos vicios de forma fuesen los siguientes:
-Sin amparo alguno y de manera por demás extraña el mismo profesional evaluador jurídico Fernando Vallejos Cardozo realiza control de calidad, arrogándose funciones que no le competen al subsanar el informe en conclusiones que no fue elaborado por el, cuando la Ley N° 1715 en sus artículos 266 y 267 establece que el control de calidad debe realizarse para precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y de estándares de calidad en las actuaciones cumplidas, pero, no se aplico al presente caso es el parágrafo IV inc. b) del mismo art. 266 que dice b) "La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados", concordante con el parág. II de la Disposición Transitoria Primera de la misma ley que señala: "... la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados;"... Ambas normas coinciden plenamente, al señalar los alcances y resultados del control de calidad y en ninguno de los casos establecen la posibilidad siquiera de que el funcionario encargado de control de calidad sea quien subsane los informes en conclusiones o cualquier otra actuación, ya que la norma antes transcrita fuese clara al señalar que con el control de calidad se procederá a la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados, o sea que el encargado de control de calidad lo único que puede y debe hacer es convalidar actuados por errores u omisiones subsanados, pero subsanados antes del control de calidad. Vale decir que el evaluador jurídico Fernando Vallejos Cardozo se arrogó una función que no le compete al subsanar oficiosamente el informe en conclusiones, vulnerando flagrantemente el procedimiento de saneamiento.
-Como segunda falla procedimental, está el incumplimiento del parág. IV inc. d) art. 266 concordante con la Disposición Transitoria Primera que dispone "El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables". En el caso de autos se elaboraron dos controles de calidad, el segundo luego de un año después de haberse elaborado el primero, ambos realizados por el evaluador jurídico Fernando Vallejos Cardozo y los mismos son contradictorios entre sí. En el primero no se consigan error u omisión alguna, lo que es correcto, pero en el segundo informe de control de calidad supuestamente se encuentran errores y omisiones de fondo, por lo que de manera por demás contradictoria, se emite un nuevo informe de control de calidad, pero como es la misma persona la que emitió ambos informes, no se aplicó lo dispuesto en el inc. d) del art. 266 referido, lo que es natural, ya que sería por demás ilógico que el mismo funcionario, recomiende o inicie proceso en su propia contra, lo que demuestra que hay algún interés obscuro que tuviese el afán de perjudicarles
Indican que para la normativa agraria el control de calidad no es más que la supervisión del trabajo realizado, y por simple lógica jurídica y simplista, resulta incongruente que un funcionario sea quien emita un primer Informe y luego se auto supervise, ya que esta por demás claro que seria ese mismo funcionario quien omitiría observar sus propios errores y evadiría de manera muy cómoda su responsabilidad funcionaria, que habiendo elaborado un Informe viciado de nulidad, que adolece también de vicios procesales jamás y bajo ninguna circunstancia puede ser base o fundamento de una resolución suprema.
-Un tercer error fuese el Incumplimiento de lo previsto por el parágrafo IV, inc. a) del art. 266 que dice y cito textualmente: "Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo;" Lo que significa que si se identificaran errores de fondo en los actuados de saneamiento, estos deberán ser anulados, entonces tratando de entender el informe de control de calidad, Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE No. 193/2013 de 05 de marzo de 2013, indican que al parecer este informe, supuestamente identificó errores de fondo y lo que procedía en este caso era la anulación de los actuados, que en este caso y conforme lo establece el ilegal informe de control de calidad (Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE No. 193/2013) debió anularse el informe en conclusiones y el Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE No. 139/2012 Y NO SUBSANARSE estos dos, ya que esa actuación como ya se manifestó esta fuera de todo procedimiento legal, entonces al no haber anulado esos dos informes y cumplir con lo que dispone el artículo 266, parágrafo IV, inc. a) el funcionario rompió una vez más la lógica procesal, puesto que el informe en conclusiones es la base del informe de cierre que es notificado a las partes, y si el informe en conclusiones supuestamente consignase errores de fondo como los manifestados en el informe de control de calidad Informe Técnico de 2013, este debió ser anulado para la emisión de un nuevo informe en conclusiones el que sería parte fundamental de un nuevo informe de cierre que debería ser notificado a los interesados para la correspondiente observación o denuncia, momentos procesales que se encuentran consignados en los arts. 266, 267 y 305 de la ley 1715.
-Un cuarto error procedimental y tal vez una de las vulneraciones al procedimiento más agresivas fuese que por lógica jurídica cualquier acto que anule, modifique o SUBSANE el informe en conclusiones (cuyos datos y resultados son parte del informe de cierre), especialmente en sus resultados, estos nuevos resultados deben ser obligatoriamente objeto de un nuevo informe de cierre, esto está en directa relación con lo dispuesto en el art. 266, parág. IV, inc. a), ya que la única forma de modificar en el fondo el informe en conclusiones es vía la anulación del actuado de saneamiento erróneo, en este caso y a criterio únicamente del evaluador jurídico Fernando Vallejos Cardozo, sería el informe en conclusiones, que por lógica debe ser emitido nuevamente subsanando errores y sus resultados plasmados en un nuevo informe de cierre el que debe ser notificado una vez más a los interesados para que estos observen o en su caso denuncien, haciendo uso de su legitimo derecho a la defensa y al debido proceso resguardados por la Constitución Política del Estado Plurinacional. En el caso de autos, luego de emitido el informe en conclusiones, este es ilegalmente subsanado por el informe Legal DGS-JRLL SC NORTE No. 139/2012 y luego ambos son nueva e ilegalmente subsanados por el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE No. 193/2013.
Concluido el proceso de saneamiento se emite el Informe en Conclusiones, mismo que es ilegalmente subsanado por el Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE No. 139/2012 de fecha 13 de marzo de 2012, y después tanto el Informe en Conclusiones como el Informe 139/2012 (modificatorio del informe en conclusiones) son ilegalmente subsanados por el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE No. 193/2013, QUE MODIFICA EN EL FONDO LOS RESULTADOS Y DATOS del Informe en Conclusiones bajo el título de subsanar y no se hubiese considerado que Informe en Conclusiones como los dos informes que realizan el control de calidad conforman un único cuerpo y que los resultados del informe en conclusiones así como los datos consignados en el mismo son parte del informe de cierre, el que si es pasible de observación después de su notificación, lo que les dejaría en estado de indefensión ya que los resultados del Informe de Cierre son completamente diferentes a los que se expresa en la resolución ahora impugnada, vulnerándose así el debido proceso establecido en la Normativa Constitucional.
-Refiere la posibilidad de que se presente fraude procesal, relacionado a que el Informe en Conclusiones resultaría ilógico que sea subsanado por un informe de control de calidad sin anular el informe de cierre que es el que se publicita y socializa los resultados y datos del proceso de saneamiento, esto porque el informe de cierre fuese el único que causa estado y que puede ser objeto de observación, denuncia y en el presente caso el informe de cierre no fue observado porque los datos consignados eran correctos y luego maliciosamente modificaron resultados dejándoles en total estado de indefensión, sin Poder hacer uso de los recursos que la ley les franquea.
Concluyen que con estos errores procedimentales se vulneró su derecho al debido proceso a la defensa consagrados en la Constitución Política del Estado Plurinacional, así como el Principio de Defensa, se atentó contra la seguridad jurídica así como al Principio de Certeza y la congruencia que rige a todos los procesos no solo administrativos sino también judiciales, pero principalmente no se dio cumplimiento a lo previsto en los arts. 266, 267 y 305 de la L. N° 1715
Bajo estos argumentos solicitan nulidad de la Resolución Suprema N° 11864 de 15 de abril de 2014 y en consecuencia también los informes siguientes: Informe Técnico Legal AVC-SCZ N° 221/2011, Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 139/2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 254/2012, Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 942/2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ- NORTE N° 193/2013, Auto de 5 de marzo de 2013 y Auto de 10 de lulio de 2013 y dejar firmes y subsistentes los informes de Conclusiones de 28 de noviembre de 2011 e Informe de Cierre, que fueron legalmente notificados y responden plenamente al principio de legalidad que rige todo proceso ya sea judicial o en sede administrativa.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda mediante auto de fs. 363 vta., citados que fueron los demandados con el traslado correspondiente; por memoriales de fs. 416 a 420 vta. y 510 a 513 dentro del plazo establecido, se apersonan Jorge Gomez Chumacero, en representación del Excmo. Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, en calidad de Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), en mérito al testimonio de poder 313/2014 de 17 de junio de 2014 y Nemesia Achacollo Tola Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, respondiendo negativamente a la demanda bajo los siguientes argumentos:
Indica el representante del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia que de la lectura del art. 398 de la C.P.E. se establece que en primer orden la superficie máxima que puede llegar a tener una persona natural o jurídica no puede exceder las cinco mil hectáreas sin importar la modalidad, y en segundo orden, que el parámetro para la determinación de la superficie máxima rige a partir de la vigencia de la C.P.E (07 de febrero de 2009), en consecuencia el 1NRA aplicó las normas con razonabilidad, entendida esta como la facultad en virtud de la cual el ser humano es capaz de identificar conceptos, cuestionarlos, hallar coherencia y contradicción entre ellos y así inducir o deducir otros distintos de los que ya conoce, tomando como punto de partida conceptos o premisas predefinidas. -continúa- Dicha actividad humana causa-efecto-solución y el empleo de dicho patrón permite descubrir las relaciones que existe entre los elementos de una estructura que forman parte de un acto administrativo, como en el presente caso lo cual nos conduce a un entendimiento y a la comprensión del acto administrativo estudiado, en consecuencia se evidencia que en el caso de autos al haberse aplicado el contexto del art. 398 de la C.P.E. a la Resolución ahora impugnada se actuó con legalidad y razonabilidad, máxime si cursan en el expediente de saneamiento Informes de control de calidad del predio La Unión y al haberse procedido al recorte del referido predio en la superficie de 32547.6142 ha, no se ha vulnerado el debido proceso instituido en el art. 115-II de Ley Suprema.
Explica que el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 05 de marzo de 2013 concluye que habiéndose efectuado el control de calidad y habiéndose identificado errores en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio La Unión corresponde subsanar el Informe en Conclusiones e Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 139/2012 señalando que la superficie de recorte a la superficie que excede las 5,000.0000 ha, ha sido realizado en estricta aplicación del art. 398 de la Constitución Política del Estado.
Con referencia al control de calidad posterior en aplicación del artículo 266 señala que la Dirección Naci onal del INRA puede disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de normas vigentes como se procedió en este caso aplicando al proceso de saneamiento del predio La Unión la supervisión y seguimiento correspondiente reconduciendo el mismo de acuerdo a los preceptos establecidos por la C.P.E. las Leyes Nos. 1715 y 3545 y el D.S. N° 29215 consolidando únicamente la superficie máxima de 5000.000 hectáreas establecida en el ordenamiento jurídico vigente.
Referente a las nulidades señaladas por la parte demandante cita la Sentencia Constitucional 0242/2011-R de 16 de marzo de 2011 e indica que se puede evidenciar ninguno de los presupuestos referidos en la Sentencia invocada fueron cumplidos por la parte demandante, sin tener argumentos de hecho y de derecho al haberse determinado la inexistencia de vínculo directo de la invocación del derecho lesionado y las supuestas omisiones del INRA durante el proceso de saneamiento del predio La Unión ya que se aplicó dentro la sustanciación del proceso de saneamiento los controles de calidad necesarios para reconducir el mismo dentro los parámetros establecidos en la Ley N° 1715 D.S. N° 29215 y la Constitución Política del Estado Plurinacional. Continúa - En este entendido y en aplicación de los artículos 266 y 267 del D.S. N° 29215 es elaborado el Informe DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 05 de marzo de 2013 habiéndose realizado el respectivo control de calidad supervisión y seguimiento al proceso de saneamiento del predio LA UNION corrigiéndose errores u omisiones en la sustanciación del proceso de saneamiento e identificando errores de fondo, aspecto que permitió una mejor valoración de los antecedentes agrarios corrigiendo a través del control de calidad omisiones que puedan afectar la sustanciación del proceso de saneamiento en las subsiguientes etapas del proceso en apego y cumplimiento a la normativa vigente señalada y aplicable en el proceso de saneamiento en curso, sin que exista infracción a las normas conforme señalaría erróneamente la parte recurrente.
Con relación al recorte realizado en el predio, citando los arts. 395, 396, 397, 398 y 399 de la C.P.E. indica que en el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ NORTE N° 193/2013 de 05 de marzo de 2013, se consideró, el recorte a la superficie que excede las 5,000.0000 ha, que ha sido realizado en estricta aplicación del art. 398 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, por lo que correspondiese en esta instancia señalar al respecto que, el análisis realizado que concluye y sugiere consolidar la superficie de 5865.9074 ha al predio "LA UNION", identificando como Tierra Fiscal la superficie de 32547.6142 ha, fue realizado en apego y cumplimiento a la normativa vigente señalada y aplicable en el proceso de saneamiento en curso, sin que exista infracción a las normas conforme señala erróneamente la parte demandante.
Con relación al control de calidad efectuado en aplicación del art. 266 refiere que la Dirección Nacional del INRA puede disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de normas vigentes como se procedió en este caso, reconduciendo el proceso de acuerdo a los preceptos establecidos por la C.P.E. las Leyes Nos. 1715 y 3545 y el D.S. N° 29215 consolidando únicamente la superficie máxima de 5865.9074 ha establecida en el ordenamiento jurídico vigente.
Con estos argumentos pide declarar improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani y otros sobre el predio denominado LA UNION, manteniendo en consecuencia firme y subsistente la Resolución Suprema N° 11864 de 15 de abril de 2014, con expresa imposición de costas.
Por su parte, la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras Nemecia Achacollo Tola responde a la demanda bajo los siguientes argumentos:
Con relación a la falta de fundamentación y argumentación de la Resolución final impugnada, refiere que la parte Resolutiva de una Resolución cualquiera sea el tipo de Resolución, solo va a contener la decisión o fallo en base a lo argumentado en su parte Considerativa; que Las circunstancias de hecho que hacen a la resolución son precisamente los informes a los que se hace mención en la Resolución Suprema N° 11864 de 15 de abril de 2014, resolución esta que hace una relación fáctica primero de las Resoluciones que hacen al proceso de saneamiento y luego a los informes emitidos para la emisión de la Resolución ahora impugnada descritos en el párrafo décimo sexto de la parte considerativa.
Respecto de las incongruencias entre los informes emitidos, mencionadas por el demandante indica que dichos informes fueron emitidos habiéndose identificado errores y/u omisiones en el proceso y que fueron subsanados en aplicación del numeral I del art. 267 concordante con la Disposición Transitoria Primera ambos del D.S. N° 29215 y que si bien es evidente que existen diferencias entre los informes, se debe a que precisamente se realizaron las correcciones necesarias para la emisión de la Resolución Suprema, en tal sentido, cuando se habla de incongruencia, se debe hablar de una incongruencia en la resolución misma o en el proceso mismo y no así como el demandante pretende hacer ver, que existiese incongruencia en los informes, cuando estos únicamente corrigen errores u omisiones encontrados en el proceso dentro el marco de de los dispuesto en la normativa que rige el saneamiento de la propiedad agraria.
Con relación a la existencia de vicios procedimentales en la elaboración de los informes o en el procedimiento posterior a los mismos, vulnerando lo establecido en los arts. 266, 267 y la Disposición Transitoria Primera de la L. N° 1715, indica que la referida Ley no contiene esos artículos. Sin embargo explica que no es evidente que el informe en conclusiones y los restantes informes aludidos en la demanda fueron elaborados por el mismo funcionario, puesto que el Informe en Conclusiones fue elaborado por otros profesionales del INRA. Del mismo modo refiere que el control de calidad tal cual lo establece el art. 266 del D.S. N° 29215 estuviese destinado a verificar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas regulados en disposiciones internas, además el demandante no refiere al art. 267 el mismo que establece la subsanación de errores u omisiones de forma, técnicos o jurídicos identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento, los que pueden ser subsanados a través de un informe, es decir, que dicha norma abre la posibilidad de realizar de oficio las correcciones al proceso de saneamiento en cualquier etapa del proceso hasta antes de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, como en el caso de autos.
Concluye indicando que el proceso de saneamiento del predio La Unión fue llevado a cabo en el marco de la normativa vigente, sin vulnerar derecho alguno libre de causales de nulidad, por lo que pide declarar improbada la demanda y subsistente la resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014.
Que, por memorial de fs. 514 a 519 vta. el tercero interesado responde la demanda indicando que los informes aludidos por el demandante fueron emitidos habiendo identificado errores y/u omisiones de fondo en el proceso de saneamiento del predio "La Unión", en tal sentido estos fueron corregidos en aplicación de la normativa agraria en vigencia y en especial del art. 266 del D.S. N° 29215 y que los mismos no son actos recurribles, por tanto no se ha vulnerado el debido proceso y la legítima defensa además que aplicando el art. 398 de la C.P.E. se actuó con legalidad, razonabilidad y en estricta aplicación de la norma constitucional y la norma especial que rige la materia, máxime si cursan en antecedentes los informes de control de calidad elaborados, como se dijo, en apego al art. 266 del reglamento. Respecto de las nulidades invocadas por el demandante, reitera los argumentos planteados en el responde de fs. 416 a 420 vta. de obrados.
Que demandante y demandado hicieron uso del derecho de réplica y dúplica respectivamente.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del procedimiento y proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Suprema Nº 00665 de 17 de julio de 2009.
CONSIDERANDO: Que, en este contexto, cabe a este Tribunal ingresar al análisis del memorial de fs. 337 a 356 vta., subsanado por memorial de fs. 361 vta., en los términos y en relación a los puntos acusados en el mismo, en tal sentido, de la compulsa de antecedentes, fundamentos de hecho y de derecho desarrollados en el memorial de demanda, memoriales de contestación, réplica, dúplica y el examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se tiene que el proceso de saneamiento que dio lugar a la emisión de la Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014, se sujetó a las normas contenidas en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, Ley N° 1715 modificada por Ley 3545, y Decreto Supremo Nº 29215 de 2 de agosto de 2007 por lo que la cita de éstas disposiciones legales será realizada en relación al desarrollo cronológico de los actos de la entidad administrativa y la vigencia de aquellas.
Con relación a la falta de motivación y fundamentación en la Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014, de la revisión de antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento del predio denominado La Unión, se tiene:
-De fs. 1577 a 1588 el Informe en Conclusiones de 28 de noviembre de 2011 en cuyo punto 4.2. Variables Legales - Vicios de Nulidad Relativa del Expediente se realiza el análisis de los vicios de nulidad relativa que afectan a los expedientes agrarios sobrepuestos al predio La Unión especificando la causal de nulidad, expediente por expediente.
Luego de realizar la revisión de antecedentes jurídicos y técnicos en su punto 5to. concluye y sugiere lo siguiente:
Emitir resolución Suprema Anulatoria de los Títulos Individuales 390172, 39173, 39174, 39175, 39176, emitidos en base al Expediente 17278 del predio denominado La Unión, por encontrarse afectados de vicios de nulidad relativa y haberse verificado el incumplimiento de la Función Económico Social, transgrediendo los arts. 393, 397 de la C.P.E., art. 2 de la L. N° 1715 y 164 de su reglamento agrario, en aplicación a lo previsto por los arts. 66, 67 parág. II num. 1 de la L. Nº 1715, arts. 331 parág. I inc. c) y 334 de su reglamento.
Habiéndose verificado el cumplimiento de la Función Económico Social, de los sub adquirientes sugiere se dicte Resolución Suprema Anulatoria de Título Ejecutorial emitido y vía conversión, modificación y adjudicación se emita nuevo título ejecutorial a favor de los subadquirentes bajo la siguiente relación: Vía conversión 13521.8841 ha, a modificar 3517.4239 ha y adjudicación de 21374.2136 ha, haciendo un total de 38413.5616 ha, conforme a los arts. 393 y 397 de la C.P.E. , art. 2 de la L. N° 1715 y 166 de su reglamento y en aplicación de los arts. 331 parág. I inc. b), 333, 336 parág. I inc. a), II inc. b), 338 y 341 parág. II num. 1 inc. b) y 343 del reglamento agrario.
-A fs. 1591 cursa Informe de Cierre que en lo prominente establece el reconocimiento, a favor de los interesados (del predio La Unión), de la superficie de 38413.2136 ha, que lleva la firma de Fulbio Libero Antonio Ferrero Mantovani, con C. de I. 1598149-SC.
-Informe Técnico Legal AVC-SCZ N° 221/2011 de 5 de diciembre de 2011 de fs. 1597 a fs. 1599, elaborado con la finalidad dispuesta en el art. 315 del D.S. N° 29215 para la fijación del precio de adjudicación de la superficie en posesión.
-Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de mayo de 2012 cursante de fs. 1604 a 1608, por el que, en consideración a la Disposición Transitoria Primera del D.S. Nº 29215, se realiza el Control de Calidad de la carpeta de saneamiento del predio La Unión y se identifican errores referidos al archivo incorrecto de un expediente y el no haberse considerado la tolerancia respecto de otros tres expedientes, además de explicar que el predio se encuentra sobrepuesto en un 30% a la zona de colonización F.
-Informe Técnico Legal DFS-JRLL-SC NORTE Nº 254/2012 de 17 de abril de 2012 cursante de fs. 1625 a 1627, por el que se informa que varios predios, entre los que se encuentra el predio La Unión, se encuentran sobrepuestos a la zona F de colonización y concluye señalando que los citados predios quedan sujetos a los lineamiento que emita la Dirección Nacional del INRA sobre el trato que se les dará a los mismos.
-Informe Legal DGS-JRLL-SC NORTE INF. Nº 942/2012 de 25 de septiembre de 2012 cursante de fs. 1632 a 1633, en cuyo punto II.- Estado Actual del Proceso de Saneamiento Predio "La Unión" se indica que: "Cumplidas las etapas actividades dentro el proceso de saneamiento del referido predio "La Unión"; se encuentra conforme a nuestra normativa agraria vigente, para elaboración de Proyecto de Resolución Final de Saneamiento, de acuerdo al artículo 325 parágrafo I Decreto Supremo No. 29215 de la Ley Nº 1715 y su modificatoria Ley Nº 3545." El referido informe fue elaborado atendiendo la solicitud de emisión de certificado de estado actual del proceso de saneamiento formulada por Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani a través del memorial de 11 de septiembre de 2012 cursante a fs. 1636 de la carpeta de saneamiento.
-De fs. 1647 a 1654 cursa Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013 que en el Punto III. refiere que: "En base a lo anteriormente señalado y fruto del control de calidad efectuado al proceso de saneamiento del predio "La Unión", en el marco de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215 que faculta al INRA, el uso de los medios más idóneos para establecer la veracidad y legalidad del procedimiento de saneamiento desarrollado, se ha evidenciado los siguientes errores (...)"
Asimismo, en el punto IV Conclusiones y Sugerencias refiere: En virtud a la continuidad de superficie y por tratarse de una sola unidad productiva se sugiere la emisión de un solo Título Ejecutorial en Copropiedad a favor de los interesados, sobre el predio denominado La Unión, las superficies comprendidas en los numerales 4 y 5 del presente informe, siendo la superficie total a consolidar de 5865.9074 ha, clasificando al predio como empresarial con actividad Ganadera, ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano adjunto que se constituye en parte indivisible de la presente Resolución todo en observancia a lo dispuesto por los artículos 393, 397 y 398 de la Constitución Política del Estado, 2 parágrafo II, 41 parágrafo I numeral 4, 64 y 67 parágrafo II, numeral 1 de la Ley 1715; Disposición Final Octava de la Ley N° 3545, 394, 395 y 396 parágrafo III inc. b) del reglamento.
Declarar como TIERRA FISCAL la superficie de 32547.6142 ha (...) disponiendo su inscripción definitiva en el Registro Público de Derechos Reales a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria en representación del Estado, en observancia al artículo 398 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, artículos 18 numeral 10, 64 y 67 parágrafo II numeral 2 de la Ley N° 1715; artículos 46 inciso p), 47 numeral 1 inciso c), 264 parágrafo III, 298 parágrafo I inciso c), 341 parágrafo II numeral 1) inciso d) y 345 del Reglamento Agrario en vigencia.
-De fs. 1701 a fs. 1709 cursa Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014 en cuyo párrafo considerativo décimo tercero refiere "Que se evidencia la realización de las siguientes actividades de Planificación, Resolución de Inicio del Procedimiento, Relevamiento de Información de Campo, Informe en Conclusiones e Informe de Cierre conforme las disposiciones reguladas mediante Decreto Supremo N° 29215 y documentación cursante en antecedentes".
El párrafo considerativo décimo quinto refiere lo siguiente "Que, de acuerdo con las etapas de saneamiento cumplidas documentación aportada y conforme al análisis cumplido en el informe de Conclusiones de fecha 28 de noviembre de 2011, Informe de cierre, Informe Técnico Legal AVC-SCZ N° 221/2011 de fecha 5 de diciembre de 2011, Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 139/2012 de fecha 13 de marzo de 2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 254/2012 de fecha 17 de abril de 2012, Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE N° 942/2012 de fecha 25 de septiembre de 2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013, Auto de fecha 5 de marzo de 2013 y Auto de fecha 10 de Julio de 2013, se estable el siguiente Resultado y recomendación: se emita resolución suprema con los siguientes alcances: 1) Anulatoria 2) Anulatoria y de Conversión y 3) Tierra Fiscal, todo de conformidad a lo establecido en el Decreto Supremo N° 29215".
En esta línea, revisados los actuados que sirvieron de base para la emisión de la resolución hoy impugnada, se tiene que estos contienen el análisis en torno a la nulidad y anulabilidad de los expedientes agrarios que constituyen el antecedente de la propiedad denominada La Unión, asimismo, realizan el discernimiento correspondiente a la propiedad, a la antigüedad de la posesión, cumplimiento de la función económico social y análisis de las variables técnicas; asimismo el informe de control de calidad Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013 de fs. 1647 a 1654 realiza observaciones al proceso, subsanando las mismas conforme a normativa agraria establecida en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 y el reglamento agrario aprobado por D.S. N° 29215, elementos que al haber sido considerados en la Resolución Suprema hoy impugnada, constituyen la fundamentación de la decisión asumida.
El parág. III del art. 52 de la L. N° 2341 de 23 de abril de 2002 respecto al análisis previamente efectuado prescribe: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella", norma legal que abre la posibilidad de integrar, en calidad de fundamento y/o sustento de una resolución administrativa, el análisis efectuado en informes, dictámenes, etc., habiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria, integrado en la resolución impugnada informes que, en sí, constituyen el sustento de la decisión asumida, quedando acreditado que la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, resultando sin fundamento lo acusado en éste punto por la parte actora.
Con relación a la vulneración del Principio de Congruencia acusado por los demandantes, quienes refieren que los informes cursantes en el proceso fuesen incongruentes y contradictorios entre sí, se tiene que los mismos constituyen actuados encaminados a efectuar el control de calidad al proceso y subsanar errores y/u omisiones que se identificaron en actuados previos a partir del Informe en Conclusiones.
En este sentido, corresponde reiterar el contenido sustancial de los informes posteriores al Informe en Conclusiones observados por la parte actora:
Del contenido del Informe Técnico Legal AVC-SCZ N° 221/2011 de 5 de diciembre de 2011 cursante de fs. 1597 a 1599, se infiere que el mismo fue elaborado con la finalidad dispuesta en el art. 315 del D.S. N° 29215 para la fijación del precio de adjudicación de la superficie en posesión.
La lectura del Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de marzo de 2012 cursante de fs. 1604 a 1608 que lleva el visto bueno del Responsable Jurídico Santa Cruz Norte, permite establecer que fue elaborado en consideración a la Disposición Transitoria Primera del D.S. Nº 29215 referida al Control de Calidad de la carpeta de saneamiento del predio La Unión. Los errores identificados están referidos al archivo incorrecto del expediente agrario N° 17278 y el no haber considerado la tolerancia respecto de otros tres expedientes, además de explicar que el predio se encuentra sobrepuesto en un 30% a la zona de colonización F, para posteriormente, en el punto IV. Conclusiones y Sugerencias, realizarse las correcciones correspondientes.
El Informe Técnico Legal DFS-JRLL-SC NORTE Nº 254/2012 de 17 de abril de 2012 cursante de fs. 1625 a 1627 que lleva el visto bueno de los Responsables Jurídico y Técnico Santa Cruz Norte del INRA, por el que se informa que varios predios, entre los que se encuentra el predio La Unión, se encuentran sobrepuestos a la zona F de colonización y concluye señalando que los predios indicados para su conclusión quedan sujetos a los lineamientos que emita la Dirección Nacional del INRA sobre el trato que se les dará a los mismos.
Informe Legal DGS-JRLL-SC NORTE INF. Nº 942/2012 de 25 de septiembre de 2012 cursante de fs. 1632 a 1633, en cuyo punto II.- Estado Actual del Proceso de Saneamiento Predio "La Unión" indica que: "Cumplidas las etapas actividades dentro el proceso de saneamiento del referido predio "La Unión"; se encuentra conforme a nuestra normativa agraria vigente, para elaboración de Proyecto de Resolución Final de Saneamiento, de acuerdo al artículo 325 parágrafo I del Decreto Supremo N° 29215 de la Ley Nº 1715 y su modificatoria Ley Nº 3545." El referido informe fue elaborado atendiendo la solicitud de emisión de certificado de estado actual del proceso de saneamiento formulada por Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani a través del memorial de 11 de septiembre de 2012 cursante a fs. 1636 de la carpeta de saneamiento.
Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013, cursante de fs. 1647 a 1654, de cuyo contenido se infiere que el mismo es elaborado a efectos de efectuarse un control de calidad del proceso de saneamiento del predio La Unión, en el marco de los dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215. Asimismo en los puntos II y III se identifican errores técnicos y legales que en lo relevante establecen lo siguiente:
-Que el Informe en Conclusiones omitió considerar la sobreposición a la zona F norte de colonización títulos y expedientes agrarios sustanciados por el ex CNRA y en tal sentido, los mismos estuviesen viciados de nulidad absoluta; del mismo modo, en el Informe en Conclusiones se hubiese omitido considerar la tolerancia de expedientes agrarios.
-Que en el Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de marzo de 2012 no observa el art. 398 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia.
-Que durante la sustanciación del proceso se ha omitido señalar que el predio La Unión se encuentra sobrepuesto a Tierra de producción forestal Permanente creada por D.S. N° 26075.
Luego de precisar estas observaciones, en su punto IV Conclusiones y Sugerencias refiere: "Habiéndose efectuado el control de calidad e identificado el error corresponde subsanar el Informe en Conclusiones de fecha 28 de noviembre de 2011 e Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de marzo de 2012 (...)"
Con la subsanación realizada se sugiere el reconocimiento de 5865.9074 ha, en favor de los beneficiaros del predio La Unión en observancia a lo dispuesto por los arts. 393, 397 y 398 de la Constitución Política del Estado, 2 parág. II, 41 parág. I numeral 4, 64 y 67 parág. II, numeral 1 de la Ley 1715; Disposición Final Octava de la Ley N° 3545, 394, 395 y 396 parág. III inc. b) del reglamento, del mismo modo, se sugiere declarar como TIERRA FISCAL la superficie de 32547.6142 ha, en observancia al art. 398 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, arts. 18 numeral 10, 64 y 67 parágrafo II numeral 2 de la Ley N° 1715; art. 46 inc. p), 47 num. 1 inc. c), 264 parág. III, 298 parág. I inc. c), 341 parág. II num. 1) inc. d) y 345 del Reglamento Agrario en vigencia.
Del análisis de los informes referidos, se evidencia que, tanto el Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de marzo de 2012 como el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013 constituyen informes de control de calidad elaborados en consideración a las facultades establecidas en la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215 reglamentario de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria que dispone:
DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA.- (CONTROL DE CALIDAD, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO). Los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de Resoluciones Finales de Saneamiento , cuando exista denuncia o indicios o duda fundada , sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su cumplimiento.
Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo; la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento; y el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables. (Negrillas añadidas).
Norma que es concordante con lo estipulado en el art. 266 del mismo cuerpo normativo que dispone:
ARTÍCULO 266.- (CONTROL DE CALIDAD, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO). I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales.
II. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento, sin suspender la ejecución de trabajos.
III. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia podrá disponer la investigación en gabinete y campo sobre hechos irregulares y actos fraudulentos, descritos en este reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas.
IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo; b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; c) La prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso; d) El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables.
Las disposiciones referidas facultan al INRA a realizar controles de calidad a los procesos de saneamiento en los que como en el caso de autos, se hubiesen identificado errores u omisiones, con cuyos resultados el ente administrativo subsanó los mismos mediante informes en los que se describen las falencias identificadas procediendo a sugerir sean subsanados y/o considerados por la autoridad competente para emitir las resoluciones que correspondieren, debiendo considerarse que el informe de control de calidad Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013 mereció la aprobación del Director General de Saneamiento y Titulación de la entidad a través del proveído cursante a fs. 1655 de la carpeta de saneamiento.
En tal circunstancia se advierte que los informes aludidos por el impetrante, no resultan incongruentes y contradictorios entre sí puesto que, como advierte el mismo demandante y como se pudo evidenciar de la lectura de los mismos, refieren aspectos distintos, a más de que el Informe Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de marzo de 2012 y el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 de 5 de marzo de 2013 al constituir parte de controles de calidad, subsanan errores identificados en el proceso, permitiendo que el mismo se sustancie en apego a la normativa vigente, elaborados bajo las facultades establecidas en la Disposición Transitoria Primera del reglamento agrario en vigencia, por lo que, tampoco resulta evidente que se haya dejado en estado de indefensión a los impetrantes, máxime si el Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 fue puesto en conocimiento de los interesados habiéndoseles notificado con el mismo, cual consta de la diligencia de fs. 1670 dando lugar a la interposición del recurso de revocatoria resuelto por Auto de fs. 1681.
Sobre el particular, corresponde mencionar que las sugerencias vertidas en los informes respecto al reconocimiento de derechos, no son definitivas ni declarativas sino hasta la emisión de la resolución final de saneamiento, conforme lo establece el último párrafo del parág. III de art. 294 del D.S. N° 29215 reglamentario de las Leyes Nos. 1715 y 3545 que dispone: "En la resolución se dejará constancia que la documentación presentada no implica el reconocimiento de derechos en esta etapa, sino hasta la resolución final de saneamiento", concordante con lo preceptuado en el art. 298 parág. II del mismo cuerpo normativo que dispone: "Las superficies que se midan no son definitivas ni declarativas de derechos, sino hasta la dictación de las resoluciones finales de saneamiento".
Disposiciones que permiten concluir que solo a momento de emitirse la resolución final de saneamiento se determinan las superficies finales que se reconocerán a favor de los beneficiarios, resultando los actuados previos como el caso de los informes aludidos por los demandantes, actuados no recurribles que simplemente sugieren el curso a seguir dentro el proceso de saneamiento.
Bajo estos argumentos, resulta infundada la acusación respecto de que se hubiese vulnerado el principio de congruencia en el proceso de saneamiento del predio La Unión.
Con relación a la acusación de que se cometieron errores de forma dentro el proceso de saneamiento se tiene:
Respecto de que el mismo profesional jurídico hubiese realizado el control de calidad siendo que el art. 266 establece b) "La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados", corresponde mencionar que la norma reglamentaria no especifica qué funcionarios deben realizar la identificación y posterior corrección de errores u omisiones sin embargo, como se explicó previamente, los informes de control de calidad aludidos fueron elaborados en consideración a la Disposición Transitoria Primera del reglamento agrario aprobado por D.S. N° 29215 que faculta al ente administrativo, a realizar la revisión de oficio de los procesos de saneamiento para garantizar la legalidad del procedimiento y como resultado de esta actividad permite convalidar actuados de saneamiento por errores u omisiones subsanados y determinar la prosecución del proceso previa subsanación de errores u omisiones, que en el presente caso, habiéndose subsanado los errores y omisiones a través de los informes de control de calidad, los mismos llevan, el visto bueno de los superiores jerárquicos, quienes con su firma aprueban dichos actuados, convalidando de este modo las correcciones efectuadas por el inferior jerárquico, conforme a normativa aplicable al caso, no encontrándose fundamento respecto de las acusaciones vertidas en este sentido por los demandantes, más cuando los mismos son referidos como fundamento de la Resolución final de saneamiento hoy impugnada, ratificándose una vez más con este hecho la convalidación de las subsanaciones efectuadas a los errores y omisiones identificados en la sustanciación del proceso.
Respecto del incumplimiento del parág. IV inc. d) del art. 266 concordante con la Disposición Transitoria Primera que regula "El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables", no corresponde emitir pronunciamiento por parte de este Tribunal toda vez que lo denunciado corresponde a una facultad potestativa del ente administrativo quién queda encargado de ponderar el trabajo efectuado por sus funcionarios y establecer si corresponde iniciar los procesos previstos en la norma. Del mismo modo, la norma agraria contenida en la L. N° 1715 y 3545 así como el reglamento agrario aprobado mediante D.S. N° 29215 no contienen preceptos referidos a que un mismo funcionario se encuentre impedido de efectuar reiterados controles de calidad a los procesos de saneamiento con la finalidad de, justamente, efectuar la revisión de los mismos, identificando errores u omisiones, cuya actividad conlleva la subsanación de vicios, evitando nulidades posteriores y convalidándose trabajos realizados para ser considerados como fundamento principal de las resoluciones finales de saneamiento, razón por la que obliga al discernimiento de que lo acusado por la parte actora en este punto, carece de fundamento.
Con relación al Incumplimiento de lo previsto por el parágrafo IV, inc. a) del art. 266 del D.S. N° 29215 que dispone: "Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo;" se tiene que la misma norma también faculta al ente administrativo a b) "convalidación de actuados de actuados de saneamiento por errores u omisiones subsanados" concordante con la Disposición Transitoria Primera del mismo cuerpo normativo, que como se explicó previamente, a través de los informes de control de calidad se subsanaron omisiones y errores identificados en el proceso, habiendo merecido los mismos, el visto bueno de los superiores jerárquicos y en definitiva fueron considerados como parte elemental y/o el sustento y fundamento de la Resolución Final hoy impugnada,
En éste contexto, si bien los demandantes consideran que el ente administrativo debía retrotraer etapas anulando actuados por irregularidades graves, faltas o errores de fondo, corresponde citar la Sentencia Constitucional 0242/2011-R de 16 de marzo de 2011, que en relación a las nulidades ha expresado: "En cuanto a la nulidad de los actos procesales, el Tribunal Constitucional en la SC 0731/2012-R de 26 de julio estableció: "...los presupuestos o antecedentes necesarios para que opere la nulidad procesal son: a) PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD O LEGALIDAD , referida a que el acto procesal se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad, es decir, que no basta que la ley prescriba una determina formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o procedimiento, por cuanto ella debe ser expresa y específica (...); b) PRINCIPIO DE FINALIDAD DEL ACTO , 'la finalidad del acto no debe interpretarse desde un punto de vista subjetivo, referido al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo, o sea, apuntando a la función del acto' (Palacio, Lino Enrique, 'Derecho Procesal Civil' T. IV p. 145), dando a entender que no basta la sanción legal específica para declarar la nulidad de un acto, ya que ésta no se podrá declarar, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a la que estaba destinada ; c) PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA , este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer puritos formales, como señala Couture (op. Cit. P. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable, que sólo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir, demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable y d) PRINCIPIO DE CONVALIDACIÓN (...)"
En este sentido, de la revisión de actuados acusados por los demandantes en cuyo mérito el INRA debía haber procedido a la nulidad de actuados, se evidencia que no concurren los presupuestos que podrían motivar la nulidad invocada, sino que, simplemente correspondía disponer que el proceso continúe conforme a lo sugerido, que en esencia contenía la subsanación de errores y omisiones, puesto que la misma norma invocada por los demandantes art. 266 del D.S. N° 29215 y la Disposición Transitoria Primera del mismo cuerpo normativo facultan al ente administrativo a subsanar errores u omisiones conforme a normativa vigente, más aun si lo sugerido fue puesto en conocimiento de los ahora demandantes, es decir, el último informe en el que se establece la superficie definitiva a reconocerse en su favor, permitiéndoseles de este modo ejercer su derecho a la irrestricta defensa, razón por la que resulta infundada la acusación formulada por los demandantes en este punto.
Respecto a la acusación de no haberse elaborado un nuevo informe de cierre, del examen de la norma, en consideración a la cual se elaboraron los informes de control de calidad, Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215 y art. 266 del mismo cuerpo normativo, se establece que en ningún apartado se identifica disposición que conmine a la entidad administrativa que disponga que, efectuado un control de calidad y subsanados los errores u omisiones identificados, se deba (necesariamente) elaborar un nuevo Informe de Cierre (principio de Legalidad).
No obstante, con la finalidad de no vulnerar el derecho que asiste a los beneficiarios del predio la Unión, en el último informe de control de calidad Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013, aparte de sugerirse la superficie que debe reconocerse a favor de los beneficiarios del predio, también se sugiere poner a conocimiento suyo el precitado informe, sugerencia cumplida conforme se evidencia de la diligencia de notificación cursante a fs. 1670 y que permitió sentar el reclamo planteado por los impetrantes a través de su memorial de Recurso de Revocatoria resuelto a través del Auto cursante a fs. 1681 de la carpeta de saneamiento, evidenciándose de este modo que el ente administrativo dio a conocer en todo momento los alcances del proceso a los beneficiarios, no habiéndoseles privado por ende de su derecho constitucional a la defensa.
Con relación a la posibilidad de que se presente fraude procesal al subsanarse el Informe el Conclusiones sin anular el Informe de Cierre puesto que este último publicita y socializa los resultados y datos del proceso de saneamiento, corresponde enfatizar que este último, conforme a lo preceptuado en el art. 305, expresa "de manera resumida los datos y resultados preliminares de los predios objeto de saneamiento. Este documento deberá ser puesto en conocimiento de propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados, asimismo, de las personas representantes o delegadas de las organizaciones sociales o sectoriales acreditadas, a objeto de socializar sus resultados y recibir observaciones o denuncias", es decir, que el objetivo principal del documento es hacer conocer los resultados preliminares del proceso a efectos de que los interesados puedan plantear observaciones o denuncias.
Sin embargo, como se explicó previamente, las normas que disponen el control de calidad del proceso no establecen que a objeto de subsanar errores u omisiones de fondo se deba proceder a anular el informe de cierre, sino, por el contrario, convalidar los actuados por errores u omisiones subsanados. No obstante, también como se explicó en acápite precedente, con la finalidad de no vulnerar el derecho a la defensa que asiste a los beneficiarios del predio la Unión, el ente administrativo, habiendo realizado la subsanación de omisiones y errores a través del Informe Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE N° 193/2013 en el que se sugirió la superficie final a reconocerse, dicho informe, si bien conforme a normativa no resulta recurrible por constituir en esencia, una sugerencia, fue puesto a conocimiento de los beneficiaros quienes pudieron plantear su reclamo a través del memorial de recurso de revocatoria referido supra. En tal circunstancia, no resulta evidente el reclamo planteado en este punto por los demandantes.
En conclusión, efectuada la revisión de actuados y compulsada en relación al ordenamiento jurídico agrario establecido en las Leyes Nos. 1715 y 3545 así como su reglamento dispuesto a través del D. S. N° 29215 conforme a lo acusado por la parte actora, se ha podido establecer que la entidad administrativa encargada de efectuar el proceso de saneamiento, ejecutó el mismo en apego a la norma indicada, efectuando, a través de la elaboración de los informes de control de calidad, las correcciones de errores y/u omisiones identificados, en consecuencia no resulta evidente la vulneración del Principio de Defensa, la Seguridad Jurídica así como el Principio de Certeza y Congruencia como acusan los demandantes, correspondiendo a este Tribunal, fallar en este sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E., art. 36-3 de la L. N° 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por el art. 21 de la L. Nº 3545, concordante con lo dispuesto por el artículo 68 de la referida Ley, arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 337 a 356 vta., subsanada por memorial de fs. 361 vta. de obrados interpuesta por Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani, María Nadia Ferrero de Voss, María Elva Isabel Landivar de Ferrero, Hans Werner Voss Soruco, Marco Enrico Ferrero Mantovani, Carla Paola Sattori de Ferrero, Paolo Michele Ferrero Mantovani, Verónica Harb Méndez, Nancy Ribera Gorbal, Norma Roxana Méndez de Harb, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras; en consecuencia, SUBSISTENTE la Resolución Suprema 11864 de 15 de abril de 2014, emitida dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio de la propiedad denominada La Unión, con costas.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas, con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.
No firma el magistrado Dr. Bernardo Huarachi Tola por haberse negado a participar en la resolución de la presente causa
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.-
MagistradaSala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco
Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.