SAN-S2-0029-2015

Interpone demanda Contenciosa Administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1071/2013 de 12 de junio de 2013, emitida en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio ejecutado en el polígono N° 109, predio denominado TODOS SANTOS, con base en los siguientes argumentos:

1. Acusa que, en el proceso de saneamiento, Jorge Martens Paz, apoderado del propietario del predio, fue citado el 6 de agosto de 2011 y los trabajos de mensura y encuesta catastral se desarrollaron el 11 del mismo mes y año sin respetar lo regulado por el numeral 4.1. de la Guía Para la Actuación del Encuestador Jurídico Durante las Pericias de Campo que obliga a que las notificaciones se realicen con una anticipación de cinco días como mínimo a más de no haberse considerado que el 6 de agosto constituye feriado (nacional) y las resoluciones operativas de saneamiento no habilitaron expresamente días y horas inhábiles, irregularidad que determinó que el interesado se vea imposibilitado de reunir la totalidad de su ganado citando al efecto lo desarrollado en la Sentencia Agraria Nacional S1ra N° 33/2011 en torno a la citación para la ejecución de los trabajos de mensura y encuesta catastral.

2. Afirma que en mérito a la irregular citación para los trabajos de encuesta catastral su representado no pudo reunir más que 54 cabezas de ganado bovino y 2 de ganado equino que no representan la totalidad de su ganado, toda vez que en la casilla de observaciones de la Ficha Catastral se hizo notar que la propiedad cuenta con 374 cabezas de ganado de las cuales 74 llevan la marca E y 300 la marca GB, habiéndose presentado certificado oficial de vacunación contra la fiebre aftosa N° 0231290, registro de marca, certificado emitido por el corregidor cantonal y certificado de vacunación que permitirían acreditar que la cantidad de ganado existente en la propiedad asciende a mucho más de las 56 cabezas registradas en la etapa de pericias de campo, aspectos que ponen en duda la cantidad real de ganado existente en el predio más cuando no se discriminó la cantidad que lleva la marca E y la que lleva la marca GB, aspectos por los que el Instituto Nacional de Reforma Agraria debió haber efectuado el control de calidad correspondiente conforme a lo regulado por la Disposición Transitoria Primera del D. S. N° 29215 y ante la duda fundada disponer una nueva inspección in situ.

3. Acusa que al no haberse valorado la prueba aportada se vulnera el art. 161 del D.S. N° 29215 citando al efecto la sentencia Agroambiental Nacional S1ra. N° 06/2013 de 22 de marzo de 2013 que en lo pertinente expresa: "(...) no obstante de ello, correspondía que el INRA considere y evalúe la documentación que cursa a fs. 53, 54 y 55 e informe de fs. 90 a 93 y al no hacerlo dentro de los alcances del informe en conclusiones de fs. 96 a 100, incurrió en vulneración del art. 304 inc. b), c), d) y h), del D.S. N° 29215"

4. Afirma que conforme a los datos cursantes en la Ficha Catastral, Formulario de Verificación de la Función Económico Social, Acta de Conteo de Ganado y Registro de Mejoras, se acreditó que en el predio se desarrollan actividades ganaderas, en tal sentido el predio fue incorrectamente calificado como propiedad agrícola, debiendo considerarse que a más del ganado y las observaciones cursantes en la ficha catastral la documental presentada, la residencia y la infraestructura identificada determinan que el predio se encuentra destinado al desarrollo de actividades pecuarias.

5. Señala que de acuerdo a las observaciones cursantes en la ficha catastral se hizo notar que se identificaron 54 cabezas de ganado bovino con la marca E y 2 cabezas de ganado equino, no obstante ello, no se verifica la marca de ganado de éstos últimos siendo que en realidad la marca que llevan los mismos corresponden a las iniciales GB que coincide con el registro de marca cursante a fs. 84.

6. Afirma que la clasificación de la propiedad agraria como la verificación de cumplimiento de la función social o función económica social deben concordar con la aptitud de uso mayor de la tierra conforme a los arts. 397 de la C.P.E., 2.I. y 41.II de la L. N° 1715 y 156 y 169 del D.S. N° 29215 concordante con la Ley de Medio Ambiente y Ley Forestal, ingresando, el INRA, en contradicciones al clasificar la propiedad como pequeña agrícola cuando conforme al plano de fs. 140 el predio se sobrepone en un 5.02 % a la categoría B-P1 TIERRAS DE USO RESTRINGIDO (Bosque de Protección) y en un 94.98 % a la categoría GI 2 TIERRAS DE USO AGROPECUARIO INTENSIVO (Uso ganadero intensivo) de acuerdo al Plan de Uso de Suelos del Departamento de Santa Cruz, más cuando la parte resolutiva novena de la resolución administrativa impugnada dispone que "el ejercicio del derecho propietario se sujete al cumplimiento y observancia de la aptitud de Uso Mayor de la Tierra", concluyendo que la clasificación de las propiedades agrarias debe ir en función al Plan de Uso de Suelos, citando en calidad de jurisprudencia la Sentencia Agroambiental Nacional S2da. N° 018/2014 de 8 de abril de 2014 que en lo pertinente expresaría: "... delito la actividad agrícola realizada por el ahora accionante al ser contraria al PLUS"

7. Finalmente la parte actora acusa que la resolución final de saneamiento impugnada adolece de falta de motivación y fundamentación toda vez que se limita a realizar una relación del marco normativo aplicado mencionado únicamente las etapas de saneamiento cumplidas sin llegar a sustentar la decisión asumida.

La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, declara PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa, en consecuencia nula la Resolución Administrativa RA-SS N° 1071/2013 de 12 de junio de 2013, en tal sentido, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone la anulación del proceso hasta fs. 141 inclusive, debiendo disponerse se ejecute una nueva valoración de la información generada y documentación adjunta al proceso y se lo sustancie conforme a normativa en vigencia, con base en los siguientes argumentos:

1. El ahora demandante, a través de su representante legal, participó de manera activa en el desarrollo de la encuesta y mensura catastral, de forma independiente a que la citación haya sido diligenciada el 6 de agosto (feriado nacional) o que las resoluciones operativas de saneamiento no hayan dispuesto la habilitación de días u horas inhábiles, no habiéndose objetado u observado (oportunamente) el acto ahora cuestionado de irregular, convalidándose cualesquier defecto o error, estando acreditado que la misma (citación ) cumplió el fin para el cual estaba predeterminado conforme al "principio de finalidad del acto" acorde a lo desarrollado en el numeral I.1. de la presente resolución, resultando inconsistente objetar, en ésta instancia, un acto consentido por el interesado, en tal razón al haberse participado en los actos propios de la encuesta y mensura catastral, el acto de citación cumplió su fin primordial, es decir se garantizó el ejercicio del derecho a la defensa del administrado quien, con ésa facultad, introdujo observaciones a los formularios de campo, presentó documentación y dio fe de lo ejecutado por los funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria, resultando por lo mismo sin asidero legal lo acusado en éste punto por la parte actora.

2. La valoración de cumplimiento de la FS o FES no podría sustentarse en afirmaciones subjetivas que no fueron corroboradas a través de elementos tangibles identificados por la entidad administrativa y/o acreditados por él o los administrados a tiempo de ejecutarse la encuesta catastral, reiterándose que la simples afirmaciones y/u observaciones, carecen de fuerza para modificar, sustituir y/o reemplazar la información generada de forma directa en el predio, debiendo remarcarse que la acreditación de cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social compete al administrado en cuanto a sus afirmaciones y no a la entidad administrativa, en el mismo sentido la certificación de fs. 85 a más de contener afirmaciones generalizadas carece de eficacia para desvirtuar la información contenida en los formularios de campo que, a más de ser coincidentes en torno a la cantidad de ganado identificado en el predio, goza de las prerrogativas contenidas en el art. 159 del D.S. N° 29215, norma aplicable al caso, en razón a que, conforme a la extensión del predio, el mismo fue considerado, en primera instancia, en los límites de una mediana propiedad conforme al formulario de fs. 112 a 115, no existiendo duda respecto a la cantidad de ganado identificado en el predio por no haberse desvirtuado, a través de elementos tangibles, la información registrada en los formularios de campo , resultando inconsistente señalar, en el memorial de demanda, que el interesado no pudo reunir la totalidad del ganado por habérsele citado de forma irregular para participar en la encuesta catastral, aspecto desvirtuado conforme a los argumentos desarrollados en el numeral II.1. de la presente resolución.

3. El Instituto Nacional de Reforma Agraria, en relación al cumplimiento de la FES, ingresó a considerar, de manera conjunta, la documentación presentada durante el proceso de saneamiento, habiéndola relacionado con la información generada en campo, definiendo que los datos cursantes en la documental de fs. 82, 83 y 84 no eran coincidentes con los introducidos en los formularios de campo (ficha catastral, formulario de verificación de la FES y acta de conteo de ganado), no siendo evidente que la entidad administrativa haya omitido valorar la documentación presentada por el ahora demandante, debiendo entenderse que los procesos de valoración no necesariamente deben ser ampulosos, bastando que se ingrese en los límites mínimos de razonabilidad y se establezca una relación con los hechos que se pretenden acreditar, explicando los motivos por los que se considera que determinado medio de prueba, entre éstos la prueba documental presentada, es apta para acreditar un hecho o en sentido inverso desarrollar los motivos por los que la misma no es considerada idónea para probar el hecho controvertido, en ésta sentido, la entidad administrativa, de forma escueta pero razonable, determinó que la documental presentada, por no ser coincidente con la información recopilada en el predio, carecía del valor suficiente como para modificar la información registrada en los formularios de campo, ingresando asimismo, en dicho ámbito, la documental de fs. 85 y 90, resultando por todo ello sin asidero legal lo acusado en éste punto por la parte actora.

4. La actitud pasiva del o los administrados, no puede ser subsanada en etapas posteriores del saneamiento y menos en demandas de ésta naturaleza, máxime si como se tiene señalado, el ahora demandante trata de forzar interpretaciones en consideración a uno de los formularios de campo, sin razonar que el mismo debe ser estimado en función a otros que de manera específica se encuentran diseñados para registrar la información relativa al conteo de ganado como lo son el formulario de Verificación de Función Económico Social y el Acta de Conteo de Ganado en los que, como se tiene señalado, no se efectuó ninguna observación que siquiera haga presumir que el ganado equino se encontraba marcado con el distintivo GB, resultando por todo ello, sin asidero legal lo acusado en éste punto por la parte actora.

5. En el presente caso, no corresponde ingresar al análisis de la Sentencia Agroambiental Nacional S2da. N° 018/2014 de 8 de abril de 2014, toda vez que la misma, al hacer referencia al PLUS, lo hace a efectos considerar el cumplimiento o no de la Función Económico Social, directamente relacionado con desmontes realizados y no a efectos de determinar la clasificación del predio, aspecto que se analiza en la presente sentencia.

6. La clasificación realizada en la resolución administrativa impugnada no ingresa en contradicción con lo dispuesto en su parte resolutiva novena, toda vez que la misma dispone que las actividades, en caso de no tener correspondencia con los Planes de Uso de Suelo debidamente aprobados, se adecúen a las directrices que de éstos emanan, en tal sentido constituye, conforme al art. 43 de la Ley del Medio Ambiente, una conminatoria que en caso de incumplimiento merecerá las sanciones que fija la ley, verbigracia, la incorporada en la Disposición Transitoria Cuarta del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007.

7. El Informe en Conclusiones de fs. 141 a 144, en lo pertinente, contiene consideraciones en torno a la antigüedad de la posesión, cumplimiento de la función económico social y análisis de las variables técnicas, asimismo el Informe Legal INF-DGS SCS N° 0339/2013 de fs. 160 a 161 ingresa a valorar la documentación presentada por el interesado y su relación y pertinencia a efectos de acreditar la titularidad del ganado identificado en el predio, elementos que permiten arribar a conclusiones que se plasman en la Resolución Administrativa impugnada.

8. El art. 52º de la L. N° 2341 de 23 de abril de 2002 respecto al análisis previamente efectuado prescribe: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella", norma legal que abre la posibilidad de integrar, en calidad de fundamento y/o sustento de una resolución administrativa, el análisis efectuado en informes, dictámenes, etc., habiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria, integrado en la resolución impugnada informes que, en sí, constituyen el sustento de la decisión asumida, quedando acreditado que la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada resultando sin fundamento lo acusado en éste punto por la parte actora.

9. Se concluye que la entidad administrativa, a tiempo de señalar que el predio ingresa en los límites de la pequeña propiedad con actividad agrícola sin considerar los elementos objetivos identificados durante la encuesta catastral, omite motivar su decisión de forma adecuada, aspecto que vulnera el debido proceso en su elemento fundamentación, correspondiendo fallar en este sentido.

PRECEDENTE 1

FUNCIÓN SOCIAL/ FUNCIÓN ECONÓMICO SOCIAL /Prueba

La valoración de cumplimiento de la FS o FES no podría sustentarse en afirmaciones subjetivas que no fueron corroboradas a través de elementos tangibles identificados por la entidad administrativa y/o acreditados por él o los administrados a tiempo de ejecutarse la encuesta catastral, las simples afirmaciones y/u observaciones carecen de fuerza para modificar, sustituir y/o reemplazar la información generada de forma directa en el predio, debiendo remarcarse que la acreditación de cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social compete al administrado en cuanto a sus afirmaciones y no a la entidad administrativa.

"(...) la valoración de cumplimiento de la FS o FES no podría sustentarse en afirmaciones subjetivas que no fueron corroboradas a través de elementos tangibles identificados por la entidad administrativa y/o acreditados por él o los administrados a tiempo de ejecutarse la encuesta catastral, reiterándose que la simples afirmaciones y/u observaciones, carecen de fuerza para modificar, sustituir y/o reemplazar la información generada de forma directa en el predio, debiendo remarcarse que la acreditación de cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social compete al administrado en cuanto a sus afirmaciones y no a la entidad administrativa, en el mismo sentido la certificación de fs. 85 a más de contener afirmaciones generalizadas carece de eficacia para desvirtuar la información contenida en los formularios de campo que, a más de ser coincidentes en torno a la cantidad de ganado identificado en el predio, goza de las prerrogativas contenidas en el art. 159 del D.S. N° 29215 concordante con lo regulado por el art. 167 del mismo cuerpo legal que en lo pertinente expresa que "En actividades ganaderas se verificará (...) El número de cabezas de ganado (...), a través de su conteo en el predio " (las negrillas fueron agregadas), norma aplicable al caso, en razón a que, conforme a la extensión del predio, el mismo fue considerado, en primera instancia, en los límites de una mediana propiedad conforme al formulario de fs. 112 a 115, no existiendo duda respecto a la cantidad de ganado identificado en el predio por no haberse desvirtuado, a través de elementos tangibles, la información registrada en los formularios de campo , resultando inconsistente señalar, en el memorial de demanda, que el interesado no pudo reunir la totalidad del ganado por habérsele citado de forma irregular para participar en la encuesta catastral, aspecto desvirtuado conforme a los argumentos desarrollados en el numeral II.1. de la presente resolución".

PRECEDENTE 2

SANEAMIENTO /Etapas /Observaciones a la valoración de documentación

Los procesos de valoración no necesariamente deben ser ampulosos, bastando que se ingrese en los límites mínimos de razonabilidad y se establezca una relación con los hechos que se pretenden acreditar, explicando los motivos por los que se considera que determinado medio de prueba, entre éstos la prueba documental presentada, es apta para acreditar un hecho o en sentido inverso desarrollar los motivos por los que la misma no es considerada idónea para probar el hecho controvertido.

"(...) el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en relación al cumplimiento de la FES, ingresó a considerar, de manera conjunta, la documentación presentada durante el proceso de saneamiento, habiéndola relacionado con la información generada en campo, definiendo que los datos cursantes en la documental de fs. 82, 83 y 84 no eran coincidentes con los introducidos en los formularios de campo (ficha catastral, formulario de verificación de la FES y acta de conteo de ganado), no siendo evidente que la entidad administrativa haya omitido valorar la documentación presentada por el ahora demandante, debiendo entenderse que los procesos de valoración no necesariamente deben ser ampulosos, bastando que se ingrese en los límites mínimos de razonabilidad y se establezca una relación con los hechos que se pretenden acreditar, explicando los motivos por los que se considera que determinado medio de prueba, entre éstos la prueba documental presentada, es apta para acreditar un hecho o en sentido inverso desarrollar los motivos por los que la misma no es considerada idónea para probar el hecho controvertido, en ésta sentido, la entidad administrativa, de forma escueta pero razonable, determinó que la documental presentada, por no ser coincidente con la información recopilada en el predio, carecía del valor suficiente como para modificar la información registrada en los formularios de campo, ingresando asimismo, en dicho ámbito, la documental de fs. 85 y 90, resultando por todo ello sin asidero legal lo acusado en éste punto por la parte actora".

La Sentencia Constitucional 0242/2011-R de 16 de marzo de 2011, que en relación a las nulidades ha expresado: "En cuanto a la nulidad de los actos procesales, el Tribunal Constitucional en la SC 0731/2012-R de 26 de julio estableció: "...los presupuestos o antecedentes necesarios para que opere la nulidad procesal son: a) PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD O LEGALIDAD , referida a que el acto procesal se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad, es decir, que no basta que la ley prescriba una determina formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o procedimiento, por cuanto ella debe ser expresa y específica (...); b) PRINCIPIO DE FINALIDAD DEL ACTO , 'la finalidad del acto no debe interpretarse desde un punto de vista subjetivo, referido al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo, o sea, apuntando a la función del acto' (Palacio, Lino Enrique, 'Derecho Procesal Civil' T. IV p. 145), dando a entender que no basta la sanción legal específica para declarar la nulidad de un acto, ya que ésta no se podrá declarar, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a la que estaba destinada ; c) PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA , este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer puritos formales, como señala Couture (op. Cit. P. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable , que sólo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir, demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable y d) PRINCIPIO DE CONVALIDACIÓN (...)".