SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 08/2015
Expediente: Nº 835-DCA-2014
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Empresa "Palma EFUUS S.R.L.", representado por Oswaldo Fong Roca | |
Demandados: Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del I.N.R.A. y Víctor J. Espinal Villca, Director General de Administración de Tierras del INRA | |
Distrito: Pando | |
Fecha: Sucre, 20 de febrero de 2015 | |
Segundo Relator: Javier Peñafiel Bravo |
VISTOS.- La demanda contenciosa administrativa, subsanación, auto de admisión, citación, contestación, replica, dúplica, demás antecedentes del proceso; y:
CONSIDERANDO I: Que, por memorial de fs. 119 a 135 subsanado por memoriales de fs. 159 a 161 vta., 165 a 166, 172 y vta., 177 a 178 y 187 a 189 vta. de obrados, acompañando Testimonio de Poder Nro. 1613/2013 cursante de fs. 1 a 2 y Carta de Aclaración de Poder de fs. 181 y vta., comparece ante este Tribunal, Oswaldo Fong Roca, en representación legal de la Empresa "Palma EFUUS S.R.L.", e interpone demanda contenciosa administrativa, impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013, pronunciadas en el procedimiento administrativo de Reversión, sustanciado en el predio denominado "La Palma", ubicado en el municipio de San Pedro (Conquista), provincia Manuripi del departamento de Pando conforme a los términos que se pasan a desarrollar:
1. Afirma que su mandante adquirió mediante compraventa una fracción del predio denominado "Esperanza" de Nelly Cristina Lazo Hollkon y Jorge Luis Mercado Haas habiéndole asignado el denominativo de "La Palma", y que por decisión unilateral de su poderdante, la totalidad de la extensión adquirida fue constituida en Reserva Privada de Patrimonio Natural mediante Escritura Pública de 17 de septiembre de 2012, quedando sujeta a lo establecido por el art. 13.I de la Ley No. 1700, con fines de aprovechamiento hidroenergético, a fines recreativos, de investigación y otros, razón por la que no sería exigible la acreditación de actividades agrarias y/o ganaderas, por tener otra finalidad declarada por ley, trámite que se dilató en la Dirección Departamental de la ABT Pando en razón a que el registro de la superficie adquirida en oficinas del Instituto Nacional de Reforma Agraria se prolongó exageradamente habiendo culminado en marzo de 2013 no habiéndose considerado que dicho registro constituía un requisito en el trámite iniciado ante la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT-Pando) y que fue de conocimiento del Instituto Nacional de Reforma Agraria por haberse presentado ante esta instancia del Informe Técnico TEC-ABT-DDPA-900-2013 de 30 de septiembre de 2013.
2. Acusa que la Resolución Administrativa de Avocación RES- DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013 no fue notificada a la Dirección Departamental del INRA Pando conforme se acredita del acta de intervención notarial y si bien, a fs. 34 cursa la nota de 11 de septiembre de 2013, la misma no constituye notificación conforme a procedimiento, en el mismo sentido afirma que la precitada resolución tampoco fue notificada a la Comisión Agraria Departamental de Pando conforme al art. 51 parágrafo II de la L. N° 1715.
3. Señala que el Instituto Nacional de Reforma Agraria dispuso revertir la totalidad del predio "La Palma" sobre la base del informe circunstanciado DGAT-UCS-FS-FES CIR N° 007/2013 de 8 de octubre de 2013 sin considerar que:
3.1. La totalidad del predio fue constituido en Reserva Privada de Patrimonio Natural razón por la que, habría ingresado en las competencias de la ABT, habiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria perdido automáticamente competencia o estando la misma suspendida razón por la que debió apartarse del conocimiento de la causa a través de inhibitoria y/o declinatoria por no estar facultado para aplicar normas aplicables a los procesos de reversión vulnerándose el debido proceso y derecho a la defensa más cuando el art. 41 del D.S. N° 24453 prescribe que el testimonio de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural debe ser puesto en conocimiento de la Superintendencia Forestal y no del Instituto Nacional de Reforma Agraria.
Continúa y afirma que, el uso y aprovechamiento de los bosques y tierras forestales en general se encuentran regulados por la L. N° 1700 y su Decreto Reglamentario siendo la autoridad competente para velar por su aprovechamiento y conservación la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras no estando prevista la posibilidad de que el Instituto Nacional de Reforma Agraria pueda avocarse funciones de aquella repartición estatal debiendo distinguirse dos regímenes, el forestal y el agrario.
3.2. El proceso de reversión data del 11 de septiembre de 2013 en tanto que la solicitud de consolidación de Reserva Privada de Patrimonio Natural se inicia el 19 de septiembre de 2012 habiendo transcurrido más de un año entre uno y otro trámite, no obstante ello el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en conocimiento del trámite que se sustanciaba en el ABT, decide continuar con el trámite de reversión.
3.3. No se consideró que las Reservas Privadas de Patrimonio Natural, conforme al art. 41 parágrafos I al IV del D.S. N° 24453 se constituyen por acto unilateral del propietario mediante escritura pública momento desde el cual se goza de tutela jurídica conforme a nuestro ordenamiento jurídico debiendo considerarse que toda escritura pública es considerada como documento auténtico que merece la fe probatoria que le asigna el art. 399 del antiguo Cód. Pdto. Civ. y 148.I.2. del nuevo Cód. Pdto. Civ. y aclara que conforme al art. 13.I de la L. N° 1700 la reclasificación de las tierras no necesita de declaratoria expresa.
3.4. Acusa que, el Instituto Nacional de Reforma Agraria realiza apreciaciones subjetivas al afirmarse que el área solicitada para la constitución de la Reserva de Patrimonio Natural se sobrepone al Plan General de Manejo Forestal del predio La Esperanza y aclara que si bien la propietaria de éste predio constituyo un Plan de Manejo Forestal, al haberse adquirido parte del predio y haberse constituido una Reserva Privada de Patrimonio Natural existiría una conversión de derechos razón por la que al haberse impedido la constitución de ésta reserva bajo el sustento de la supuesta sobreposición carece de base legal toda vez que éste tipo de reservas no constituyen en si un derecho forestal sino un tipo de tierras bajo protección especial conforme al art. 13 de la L. N° 1700 más cuando la precitada norma legal concordante con el art. 34, inc. d) de la misma norma legal determinaría que ha operado la caducidad del PGMF del predio Esperanza
3.5. Afirma que, al haberse constituido la Reserva Privada de Patrimonio Natural no puede exigirse se acredite el desarrollo de actividades agrarias y/o ganaderas menos exigirse el empleo de medios técnicos modernos y/o, inversiones y/o trabajadores toda vez que la tierra ya tiene otra finalidad expresamente declarada por ley conforme a los arts. 386, 387, 388 y 389 de la C.P.E. a más de haberse hecho cita del art. 41 de la L. N° 1715 que no tiene relación con el proceso de avocación o la constitución de la RPPN en tal razón el solicitarse el cumplimiento de la FES en los términos precisados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria constituye una violación de los arts. 342, 343, 386, 390 y 391 de la C.P.E., la Ley Forestal y su Decreto Reglamentario.
3.6. Afirma que, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en ningún momento acreditó que su mandante haya hecho uso especulativo de la tierra como se afirma en el informe circunstanciado en examen y en todo caso queda acreditado que desde la adquisición del predio (4 de julio de 2012) su mandante ha iniciado trámites de inscripción de la compra realizada y de ratificación de la constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural erogando cuantiosos gastos.
4. Señala que conforme al art 390 de la C.P.E. todo el departamento de Pando se encuentra al interior de la cuenca amazónica boliviana, que goza de la protección del Estado Boliviano en resguardo de la sostenibilidad del medio ambiente por lo mismo sujeta a régimen especial.
Con estos argumentos solicita se anulen las Resoluciones Administrativas de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013, por estarse atentando contra los derechos de su mandante.
Que, observada la demanda y subsanada ésta, se admite la misma por Auto de fs. 191 y vta., para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, citándose a los demandados, Juanito Félix Tapia García en calidad de Director Nacional a.i. del I.N.R.A. y Víctor J. Espinal Villca en calidad de Director General de Administración de Tierras del I.N.R.A.
Que, por memorial de fs. 249 a 262, Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del I.N.R.A. y Víctor J. Espinal Villca en calidad de Director General de Administración de Tierras del I.N.R.A. se apersonan y contestan la demanda en los siguientes términos:
Afirman que, por la Certificación emitida por FUNDEMPRESA de 28 de agosto de 2013, se establece que la Sociedad de Responsabilidad Limitada Palma EFUSS S.R.L. con Numero de Matricula 00181582, tiene como objeto, la transformación, comercialización, importación y exportación de productos agroforestales y sus derivados, extracción de madera, plantaciones y procesamiento de cultivos tropicales perennes, no figurando en el mismo, el desarrollo de actividades de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación o el ecoturismo (RPPN, venta de bonos de carbono y otros), que si bien la RPPN es una iniciativa que nace de la voluntad del propietario, no es menos cierto, que para la constitución de la misma, la persona jurídica, debe gozar de capacidad y tenerla aprobada y autorizada por la entidad competente, elementos que no existían al momento de la verificación en campo por lo que de ninguna manera el INRA puede valorar estas actividades como cumplimiento de la FES.
Asimismo afirman que, del Informe Técnico Jurídico ITJ-ABT-DDPA-018-2013 de 17 de agosto de 2013, presentado por la parte demandante a la comisión del INRA, la Dirección Departamental de la ABT Pando, de acuerdo a sus atribuciones y competencias determinó de forma clara y evidente que existe sobreposición entre un plan general de manejo forestal emitido a favor de Nelly Cristina Lazo Hollkon, que se encontraba vigente al momento de la verificación en campo y la solicitud de aprobación del área de RPPN del predio "La Palma".
Por Resolución Administrativa RES-DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013, el Director Nacional de INRA, resuelve avocarse para sí, la competencia para el inicio y desarrollo de los procesos de reversión en el departamento de Pando, decisión que fue notificada al Gobernador y miembros de la Comisión Agraria Departamental de Pando y al Director Departamental del INRA Pando, en aplicación del art. 51.I inc. a) y II del D.S. No. 29215, surtiendo plenos efectos desde ese momento, cumpliendo de esta manera los presupuestos y formalidades de ley, en ese sentido indican que el único que podría impugnar esa resolución y que podría afirmar que no tenia conocimiento es el Director Departamental del INRA Pando, hecho que no ocurrió durante el tracto del proceso y mas al contrario en todo momento el mismo apoyó a la comisión del INRA Nacional para que el proceso de Reversión se lleve adelante sin mayores percances.
Sobre la jurisdicción y competencia del INRA para sustanciar el proceso de reversión en el predio "La Palma", los demandados reproduciendo los arts. 56.II, 393, 397.I y 401 de la CPE, la Ley N° 3545 que modifica la Ley No. 1715 en sus arts. 12, 13, 28 y 29, y D.S. No. 29215 en sus arts. 181.II y 182, señalan que las mismas otorgan al INRA la jurisdicción y competencia para sustanciar procesos administrativos agrarios (proceso administrativo de reversión) en todas las propiedades agrarias del Estado Plurinacional, clasificadas como medianas y empresas, de oficio o a denuncia de entidades relacionadas con la actividad agraria y conforme establece la Resolución Administrativa de Avocación No. 006/2013. Asimismo manifiestan que el demandante no señala ningún precepto legal por el cual se pueda determinar que no es de competencia del INRA la sustanciación del proceso de reversión en el predio "La Palma", manifiestan también que, si bien el desarrollo de las actividades forestales son de competencia de la ABT, no es menos cierto que la competencia para la verificación de la FES en predios agrarios ingresa en las competencias del INRA, en tal sentido que el INRA no pierde competencia para la verificación de la FES cuando se constituye una RPPN, además que al ser una servidumbre ecológica voluntaria, la misma de acuerdo a la normativa agraria, para cumplir la FES debe estar necesariamente aprobada, bajo manejo.
Sobre el cuestionamiento de excesiva y arbitraria demora del INRA en la emisión del Registro de Transferencia de una fracción de la propiedad la Esperanza, los demandados indican que la misma se debe a la negligencia de los socios y representantes de la empresa Palma EFUSS S.R.L., toda vez que cuando el INRA Pando observó el trámite de transferencia, los interesados podían subsanar las observaciones realizadas en un tiempo prudente, presentando todos los documentos y hacer uso de los recursos establecido por ley, si creían que se estaba perjudicando sus intereses, además aluden que no se presenta ninguna prueba que pueda sustentar tal afirmación, y si como manifiesta, que la ABT Pando, exige como uno de los requisitos para la aprobación de la RPPN, la presentación de la resolución de aprobación del fraccionamiento de la propiedad Esperanza, se debió presentar, en su momento, la documentación pertinente cumpliendo las normas catastrales, para que el trámite de división se realice en el menor tiempo posible.
Afirman que, transcurridas las diferentes etapas del proceso de reversión y analizados todos los actuados, se estableció que el predio no cumple la FES, debido a que no se tiene ninguna de las características establecidas para una mediana propiedad, menos para una propiedad clasificada como empresa, a más que, la presentación de producción de bonos de carbono como una actividad agrícola, no puede ser valorado como FES porque es un proyecto y no una actividad autorizada por el ente competente, que no cuenta con instrumentos de gestión, hechos que hacen que esta actividad no pueda medirse como cumplimiento de FES, además de no estar contemplada en el objeto de creación de la empresa.
Señalan que, el INRA basó sus decisiones en hechos concretos verificados en campo y la documentación aportada por la empresa a través de su apoderado en la audiencia de verificación de la FES, y que al momento de la verificación se pudo constatar que al interior del predio "La Palma", la infraestructura estaba abandonada y deteriorada conforme se evidencia por el acta de Audiencia de Verificación de FES, la ficha FES de campo y demás actuados.
Con estos fundamentos, piden se declare improbada la demanda contenciosa administrativa y se mantenga firme y subsistente la Resolución Administrativa RES-REV N° 011/2013 de 20 de octubre de 2013 y la Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión de 28 de noviembre de 2013.
Cabe señalar que, de la revisión exhaustiva del expediente contencioso administrativo, se evidencia que ambos demandados se apersonan al proceso por medio del mismo memorial de contestación, solicitando sean reconocidos sus apersonamientos, empero conforme al decreto de fs. 263, se concluye que la Sala Segunda se pronuncia únicamente en relación al apersonamiento del Director Nacional a.i. del I.N.R.A., teniéndoselo por apersonado omitiendo pronunciarse respecto al apersonamiento del codemandado Víctor J. Espinal Villca, Director General de Administración de Tierras del I.N.R.A., sin embargo, dicha omisión, al no haber sido observada por ninguna de las partes del proceso y no causar transgresión o menoscabo de derechos, resulta intrascendente, operando sobre la misma, la convalidación, en razón a que la misma fue consentido tácitamente por el actor.
Que, de fs. 269 a 280 del expediente principal cursa memorial de replica ratificándo in extenso, los fundamentos expuestos en el memorial de demanda con la siguientes puntualizaciones; que en la nota DGDT 189/2013, con las que supuestamente se notificó al Director Departamental del INRA Pando, no consta su firma y que el mismo delante de notario público, afirmó desconocer la Resolución RES-DGAT 006/2013, que supuestamente venia adjunta con la DGDT 189/2913, a más de que la Resolución Administrativa de Avocación y el D.S. No. 29215 considera tres tipos de avocación y que la referida Resolución, permite avocarse el conocimiento de aquellos predios que cuenten con titulo ejecutorial y/o certificado de saneamiento, excluyendo los predios que hayan sufrido mutaciones como divisiones, como es el caso del predio "La Palma", puesto que este solo cuenta con un certificado de transferencia por división de un predio, situación que impediría llevarse a cabo el proceso de reversión. Señala también que la Empresa Palma EFUSS S.R.L. al ser una sociedad comercial de responsabilidad limitada regida por el Código de Comercio, puede modificar la escritura, cambiar el objeto de la sociedad, aumentar o reducir el capital social y otros, requiriéndose para dicho fin, el voto de socios que representen dos tercios del capital, por lo mismo, por acta de resolución de 17 de septiembre de 2012, se muestra que FUNDEMPRESA reconoce como socio mayoritario con 99% a Fermín Aldabe y que tanto el proyecto de carbono como la formación de la RPPN fueron firmadas por el aludido socio, modificándose en consecuencia su objeto y si el INRA o la ABT consideraban lo contrario debieron observar éste aspecto de forma oportuna y no dentro del presente proceso, por cuanto la formación de la RPPN es legal y aclara que el objeto de la empresa, conforme al acta de constitución, es la extracción de madera, así como la generación de créditos de carbono que forman parte de la estrategia agroforestal, que según la Ley 300 arts. 53 al 55 designa a la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra con el poder de planificar los créditos de carbono, pero la misma no cuenta con reglamentación vigente, por lo mismo los créditos de carbono no fueron consideradas por el INRA.
De fs. 291 a 293 de obrados, cursa memorial de dúplica, ratificando in extenso el memorial de contestación, con las siguientes aclaraciones; que la Dirección Nacional del INRA, se avoca el procedimiento de reversión a solicitud de la Dirección Departamental del INRA Pando, habiéndose remitido a la Dirección Nacional del INRA, el 15 de agosto de 2013, mediante Comunicación Interna CI-INRA-DDPA-AJ-N° 004/2013 el Informe Legal INF-INRA-DDPA-AJ-N° 010/2013, que sometido a análisis, dio como resultado que el Director Nacional del INRA, se avoque el proceso administrativo de reversión, emitiéndose la Resolución Administrativa de Avocación, misma que es notificada al Director Departamental del INRA Pando el 6 de septiembre de 2013, mediante nota con cite DGAT-C-EXT N° 189/2013 de 4 de septiembre de 2013, habiéndose determinado el inicio del proceso administrativo de reversión en base al art. 182 del D.S. No. 29215, quedando claro que no se excluyen de éste tipo de procedimiento las mutaciones de derecho; que los bonos de carbono forman parte de un proyecto que no se encuentra aprobado por el ente competente del Estado Boliviano, por lo cual señalan que no puede tomarse como cumplimiento de la FES, ni como una actividad agrícola. Por consiguiente señala que queda establecido que la empresa Palma EFUSS S.R.L. no tenía la capacidad de constituir Reservas Privadas de Patrimonio Natural y realizar la venta de bonos de carbono, por lo que en el predio no se cumple la FES, además de incurrir en la prohibición constitucional de la renta fundiaria, queriendo ganar dinero sin realizar actividad alguna en el predio.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los gobernados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses de los regidos, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013, en consecuencia, revisados los actuados que cursan en antecedentes se evidencia que:
De fs. 12 a 14 del expediente administrativo cursa el Informe Legal INF-INRA-DDPA-AJ-N° 010/2013 de 13 de agosto de 2013, que en lo más sobresaliente sugiere que, al no existir personal técnico y jurídico suficiente en la Dirección Departamental del INRA Pando para ejecutar el procedimiento de reversión, se remita dicho informe a la Dirección Nacional del INRA a efectos de avocarse el conocimiento de los procedimientos de reversión a ejecutarse en el departamento de Pando.
De fs. 21 a 23 del expediente administrativo, cursa la Resolución Administrativa de Avocación RES-DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013, a través de la cual el Director Nacional a.i. del INRA, en base al Informe Legal DGAT-USC FS-FES-INF-LEG N° 051/2013 de 22 de agosto de 2013, cursante de fs. 15 a 19, dispone avocar para sí la competencia para iniciar, proseguir y tramitar hasta su conclusión los procedimientos administrativos de reversión de la propiedad agraria en predios que cuenten con Titulo Ejecutorial y/o Certificado de Saneamiento en el departamento de Pando.
A fs. 26 se aprecia el Informe Técnico DGAT-UCR-INF No. 780/2013 de 9 de agosto de 2013, que señala en relación al predio Esperanza con Titulo Ejecutorial MPANAL001091 cursa una transferencia parcial, bajo el denominativo de "La Palma" que cuenta con el respectivo reporte y registró.
De fs. 33 a 48 cursan cites dirigidos, entre otros, al Gobernador del departamento de Pando y Presidente de la Comisión Agraria Departamental y al Director Departamental del INRA Pando y Secretario de la Comisión Agraria Departamental, por medio de los cuales el Director General de Administración de Tierras del INRA, con carácter de notificación remite fotocopia legalizada de la Resolución Administrativa de Avocación RES-DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013.
De fs. 50 a 51 cursa el CITE-E-DGMBT-643/2013, a través del cual el Director General de Manejo de Bosques y Tierras de la ABT, comunica al Director General de Administración de Tierras del INRA, que conforme a la Resolución Administrativa 028/2005 de 17 de febrero de 2005, el predio Esperanza cuenta con un Plan General de Manejo Forestal, cuya vigencia es de 20 años.
De fs. 91 a 98, cursa el Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES-INF-PREL. N° 003/2013, de 10 de septiembre de 2013 que, en relación al predio "La Palma", señala que se identificaron indicios de incumplimiento de la Función Económica Social, sugiriéndose en consecuencia se dé inicio al procedimiento de Reversión previa verificación de la FES.
De fs. 100 a 102 cursa Auto de 11 de septiembre de 2013, de Inicio del Procedimiento Administrativo de Reversión en los predios "Esperanza, fraccionada en La Palma y Candelaria"
De fs. 126 a 151 cursa documentación presentada por el representante de la Empresa Palma EFUSS S.R.L., figurando entre otras, Escritura Pública sobre Protocolización de minuta de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural del fundo rustico denominado "La Palma", que realiza Fermín Aldabe en representación de la Empresa Palma EFUSS S.R.L., solicitud de constitución de RPPN "La Palma" ante la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, legajo documental del trámite de constitución de RPPN sustanciada ante la ABT y Certificado de Registro de Modificación de la Sociedad Comercial de la Empresa Palma EFUSS S.R.L.
De fs. 152 a 156, cursan Ficha Catastral y Formulario de Verificación de la FES de Campo del predio "La Palma", ambos de fecha 20 de septiembre de 2013, consignándose en lo más sobresaliente mejoras consistentes en un galpón caído en desuso y un payol, sumando ambos la superficie de 96 metros cuadrados y caminos al interior de la propiedad, aclarándose que el predio tiene un trabajador eventual que sería el representante legal.
De fs. 157 a 160 cursa Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la Función Económica Social, instalada el 20 de septiembre de 2013 en el predio "La Palma", en la que se presentó documentación relativa al derecho propietario del predio, constitución de la Reserva Privada de Patrimonio Natural, proyecto de carbono en ingles, extracto de la metodología de medición de crédito de carbono en ingles e informe de vigilancia y monitoreo de la RPPN La Palma, solicitando el representante de la Empresa Palma EFUSS S.R.L. el plazo de una semana para la presentación de la traducción de la documentación presentada en ingles, concediéndosele el plazo de 10 días para dicha presentación, efectuándose posteriormente el levantamiento de mejoras.
De fs. 425 a 837 cursa el documento de traducción de la documentación presentada en idioma ingles.
De fs. 838 a 854 cursa el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF. CIRC. N° 007/2013 de 8 de octubre de 2013, concluyéndose que el predio "La Palma" resulta ser parte de la propiedad "Esperanza", que cuenta con registro en el Catastro Rural del INRA, que si bien cuenta con solicitud para la declaración de Reserva Privada de Patrimonio Natural, la misma no se encuentra consolidada; que el área solicitada para la constitución de dicha Reserva se encuentra sobrepuesto a un Plan General de Manejo Forestal correspondiente al predio Esperanza, a más de no contar con instrumentos de gestión, autorizaciones ni Resoluciones emitidas por la ABT, aspectos que denotan la existencia de incumplimiento total de la Función Económica Social sugiriendo se emita Resolución Administrativa de Reversión total a favor del Estado en la superficie de 1693,8703 has.
De fs. 859 a 862 del expediente administrativo, se aprecia la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013, que resuelve revertir la totalidad del predio denominado "La Palma" en la superficie de 1693,9703 ha., en observancia a los arts. 56, 393, 395, 397 y 401-I de la C.P.E., art. 52 de la Ley 1715; art. 2 parágrafos II, IV, VII, XI, arts., 28 y 29 de la Ley 3545 y arts. 165 parágrafo I inc. a) y 197 inc. a) del D.S. N° 29215.
De fs. 928 a 929 del expediente administrativo, se aprecia la Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013, que resuelve corregir la parte resolutiva primera de la RES-REV N° 011/2013, en cuanto a la superficie a ser revertida quedando la misma en 1693,8703 ha., en observancia del art. 67 del D.S. No. 29215, manteniéndose firme y subsistente las demás disposiciones contenidas en la Resolución Administrativa rectificada.
CONSIDERANDO: Que, en este contexto, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en los que fue planteada por Oswaldo Fong Roca, en representación legal de la Empresa "Palma EFUUS S.R.L.", en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso administrativo de reversión que culminó con las Resoluciones Administrativas RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013, se ejecutó en vigencia de la C.P.E. de 7 de febrero de 2009, Ley N° 1700 de 12 de julio de 1996 (Ley Forestal), D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996 (Reglamento General de la Ley Forestal), L. N° 2341 de 23 de abril de 2002 (Ley de Procedimiento Administrativo), Ley N° 1715 modificada por L. N° 3545, D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y normas conexas, por lo que la cita de éstas disposiciones legales, en cuanto correspondiere, será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:
En este sentido, previo a ingresar al análisis correspondiente, cabe puntualizar que al ser el proceso contencioso administrativo un proceso de puro derecho de acuerdo a lo estipulado por los arts. 781 y 354-II del Código de Procedimiento Civil, aplicable por el carácter de supletoriedad establecido en el art. 78 de la Ley No. 1715, las pruebas susceptibles de sustentar la legalidad del acto administrativo impugnado, son aquellas que acreditan su proceso constitutivo y que se encuentran en el expediente administrativo, por cuanto se tiene que la administración no puede, en juicio, probar elementos distintos a los establecidos en el procedimiento administrativo y recogidos en la motivación del acto impugnado, (Meier, Henrique. El procedimiento Administrativo Ordinario. Editorial Jurídica Alva. Caracas, 1992. Pág. 219), concordante con el principio de control de legalidad, en correspondencia con el principio de revisión judicial, que marca de manera clara y taxativa la frontera del procedimiento administrativo y la posibilidad de rever en el ámbito jurisdiccional los actos desarrollados por el ente administrativo. De lo que se tiene que la resolución del caso en cuestión se circunscribirá a las pruebas producidas en sede administrativa y que se encuentren en el expediente administrativo de reversión, en resguardo de los principios previamente citados.
Consecuentemente, bajo estos argumentos concierne ingresar al análisis de lo acusado, en este contexto conforme a la normativa aplicable al caso, se tiene que:
I. Marco Legal Aplicable.-
I.1. En materia agraria, los procesos de reversión, por incumplimiento total o parcial de la Función Económico Social, se encuentran regulados por los arts. 51 y siguientes de la L. N°1715 modificada por L. N° 3545 no siendo aplicables a la pequeña propiedad, las tierras comunitarias de origen y a las comunales tituladas colectivamente conforme al art. 30 de la L. N° 3545 cuya sustanciación compete al Instituto Nacional de Reforma Agraria de acuerdo a lo desarrollado por el art. 32 de la precitada norma legal.
En idéntico sentido, los arts. 181 y siguientes del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 prescriben que los procesos de reversión serán sustanciados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria en propiedades medianas y empresas agropecuarias, sus futuras divisiones como efecto de contratos o sucesión hereditaria como las propiedades fusionadas cuya superficie final se encuentren en los límites de la mediana propiedad o la empresa agropecuaria de manera periódica cada dos años después de la emisión del Título Ejecutorial o Certificado de Saneamiento independientemente a posibles mutaciones del derecho.
En éste marco legal, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, por ley, es el encargado de iniciar (de oficio o a denuncia de parte), sustanciar y concluir los procesos de reversión de predios agrarios clasificados como medianas o empresas agropecuarias.
Ni la L. N° 1715 (modificada por L. N° 3545) ni el D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 prevén la posibilidad de suspender definitiva o temporalmente la competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria salvo la periodicidad contenida en el art. 182 del citado Decreto Supremo que impide que la entidad administrativa verifique el cumplimiento de la Función Económico Social en intervalos de tiempo menores a los dos años .
I.2. El art. 41, parágrafo I del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996, prescribe: "Las reservas privadas del patrimonio natural constituyen una servidumbre ecológica voluntaria , establecida por el propietario para conservar los valores ecológicos o bellezas escénicas o paisajísticas sobresalientes en su propiedad" (las negrillas son nuestras) en éste sentido, una Reserva Privada de Patrimonio Natural constituye en sí una "Servidumbre Ecológica" cuya forma de constitución no puede apartarse del marco general que las regula.
Conforme al art. 37 del Reglamento de la Ley Forestal "(...), la resolución de la autoridad competente en la que se declara la servidumbre ecológica constituye título que amerita inscripción la cual deberá efectuarse adjuntando copia legalizada del plano demarcatorio y su correspondiente memoria descriptiva", concordante con el art. 36 del mismo cuerpo legal que en lo pertinente expresa: "Las servidumbres ecológicas en tierras de propiedad privada serán establecidas mediante los planes de ordenamiento predial (...)"(las negrillas fueron añadidas), concluyéndose que las servidumbres ecológicas, para surtir plenos efectos deben encontrarse reconocidas, como tales, por autoridad competente.
Las Reservas Privadas de Patrimonio Natural, al ingresar en el concepto de "Servidumbre Ecológica" conforme al art. 41, parágrafo I del D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996 no pueden quedar al margen de la normativa general que regula sus formas de constitución.
En éste mismo sentido, el art. 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 en relación al tema, prescribe: "En el desarrollo de actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad , investigación y ecoturismo, una vez evidenciado el otorgamiento regular de las autorizaciones , se verificará en el terreno su cumplimiento actual y efectivo , la infraestructura, conforme a las obligaciones asumidas en la autorización y los diversos instrumentos técnicos que hacen parte de la misma como los planes de manejo aprobados, el cumplimiento de la regulación del uso del espacio y las reglamentaciones específicas por cada actividad" (las negrillas fueron añadidas) estando supeditada la consideración de éste tipo de actividades y verificación de cumplimiento de las mismas a la "presentación previa" de las autorizaciones otorgadas por autoridad competente.
Si bien el art. 41, parágrafo II de Decreto Reglamentario de la L. N° 1700 señala que: "Las reservas privadas del patrimonio natural se establecerán por acto unilateral del propietario (...) mediante escritura pública, con clara delimitación de su extensión y límites y su correspondiente graficación cartográfica (...)", como se tiene señalado previamente, por tratarse de servidumbres ecológicas, no pueden quedar al margen de las normas generales que determinan su forma de constitución y de manera particular, el previo conocimiento y asentimiento de la autoridad llamada por ley y la formalización y cumplimiento de una serie de requisitos que el ordenamiento jurídico se encarga de precisar.
En éste orden de ideas, corresponde citar las Normas Técnicas Sobre Planes de Ordenamiento Predial aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 130/97 de 9 de junio de 1997 cuyo numeral 3.1.6. señala: "3.1.6.2. Las RPPN se delimitarán y representarán gráficamente en el mapa general de clasificación de tierras del predio (RPPN), sea que el titular las tenga formalmente establecidas o esté en proceso de formalizarlas o manifieste su voluntad de establecerlas, al momento de elaborarse el POP . En el Plan se dejará constancia de cualquiera de éstas circunstancias, sin perjuicio de la obligación del titular de formalizar su establecimiento mediante escritura pública conforme al parágrafo II del artículo 41° del Reglamento (...). 3.1.6.4. Conforme a las normas legales y reglamentarias (Apéndice), en las RPPN sólo podrán hacerse usos no consuntivos de bajo impacto y conforme a previo Plan de Manejo (...). 3.1.6.6. El Plan de Manejo de las RPPN deberá contener como mínimo: (...) 3.1.6.7. La aprobación de las RPPN y sus respectivos planes de manejo se hará mediante resolución específica para cada caso por la Intendencia Técnica de la superintendencia Forestal, previo informe de la Intendencia Jurídica" (las negrillas son nuestras), concluyendo éste Tribunal que la manifestación de voluntad que se encuentra regulada en el art. 41.II del Reglamento de la Ley Forestal, por sí misma, no constituye documento que permita acreditar la existencia y/o reconocimiento de una Reserva Privada de Patrimonio Natural, toda vez que ésta, conforme a lo previamente desarrollado, por constituir una "Servidumbre Ecológica" se encuentra supeditada en cuanto a su constitución o reconocimiento de su existencia a la manifestación positiva y/o aprobación de autoridad competente, conforme a lo desarrollado por los arts. 36 y 37 del Reglamento de la Ley Forestal, 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y numeral 3.1.6. de las Normas Técnicas Sobre Planes de Ordenamiento Predial aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 130/97 de 9 de junio de 1997 que de forma imperativa prescriben que éste tipo de "servidumbres ecológicas" deben encontrarse expresamente reconocidas y/o autorizadas por autoridad competente, es en éste sentido que la Directriz ITE N° 08/98 fija el procedimiento que debe imprimirse a los trámites de constitución de Reservas Privadas de Patrimonio Natural, que conforme a su numeral 2.4. debe concluir con la emisión de la resolución que apruebe dicho trámite y que en definitiva constituye el marco técnico y jurídico que permitirá desarrollar las actividades de seguimiento y control, resultando de todo ello que la manifestación unilateral del propietario del predio desarrollada en escritura pública forma parte de los insumos y/o elementos que la autoridad competente considerará para autorizar y/o constituir o no la Reserva Privada de Patrimonio Natural, resultando por lo mismo insuficiente para acreditar que la misma existe jurídicamente, toda vez que durante la sustanciación del trámite, la autoridad llamada por ley, podrá aprobar, observar, rechazar y/o negar la solicitud de constitución de RPPN y es en este sentido que, el art. 41.II del Reglamento de la Ley Forestal, en lo pertinente expresa que: "Las reservas se inscribirán como servidumbres ecológicas en las partidas registrales de los inmuebles (...)" concordante con el numeral 2.4. de la Directriz ITE N° 08/98 que en lo pertinente prescribe: "La resolución aprobatoria se constituirá en el marco técnico y jurídico para las actividades de seguimiento y control y deberá contener los siguientes extremos: g) Libramiento para la inscripción en la partida del inmueble en Derechos Reales" concluyéndose que los efectos jurídicos de protección, permisivos y/o prohibitivos nacen con la resolución que aprueba la constitución de la RPPN y no con la declaración de voluntad del propietario del predio.
I.3. El trámite de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural, si bien, necesariamente se lo sustancia ante la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra, entidad competente conforme a ley, no tiene la capacidad de suspender y/o afectar las competencias del Instituto Nacional de Reforma Agraria cuyo ámbito competencial se encuentra desarrollado por la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, en ésta línea nada impide que el mismo asuma conocimiento y tramite procesos de reversión de predios por incumplimiento total o parcial de la Función Económico Social cuya verificación se desarrollará conforme a lo regulado por el art. 155 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 que a la letra señala: "El presente Título regula la verificación del cumplimiento de la función social (...) y de la función económico social aplicable a la Mediana Propiedad y Empresa Agropecuaria en los términos y condiciones establecidos en el Artículo 2 de la Ley N° 1715 modificado por el Artículo 2 de la Ley N° 3545 y el presente Reglamento , correspondientes a los procedimientos de saneamiento, reversión (...)", en éste ámbito en los plazos que se señalan en el art. 161 del mismo cuerpo legal que en lo pertinente expresa: "El interesado (...), podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico social que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo" concordante con lo prescrito por el art. 191 del citado Decreto Supremo que en relación a la oportunidad de presentación de pruebas en los procesos de reversión expresa: "Las pruebas podrán ser presentadas hasta la audiencia de producción de prueba y de verificación de la función económico social. En caso de ofrecer prueba de reciente obtención o siendo pre constituida no pudo ser habida hasta la audiencia, deberá anunciárselas para presentarlas hasta antes de la remisión del proyecto de resolución a la Dirección Nacional", debiendo resaltarse en éste punto que, como se tiene señalado, en actividades de protección y conservación de la biodiversidad investigación y otros, caso al que se amoldan la Reservas Privadas de Patrimonio Natural, conforme al art. 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, se deberá presentar y la entidad administrativa evidenciar el otorgamiento regular de las autorizaciones para de forma posterior verificarse en el terreno su cumplimiento actual y efectivo.
II. Análisis del caso concreto.-
II.1. En relación a la demora del trámite de registro de la transferencia de una fracción del predio "Esperanza" que por efecto habría determinado se dilate el trámite de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural ; se cita el art. 17º de la L. N° 2341 de 23 de abril de 2002 que en relación a las obligaciones de la administración pública prescribe: "La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. El plazo máximo para dictar la resolución expresa será de seis (6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública (...) Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional".
El procedimiento de Registro de Transferencias de la Propiedad Agraria se encuentra regulado por los arts. 423 y siguientes del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y en éste sentido los arts. 427 y 428 de la citada norma legal desarrollan la forma en la que deberá presentarse la solicitud de registro determinando los casos en los que podrá determinarse la improcedencia del registro solicitado en tal razón cualquier negativa y/o dilación en la tramitación que pudiese causar perjuicio a los administrados necesariamente debió ser reclamada, oportunamente, ante la instancia administrativa correspondiente y/o en cuanto correspondiere hacerse uso de los recursos administrativos y/o jurisdiccionales que fija la ley.
En igual sentido, el trámite de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural se encuentra regulado por los arts. 36 y 37 del Reglamento de la Ley Forestal, numeral 3.1.6. de las Normas Técnicas Sobre Planes de Ordenamiento Predial aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 130/97 de 9 de junio de 1997 y la Directriz ITE N° 08/98, normas que definen la autoridad competente encargada de conocer y sustanciar dicho procedimiento.
Como se tiene desarrollado, el o los administrados que se sintiesen afectados en sus derechos por la dilación de trámites iniciados ante cualesquier instancia administrativa gozan de la facultad de activar los recursos administrativos y/o jurisdiccionales que fija la ley, por lo mismo, toda conducta pasiva no hace sino consentir la negligencia de la autoridad administrativa resultando ésta forma de proceder aceptación tácita de la demora, aspecto que, no puede ser valorado positivamente, a favor de los administrados, por éste Tribunal, toda vez que en el caso en análisis el proceso contencioso administrativo en examen tiene por único objeto revisar los actos desarrollados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria durante la sustanciación del proceso de reversión que culminó con la emisión de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013 y no los actos u omisiones identificadas en procesos administrativos distintos en los que, como se tiene señalado, se pudo hacer efectivos los recursos que franquea la ley y la Constitución Política del Estado conforme a lo regulado por el art. 17 de la L. N° 2341 de 23 de abril de 2002 no correspondiendo por lo mismo ingresar en mayores consideraciones de hecho o de derecho.
II.2. Respecto a la falta de notificación de la Resolución Administrativa de Avocación RES- DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013 ; el art. 51 parágrafo II del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 prescribe: "La avocación se pondrá en conocimiento de la Comisión Agraria Nacional o de las Comisiones Agrarias Departamentales según sea el caso y surtirá efectos legales desde su comunicación escrita al avocado" resultando inconsistente afirmarse que la decisión de la Dirección Nacional del INRA se encontraba obligada a "notificar" al Director de la Dirección Departamental del INRA Pando con la Resolución Administrativa de Avocación RES- DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013, toda vez que, conforme a la norma legal en examen, existía el deber de comunicar la decisión adoptada.
En éste contexto normativo, revisados los antecedentes del proceso se concluye que a fs. 33 del expediente de reversión cursa oficio CITE DGAT-C-EXT N° 0188/2013 dirigido al Gobernador del Departamento de Pando en calidad de Presidente de la Comisión Agraria Departamental, con fecha de recepción 10 de septiembre de 2013 y a fs. 34 cursa oficio CITE DGAT-C-EXT. N° 189/2013 dirigido al Director Departamental del INRA Pando con fecha de recepción 06 de septiembre de 2013 a través de los cuales se pone en conocimiento suyo la Resolución Administrativa de Avocación RES- DGAT N° 006/2013 de 23 de agosto de 2013, resultando sin asidero el afirmarse que las precitadas autoridades no hayan tomado conocimiento de lo resuelto a través de la precitada resolución administrativa, independientemente a que cualesquiera de ellas afirme o niegue tener conocimiento del contenido de las mismas o de su existencia, en sentido de que toda comunicación a entidad pública se la efectúa, en secretaría de la misma no siendo necesario acreditarse que la máxima autoridad ejecutiva la recibió de forma personal, en éste sentido, toda correspondencia externa recibida en secretaría de la entidad a la cual se dirige da fe de que el acto de comunicación surtió plenos efectos legales.
A más de lo previamente anotado, cabe resaltar que el acto de "notificación", término empleado "erróneamente" por la parte actora, no tiene otra finalidad que la de poner en conocimiento del o los interesados determinado acto y/o decisión, resultando sin fundamento el pedirse que el mismo se encuentre desarrollado con una serie de formalidades en tanto cumpla su finalidad (finalidad del acto), en éste sentido, como se tiene previamente desarrollado, se tiene acreditado que las autoridades nombradas ut supra tomaron conocimiento de la decisión adoptada por la Dirección Nacional del INRA, razón por la que resulta sin consistencia legal lo acusado en éste punto por la parte actora.
II.3. En relación a los errores y omisiones identificados en el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES. CIRC. N° 007/2013 de 8 de octubre de 2013 cursante de fs. 838 a 854 :
II.3.1. Respecto a la pérdida de competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria ; Si bien el régimen forestal del Estado Plurinacional de Bolivia se encuentra regulado por la L. N° 1700 y normas conexas, que definen competencias e identifican a la autoridad competente para tomar conocimiento de actos u omisiones relacionados con los recursos forestales en general, los procesos de reversión, como se tiene desarrollado en el numeral I.1. de la presente sentencia son de entera competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria debiendo considerarse que nuestra economía jurídica, en éste tipo de procesos (procesos de reversión de predios agrarios) no contempla la figura de suspensión y/o pérdida de competencia, salvo los ciclos y/o periodicidad contemplada en el art. 182 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, aspecto que, en el caso en análisis no se encuentra acreditado.
Asimismo, cabe señalar que el desarrollo de cualesquier tipo de actividad, forestal, agraria, pecuaria, etc. o el inicio y/o sustanciación de trámites administrativos tienen como efecto suspender la competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria, quien en definitiva deberá verificar, durante la sustanciación del proceso de reversión, si el o los administrados se encuentran desarrollando actividades de tipo productivo en el predio objeto del trámite administrativo o en su caso cuentan con las autorizaciones correspondientes para el desarrollo de las actividades que vienen ejecutando, conforme al art. 170 del D.S. N° 29215 cuyo texto fue desarrollado en el numeral I.2. de la presente sentencia.
En éste contexto, en el caso en análisis, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, no se encontraba compelido a suspender el proceso administrativo de reversión al tomar conocimiento de la existencia de un trámite de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural y en todo caso se encontraba en el deber de constatar si el mismo se encontraba debidamente autorizado y en un supuesto afirmativo en la obligación de verificar si existía cumplimiento actual y efectivo de las obligaciones asumidas por el propietario o propietaria del predio conforme al art. 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y lo desarrollado en los numerales I.1. y I.2. de la presente resolución, máxime si la parte actora se limita a realizar una serie de afirmaciónes sin precisar la norma legal que dispone que el INRA, ante el conocimiento de estarse tramitando la constitución de una Reserva Privada de Patrimonio Natural se encuentre obligado a suspender su conocimiento y apartarse del conocimiento de un proceso de reversión iniciado, resultando por lo mismo sin fundamento legal lo acusado en éste punto por la parte actora.
II.3.2. En relación a las fechas de inicio de los procesos administrativos de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural y de Reversión ; corresponde remitirnos a lo desarrollado en el II.1. que antecede, en ése sentido se reitera que "el o los administrados que se sintiesen afectados en sus derechos por la dilación de trámites iniciados ante cualesquier instancia administrativa gozan de la facultad de activar los recursos administrativos y/o jurisdiccionales que fija la ley, por lo mismo, toda conducta pasiva no hace sino consentir la negligencia de la autoridad administrativa resultando ésta forma de proceder aceptación tácita de la demora, aspecto que, no puede ser valorado positivamente, a favor de los administrados, por éste Tribunal, toda vez que en el caso en análisis el proceso contencioso administrativo en examen tiene por único objeto revisar los actos desarrollados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria durante la sustanciación del proceso de reversión que culminó con la emisión de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013 y no los actos u omisiones identificadas en procesos administrativos distintos en los que, como se tiene señalado, se pudo hacer efectivos los recursos que franquea la ley y la Constitución Política del Estado conforme a lo regulado por el art. 17 de la L. N° 2341 de 23 de abril de 2002 "
En ésta línea se remarca que el trámite de constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural fue iniciado, de forma independiente, ante la autoridad competente (llamada por ley) sin gozar de la capacidad de suspender las competencias del Instituto Nacional de Reforma Agraria entidad que, conforme a lo desarrollado, tiene la facultad de iniciar los procesos de reversión sin más restricciones que las que fija la ley, no encontrándose en nuestro ordenamiento jurídico norma que obligue a ésta entidad administrativa a suspender sus competencias en conocimiento de estarse sustanciando, ejemplificativamente, un trámite que coadyuve a la conservación y/o protección de la biodiversidad, a la investigación, al ecoturismo, etc.
En este ámbito, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria se encontraba plenamente facultado para iniciar y sustanciar el proceso de reversión de forma independiente a cualesquier otro trámite administrativo en el que bien se pudo haber incurrido en demoras, sea con cargo a la autoridad administrativa o a los administrados, aspectos que éste Tribunal se ve impedido de analizar por tratarse de actos u omisiones que se identifican en trámites distintos al que se analiza, resultando por ello sin fundamento lo acusado en éste punto por la parte demandante.
II.3.3. En cuanto a la forma de constitución de las Reservas Privadas de Patrimonio Natural (RPPN) ; el art. 41° del Reglamento de la Ley Forestal aprobado por D.S. N° 24453 de 21 de diciembre de 1996 prescribe: "Las reservas privadas del patrimonio natural constituyen una servidumbre ecológica voluntaria (...)" (las negrillas son nuestras", en éste ámbito normativo, como se tiene desarrollado en el numeral I.2. de la presente sentencia las RPPN no pueden considerarse al margen de las servidumbres ecológicas cuya forma de constitución y/o reconocimiento de su existencia por parte del Estado se encuentra supeditada al cumplimiento de una serie de requisitos y formalidades que el ordenamiento jurídico se encarga de precisar, arts. 36 y 37 del Reglamento de la Ley Forestal, 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 y numeral 3.1.6. de las Normas Técnicas Sobre Planes de Ordenamiento Predial aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 130/97 de 9 de junio de 1997 concordante con lo desarrollado por la Directriz ITE N° 08/98, cuyos contenidos (en relación al tema) fueron desarrollados en el numeral I.2. de la presente resolución siendo sus conclusiones enteramente aplicables al caso en examen, correspondiendo remarcar que, la escritura pública a la que hace referencia el art. 41 parágrafo II del Reglamento de la Ley Forestal, hace referencia a una declaración de voluntad unilateral que, junto a otros elementos deben ingresar al análisis de la autoridad administrativa llamada por ley, quien en definitiva, previa verificación del cumplimiento de requisitos e inexistencia de impedimentos y/o restricciones legales dispondrá, mediante resolución fundada, la aprobación de la RPPN solicitada disponiendo, entre otros aspectos, la aprobación del Plan de Manejo (cuando corresponda), se comunique a la municipalidad en cuya jurisdicción se encuentra el predio y se disponga la inscripción de la servidumbre ecológica voluntaria en la partida de Derechos Reales conforme dispone el numeral 2.4. de la DIRECTRIZ ITE N° 08/98, norma técnica aprobada para regular el procedimiento de establecimiento, aprobación, seguimiento y control de las Reservas Privadas de Patrimonio Natural, concluyéndose, en sentido inverso, que, en caso de no acreditarse el cumplimiento de todos los requisitos de ley, la entidad administrativa se encuentra facultada para observar y/o negar la autorización solicitada.
En este contexto de hecho y de derecho, se concluye que la declaración de voluntad (unilateral) del propietario del predio, por sí misma, no tiene la capacidad de constituir y/o dar por existente una RPPN como afirma la parte actora, quien en definitiva se remite (simple y llanamente) al texto gramatical de una norma aislada sin considerar que la misma debe analizarse en un contexto mucho mayor, en el caso en análisis, como se tiene ya reiterado, en los arts. 36 y 37 del Reglamento de la Ley Forestal, 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, numeral 3.1.6. de las Normas Técnicas Sobre Planes de Ordenamiento Predial aprobadas mediante Resolución Ministerial N° 130/97 de 9 de junio de 1997 y la Directriz ITE N° 08/98 aprobada para regular el "Establecimiento, Aprobación, Seguimiento y Control de las Reservas Privadas del Patrimonio Natural "RPPN)"
II.3.4. Respecto a la sobreposición entre el Plan de Manejo Forestal del predio "La Esperanza" y la Reserva Privada de Patrimonio Natural del predio "La Palma" y la verificación de actividades agrícolas, pecuarias y otras ; cabe puntualizar que el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES. CIRC. N° 007/2013 cursante de fs. 838 a 854 que constituye el sustento de la resolución administrativa impugnada basa su sugerencia "(...) se emita Resolución Administrativa de REVERSIÓN TOTAL del predio denominado "LA PALMA" (...)" en una serie de consideraciones que se desarrollan en el acápite IX. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS (fs. 853 y 854) y no simplemente en la existencia de sobreposición con el Plan General de Manejo Forestal (PGMF) del predio ESPERANZA, siendo éste, uno más de los elementos que fueron considerados por la entidad administrativa.
El art. 34 parágrafo I, inc. d) de la Ley N° 1700, de forma textual, prescribe: "La caducidad de la concesión forestal y consecuente reversión procede por cualquiera de las siguientes causales: d) Cambio de uso de la tierra forestal", en éste ámbito, la parte actora, no acredita que haya operado el cambio de uso conforme afirma en su memorial de demanda toda vez que, conforme se tiene desarrollado en el numeral II.3.3. que antecede, no se ha probado que la Reserva Privada de Patrimonio Natural se encuentre debidamente autorizada y/o aprobada por autoridad competente, no habiendo por lo mismo nacido a la vida jurídica con los efectos y garantías que le otorga la ley, en tal razón no podría aseverarse, como lo hace el actor, que el predio ingresa en los límites del art. 13 de la Ley Forestal "Tierras de Protección" menos que el PGMF aprobado para el predio Esperanza haya caducado por la causal establecida en art. 34 parágrafo I, inc. d) de la Ley N° 1700, resultando por lo mismo, sin sustento legal lo acusado en éste punto por la parte actora.
En ésta línea corresponde remarcar que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, sustenta su decisión no únicamente en la existencia del PGMF aprobado en relación al predio Esperanza sino en una serie de elementos que hacen al cumplimiento de la Función Económico Social, entre estos "la inexistencia de instrumentos de gestión, autorizaciones ni resoluciones emitidas por la ABT, inexistencia de actividades agropecuarias, de investigación, forestales, etc., inexistencia de régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnicos modernos, etc. elementos, cuya existencia, necesariamente debió ser constatada por la entidad administrativa, resultando alejado del marco legal vigente el afirmarse que no habría correspondido verificar el desarrollo y/o existencia de éstos elementos, toda vez que, al ser la Función Económica Social, un elemento que puede acreditarse a través de distintos medios y/o desarrollo de distintas actividades, la entidad administrativa se encontraba en el deber de verificar la existencia y/o desarrollo de cualesquiera de ellos de donde resulta inconsistente afirmarse que, por encontrarse constituida una Reserva Privada de Patrimonio Natural en el predio "La Palma" (aspecto desvirtuado conforme a los argumentos previamente esgrimidos) no habría correspondido verificar el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias u otras de carácter productivo, existencia de medios técnicos modernos, inversiones etc. no existiendo violación de los arts. 342, 343, 386, 390 y 391 de la C.P.E., la Ley Forestal y su Decreto Reglamentario.
II.3.5. Respecto al uso especulativo de la tierra ; cabe señalar que el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES. CIRC. N° 007/2013 cursante de fs. 838 a 854 se limita a señalar: "La Renta Fundiaria entendida como el ingreso que produce la tierra por el solo hecho de existir, es una conducta prohibida por la Constitución Política del Estado en su Art. 395, en tal sentido este tipo de actividades significan el incumplimiento de la Función Económico Social (FES)", aspecto que no constituye el fundamento principal de decisión asumida toda vez que de forma categórica expresa: "El predio LA PALMA no cuenta con instrumentos de gestión, autorizaciones ni Resoluciones emitidas por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT) lo cual da lugar al incumplimiento total de la función económico social (...)" y "En el predio denominado LA PALMA no se han identificado actividades productivas relacionadas a la agricultura, ganadería, protección, ecoturismo, investigación, forestal, maderable y no maderable, etc." elementos que sumados a los considerados en el Informe circunstanciado en examen dan curso a la decisión que se plasma en la resolución ahora impugnada, resultando sin fundamento el señalar que el Instituto Nacional de Reforma Agraria basa sus decisiones en elementos aislados cuando en todo caso, aborda una serie de elementos que en conjunto hacen referencia a la Función Económico Social que no puede ser entendida desde un único punto de vista.
A más de lo previamente desarrollado, corresponde señalar que al no haberse identificado el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias o actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y/o ecoturismo debidamente autorizadas correspondió ingresar a verificar si el predio podría ingresar en los alcances del concepto de "renta fundiaria".
En éste sentido, cabe hacer referencia a los bonos de carbono (elemento que la parte actora considera a los fines de acreditar el cumplimiento de la función económico social) que, en sí, pueden ser entendidos como el mecanismo "internacional" de descontaminación que permite reducir las emisiones contaminantes del medio ambiente y constituye uno de los tres mecanismos propuestos en el Protocolo de Kyoto para la reducción de emisiones causantes del calentamiento global o efecto invernadero (GEI o gases de efecto invernadero). Remarcándose que sobre la base de éstos Mecanismos de Desarrollo Limpio, existe la posibilidad de recibir una cantidad de reducciones certificadas igual a la cantidad de gases reducida, dando lugar a que dichas certificaciones puedan contabilizarse en el cumplimiento de sus objetivos generando mercados de mercantilización, compra-venta de bonos de carbono, sin embargo de ello, los arts. 4 y 32 de la Ley N° 300 (Ley Marco de la Madre Tierra) en lo pertinente prescriben: "Los principios que rigen la presente Ley además de los establecidos en el Artículo 2 de la Ley N° 071 de Derechos de la Madre Tierra son: 2. No Mercantilización de las Funciones Ambientales de la Madre Tierra . Las funciones ambientales y procesos naturales de los componentes y sistemas de vida de la Madre Tierra, no son considerados como mercancías sino como dones de la sagrada Madre Tierra " y "Las bases y orientaciones del Vivir Bien, a través del desarrollo integral en cambio climático son: 5. Todos los planes y programas de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), estarán enfocados en la no mercantilización de las funciones ambientales de los componentes de la Madre Tierra , por lo que no incluirán mecanismos de financiamiento asociados a los mercados de carbono " (las negrillas y subrayado nos corresponden), contexto normativo que si bien no fue citado por la entidad administrativa debe ser considerado a efectos de confirmar las conclusiones a las cuales arribó la entidad administrativa sin perjuicio de reiterarse que la parte demandante, durante el proceso de reversión, no acredito el haberse obtenido la autorización, de la entidad competente, para la constitución de Reserva Privada de Patrimonio Natural , en tal razón, la entidad administrativa no se encontraba obligada a considerar éste aspecto toda vez que los procesos administrativos agrarios se sustentan en hechos y elementos objetivos y no en posibilidades y/o valoraciones subjetivas, en cuya razón no pudo considerar que el trámite que se venía sustanciando ante la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT) obtendría un resultado positivo, no habiendo la parte actora, acreditado, en el plazo fijado por el art. 191 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 concordante con el art. 161 del mismo cuerpo legal que la RPPN del predio objeto del proceso de reversión se encontraba autorizada y/o aprobada por autoridad competente, en tal sentido el haberse acreditado (simplemente) que la solicitud se encontraba en estado de trámite no permitió al Instituto Nacional de Reforma Agraria considerarla como cumplimiento de la Función Económico Social (FES) conforme a lo regulado por el art. 170 del tantas veces citado Decreto Supremo N° 29215 correspondiendo aclarar que los gastos por trámites administrativos, por muy cuantiosos que representen, conforme a normativa en vigencia, no pueden ser considerados como cumplimiento de la Función Económico Social y en este sentido el art. 176 del D.S. N° 29215 resulta claro al señalar que: "Las inversiones son inherentes a las características de la mediana y empresa agropecuaria, por lo que no podrán ser convertidas a superficie con cumplimiento de función económico social"
II.3.6. En relación a la protección de la cuenca amazónica boliviana ; el art. 390 de la C.P.E., citado por la parte actora, prescribe: "I. La cuenca amazónica boliviana constituye un espacio estratégico de especial protección para el desarrollo integral del país por su elevada sensibilidad ambiental, biodiversidad existente, recursos hídricos y por las ecoregiones", norma legal que no restringe las competencias del Instituto Nacional de Reforma Agraria, razón por la que no se encontraba limitado para iniciar, sustanciar y concluir el proceso de reversión en el predio La Palma, máxime si se considera que, conforme al art. 391 de la norma suprema es el Estado el que se encuentra en el deber de priorizar el desarrollo integral sustentable de la amazonia boliviana, a través de una administración integral, resultando de ello sin sustento legal lo afirmado en éste punto por la parte actora.
Asimismo corresponde aclarar que al haberse citado al art. 41 de la L. N° 1715 la entidad administrativa no incurre en error, toda vez que ésta norma legal hace referencia a las características de las distintas clases de propiedad agraria conforme a lo desarrollado en el numeral 6. de las conclusiones a las que se arriba en el Informe Circunstanciado en examen, en tal razón lo observado por la parte actora carece de relevancia resultando intrascendente a los resultados del proceso de reversión, no correspondiendo ingresar en mayores consideraciones en relación a éste punto.
En ése contexto, queda establecido que el Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES. CIRC. N° 007/2013 cursante de fs. 838 a 854, a tiempo de desarrollar sus contenidos, no ingresa en contradicciones, omisiones o consideraciones que viole las normas legales que rigen la materia, el régimen forestal o la C.P.E., habiendo valorado de forma amplia y no restrictiva los elementos que configuran cumplimiento de la Función Económico Social y al establecer que ninguno de ellos se encuentra cumplido pasa a sugerir que se disponga la reversión total del predio, existiendo congruencia entre lo considerado y lo sugerido, por tal razón, la Resolución Administrativa de Reversión impugnada, al sustentar su parte resolutiva en los fundamentos del precitado informe no atenta los derechos del administrado menos vulnera las normas del debido proceso o del derecho a la defensa, correspondiendo fallar en éste sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en primera y única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 119 a 135 subsanada por memoriales de fs. 159 a 161 vta., 165 a 166, 172 y vta., 177 a 178 y 187 a 189 vta., interpuesta por Oswaldo Fong Roca, en representación legal de la Empresa "Palma EFUUS S.R.L.", contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 011/2013 de 10 de octubre de 2013 y Resolución Administrativa de Rectificación de Reversión RES-REV N° 019/2013 de 28 de noviembre de 2013, en tal sentido las deja subsistentes con costas.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.
No firma el Magistrado Dr. Bernardo Huarachi Tola por ser de voto disidente.
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.-
Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.