SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 101/2015
Expediente : Nº 775/2013
Proceso : Contencioso Administrativo | |
Demandante : Viceministerio de Tierras | |
Demandado : Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito : Santa Cruz | |
Fecha : Sucre, 26 de noviembre de 2015 | |
Magistrada Relatora : Paty Yola Paucara Paco |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, contestación a la demanda, Resolución Administrativa impugnada, memorial del tercero interesado, antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO: Que, de fs. 18 a 20 y vta., subsanación de fs. 26 de obrados, cursa demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras, contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono N° 020, correspondiente a la propiedad denominada "Garza Blanca" ubicada en el cantón San Pedro, sección Quinta, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, argumentando:
a) Desplazamiento de Antecedentes Agrarios.- Manifiesta que el Informe Legal BID 1512 N° 1971/2009 de 24 de noviembre de 2009 señala que el predio no se encuentra sobrepuesto a los antecedentes agrarios N° 54703, 54705 y 54706, por lo que no corresponde analizar los documentos acompañados, debiendo considerarse al beneficiario Jair Jorge Mezzomo en calidad de poseedor y sugiere adjudicar al mismo una superficie de 1182.8906 has., que es corroborado por Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0079-2013 de 11 de septiembre de 2013 evacuado por el Viceministerio de Tierras, señalando además que los expedientes agrarios N° 54703 (Monte Verde), 54705 (La Envidia) y 54706 (Paisaje) no se sobreponen al área mensurada del predio "Garza Blanca" encontrándose éstos a una distancia de 62 Km. aproximadamente.
b) Sobre los extranjeros.- Citando el art. 396. II de la C.P.E. y el art. 46.III y IV de la L. N° 1715, argumenta que el INRA omitió ésta normativa, al emitir la Resolución Administrativa impugnada, a favor de Jair Jorge Mezzomo de nacionalidad basilera, que es corroborada por la Dirección Nacional de Migración mediante nota DGM-DTEP-S-No 271/2013 de 2 de septiembre de 2013.
c) De la Evaluación Técnica Jurídica, Informe en Conclusiones, Exposición Pública de Resultados e Informe de Control de Calidad.- Expone que tomando en cuenta la nacionalidad del representante del predio "Garza Blanca", no correspondía reconocer al mismo ningún derecho menos la superficie de 1182.8906 has., toda vez que el reconocimiento de derechos se encuentra condicionada a que la misma debe emerger de un derecho consolidado y titulado por el Estado, tal cual lo establece el art. 46.IV de la L. N° 1715, hecho que no ocurrió en el presente caso.
d) De la Resolución Final de Saneamiento.- La Resolución impugnada al igual que el Informe de Evaluación Técnica, Informe en Conclusiones, Informe de Control de Calidad, incurren en error y omisión de legalidad al no realizar una adecuada valoración sobre la nacionalidad del representante del predio y su condición de poseedor, transgrediendo el art. 396.II de la C.P.E., art 46. III-IV y 64 de la L. N° 1715, art. 303 y 304 inc. b) del D.S. N° 29215.
e) De las Observaciones del INRA al Proceso de Saneamiento.- El INRA mediante nota CITE DN-C-EXT No. 1133/2013 de 17 de junio de 2013, observa el proceso de saneamiento del predio "Garza Blanca" señalando "El predio cuenta con Resolución Administrativa RA-SS Nro. 0031/2010 de 25 de enero de 2010, misma que transgrede el art. 396. II de la C.P.E."
f) Fundamento de derecho.- Manifiesta que el INRA a momento de realizar el Informe en Conclusiones, omitió valorar adecuadamente la L. N° 1715, modificada por L. N° 3545, generando erróneamente la Resolución Administrativa impugnada y trasgrediendo el art. 396.II de la C.P.E., art. 46. III-IV y 64 de la L. N. 1715, art. 303 y 304 inc. b) del D.S. N° 29215.
Petitorio.- Por lo expuesto y al amparo del art. 68 de la L. N° 1715 y la Disposición Final Vigésima del Reglamento Agrario aprobado por D.S. N° 29215, impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010, solicitando se imprima el trámite previsto en el art. 781 del Cód. Pdto. Civ. pidiendo se declare Probada la demanda en todas sus partes, anulando obrados hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe de Evaluación Técnica.
CONSIDERANDO: Que, habiendo sido la demanda contencioso administrativa planteada dentro del plazo establecido en el art. 68 de la L. N° 1715, mediante Auto de 13 de enero de 2014 cursante a fs. 28 de obrados, es admitida en todo lo que hubiere lugar en derecho para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho; precautelando el derecho a la defensa, se corrió en traslado al Director Nacional de INRA Juanito Félix Tapia García, quien por memorial cursante de fs. 51 a 53 de obrados, contesta la demanda argumentando:
Que, en el presente caso corresponde remitirse a los antecedentes cursantes en la carpeta de saneamiento, de cuyo análisis y valoración así como de los datos técnico jurídico recopilados en la etapa correspondiente del proceso, se tiene los siguientes actuados de relevancia:
Mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DD-SSO-008/2000 de 18 de agosto de 2010, se declara Área de Saneamiento Simple al departamento de Santa Cruz; por Resolución Aprobatoria de Área de Saneamiento No. RSS 0038/2000 de 20 de septiembre de 2000, se resuelve Aprobar la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio No. DD-SSO-008/2000.
Con éstos antecedentes y en atención a la solicitud de ampliación de Área de Saneamiento realizada por Jair Jorge Mezzomo y otro, aprobada por Informe Legal SAN-SIM DD SC N° 0118/2002 e Informe Técnico PLAN-OFIC-148-2002 ambos de 13 de diciembre de 2002, se emite la Resolución Administrativa RES ADM No. DD-SC-0126/2002 de 21 de noviembre de 2002, declarando como área priorizada de saneamiento el polígono N° 020 ubicado en el cantón Mineros, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, con una superficie aproximada de 3389,1680 ha., emitiéndose la Resolución Instructoria RI N° 22-11-0118/2002 de 22 de noviembre de 2002, por el que se instruye la realización de la campaña pública y la ejecución de pericias de campo, plasmando sus resultados en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de fs. 137 a 154, por el que se sugiere dictar Resolución Administrativa Modificatoria de Sentencia de 21 de marzo de 1989, en aplicación al D.S. N° 257623 vigente al momento, sobre la superficie de 114.5825 has. y 118.4337 has. y emitir la Resolución Administrativa sobre la superficie de 835.6069 has.
Habiendo entrado en vigencia el D.S. N° 29215, se emite el Informe Legal BID 1512 N° 1971/2009 de 24 de noviembre de 2009 como se evidencia a fs. 208 a 209 de la carpeta de saneamiento, por el que se dispone validar los actos cumplidos en las etapas de saneamiento ejecutadas en el predio "Garza Blanca" con arreglo al D.S. N° 25763 vigente en su momento, sugiriendo emitir la Resolución Administrativa de Adjudicación sobre la superficie de 1182.8906 has., a favor de Jair Jorge Mezzomo, emitiéndose la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010.
Por lo expuesto, manifiesta que corresponde a éste Tribunal el análisis y valoración del proceso de saneamiento conforme a derecho y considerando de forma primordial el carácter social que rige el procedimiento agrario el cual busca favorecer al administrado siempre y cuando no se vulneren los preceptos constitucionales consagrados en la CPE.
Que, por su parte, Inés Virginia Montero Barrón y Luis Fernando Azturizaga Mendoza, apoderados del tercero interesado Jair Jorge Mezzomo, según testimonio de poder N° 759/2014 de 11 de agosto de 2014 cursante a fs. 118 a 120 de obrados, por memorial de fs. 138 a 145 del expediente, contestan la demanda en forma negativa en los siguientes términos:
Rechazo de demanda.- Manifiestan que la misiva DN-C-EXT-No. 1133/2013 de 17 de junio de 2013, constituye prueba documental irrefutable, conforme al art. 1289.I del Cód. Civ. del que se tiene que el Viceministro de Tierras fue notificado con la resolución recurrida el 17 de junio de 2013 y que no interpuso recurso legal alguno en término hábil y al aceptarse una doble notificación, ésta, carece de asidero legal y vulnera el principio de igualdad de las partes establecida en el art. 119.I de la C.P.E.
Justificación de desplazamiento del predio.- Manifiestan que la demanda indica que habría un desplazamiento de predios agrarios establecido en el Informe Legal BID 1512 N° 1971/2009 emitido por el INRA, que fue corroborado por el Viceministerio de Tierras mediante Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0079-2013 de 11 de septiembre de 2013, de acuerdo a dichos informes técnicos, el predio "Garza Blanca" no se sobrepondría a los expedientes sobre cuya base su mandante adquirió a titulo de compra venta el fundo en cuestión, dejando su poderdante pasar éste informe, a fin de lograr más pronta su titulación, ya que desde el 21 de septiembre de 2002, fecha de priorización de saneamiento del polígono N° 020 de la provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, a la fecha de emisión y conocimiento del informe legal BIB 1512 N° 1971/2009, pasaron más de ocho años sin que su mandante pudiera ejercer a plenitud su derecho propietario, lo importante en éste caso arguyen, no es el desplazamiento sino el cumplimiento de la Función Económico Social como elemento central para adquirir y conservar el derecho propietario agrario conforme el art. 2 de la L. N. 1715.
Nulidad hasta la Evaluación Técnica Jurídica.- Manifiestan, que después de realizados los pagos cuyos comprobantes cursan a fs. 197, 231 y 232 de la carpeta de saneamiento, ninguna actuación fue puesto a conocimiento de su mandante, lo propio ocurre con el Informe Técnico INF/VT//DGT/UTNIT/0079-2013, emitido por el Viceministerio de Tierras, por lo que no se cumplió con el requisito de publicidad y trasparencia establecido por el art. 7 inc. a) y 71 del D.S. N° 29215, lo que significa una vulneración al derecho a la defensa establecido en el art. 115.II, 117.I, 119.II y 120. I de la CPE.
Sobre los extranjeros.- Citando los arts. 42 a 49 de la L. N. 1715, arts. 68 al 130 del D.S. N° 25763, y arts. 94 al 154 del D.S. N° 29215, manifiestan que el Viceministerio de Tierras no contemplo ésta normativa y que los mismos no fueron considerados.
Ilegalidad de la posesión y derecho a la titulación.- Argumentan, que el Viceministerio no observa el cumplimiento de la Función Económico Social del predio, elemento fundamental para declarar improbada la demanda contencioso administrativa, por cuanto y conforme los arts. 393 y 397.I.III de la C.P.E. y el art. 2 de la L. N° 1715, esto es suficiente para evitar la discusión del derecho a la titularización de su mandante sobre el predio "Garza Blanca".
Manifiestan que el régimen de posesión legal previsto en el art. 66 de la L. N° 1715 y en la Disposición Transitoria Octava de la L. N. 3545, reconoce el derecho de poseedores, sin discriminar entre nacionales o extranjeros a la titulación de sus predios siempre y cuando cumplan con la Función Social o Económico Social, de manera pacífica y sin afectar derechos legalmente adquiridos y que el art. 396. II de la CPE de 2009, incluye a las tierras con un derecho preexistente reconocido por el art. 66.I.1 de la L. N° 1715 y la aplicación retroactiva de éste, constituye una vulneración a la Constitución y Tratados Internacionales de protección a derechos humanos.
Imposible aplicar retroactivamente la C.P.E.- Señalan que el art. 123 de la C.P.E, establece que la ley solo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, salvo en materia laboral cuando beneficia al trabajador y en materia penal cuando beneficia al imputado, en materia de corrupción para investigar delitos contra Estado y otros, por lo que la materia agraria está excluida, es más el art. 396.I de dicha norma, establece "A los efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de propiedad y posesión agraria de acuerdo a la ley".
Citando el art. 13. IV y 410. II de la C.P.E., art. 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 9 de la Convención Americana de los Derechos del Humanos de San José de Costa Rica, art. XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arguyen que hacer una diferenciación de la posesión legal de un productor boliviano con uno extranjero, entra en el ámbito de la discriminación por razón al origen, nacionalidad y ciudadanía, aspecto prohibido por el art. 14 de la C.P.E., concordante con el art. 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. II de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, nombrando también las S.C. 793/2003-R y S.C. 1080/2003-R, concluyendo que no es posible negar derechos adquiridos aplicando de manera retroactiva la C.P.E. como pretende el Viceministerio de Tierras.
La seguridad Jurídica como sustento de la irretroactividad.- Manifiestan que la seguridad jurídica, tiene como una de sus bases la irretroactividad de la norma, porque no es posible violentar o suprimir derechos ya adquiridos, siendo el otro sustento la ultractividad de la norma, que determina que pese a la abrogación o derogación de la misma sus efectos en cuanto a derechos adquiridos se mantienen vigentes, citando el art. 17 y 30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 21 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos de San José de Costa Rica y art. 13. IV de la C.P.E., concluyendo que los derechos ya reconocidos, no pueden ser suprimidos por el Estado ni por ninguna persona.
Por último, señalan el art. 66.I.1 de la L. N° 1715, Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y art. 309 del D.S. N° 29215 en los que el INRA se basó para otorgar el derecho a su mandante, fue reflejado en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica cursante a fs. 137 a 154 de la carpeta de saneamiento que establece la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la Función Económico Social de su mandante en el predio "Garza Blanca", por lo que solicitan se declare improbada la demanda contencioso administrativa.
Que, el demandante, por memorial de fs. 152 a 153 y vta. de obrados, responde al memorial del tercero interesado manifestando que, la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215, por S.C. N° 1548/2013 de 13 de septiembre de 2013 y Auto Constitucional N° 0046/2014 de 11 de febrero de 2014, fue declarada constitucional, en éste sentido y habiendo sido el Viceministerio de Tierras notificado con la Resolución Administrativa impugnada conforme al art. 72 inc. d) del D.S. N° 29215, está facultado para interponer la presente demanda.
Con relación a la retroactividad y la posesión como un derecho adquirido, manifiesta que no se aplicó la ley en forma retroactiva y que no existió, ni existe un derecho adquirido por el tercero, ya que la tierra no salió del dominio originario del Estado, sino hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento.
Que, el tercero interesado por memorial de fs. 188 vta., adjunta prueba de reciente obtención cursante a fs. 187; cursando además de fs. 207 a 246 de obrados, documentación remitida por el INRA en mérito al decreto de 11 de febrero de 2015 de fs. 205 de obrados, las mismas que fueron admitidas por éste Tribunal por decreto de 9 de marzo de 2015, estableciendo que éstas serán consideradas en su oportunidad en todo cuanto corresponda en derecho y fuere de ley.
Se tiene también que el derecho la réplica fue ejercido por el demandante por memorial cursante de fs. 56 de obrados, ratificándose en el tenor de su demanda, por su parte y al no haber la parte demandada ejercido el derecho a dúplica, por decreto de 17 de marzo de 2015 cursante a fs. 250, se tiene por precluido el mismo.
Que, por Auto de 27 de mayo de 2015 cursante a fs. 268 de obrados, se procedió a suspender plazo para dictar Sentencia, solicitando al Técnico Geodesta del Tribunal Agroambiental Informe; Si entre el antecedente agrario del predio "Garza Blanca" y los antecedentes agrarios N° 54703 (Monte Verde), 54705 (La Envidia) y 54706 (Paisaje) existe sobreposición y en caso de ser así, explique la distancia del desplazamiento, respuesta que cursa por Informe Técnico TA-UG N° 049/2015 de 5 de octubre de 2015, cursante de 307 a 310 de obrados, que fue puesto a conocimiento de partes por actuado de fs. 314, mismo que no fue objetado, disponiéndose por Auto cursante a fs. 315 de obrados, el correspondiente reinicio de la causa.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad, verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
En éste entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales.
En éste sentido y conforme lo establecido por el art. 189.3 de la C.P.E. y art. 36.3 de la L. N° 1715, el Tribunal Agroambiental es la instancia competente para conocer y resolver el presente proceso contencioso administrativo, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas durante la sustanciación del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono N° 020 de la propiedad denominada "Garza Blanca", correspondiendo ejercer el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso y si basó su procedimiento en los principios que regulan la materia.
Que, también es obligación del ente jurisdiccional garantizar el debido proceso conforme lo establece la S.C. N° 1969/2013 de 4 de noviembre de 2013, la misma que señala que debe entenderse como debido proceso al conjunto de requisitos que debe observarse en las diferentes instancias judiciales o administrativas, desprendiéndose que en la presente causa que el tercero interesado, a través de sus representantes, en ejercicio pleno de sus derechos y garantías constitucionales que le asiste en el presente proceso se apersonó y fundamentó su posición.
En éste contexto, del análisis de los términos de la demanda, contestación, intervención del tercero interesado, Resolución Suprema impugnada y otros, debidamente compulsados con los antecedentes se establece:
Con relación a la formulación de la demanda contencioso administrativo por parte de Viceministerio de Tierras.
En obrados cursan tres documentos; 1) A fs. 7, Notificación de 30 de octubre de 2013, por el que el INRA hace conocer a Jorge Barahona Rojas Viceministro de Tierras, la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010, firmado por ésta autoridad y por una funcionaria del INRA, documento adjunto a la demanda que es considerado junto a otros por éste Tribunal por Auto de admisión de 13 de enero de 2014 cursante de fs. 40 y vta. de obrados; 2) A fs. 8, cursa misiva DN-C-EXT N° 1133/2013 de 17 de junio de 2013, mediante el cual el INRA pone a conocimiento del Viceministerio de Tierras, dos procesos de saneamiento, entre ellos del predio "Garza Blanca" (en dos cuerpos), éste documento, además de contener un formato de carta, no guarda las formalidades establecidas en el art. 120 del Cód. Pdto. Civ., por lo que no constituye en forma estricta una Notificación expresa a dicha institución con la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010; y 3) a fs. 187 cursa un certificado que refiere que el proceso del predio "Garza Blanca", cuenta con Resolución Final de Saneamiento Ejecutoriada; documento que al no señalar expresamente que corresponde al Viceministro de Tierras en virtud a la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215, se entiende que ésta vale para las partes intervinientes en el proceso de saneamiento (INRA y beneficiario), no habiendo sido parte del mismo, el Viceministerio de Tierras, dada su función fiscalizadora de los procesos de saneamiento; por lo que dicho documento, no refleja certeza jurídica en cuanto a los plazos procesales y otros aspectos que hacen a la formalidad de un actuado que conlleva efectos jurídicos. En éste sentido y siendo que la notificación constituye un acto jurídico por el cual se comunica en forma oficial a una persona una resolución judicial o administrativa (dejándole además una copia de ley) para que ésta, en el uso de sus derechos o atribuciones actúe procesalmente mediante los actos que la ley pone a su disposición, a más que las actuaciones efectuadas por la funcionaria pública del INRA en el ejercicio de sus funciones goza de presunción de legalidad y cumple con las formalidades de ley de las que debe estar revestida dicha actuación procesal, a efectos de lo establecido por el art. 68 de la L. N° 1715, se considera legal y válida la Notificación efectuada por el INRA al Viceministerio de Tierras cursante a fs. 7 de obrados. En tal sentido y conforme a la Disposición Final Vigécima del D.S. N° 29215, norma jurídica que fue declarada constitucional por S.C. N° 1548/2013 de 13 de septiembre de 2013 y Auto Constitucional N° 0046/2014 - CA de 11 de febrero de 2014; entendida además, como una norma que permite al Estado valerse de instrumentos jurídicos de defensa del interés colectivo y estatal en caso que por algún motivo, la tenencia de la propiedad agraria no esté cumpliendo con los fines previstos por la C.P.E. y la reconducción comunitaria de la reforma agraria y siendo que el proceso contencioso administrativo en materia agraria, en nada ha cambiado su configuración jurídica al otorgar al Viceministerio de Tierras, la facultad específica y puntual de interponer demandas contencioso administrativas en casos de existencia de vicios insubsanables en el procedimiento concluido hasta la emisión de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento, se concluye que, el Viceministerio de Tierras en el marco de sus atribuciones conferidas por ley, está facultado a instaurar acciones contencioso administrativas, no evidenciándose vulneración al derecho de igualdad de las partes en el presente proceso.
Con relación a la sobreposición de los antecedentes con el predio
En la carpeta de saneamiento, cursa copias simples y legalizadas de los expedientes N° 54703 (Monte Verde), 54705 (La Envidia) y 54706 (Paisaje) como antecedentes del predio en saneamiento, al respecto, por Informe Técnico de 24 de noviembre de 2009 de fs. 205, que en el punto 4 (Consideraciones Técnicas) describe, que se verificó conforme a planos que los mismos no tienen sobreposición con el predio "Garza Blanca"; de fs. 208 a 209 cursa Informe Legal BID 1512 N° 1971/2009 de 24 de noviembre de 2009, que en el punto III. (Consideraciones Legales) 1.- Señala "De acuerdo al Informe Técnico de fecha 24 de noviembre de 2009, se puede evidenciar que el predio no se encuentra sobrepuesto a los antecedentes agrarios N°. 54703, 54705 y 54706 tal como consta de la documentación cursante en la carpeta, siendo de ésta manera no corresponde considerar los documentos acompañados, debiéndose considerar al beneficiario en calidad de poseedor", sugiriendo emitir resolución administrativa y adjudicar a favor de Jair Jorge Mezzomo la superficie de 1182.8906 has; de fs. 9 a 13 de obrados, cursa Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0079-2013 de 11 de septiembre de 2013 evacuado por el Viceministerio de Tierras, que en el punto 1.2 (Mosaicado de Antecedentes Agrarios) señala que los expedientes agrarios N° 54703 (Monte Verde), 54705 (La Envidia) y 54706 (Paisaje), no se sobreponen al área mensurada del predio "Garza Blanca" encontrándose éstos a una distancia de 62 Km. aproximadamente; de fs. 307 a 310 de obrados, cursa Informe Técnico TA-UG N° 049/2015 de 5 de octubre de 2015, emitido por el Geodesta de éste Tribunal, que en el punto (Conclusiones) III. 1. Establece "Que, realizado el análisis e identificación de los planos fotográficos denominados propiedad "La Envidia" (fs. 8), "Monte Verde" (fs. 8) y "Paisaje" (fs. 8), de la carpeta de saneamiento, las mismas se encuentran desplazadas a una distancia de 58 Km. aproximadamente del predio "Garza Blanca", no sobreponiéndose al mismo (ver plano adjunto)". Dichos documentos e Informes reflejan que los expedientes de los predios que se presentaron como antecedentes en el proceso administrativo se encuentran desplazados al predio, no cursando en la carpeta de saneamiento así como tampoco en obrados, prueba que desvirtué los documentos e informes descritos, resultando evidente el desplazamiento entre el predio y sus antecedentes.
Con relación a la prohibición de adquisición de tierras estatales por parte de extranjeras y extranjeros.
El Bloque de Constitucionalidad al que se refiere el art. 410.II de la C.P.E., se entiende como el sistema de normas jurídicas, principios y valores de contenido constitucional, que se encuentran fuera del texto de la Constitución como tal, pero que forman parte de él por disposición expresa de la misma Constitución, comprendidas bajo el denominativo de Bloque de Constitucionalidad, las mismas están conformadas por los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, entre ellas se tiene a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (también llamada Pacto de San José de Costa Rica o CADH) suscrita, tras la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos el 22 de noviembre de 1969 en la ciudad de San José en Costa Rica y que entró en vigencia el 18 de julio de 1978. Considerada ésta, una de las bases del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos, a la cual Bolivia está adherida. Esta norma en su art. 21 establece (Derecho a la Propiedad Privada) "Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social."
En este tema, la Corte Interamericana de Derechos Humanos como uno de los órganos competentes para conocer y resolver sobre violaciones a los derechos humanos, en forma general y como límites del derecho a la propiedad, entiende que todo Estado puede restringir los derechos a la propiedad contempladas en el referido artículo, si tal restricción responde "a los intereses de la sociedad". Para la Corte, los conceptos de "orden público" o el "bien común", derivados del interés general, en cuanto se invoquen como fundamento de limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación estrictamente ceñida a las "justas exigencias" de "una sociedad democrática" que tenga el equilibrio entre los distintos interés en juego y la necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención. Para que pueda considerarse "de interés de la sociedad" se requiere que las restricciones: a) Hayan sido previamente establecidas por la ley; b) Sean necesarias; c) Sean proporcionales; y d) Tengan un fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. (pág. 509), (Convención Americana sobre Derechos Humanos y Comentario), éste razonamiento va relacionado con las restricciones al derecho de la propiedad agraria aplicada a las y los extranjeros y están inmersas en el art. 14. VI de la C.P.E. "Las extranjeras y los extranjeros en el territorio boliviano tienen los derechos y deben cumplir los deberes establecidos en la Constitución, salvo las restricciones que esta contenga"; en tal sentido y como se dijo precedentemente, existen ciertas restricciones al ejercicio de éstos derechos, es decir; se les reconocen derechos políticos, (por ejemplo) los extranjeros no están facultados para votar en otras elecciones que no sean las municipales y no pueden ser tampoco elegidos como candidatos a nivel nacional (art. 27.II); No pueden ejercer ciertos cargos (art. 247.I); y si bien, en forma general se les reconoce al igual que a toda persona el derecho de propiedad (art. 56), no se lo hace a la propiedad agraria en términos de dotación y adjudicación, en virtud al art. 396.II de la ley fundamental, "Las extrajeras y los extranjeros bajo ningún título podrán adquirir tierras del Estado", en tal sentido y con relación a la restricción relacionada a la adquisición de tierras, el Estado no prohíbe a que los extranjeros puedan acceder a propiedades agrarias a través de la compra de tierras a nacionales que hubiesen adquirido sus títulos, de ésta forma, si bien el artículo limita el acceso de extranjeros a las tierras fiscales, no los limita al acceso de la propiedad agraria individual, no obstante se debe notar que cualquier adquisición de propiedad agraria, por parte de nacionales o extranjeros, de forma individual o colectiva, debe sujetarse a la C.P.E. y las leyes.
Bajo éste razonamiento, la norma constitucional restringe a las y los extranjeros del derecho de dotación y adjudicación de tierras fiscales, aspecto que se encuentra regido en la normativa boliviana a partir de la vigencia de la L. N° 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria de 18 de octubre de 1996, cuyo art. 46.III establece: "Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional", "IV. Las personas extranjeras naturales o jurídicas, para adquirir tierras de particulares tituladas por el Estado fuera del límite previsto en el parágrafo II precedente, o para suscribir contratos de riesgo compartido, deberán residir en el país tratándose de personas naturales, estar habilitadas para el ejercicio de actividades agropecuarias en Bolivia, tratándose de personas jurídicas."
Con lo antes mencionado, de la carpeta de saneamiento del predio "Garza Blanca", se tiene que; de fs. 137 a 154, cursa Informe de Evaluación Técnico Jurídica DD-S-SC A-1 N° 0567/2005 de 5 de diciembre de 2005, que en el punto 3 (Relación de Pericias de Campo), Observaciones; refiere, que en la Exposición Pública de Resultados, el beneficiario deberá presentar: "2. documento de identidad idóneo y vigente"; a fs. 161 cursa Acta de Aceptación de Resultados que en el punto (Observaciones), describe; "adjunta toda la documentación faltante", cursando a fs. 162, copia del documento de identificación de Jair Jorge Mezzomo, de nacionalidad brasilera; de fs. 185 a 194, cursa Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2005 que en el punto III (Apersonamiento) establece que "se subsanaron las observaciones en la evaluación, correspondiendo dar continuidad al proceso"; por lo que se tiene que durante la tramitación del proceso administrativo, el INRA no observó que Jair Jorge Mezzomo era extranjero, por lo que en mérito a las restricciones legales, la "posesión" del mismo en el predio, no puede ser considerado como un derecho adquirido: 1) Por no contar con nacionalidad boliviana; y 2) Porque la tierra no salió del dominio originario del Estado.
En ese sentido y por la documentación emitida por la Dirección Nacional de Migración DGM-DTEP-S-N° 271/1013 de 2 de septiembre de 2013 cursante a fs. 15 de obrados, se verifica que Jair Jorge Mezzomo, es de nacionalidad brasilera y contaba con permanencia indefinida en el país desde el 2 de agosto de 2001 con el registro N° 015-M; a fs. 16 de la misma carpeta, cursa Informe DGM/NA/120/13 de 30 de agosto de 2013, que indica que Jair Jorge Mezzomo, es de nacionalidad brasilera con permanencia indefinida en el país desde el 2 de agosto de 2001 y con registro N° 015-M; a fs. 62 de obrados cursa Certificado CPTA N° 5725/12 de 3 de abril de 2012, por el que se evidencia que el interesado, cuenta con radicatoria definitiva en el país otorgado por el pasaporte N° CF737515 de 2 de agosto de 2001; de fs.121 cursa Certificado de radicatoria definitiva; de 122 a 123 cursa copia de la Resolución Suprema 09111 de 5 de febrero de 2013, que en la parte Resolutiva (Punto Único) dispone "Declarar ciudadano boliviano por naturalización al señor JAIR JORGE MEZZOMO, de nacionalidad brasilera, de conformidad con el parágrafo I del Artículo 142 de la Constitución Política del Estado, concediéndosele el ejercicio y goce de los derechos civiles y políticos que las Leyes vigentes reconocen a favor de los ciudadanos bolivianos por naturalización". Y si bien, los documentos adjuntos en obrados no cursan en la carpeta de saneamiento, el INRA durante la tramitación del proceso de saneamiento del predio "Garza Blanca" debió advertir este extremo; asimismo el beneficiario, debió haber hecho conocer a dicha institución su condición de extranjero.
En este sentido, la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010, que en la parte resolutiva punto primero determina; adjudicar el predio "Garza Blanca" a favor de Jair Jorge Mezzomo con la superficie de 1182.8906 has., como empresa con actividad agrícola, ubicada en el cantón San Pedro, sección Quinta, provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, al haber sido dictada con anterioridad a la Resolución Suprema N° 09111 de 5 de febrero de 2013 (que declara ciudadano boliviano por naturalización a Jair Jorge Mezzomo, de nacionalidad brasilera); no contemplo los aspectos referidos anteriormente, ni que al momento de emitirse la nombrada Resolución Administrativa de adjudicación a favor de Jair Jorge Mezzomo, correspondiente predio "Garza Blanca", éste era de nacionalidad brasilera y aun no contaba con los derechos y prerrogativas que las leyes bolivianas otorgan a los ciudadanos bolivianos por naturalización, por lo que el INRA, durante el proceso de saneamiento del referido predio, omitió aplicar en forma correcta el art. 396. II de la C.P.E. y el art. 46.III y IV de la L. N° 1715.
Sin embargo, no menos cierto es también que al presente, Jair Jorge Mezzomo, es boliviano por naturalización, lo que significa que a la fecha goza de todas las prerrogativas establecidas en la C.P.E. y las leyes; en éste sentido, la adquisición de la nacionalidad boliviana conlleva la otorgación de derechos y deberes, tanto para el Estado, como para las personas; apuntar también que la Constitución vigente prevé una amplia gama de derechos, empero la mayoría de éstos son instaurados en sentido universal, los cuales están inmersos dentro del Bloque de Constitucionalidad establecidos en el art. 410 de la C.P.E., que corresponden a todo ser humano. No obstante existen derechos que son exclusivos para aquellas personas que tengan la nacionalidad boliviana; aspecto que junto con el debido proceso y la seguridad jurídica, la entidad administrativa deberá considerar al momento de reencausar el proceso de saneamiento, tomando en cuenta que éste comprende; la Etapa Preparatoria, la Etapa de Campo y la Etapa de Resolución y Titulación y siendo que se encuentra pendiente la Titulación, el ente administrativo deberá regularizar el mismo, conforme lo prevé el art. 64 y siguientes de la L. N° 1715.
Que, la documentación solicitada por el tercero interesado y adjuntada por el INRA cursante de fs. 208 a 246 de obrados, consistente en: 1) "Revisión del Proyecto de Reglamento de la L. N° 1715", 2) "Presentación y Revisión del Proyecto de Reglamento de la L. N° 1715" y 3) "Informe Final de la Comisión Revisora del Reglamento de la L. N° 1715", no se considera ni se valora, por no contener aspectos relevantes que hacen al referido punto ni al fondo de la demanda.
En cuanto a la aplicación del art. 396.II, en contradicción al art. 123, 13.IV y 410.II de la C.P.E. y normas y Convenios Internacionales.
El art. 396.II de la C.P.E. establece que "Las extranjeras y los extranjeros bajo ningún título podrán adquirir tierras del Estado"; el art. 123 de la misma norma fundamental establece "La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución." Es decir, que la aplicación de la norma jurídica en el tiempo se refiere no sólo a la ley sino a toda norma jurídica, sin importar si la misma es un decreto, una resolución, una ordenanza, etc. En tal sentido, la vigencia de una norma jurídica se inicia en un momento determinado y cierto y concluye en otro momento también determinado y cierto. Al respecto, se pueden establecer dos premisas básicas: la primera señala que toda norma debe regir a partir de su vigencia, y la segunda, que dicha vigencia se mantiene hasta que la norma sea derogada o modificada; en consecuencia, la vigencia retroactiva o ultra activa son excepcionales. Al respecto, y como señala el tratadista Marcial Rubio Correa: se pueden distinguir tres variaciones con relación a la aplicación de la norma jurídica en el tiempo: a) La aplicación inmediata, se refiere a la eficacia de la norma que se desarrolla desde su entrada en vigencia; b) "La aplicación ultra activa de una norma es aquella que se hace a los hechos, relaciones y situaciones que ocurren luego de que ha sido derogada o modificada", generalmente una norma posee efecto ultra activo hasta que efectivamente se haya reemplazado a la misma; y c) "La aplicación retroactiva de una norma, es aquella que se hace para regir hechos, situaciones o relaciones que tuvieron lugar antes del momento en que ésta entra en vigencia, es decir, antes de su aplicación inmediata" (Rubio, 2008: 25).
En el caso de autos, se tiene que la vigencia del art. 396.II de la C.P.E., responde a una interpretación inmediata de la ley, ya que se consolida en el momento de la aprobación de ésta norma fundamental, por referendo de 25 de enero y su publicación efectuada el 7 de febrero del año 2009, es decir, cuando el proceso de saneamiento Simple y de Oficio del predio "Garza Blanca" se encontraba en curso y aun no se habría dictado la Resolución Administrativa impugnada, por lo que en el presente caso y al entrar en vigencia la nombrada norma fundamental, no se aplicó en forma retroactiva dicha norma legal. Al respecto, éste Tribunal, mediante Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 32/2013 24 de octubre de 2013, en la parte pertinente, se pronuncio "Consecuentemente, de los antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de 30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha., sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad de los actores, se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía de acuerdo a lo establecido por el art. 410-II de la Carta Magna que establece: "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país...."; Por lo que si bien, el tercero interesado al momento de realizarse el saneamiento en cuestión, se encontraba en "posesión" de predio indicado, la misma, no constituye un derecho adquirido como manifiesta, es decir, no se puede valorar la posesión de una persona extranjera en un predio como un derecho adquirido, (por las restricciones descritas precedentemente y a las que ese momento estaba sujeto), además porque la tierra no salió del dominio originario del Estado y porque el reconocimiento de derechos se encuentra condicionada a que la misma debe emerger de un derecho consolidado y titulado por el Estado, debiéndose aplicar art. 396.II de la C.P.E. y art. 46.III de la L. N° 1715.
Que, con relación a los derechos humanos descritos y establecidos en el Bloque de Constitucionalidad, conformada por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, y que están plenamente reconocidos por la Constitución y las leyes; al denunciar discriminación en razón a la nacionalidad del demandante, por no haberse considerado su posesión del predio como a un nacional, como se dijo precedentemente, dentro del mismo bloque y la Constitución, existe normativa que establece algunas restricciones con relación al derecho de propiedad de las y los extranjeros, por lo que no es evidente la vulneración a dichos derechos, se tiene también que las Sentencias Constitucionales nombradas, no guardan relación con la temática en cuestión, no existiendo en consecuencia trato discriminatorio, mucho menos racismo aducido por el tercero interesado.
Con relación a la Evaluación Técnica Jurídica, Informe en Conclusiones, Exposición Pública de Resultados, Informe de Control de Calidad y Resolución Final de Saneamiento.
Que, de fs. 137 a 154 de la carpeta de saneamiento, cursa Informe de Evaluación Técnica Jurídica Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) de 5 de diciembre de 2005, que en el punto 5 (Conclusiones y Sugerencias) establece que con relación al predio "Garza Blanca" existen vicios de nulidad relativa, que se verificó el cumplimento de la Función Económico Social, pero en ningún momento se menciona sobre la nacionalidad de Jair Jorge Mezzomo; de fs. 178 a 186 de misma carpeta, cursa Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2005, en el punto III. 23 (Apersonamiento) dice "Durante la exposición pública de resultados el interesado se apersonó, notificándose con la Evaluación Técnico Jurídica...", tampoco se menciona sobre la nacionalidad de Jair Jorge Mezzomo; de fs. 208 a 209 de los antecedentes, cursa Informe Legal BID 1512 N° 1971/2009 de 24 de noviembre de 2009, como la Resolución Administrativa RA SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010 cursante a fs. 214 a 215 de la misma carpeta, no mencionan sobre la nacionalidad del beneficiario; a fs. 8 de obrados, cursa nota DN-C-EXT No. 1133/2013 de 17 de junio de 2013, que observa el proceso de saneamiento del predio "Garza Blanca" señalando "el predio cuenta con Resolución Administrativa RA-SS Nro. 0031/2010 de 25 de enero de 2010, misma que transgrede el articulo 396 párrafo II de la Constitución Política del Estado", de lo que se concluye que el INRA durante todo el proceso de saneamiento y a partir de la Evaluación Técnico Jurídica especialmente, no observó en ningún momento la nacionalidad de Jair Jorge Mezzomo, habiéndose incumplido lo dispuesto por el art. 396.II de la CPE, art 46. III y IV, 64 de la L. N° 1715 y art. 303 y 304 inc. b) del D.S. N° 29215.
Que, con relación a la falta de notificación al beneficiario con la Evaluación Técnico Jurídica; se tiene que a fs. 161 de la carpeta de saneamiento, cursa Acta de Aceptación de Resultados de 23 de diciembre de 2005 que señala "En pleno uso de mis facultades mentales, sin que medie presión alguna manifiesto expresamente el consentimiento del informe de resultados y evaluación técnica jurídica referente a mi predio, asimismo mi conformidad con los resultados de saneamiento referente a los siguientes aspectos (1. Evaluación Técnica Jurídica)", firmado en constancia el beneficiario. Referente a la falta de notificación con el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0079-2013; se tiene que en obrados no cursa actuado de notificación con el Análisis Multitemporal, sin embargo, por memorial de respuesta a la demanda de fs. 138 a 145 de obrados, en el punto III.1 (Justificación del desplazamiento del predio) el tercero interesado manifiesta que "dejo pasar la oportunidad de observar el informe del INRA con el fin de lograr de manera más pronta la titulación de su predio", por lo que se establece que el mismo, tuvo pleno conocimiento del informe referido y no activo en su oportunidad, las observaciones o recursos establecidos por ley, no evidenciándose indefensión o incumplimiento al debido proceso ni a las normas agrarias acusadas por el tercer interesado.
Por todo lo expuesto, al evidenciarse que en el proceso de saneamiento del predio denominado "Garza Blanca", el INRA no realizó un adecuado análisis ni fundamentación sobre la nacionalidad del tercero interesado, incurriendo en irregularidades de fondo insubsanables en el procedimiento aplicado, así como en la valoración de los antecedentes, correspondiendo pronunciarse en derecho.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189.3 de la CPE y art. 36. 3 de la L. N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 18 a 20 y vta. de obrados interpuesta por el Viceministerio de Tierras contra el INRA; en su mérito declara NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 0031/2010 de 25 de enero de 2010, emitida dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono N° 020, de la propiedad denominada "Garza Blanca", disponiendo la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 21 de noviembre de 2002, cursante a fs. 137 inclusive, debiendo el INRA reencausar el proceso de saneamiento de acuerdo a los fundamentos expresados en la presente Sentencia.
Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples con cargo al INRA.
No firma la Magistrada Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz, por ser de criterio diferente.
Regístrese y notifíquese y archívese.-
Fdo.-
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.