En la tramitación de un proceso Contencioso Administrativo, interpuesto contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, la parte demandante ha impugnado la Resolución Administrativa RA-ST N° 0048/2014 de 23 de junio de 2014, la cual determina "declarar la ilegalidad de la Posesión de Roy Cesar Cárdenas Romero y Hebert Rolando Cárdenas Romero, respecto al predio "CHAPARRAL" en la superficie de 783.2799 has (Setecientos ochenta y tres hectáreas con dos mil setecientos noventa y nueve metros cuadrados...", ubicado en el municipio Charagua, provincia Cordillera, del departamento de Santa Cruz, bajo los siguientes fundamentos:
Inicialmente a manera de antecedentes indicó que existirían varias contradicciones entre el levantamiento catastral y el registro de la FES en la ejecución de las pericias de campo levantadas el año 2004, situación que hubiese ocasionado que el INRA ingrese en contradicciones de criterios y fundamentos legales, que han vulnerado varios preceptos legales que concluyen en declarar a su predio "EL CHAPARRAL" como Tierra Fiscal.
1.- Que, el control de calidad llevado a cabo después de 7 (siete años) en vez de reencausar el proceso y consolidar la totalidad de la superficie mensurada de 783,2799 has., en un acto contradictorio e inobservando normas anuló obrados hasta la Exposición Pública de Resultados y sin notificarles con ello, les notifica con la resolución objeto de la impugnación declarándoles poseedores ilegales, vulnerando de esta manera el debido proceso y seguridad jurídica, art. 2-III, Disposición Transitoria Octava de la L. Nº1715, art. 159, 70 a) del DS 29215
2.- Argumenta que se habrían presentado todas las pruebas literales para demostrar que al interior del predio "CHAPARRAL" se realiza actividad ganadera, tales como certificados de vacuna, registro de ganado, movimiento y venta de ganado, fotografía de mejoras, así como imágenes satelitales multitemporales desde el año 1996 al 2006 que demuestran la actividad antrópica;
3.- Que, existen contradicciones entre los funcionarios del INRA en cuanto a la existencia de infraestructura y cumplimiento de F.E.S., porque pese a que el INRA confirmó la existencia de mejoras, ganado y el análisis multitemporal de los años 1996 a 2006, la resolución recurrida no tomó en cuenta dichas mejoras, insistiendo con declarar al predio "CHAPARRAL" sin uso y sin ocupación.
4.- Que el INRA desconoció el Plan de Ordenamiento Predial que presentaron indicando que había sido obtenido dos meses antes de la ejecución de Pericias de Campo, demostrando el desconocimiento de este instrumento predial, cuando debió identificar el cumplimiento del mismo.
5.- Incongruencias entre lo determinado en la Evaluación Técnico Jurídica que sugiere la consolidación de las 783.2799 ha. y lo determinado posteriormente en el Informe en Conclusiones sugiriendo la declaratoria de la ilegalidad de la posesión.
Solicitó se declare probada la demanda y nula la resolución impugnada.
El demandado Director Nacional a.i del Instituto Nacional de Reforma Agraria, respondió a la demanda manifestando: Respecto a que no tomó en cuenta las áreas efectivas de trabajo, señalan que se estableció los siguientes resultados: en cuanto al atajado, aclaran que Roy Cesar Cárdenas Romero poseedor del predio, no habría realizado dicho atajado, evidenciándose que lo adquirió mediante compra de 20 de septiembre de 1995 y que esa mejora por sí sola no implicaría ningún tipo de actividad productiva ni mucho menos el cumplimiento de la FES en el predio "CHAPARRAL", si bien el formulario de Evaluación Técnica de FES de 2 de abril de 2005 correspondiente al predio "CHAPARRAL establece que la superficie final para consolidación es de 783,2799 has, es decir toda la superficie mensurada, sin embargo de la revisión de los antecedentes de la etapa de pericias de campo se constata que el 9 de octubre de 2004 el predio en cuestión no contaba con ninguna infraestructura, ni actividad agrícola, ni ganadera y en consecuencia el referido formulario de Evaluación Técnico de FES consideró en su análisis y valoración datos erróneos, que las observaciones realizadas fueron hechas por la parte interesada en los memoriales de marzo de 2005, noviembre de 2005, 30 de noviembre de 2005, los cuales fueron aclarados con el Informe Técnico Legal UFA N° 072/2012 de 7 de agosto de 2012 traducido en la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 015/2012 de 9 de agosto de 2012 que determina la nulidad del proceso, por lo que solicitó se declare improbada la demanda.
"(...) queda claro que éstas disposiciones facultan al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) a revisar los procesos de saneamiento en curso, y en el presente caso, el proceso del predio "CHAPARRAL" iniciado en el año 2004 hasta la fecha de "revisión" en el año 2012 por parte del INRA, dado que indudablemente aún no cuenta con Resolución Final de Saneamiento. Sin embargo, a ésta circunstancia, no se puede desconocer que el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "Chaparral" desde el año 2004 hasta el año 2006, cumplió un serie de fases y de etapas legalmente establecidas en el D.S. N° 25763 (norma vigente en ese momento) concluyendo con la fijación de un precio de adjudicación determinado por una entidad externa como fue la Superintendencia Agraria que estableció 0,10 centavos por hectárea, que los titulares del predio cancelan en el año 2006 el cual fue consignado para la pequeña propiedad ganadera establecido en 500.0000 ha. Posteriormente a este hecho el expediente es remitido a la Dirección Nacional del INRA instancia en la cual por más de 6 años, no concluye el proceso de saneamiento, es más a través del control de calidad identifica supuestos vicios del proceso determinando enviar los antecedentes ante una instancia de fiscalización y control, y es en esta instancia, que se determina anular el proceso, de esta simple relación queda claro que en una primera fase del proceso, si se quiere denominar así, los actores participan activamente de todos los actuados administrativos, tomando conocimiento oportuno de los actos administrativos ejecutados, y en esta última fase se identifica que no acontecen los mismos hechos que garantizan el legítimo derecho a la defensa y el debido proceso, dado que incluso al margen de la celeridad que se imprime para la nulidad de todo el proceso tramitado entre el 2004 al 2012, no cursa en ninguna parte del expediente notificación alguna a quienes participaron del proceso de saneamiento, con ninguno de los actuados, situación que evidentemente llama la atención, no solo porque supuestamente en razón a existir vicios y fraudes que aduce el INRA, debió darse la oportunidad a los actores del proceso a emitir criterio alguno al respecto, situación que no se identifica, incluso con la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 015/2012 de 9 de agosto de 2012 que es el acto administrativo que cuestiona todo el proceso ejecutado y concluye anulado el mismo. En tal circunstancia es evidente que el Instituto Nacional de Reforma Agraria violó el debido proceso y el legítimo derecho a la defensa establecido en el art. 115 de la Constitución Política del Estado al no haberse garantizado la misma participación que en el proceso de saneamiento que se determinó anular, además que no puede el INRA aducir que al habérsele notificado a los beneficiarios con el predio con la Resolución Final de Saneamiento se habría subsanado tal aspecto, esto porque la naturaleza del proceso de saneamiento demanda la participación en todos sus actos tanto de la entidad administrativa ejecutora como de los administrados beneficiarios de un predio."
"(...)Frente a estos hechos el INRA argumenta que el atajado no puede ser considerado como cumplimiento de Función Social a favor de los titulares del predio, en razón a que no fue Roy Cesar Cárdenas quien construyo el mismo, sino que habría sido adquirido mediante compra; al respecto el argumento del INRA carece sustento legal, en razón a que no existe norma alguna que le permita a la entidad administrativa desconocer una mejora porque no habría sido realizada de manera personal por el titular de un predio, es más se entiende que si así lo hubiera comprado, este no deja de ser una mejora en el predio que tiene una respectiva finalidad y que constituye un trabajo ejecutado en el citado predio el cual constituye indudablemente una mejora en el lugar, de otra parte existe contradicciones entre lo identificado en el predio con lo que posteriormente se evalúa tanto en la ETJ como en el Informe Final de Conclusiones y la prueba que se presentó tanto en la pericia como posterior a la ejecución de la misma, pero antes de la emisión de la Evaluación Técnica Jurídica y también de forma posterior a la misma cuando se convoca en la exposición pública de resultados a que se presenten observaciones al trabajo y resultados arribados hasta ese momento en el saneamiento."
"(...) Ahora bien de acuerdo a las declaraciones consignadas también en los antecedentes del proceso, se tiene que los titulares del predio señalaron que el ganado de su propiedad tenía su bebedero en la propiedad que es colindante a la suya, es más estaría a una distancia de 700 metros, y que la razón para que dicho ganado este en ese predio que pertenece a sus padres, es porque el atajado estaría seco en esa época del año y que en el predio colindante existiría un pozo de agua. Fue en estas circunstancias que el INRA consideró consignar el ganado contado en el predio colindante, y que fue verificado por la brigada así como por el control social. De otra parte tampoco se identifica por parte del INRA discernimiento alguno respecto a este punto, de ¿por qué? con las razones expuestas por el titular, no se pueda aceptar en virtud al principio de presunción de buena fe que lo señalado por los actores fuera verdad, y que por el hecho de encontrarse el ganado en otro predio, se desconozca el vínculo de propiedad de ese ganado con relación a los beneficiarios del predio; al respecto, es evidente como señalan los actores que el Tribunal Agrario Nacional así como el Tribunal Agroambiental ya emitió criterio respecto a esta situación, es decir cuando existan razones declaradas por los propios titulares que expongan la razón de porque un hato de ganado se encontraría en otro predio, durante la ejecución de pericias de campo, la brigada debe aproximarse a ese predio a objeto del conteo de ganado, más aún si se declaró tal circunstancia en la ejecución de pericias de campo. De otra parte respecto a las marcas de ganado, es evidente que la L. Nº 080 demanda que para acreditar un derecho de propiedad sobre un determinado ganado, el propietario debe registrar su marca de ganado y presentar dicho registro en el momento de la verificación del citado ganado, esto no ocurrió en el presente caso con relación Hebert Rolando Cárdenas Romero, quien registro su marca de ganado en la Policía de Charagua el 11 de octubre de 2004, es decir 2 días después de la verificación de campo, sin embargo a ésta situación no se puede desconocer que a momento de la verificación en campo se consigna en la ficha catastral y el formulario de verificación de Función Social, el diseño de marca de Hebert Rolando Cárdenas, diseño de marca que también se identifica en el ganado que se vio y fotografió en el predio "Las Maras" y que es el mismo diseño que en fecha 11 de octubre se registró en la Policía de Charagua, al respecto el INRA no realizo tampoco ningún análisis legal, limitándose sólo a desconocer dicha prueba concluyendo que por razón de la temporalidad del registro este no acreditaría ningún derecho a favor por los beneficiarios del predio y menos acreditaría la titularidad del ganado a favor de este beneficiario."
"(...) no menos importante, constituye la prueba presentada por los beneficiarios que consiste en el Plan de Ordenamiento Predial del predio "CHAPARRAL", documento que el INRA desconoce, con el argumento de que este había sido obtenido dos meses antes de la ejecución de pericias de campo. En tal circunstancia, debe hacerse referencia al D.S. Nº 24453 de 21 de diciembre de 1996 que reglamenta la L. Nº 1700 que en su art. 1 (...) Este instrumento de manejo de la tierra constituye una planificación para el uso de un determinado predio, que tiene como una de sus finalidades el uso adecuado del suelo, en tal circunstancia el INRA no podía haber hecho abstracción de este importante instrumento para la verificación del cumplimiento de Función Social, primero porque este documento técnico fue aprobado por una entidad administrativa competente como fue la Superintendencia Agraria, cuyas competencias fueron transferidas posteriormente a la actual Autoridad de Control y Fiscalización de Bosques ABT, quien en todo caso debió a petición del INRA identificar si en el predio "CHAPARRAL" se cumplía o no los parámetros y recomendaciones del POP aprobado para ese predio. El haber desconocido el POP de la forma como lo hizo el INRA implica el desconocimiento del alcance de las normas que regulan la implementación de este instrumento predial."
"(...) De lo señalado queda claro que el INRA incurrió en una serie de errores, imprecisiones e incluso contradicciones en la valoración de la FES, estas imprecisiones derivo en la errónea valoración de FES efectuada en la Evaluación Técnica Jurídica y que en mérito a la representación de los beneficiarios el INRA en el Informe de Conclusiones sugiere la emisión de un nuevo informe que considere las observaciones y emita un pronunciamiento respecto a las observaciones, y prueba presentada. Estos aspectos denotan que el proceso de saneamiento ha sido desnaturalizado en cuanto a su esencia de brindar seguridad jurídica del derecho de propiedad agraria, porque en el presente caso no ha regularizado ni menos perfeccionado este derecho, mas al contrario incluso con las observaciones surgidas después de 6 años de haberse determinado la adjudicación del predio "CHAPARRAL" como pequeña propiedad ganadera, en el control de calidad efectuado al proceso de saneamiento, se ha evidenciado los errores que contaminan este proceso, el cual no brinda ninguna seguridad jurídica para los administrados beneficiarios del predio ni menos para el Estado. Esta situación jurídica, no ha sido subsanada con los actuados posteriores al control de calidad ejecutado por el INRA porque también en esta "fase" se identifican contradicciones tales como considerar en su análisis al predio "CHAPARRAL", concluyéndose que el -Informe de Control de Calidad- ha relievado los errores que se identifican en la Evaluación Técnica Jurídica (ETJ) en tal circunstancia erróneamente el INRA anula obrados sugiriendo contemplar los alcances de la ETJ, y en tal circunstancia obviando pronunciarse respecto a la prueba y observaciones presentadas por los representantes del predio "CHAPARRAL", es más ha ignorado sus propias recomendaciones institucionales cuando se sugiere la elaboración de un informe específico que se pronuncie sobre las observaciones presentadas, informe que no fue elaborado y que se pretendió subsanar con el Informe de Control de Calidad, cuando por la naturaleza y alcance del mismo, este acto administrativo no es para subsanar las omisiones de la administración pública en todo caso su esencia responde a la valoración de los actuados administrativos ya ejecutados dentro del proceso."
El Tribunal Agroambiental FALLÓ declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa, anulando hasta el vicio más antiguo que es el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, debiendo en consecuencia el Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA, proceder a la valoración de la prueba y demás antecedentes del proceso de saneamiento ejecutado en los términos establecidos en la L. N° 1715 y sus decretos reglamentarios, conforme los fundamentos siguientes:
1.- Respecto al control de calidad ejecutado después de 7 (siete años), es atribución de la entidad administrativa poder realizar el control de calidad sobre el proceso de saneamiento hasta antes de la emisión de la resolución final de saneamiento, esto con el fin de poder subsanar errores que puedan haber ocurrido en el proceso; sin embargo, a través del control de calidad el ente administrativo pretendió anular todo el proceso de saneamiento, pues en franca vulneración del derecho al debido proceso, el ente administrativo no realizó la notificación al beneficiario sobre el control de calidad para que este pueda admitir criterio alguno al respecto, asimismo el INRA no puede aducir que al haberse notificado al demandante con la Resolución Final de Saneamiento se subsanó ese error.
2.- Sobre las mejoras del predio y que hubieran sido desconocidas, se observa que durante las pericias de campo se anotó la existencia de 100 cabezas de ganado asimismo el demandante manifestó tener como vías de acceso brecha y sendas e indican también que se encuentra al interior del predio un atajado de un costo declarado de 4.000 $US, sin embargo el ente administrativo mediante un argumento que carece de sustento legal manifiesta que el atajado no puede ser considerado como cumplimiento de la FS, por el hecho de que el mismo no habría sido construido por el demandante, cabe aclarar que al haber sido comprado el atajado, este no deja de ser una mejora en el predio que tiene una respectiva finalidad y que constituye un trabajo ejecutado en el citado predio el cual constituye indudablemente una mejora en el lugar, por lo que resulta evidente que el ente administrativo no tomó en cuenta las mejoras del predio.
3.- Sobre el ganado y las marcas de ganado, en las pericias de campo se realizó el conteo de 100 cabezas de ganando los cuales se encontraban en el predio "Las Maras", debido a que el atajado de su propiedad estaría seco, y que el predio contiguo contaría con un pozo de agua, razón por la que el INRA consideró consignar el ganado contado en el predio colindante, tampoco se identifica por parte del INRA discernimiento alguno respecto a este punto, de ¿por qué? con las razones expuestas por el titular, no se pueda aceptar en virtud al principio de presunción de buena fe que lo señalado por los actores fuera verdad, y que por el hecho de encontrarse el ganado en otro predio, se desconozca el vínculo de propiedad de ese ganado con relación a los beneficiarios del predio; asimismo, respecto al registro de marca se observa que fue registrado en la policía de Charagua dos días después de haberse realizado la verificación de campo, aspecto que no puede desconocerse ya que en la verificación de campo se verificó el diseño de la marca y que es el mismo diseño que en fecha 11 de octubre se registró en la Policía de Charagua, al respecto el INRA no realizó tampoco ningún análisis legal, limitándose sólo a desconocer dicha prueba.
4.- Sobre el Plan de Ordenamiento Predial y la posesión sobre el predio, la posesión nunca fue cuestionada por el ente administrativo, pues el mismo INRA reconoció que la posesión del demandante data desde antes de 1996; sin embargo, sin realizar análisis alguno decide no tomar en cuenta el POP presentado por el demandante con el argumento de que el mismo fue emitido dos meses antes de la realización de las pericias de campo, sin tomar en cuenta que es una planificación para el uso de un determinado predio, que tiene como una de sus finalidades el uso adecuado del suelo, no pudendo el ente administrativo haber ignorado el POP debido a que fue aprobado por una entidad administrativa competente como es la ABT.
5.- Sobre las incongruencias entre el informe de Evaluación Técnica Jurídica y la Resolución Final de Saneamiento, es evidente que el ente administrativo incurrió en una serie de errores, los cuales derivaron en la errónea valoración de la FES, puesto que el mismo INRA sugirió la emisión de un nuevo informe que considere las observaciones que se realizaron y se emita un pronunciamiento al respecto y no se cumplió, quedando claro que el INRA incumplió la ejecución del proceso en los estándares que la Ley 1715 exige al efecto y al querer corregir esos errores mediante el control de calidad, no consdieró las observaciones denunciadas por los beneficiarios el año 2005 ni emitió un pronunciamiento sbre la prueba por ellos presentada, restringiéndoles el hacer uso de todos los medios de prueba para demostrar el derecho reclamado.
errores que contaminaron el proceso de saneamiento, pues pese a los que se identifican en la Evaluación Técnica Jurídica (ETJ) en tal circunstancia erróneamente el INRA anula obrados sugiriendo contemplar los alcances de la ETJ, y en tal circunstancia obviando pronunciarse respecto a la prueba y observaciones presentadas por los representantes del predio "CHAPARRAL", es más ha ignorado sus propias recomendaciones institucionales cuando se sugiere la elaboración de un informe específico que se pronuncie sobre las observaciones presentadas por el demandante.
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS/ SANEAMIENTO/ PUBLICIDAD DEL PROCESO DE SANEAMIENTO/ INFORMES QUE DEBEN SER NOTIFICADOS
La notificación directa con la resolución final no subsana notificación necesaria anterior.
La naturaleza del proceso de saneamiento demanda la participación en todos sus actos tanto de la entidad administrativa ejecutora como de los administrados beneficiarios de un predio, por lo que el INRA no puede aducir que al haber notificado con la Resolución Final de Saneamiento a los beneficiarios habría subsanado la falta de notificación con su determinación de anulación de todo el proceso de saneamiento, violando de esta manera el debido proceso y el legítimo derecho a la defensa del administrado.
“(…) Sin embargo, a ésta circunstancia, no se puede desconocer que el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "Chaparral" desde el año 2004 hasta el año 2006, cumplió un serie de fases y de etapas legalmente establecidas en el D.S. N° 25763 (norma vigente en ese momento) concluyendo con la fijación de un precio de adjudicación determinado por una entidad externa como fue la Superintendencia Agraria que estableció 0,10 centavos por hectárea, que los titulares del predio cancelan en el año 2006 el cual fue consignado para la pequeña propiedad ganadera establecido en 500.0000 ha. Posteriormente a este hecho el expediente es remitido a la Dirección Nacional del INRA instancia en la cual por más de 6 años, no concluye el proceso de saneamiento, es más a través del control de calidad identifica supuestos vicios del proceso determinando enviar los antecedentes ante una instancia de fiscalización y control, y es en esta instancia, que se determina anular el proceso, de esta simple relación queda claro que en una primera fase del proceso, si se quiere denominar así, los actores participan activamente de todos los actuados administrativos, tomando conocimiento oportuno de los actos administrativos ejecutados, y en esta última fase se identifica que no acontecen los mismos hechos que garantizan el legítimo derecho a la defensa y el debido proceso, dado que incluso al margen de la celeridad que se imprime para la nulidad de todo el proceso tramitado entre el 2004 al 2012, no cursa en ninguna parte del expediente notificación alguna a quienes participaron del proceso de saneamiento, con ninguno de los actuados, situación que evidentemente llama la atención, no solo porque supuestamente en razón a existir vicios y fraudes que aduce el INRA, debió darse la oportunidad a los actores del proceso a emitir criterio alguno al respecto, situación que no se identifica, incluso con la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 015/2012 de 9 de agosto de 2012 que es el acto administrativo que cuestiona todo el proceso ejecutado y concluye anulado el mismo. En tal circunstancia es evidente que el Instituto Nacional de Reforma Agraria violó el debido proceso y el legítimo derecho a la defensa establecido en el art. 115 de la Constitución Política del Estado al no haberse garantizado la misma participación que en el proceso de saneamiento que se determinó anular, además que no puede el INRA aducir que al habérsele notificado a los beneficiarios con el predio con la Resolución Final de Saneamiento se habría subsanado tal aspecto, esto porque la naturaleza del proceso de saneamiento demanda la participación en todos sus actos tanto de la entidad administrativa ejecutora como de los administrados beneficiarios de un predio."
PROPIEDAD AGRARIA/ FUNCIÓN SOCIAL/ FUNCIÓN ECONÓMICO SOCIAL/ PRUEBA/ NO SE HA VALORADO
Toda mejora existente en el predio debe ser valorada
No existe norma alguna que le impida reconocer a la entidad administrativa (INRA) una mejora porque no habría sido realizada de manera personal por el titular de un predio, es más se entiende que si con dicha mejora fue adquirido el predio, no deja de ser una mejora que tiene una respectiva finalidad y constituye un trabajo ejecutado en el predio.
"(...)Frente a estos hechos el INRA argumenta que el atajado no puede ser considerado como cumplimiento de Función Social a favor de los titulares del predio, en razón a que no fue Roy Cesar Cárdenas quien construyo el mismo, sino que habría sido adquirido mediante compra; al respecto el argumento del INRA carece sustento legal, en razón a que no existe norma alguna que le permita a la entidad administrativa desconocer una mejora porque no habría sido realizada de manera personal por el titular de un predio, es más se entiende que si así lo hubiera comprado, este no deja de ser una mejora en el predio que tiene una respectiva finalidad y que constituye un trabajo ejecutado en el citado predio el cual constituye indudablemente una mejora en el lugar, de otra parte existe contradicciones entre lo identificado en el predio con lo que posteriormente se evalúa tanto en la ETJ como en el Informe Final de Conclusiones y la prueba que se presentó tanto en la pericia como posterior a la ejecución de la misma, pero antes de la emisión de la Evaluación Técnica Jurídica y también de forma posterior a la misma cuando se convoca en la exposición pública de resultados a que se presenten observaciones al trabajo y resultados arribados hasta ese momento en el saneamiento."
INFORMES QUE DEBEN SER NOTIFICADOS
Pese a que genéricamente los informes son irrecurribles según normativa agraria, si es que estos como actos administrativos constituyen la fuente de la decisión que modifica sustancialmente el curso del proceso de saneamiento, en el marco del principio de favorabilidad y derecho a la defensa, corresponde su notificación al interesado.
Toda mejora existente en el predio debe ser valorada
No existe norma alguna que le impida reconocer a la entidad administrativa (INRA) una mejora porque no habría sido realizada de manera personal por el titular de un predio, es más se entiende que si con dicha mejora fue adquirido el predio, no deja de ser una mejora que tiene una respectiva finalidad y constituye un trabajo ejecutado en el predio. (SAN-S1-0069-2015)