SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 56/2015

Expediente: Nº 800/2013

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Viceministerio de Tierras
	Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 24 de julio de 2015
	Magistrada relatora: Dra. Cinthia Armijo Paz (Segunda Relatora)

VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 14 a 18 vta., memorial de subsanación cursante a fs. 27 y vta. Resolución Administrativa impugnada de fs. 4, contestación de fs.64-65; los antecedentes procesales y:

CONSIDERANDO: Que, el Vice-ministerio de Tierras a través de su representante legal, interpone demanda contencioso administrativa (fs. 14-18 y 27 de obrados) dirigida contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0368/2005 de 26 de octubre de 2005, emitida dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO) Guarayos, por la que se resolvió adjudicar el predio denominado "Monterrey" a Ibis Sonia María Paz de Suárez, Roxana Mariel Paz Quiroga, Fabián Roberto Paz Antelo, Fernando Masiel Ribera, Ronald Escalante Lozano y Julio Cesar Suárez Mercado, en la superficie de 4763,0472 ha; predio clasificado como Empresa con actividad ganadera, ubicado en el Cantón el Puente, sección Tercera, Provincia Guarayos del Departamento de Santa Cruz, sosteniendo que la Resolución Administrativa citada reconoció derecho propietario sin considerar que las Pericias de Campo fueron realizadas después de la Exposición Pública de Resultados y que la posesión de los beneficiaros es posterior a la creación de la Reserva Forestal de Guarayos a la que se sobrepone el predio en su totalidad, habiéndose incurrido en error y omisión en la aplicación de normas agrarias vigentes; por lo que en su fundamentación expone la existencia de irregularidades identificadas en el proceso de saneamiento, sobre las cuales realiza las siguientes observaciones:

1.- Irregular ejecución de la Pericia de Campo. Menciona el demandante que la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-004/2000 de 14 de septiembre de 2000, fue publicada por Edicto Agrario el 16 y 18 de septiembre de 2000, señalando que Roberto Fabián Paz Antelo por memorial de 25 de agosto de 2004, solicita inspección ocular en el predio "Monterrey", ante lo cual se emite el Informe DD-S-SC- 0008/04 de 11 de octubre de 2004, por el que se hace conocer que culminaron las Pericias de Campo del Polígono 3 de la TCO Guarayos y, no se identificó el predio "Monterrey"; sin embargo, el Informe en Conclusiones de 19 de de noviembre 2004 indica con relación al predio "Monterrey" que se debe considerar un informe complementario para el referido predio.

Consta en el acta de Inspección Ocular de 03 de diciembre de 2004, la verificación de mejoras existentes en el predio (infraestructura ganadera, vivienda rustica, árboles frutales, cultivos de yuca, platanal, maizal en choclo, pastizal cultivado que denota ser antiguo, en una superficie de 20 ha aproximadamente, 10 ha. de un chaco de arroz, potreros, campos naturales, 700 cabezas de ganado vacuno y 20 cabezas de ganado caballar), la propiedad se encuentra toda alambrada a cargo de 3 trabajadores. Por Auto de 7 de diciembre de 2004 el Director Departamental del INRA dispone "en la vía de subsanación de omisión acreditadas en la etapa de Exposición Pública de Resultados, garantizar la ejecución de saneamiento dentro del debido proceso consagrado en el art. 16 de la CPE, instruyendo proceder a la ejecución del levantamiento catastral del predio "Monterrey"; el 15 del mismo mes y año, se emitió el Informe de campo del predio "Monterrey".

2.- Informe de Evaluación Técnico Jurídica. Emitido el Informe de Evaluación Técnico Jurídico en (30/06/05), éste establece: la posesión legal de Ibis Sonia María Paz de Suárez, Roxana Mariel Paz Quiroga, Fabián Roberto Paz Antelo, Fernando Masiel Ribera, Ronald Escalante Lozano y Julio Cesar Suárez Mercado sobre el Predio "Monterrey", sin considerar su sobreposición a la Reserva Forestal de Guarayos por cuanto dicha posesión es posterior a la creación de la Reserva Forestal Guarayos; consiguientemente, señala que se trataría de una "posesión ilegal". Señala asimismo que no se respetó la secuencia de etapas del proceso de saneamiento habiéndose ejecutado las Pericias de Campo después de la Exposición Pública de Resultados del Polígono 3; informe que además determina el cumplimiento de la FES en el referido predio.

3.- Reserva Forestal de Guarayos. Señala que la creación de la Reserva Forestal Guarayos (1969) fue realizada con expresa prohibición de todo tipo de asentamiento humano y actividad agropecuaria dentro de sus límites; pero además sostiene que el predio "Monterrey", se encuentra sobrepuesto en un 100% a la referida Reserva Forestal, cuya posesión es posterior a la fecha de creación de la Reserva, constituyéndose en consecuencia como una posesión ilegal; así se evidenciaría de la declaración jurada de pacífica posesión y del documento privado de 19 de julio de 1982 el mismo que señala que el primer propietario está en posesión desde el año 1977.

Por los antecedentes expuestos, señala que se puede evidenciar que el INRA, en el momento de emitir el proyecto de Resolución Administrativa objeto de la impugnación, omitió valorar adecuadamente las disposiciones agrarias vigentes y cita la norma de creación de la Reserva Forestal Guarayos (DS. 8660 de 19 de febrero 1969), en cuyo Art. 2, prohíbe terminantemente el asentamiento de colonos de cualquier naturaleza sean y la tala de árboles o limpieza de bosques con fines agropecuarios en toda la extensión geográfica delimitada por el Decreto Supremo Nro. 8660. Asimismo, transcribe la normativa tanto constitucional y de la ley especial y su reglamentación, referida a la Función Económico Social (FES) de la propiedad agraria.

A manera de conclusiones, señala que se identificaron errores de fondo en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, al no haberse considerado que el proceso de saneamiento está compuesto por una secuencia de etapas: "una vez concluye una comienza la otra" (sic); no debiendo ejecutarse las Pericias de Campo en el predio "Monterrey" sin que se realice una resolución de ampliación para tal efecto, aspecto que vicia de nulidad las Pericias de Campo; reitera en estas conclusiones que el predio "Monterrey" se encuentra sobrepuesto 100% a la Reserva Forestal Guarayos y, que la posesión es posterior a la creación de ésta.

Con estos argumentos, solicita se declare probada la demanda en todas sus partes, anulando obrados hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídico debiendo reencausar el proceso en estricto apego a las normas.

CONSIDERANDO: Que, la demanda es admitida mediante Auto de 10 de febrero de 2014, el que dispone la citación y traslado al demandado Director Nacional del INRA, así como la notificación a los Terceros Interesados: Presidente de la Central de Organizaciones de los Pueblos Nativos Guarayos-COPNAG, Sr. Eladio Uraeza A., por otro lado a Ibis Sonia María Paz de Suárez, Roxana Mariel Paz Quiroga, Fabián Roberto Paz Antelo, Fernando Masiel Ribera, Ronald Escalante Lozano y Julio Cesar Suárez Mercado. (fs. 29 y vta.).

Que, por memorial cursante de fs. 64 y 66 de obrados, la autoridad demandada, apersonándose, responde la demanda sosteniendo que en la etapa de Pericias de Campo, se contó con la participación activa de representantes de la TCO demandante (COPNAG), habiéndose identificado: el asentamiento de los beneficiarios del predio "Monterrey", la actividad productiva que desarrollan en él y la existencia de mejoras; sosteniendo además que la Resolución Administrativa RA ST.N° 0368/2005 de 26 de octubre 2005, fue emitida en base al Informe de Evaluación Técnico Jurídica, por la que se resuelve adjudicar el predio "Monterrey", a favor de Ibis Sonia María Paz de Suárez, Roxana Mariel Paz Quiroga, Fabián Roberto Paz Antelo, Fernando Masiel Ribera, Ronald Escalante Lozano y Julio Cesar Suárez Mercado, con la superficie de 4763,0472 ha, predio clasificado como Empresa Ganadera; todo ello en observancia del art. 166 de la CPE, art. 2 y 67-II-2 de la L.N° 1715 y su Disposición Transitoria Décima que pone en vigencia el art. 21 del Reglamento de L. N° 3464, arts. 136, 137, 198, 231, 134 y 238 del Reglamento de la L. N°1715. Solicitando a este Tribunal proceder conforme a norma expresa.

Que, el demandante dentro de término de ley ejerció su derecho a réplica a fs. 78 y vta., reiterando los fundamentos de su demanda y el petitorio, por su parte el demandado también dentro de término previsto por ley hizo uso de su derecho a la dúplica a fs. 84 y vta. de obrados, negando categóricamente las aseveraciones de la demanda en cuanto a la realización de las Pericias de Campo, al haberse desarrollado estas dentro del marco previsto por la norma y con participación de representantes de la TCO Guarayos, ratificándose en el contenido del memorial de respuesta.

Por su parte, los Terceros Interesados: Ibis Sonia María Paz de Suárez, Roxana Mariel Paz Quiroga, Fabián Roberto Paz Antelo, Fernando Masiel Ribera, Ronald Escalante Lozano y Julio Cesar Suárez Mercado, se apersonaron al proceso mediante representantes de acuerdo a memoriales de fs. 115 a 118; fs.135 y vta y 141 a 145 vta. de obrados (memorial de complementación de responde), exponiendo los siguientes fundamentos a su favor:

Que, en el predio "Monterrey", no se habrían realizado las Pericias de Campo cuando éstas se desarrollaban en el polígono 3 de la TCO Guarayos, debido a que los funcionarios del INRA no pudieron ingresar en dicha oportunidad porque había mucha agua. Señala también que el Informe de Evaluación Técnico Jurídico, no considera la sobreposición del 100% del predio "Monterrey" con la Reserva Forestal Guarayos dado que la posesión que se ejerce sobre el predio es posterior a la creación de la Reserva.

Que, el memorial de complementación de responde, de los terceros interesados manifiesta que con la demanda se pretende infringir los arts. 46.II, 47, 394 y 397.I e la CPE, fundamentando la garantía constitucional sobre la propiedad privada en territorios indígenas originarios campesinos, la demanda no solo vulnera la supremacía constitucional, sino además el acceso a la tierra, entre otros derechos como el del trabajo. Menciona así también que la L.N°1715 dispone la titulación de las tierras que cumplan la Función Social y/o Económico Social por lo menos dos años antes de su publicación, señalando que en el saneamiento se acreditó posesión anterior al 18 de octubre 1996. Con relación a la sobreposición señala que está evidenciada la inexistencia de sobreposición con otros predios o parcelas conforme los datos de campo y gabinete. Seguidamente en el memorial de referencia analiza la aplicación de normas legales, entre las cuales están:

D.S.N° 08660 , de cuya lectura se advierte la prohibición de asentamiento de colonos, señalando que los datos que contiene el art. 1 no son suficientes para determinar su delimitación exacta.

D.S. N° 11615, comprendiendo que se trata de asentamientos anteriores al 2 de junio de 1974; y que por la lectura de la parte considerativa se estuviera comprendiendo además que el art. 2 del D.S.N° 08660, no fue cumplido y que se respetan los asentamientos existentes a la fecha.

D.S.N° 12268 (28/02/75), que declara nulos y sin valor documentos, títulos y resoluciones del SNRA, así como los extendidos por el INC, concediendo tierras para fines agropecuarios.

D.S.N° 25763, modificado por D.S. N° 25848 que considera superficies con posesión legal aquellas que sin afectar derechos legalmente constituidos cumplen la Función Social o Económico Social, incluyendo las ejercidas en áreas protegidas siempre que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida, antes de la promulgación de la L.N° 1715

D.S.N° 24124 (21/09/05), elevado a rango de ley que regula el plan departamental de uso del suelo de Santa Cruz, norma que no reconoce en la categoría de Áreas naturales Protegidas a la Reserva Forestal Guarayos.

D.S.N° 29215 que en su art. 309.II establece que son posesiones legales sobre áreas protegidas cuando sea anterior a la creación de la misma, o amparada en norma expresa que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida y demuestren que se iniciaron con anterioridad a la fecha de promulgación de la L.N°1715, o cuando siendo anteriores no cumplan la Función Social o Función Económico Social, recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos.

D.S.N° 26075 (16/02/01), señalando que conforme a lo dispuesto en el numeral 5 del art. 2, la posesión - sobre el predio "Monterrey" -, se constituye legal por encontrarse en tierras de producción forestal permanente, toda vez que su asentamiento es anterior a la promulgación de la L.N°1715 y anterior al D.S. 12268 de 1969 y cumple con la Función Económico Social. Infiriendo los terceros interesados.

Que todas estas normas declaran como Tierras de Producción Forestal Permanente, entre otras la Reserva Forestal de Guarayos, habiendo el INRA determinado como legal la posesión del predio "Monterrey", conforme a lo dispuesto en el D.S.N° 26075, toda vez que su asentamiento es anterior a la L.N°1715 y cumple con la Función Económico Social.

Menciona asimismo, que el INRA ha tomado en cuenta los principios de Cronología o Temporalidad que supone que toda norma posterior de igual rango deroga a la anterior, señalando que la L.N°1715 en concordancia con la L.N°1700 deroga tácitamente el art. 2 del D.S. N°08660, sosteniendo además que la L.N° 2553, no reconoce la Reserva Forestal Guarayos. Por otro lado, menciona que en la sustanciación de las Pericias de Campo del predio "Monterrey", se contó con la participación activa de representantes de la TCO demandante (COPNAG) y las seis centrales que la componen, habiéndose identificado el asentamiento de los beneficiarios del referido predio, por tanto también se identificó la actividad productiva; todo ello permitió emitir la Resolución Administrativa RA ST N° 0368/2005, de 26 de octubre 2005.

Con estos argumentos señalados precedentemente, los terceros interesados solicitan, se declare improbada la demanda, por su manifiesta improcedencia.

Que, de fs. 127 a 129, la parte actora mediante memorial responde a lo indicado por los Terceros Interesados reiterando los argumentos de la demanda en cuanto a los puntos referidos a la preclusión de la etapa de Pericias de Campo y a la sobreposición con la Reserva Forestal Guarayos; argumentos con los que también reitera a este Tribunal, se declare probada la demanda.

Más adelante, a fs. 149- 151 de obrados, el demandante contesta al memorial de complementación de responde, de los terceros interesados, desvirtuando los argumentos esgrimidos, aseverando que el levantamiento catastral fue realizado con posterioridad a las Pericias de Campo contradiciendo de este modo la normativa sobre la materia. Con relación a la Reserva Forestal Guarayos, manifiesta que se respetó la normativa señalada por los terceros interesados, indicando que al contrario, son fieles vigilantes de su cumplimiento; precisa más adelante, que dentro de las 5 clases de tierras establecidas por la Ley Forestal, la categoría de Reserva Forestal comprende el concepto de áreas protegidas y estas según el art. 13 y 14 de la L.N°1700 serían de "tierras de protección", y tierras de producción forestal permanente , por lo que las dotaciones y adjudicaciones en estas áreas están supeditadas a normas especiales que son las Leyes Agraria y Forestal, manifestando que la ley ha previsto restricciones en las dotaciones y adjudicaciones conforme establece el art. 198 del D.S.N°25763, que considera superficies con posesión legal "aquellas que sin afectar derechos legalmente constituidos cumplen la Función Social o Función Económico Social, incluyendo las ejercidas en las áreas protegidas por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias , pequeñas propiedades y por personas amparadas por norma expresa, que cumplan con las normas de uso y conservación del área protegida antes de la promulgación de la L.N°1715", referencia con la que argumenta que ésta norma no contempla a medianas propiedades ni a empresas agropecuarias, como es el caso.

Señalando en su petitorio que no están siendo observados aspectos procesales, sino se trata de aspectos de fondo que vician de nulidad los resultados del saneamiento; señala por último, que en la demanda manifestaron la vulneración a las disposiciones legales, aspectos que no fueron refutados por los terceros interesados.

CONSIDERANDO: Que, corresponde realizar una relación de los principales actuados efectuados en el proceso de saneamiento de las Tierras Comunitarias de Origen de la TCO Guarayos, Polígono 3, correspondiente al predio denominado "Monterrey", ubicado en el Cantón el Puente, sección Tercera, Provincia Guarayos del Departamento de Santa Cruz, se evidencian los siguientes extremos en el marco de los términos planteados por el demandante, el demandado y los terceros interesados:

- Resolución de Inmovilización N° RAI-TCO-0009, dictada dentro del trámite agrario N° TCO0715-0001, de 11 de julio de 1997, de fs. 4 de obrados, que además de inmovilizar el área de saneamiento, entre otros aspectos comunica a la Secretaría de Recursos Naturales del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSyMA) y otros, que el área solicitada presenta sobreposición con la Reserva Forestal de Guarayos, entre otras.

- Resolución Determinativa de Àrea de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-05/00, de fs.5-7 de obrados, que declara sub-área priorizada de saneamiento o Polígono "3" de la TCO Guarayos, estableciendo la superficie inmovilizada a sanear.

- Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 de 14 de septiembre de 2000, de fs. 10 a 12, por la que se intima a las personas naturales y jurídicas que tuvieren derechos en el área de saneamiento. Resolución publicada por Edicto agrario que cursa a fs. 18 de obrados.

- Acta de inicio de Pericias de Campo de 12 de octubre 2000, de fs. 23 de obrados.

- Memorial dirigido al Director del INRA Departamental, de 19 de agosto de 2004, presentado por Roberto Fabián Paz Antelo en representación de Ronald Escalante Lozano, Roxana Mariel Paz Quiroga, Ibis Sonia Paz de Suárez, Julio César Suárez Mercado y Fernando Maciel Rivera (fs. 36-37), por el que hace conocer que el predio tiene una data de 15 años y que sus mandantes desde principios de 1997 a la fecha, han realizado enormes inversiones en el predio, y que habiendo sido notificados para el proceso de saneamiento de la TCO Guarayos, Polígono N° 3, sus poderdantes se pusieron a derecho; señalando que, la brigada del INRA no ingresó a mensurar el predio, señalan asimismo que la "explotación del predio "MONTERREY" CUMPLE PLENAMENTE CON LA FUNCIÓN ECONÓMICO SOCIAL, TIENE INVERSIÓN DE CAPITAL SUPLEMENTARIO, CUENTA CON MAQUINARIA MODERNA AL EFECTO, TIENE 536 CABEZAS DE GANADO VACUNO, TRACTOR (Sic.), mencionando además otras mejoras no menos importantes, además solicita que al no haber ingresado a mensurar el predio en la etapa de Pericias de Campo, se proceda a la Inspección Ocular in situ.

- Informe DD-S-SC-0008/04 de 11 de octubre de 2004, a fs.39 de obrados, que manifiesta no haber identificado el predio denominado "Monterrey" durante las Pericias de Campo, señalando además que éstas estuvieran ya concluidas.

- Memorial dirigido al Director del INRA departamental, de 20 de octubre 2004, presentado por Fabián Paz Antelo mediante el cual, pide se corrijan errores y omisiones en el proceso de saneamiento relacionados con la realización de las Pericias de Campo que el INRA no desarrolló en el predio, aspecto que consideran violan sus derechos, asimismo, reiteran la solicitud de inspección ocular en el predio "Monterrey", a fs. 42 a 43 vta.

- Roberto Fabián Paz Antelo, mediante memorial de 8 de noviembre 2004 presentando plano del predio "Monterrey" con coordenadas UTM, nuevamente solicita se señale día y hora para inspección ocular de fs. 45 de obrados.

- Informe en Conclusiones de 19 de noviembre de 2004, en el que se evidencian 12 predios que no fueron identificados en Pericias de Campo, entre los que se encuentra el predio "Monterrey", en cuyo análisis y sugerencias establece "se deberá considerar un informe complementario para el predio...", sugiere asimismo el informe, que los predios cuyos propietarios han efectuado reclamos y observaciones, en virtud a la documentación y fundamentación expresa de inspección ocular, se deberá ordenar la misma para posteriormente elaborar un informe complementario que considere las observaciones planteadas por los interesados y sea en estricta aplicación de la normativa agraria en vigencia, fs. 47-50 de obrados.

- El INRA, de acuerdo al Decreto de 25 de noviembre de 2004, dispone que se proceda de acuerdo a lo sugerido en el Informe en Conclusiones para cada predio, a fs. 51 de obrados.

- Por memorándum DD-S-SC A5 N° 0203/2004 de 25 de noviembre de 2004, se instruye la Inspección Ocular del predio "Monterrey", entre otros predios.

- Cursa la notificación al apoderado Roberto Fabián Paz Antelo a fs. 55 y, el MEMORÁNDUM DD-S-SC A5 N° 02010/2004 de 2 de diciembre 2004 a fs. 57, por el cual se instruye concluir la inspección ocular en el predio "Monterrey" y otros.

- Acta de inspección ocular del predio "Monterrey", que refiere la existencia de mejoras como ser: potreros, ganado, chaco de arroz, vivienda rústica, otra vivienda con todos los servicios, sembradíos de yuca y maíz, tanque de agua y barbecho antiguo. En la parte final del acta de referencia, consta la observación realizada por representantes de COPNAG, quienes manifiestan estar de acuerdo con los datos levantados, solicitan también que se corrijan los errores u omisiones que afectaran al propietario del predio, a fs. 58-61vta.

- Informe DD-S-SC-A5 N° 0207/2004, de 6 de diciembre de 2004, el que refleja los resultados de la presencia de la comisión del INRA en el predio, con una descripción de las mejoras existentes, infraestructura, su ubicación georeferenciada; indica además que el predio no fue mensurado antes debido a la negligencia de la brigada que ejecutó las Pericias de Campo en el área. El referido informe sugiere que por vía de subsanación y complementación, se disponga la ejecución de la mensura y verificación de la Función Social o Función Económico Social del predio "Monterrey", a fs. 62-68 de obrados.

- A través del Auto de 7 de diciembre de 2004, la autoridad departamental del INRA, por vía de subsanación de omisiones acreditadas en la etapa de Exposición Pública de Resultados, instruye proceder a la ejecución del levantamiento catastral del predio "Monterrey" (fs. 69). Ficha Catastral del predio "Monterrey" a fs. 76

- Del Informe de Campo SAN TCO GUARAYOS (art. 175 Rgto. de la Ley 1715) propiedad "Monterrey" INF.GUARAYOS-TCO 0268/2004, de 15 de diciembre 2004 (fs.118-127), informe DD-SSC-A5 N°0238/2004 de 15 de diciembre de 2004, el que sugiere se prosiga con la siguiente etapa del proceso debiendo considerarse las variables mencionadas en aplicación del art. 216 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, a fs. 128-131.

- A fs. 171-180 de obrados, Informe de Evaluación Técnico Jurídica de Saneamiento de Oficio (SAN-TCO) posesión realizada en el área de trabajo del Pueblo indígena Guarayos, Polígono 503, del predio "Monterrey" de 30 de junio 2005, por el que señala la existencia de una posesión legal anterior al 18 de octubre 1996 de 19 de julio de 1982, clasificando el predio como Empresa Ganadera con cumplimiento de la Función Económico Social; en las variables técnicas, el informe es categórico en mencionar que el predio se halla sobrepuesto en un 100% a la Reserva Forestal Guarayos, sugiriendo en sus conclusiones dictar Resolución Administrativa de Adjudicación y Titulación por encontrarse el predio en Tierras de Producción Forestal Permanente, ser su asentamiento anterior a la promulgación de la Ley Nro. 1715 y por cumplir la Función Económico y Social.

- En la ficha técnica de la Función Económico Social de fs. 179, establece la sobreposición sobre áreas clasificadas en la superficie total del predio y a fs. 178 también en los datos relevantes señala que el predio se encuentra sobrepuesto en un 100% de toda la superficie al área de Reserva Forestal Guarayos con D. S. N° 8660 de 19 de febrero de 1969.

- Cursa en el expediente a fs. 219, el Auto por el que el Director del INRA aprueba el Dictamen Legal, disponiendo se elabore la resolución definitiva de saneamiento y la Resolución Administrativa RA-ST N°. 0368/2005 de 26 de octubre de fs. 220-222, ahora impugnada.

CONSIDERANDO: Que, es necesario analizar las siguientes normas legales relacionadas con el caso de autos:

Que, la actual CPE., en su art. 232 dispone que: "la Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad e imparcialidad..."

Que, la L.Nº 025, en su art. 15 determina que: "I. El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general." Que, la L. Nº 1715 modificada parcialmente por la L. Nº 3545 en el art. 64 del mismo cuerpo legal señala que el saneamiento es el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de partes.

Que, conforme al art. 144-4 de la L.N° 025, son las Salas del actual Tribunal Agroambiental competentes para conocer y resolver los procesos contencioso administrativos en materia agraria; dándose cumplimiento de esta manera a lo establecido por el artículo 189-3 de la C.P.E.

Por su parte el art. 2 de la L.N° 3545 establece sobre la Función Económica Social, que ésta necesariamente debe ser verificada en campo: "en predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomara en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado.", más adelante establece que en las "actividades forestales..., se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables". Por último señala que "los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la Función Social ni de la Función Económico Social."

Sobre la posesión legal, la Disposición Transitoria Octava de la L.N° 3545 establece que serán consideradas legales aquellas superficies que "siendo anteriores a la vigencia de la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la Función Social o la Función Económico Social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos"

La anterior Constitución Política del Estado reformada el 2004, en su Art. 36.I, señala de manera categórica que "Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la Ley les da esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento"; por su parte el art. 137 establece que "los bienes del patrimonio de la Nación constituyen propiedad pública, inviolable, siendo deber de todo habitante del territorio nacional respetarla y protegerla".

Conforme dispone el D.S.N° 29215 de 2 de agosto de 2007 en su Disposición Final Vigésima Tercera, referida al saneamiento de áreas protegidas, señala que: "I. Cuando se trate de desarrollar procesos de saneamiento dentro de Áreas Protegidas, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, desde el inicio de la etapa preparatoria, coordinará con el Servicio Nacional de Áreas Protegidas la adopción de estrategias de intervención en dichas áreas con objeto de no poner en riesgo las condiciones de protección, considerando sus categorías, zonificaciones y planes de manejo. III. Los derechos agrarios reconocidos al interior de Áreas Protegidas, consignarán en la resolución final de saneamiento y el correspondiente Título Ejecutorial las limitaciones de uso de dicho derecho de acuerdo a las normas de creación y el plan de manejo respectivo"

Que, el D.S. N° 8660 de 19 de febrero de 1969, en su art. 1° declara Reserva Forestal de la Nación; mientras que en su art. 2° establece la prohibición terminante de asentamiento de colonos, la tala de árboles o limpieza de bosques con fines agropecuarios en toda la extensión geográfica del área delimitada.

Por otra parte el Decreto Supremo N° 11615 de 02 de julio de 1974, en su art. 2 refiere que la Reserva Forestal de Guarayos queda incluida parcialmente en la zona ampliatoria modificando parcialmente el D.S.N° 08660 de (19/02/1969) en su delimitación y superficie, mas no en los fines forestales establecidos.

El Reglamento General de la L. N°1700 (D.S. No. 24453) en su Art. 45 señala que "En concordancia con la Sexta Disposición Transitoria de la Ley Nº 1715 del 18 de octubre de 1996, los asentamientos humanos o personas establecidas en tierras de producción forestal permanente antes de la promulgación de la Ley, deberán observar rigurosamente las prácticas especiales de conservación de suelos propias de los sistemas agroforestales o agrosilvopastoriles y en ningún caso podrán desboscar nuevas áreas, bajo sanción de ser desalojados conforme a los parágrafos IV y VII del artículo 14º de la Ley Forestal". El mismo Reglamento en su art. 166 determina que la Función Económico Social en la Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria se la cumple cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo y que "para determinar la superficie que se encuentra cumpliendo la Función Económico - Social, se considerará de manera integral las diferentes características de las áreas, pero además determina tomar en cuenta "que el desarrollo de las actividades estén de acuerdo con la aptitud de uso del suelo, el empleo sostenible de la tierra, en beneficio de la sociedad y el interés colectivo"

La L.N°1700, en su art. 4, determina que los bosques y las tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del gobierno nacional. Destacando también la utilidad pública e interés general de la nación al manejo sostenible y protección de los bosques y tierras forestales, concluyendo en señalar que su cumplimiento tiene un carácter universal, imperativo e inexcusable; por su parte el art. 46, determina que "Mediante Decreto Supremo se podrán declarar como tierras de producción forestal permanente, sin necesidad de supeditarse a la terminación de los estudios integrales de los planes de uso de la tierra ni a su aprobación, en los casos de masas forestales de cuya evaluación específica se evidencie, por aproximación, su preferente vocación forestal". El art. 14.III del mismo cuerpo legal determina el tratamiento jurídico de las ocupaciones de hecho señalando que "será notificado por la autoridad administrativa competente para que desaloje las mismas quien a partir de julio de 1996, ocupe de hecho tierras de protección, áreas protegidas o reservas forestales, o haga uso de sus recursos sin título que lo habilite".

El Decreto Supremo Nº 26075, 16 de febrero de 2001, en su art.1° "... declaran Tierras de Producción Forestal Permanente las 41.235.487 hectáreas..., con el siguiente detalle: 28.190.625 hectáreas sin restricción; 10.680.192 hectáreas en Áreas Protegidas, sujetas al Art.2 núm. 3) de la mencionada norma; 2.364.670 hectáreas con restricción en los departamentos de Chuquisaca y Tarija. Seguidamente en el Art. 2° señala las permisibilidades en Tierras de Producción Forestal Permanente: 1) El aprovechamiento forestal, con Planes de Manejo Forestal aprobados por la Superintendencia Forestal. 2) El otorgamiento de concesiones forestales. 3) La autorización de aprovechamiento forestal en Áreas Protegidas por el SERNAP en coordinación con la Superintendencia Forestal. 4) La utilización forestal en tierras de propiedad privada según lo establecido en la L.Nº 1700. 5) La dotación y adjudicación regidas por la L.Nº 1715 en concordancia con la L.Nº 1700. 6) Las obras de necesidad y utilidad pública sometidas a la respectiva licencia ambiental de acuerdo a la L.Nº 1333 y el Plan de Desmonte de acuerdo a la L.Nº 1700. Por último el Art. 3° que la autorización de aprovechamiento forestal en Áreas Protegidas se dará en concordancia con las disposiciones siguientes: a) Creación como Área Protegida; b) Categoría de Manejo; c) Programas y Planes de Manejo; d) Zonificación definitiva o preliminar; e) Planes de uso del recurso específico; f) Reglamento de Uso.

CONSIDERANDO ; Que, conforme a lo previsto por los arts. 186 y 189 numeral 3) de la Constitución Política del Estado, art. 144.I numeral 3) de la L.N° 025, art. 36 numeral 3) de la L.N° 1715 parcialmente modificada por la L.N° 3545 con relación a los arts. 778 y ss del Cód. Pdto.Civ., corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del proceso contencioso administrativo como un procedimiento de control jurisdiccional cuya finalidad es verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos hubieren sido lesionados o perjudicados en sus derechos.

El proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficiencia jurídica debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, debiendo ajustar su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado emita las resoluciones correspondientes hasta otorgar el derecho propietario a través de un título ejecutorial; labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige el proceso administrativo de referencia.

Que, en el presente proceso contencioso administrativo, por Auto de 13 de abril de 2015 cursante a fs. 191 de obrados, fue suspendido el plazo para dictar sentencia, en base a la previsión contenida en el art. 396 el Cód. Pdto. Civ., a objeto que el Técnico Geodesta del Tribunal Agroambiental emita informe técnico con todos los datos y graficación correspondiente respecto a la propiedad privada "Monterrey", si se encuentra dentro de las coordenadas establecidas en el art. 1° del D.S.N° 8660 de creación de la Reserva Forestal de Guarayos. El informe técnico TA-UG emitido por el profesional técnico, señala la imposibilidad de alcanzar el objetivo establecido por cuanto (Sic) "no se puede interpretar los datos técnicos contenidos en el mismo, puesto que el referido artículo no cuenta con información técnica relevante a detalle" (comillas y cursivas añadidas) ; señalando asimismo que "...al no poderse graficar, no se puede determinar si el predio "Monterrey" se encontraría dentro de las citadas coordenadas establecidas por el art. 1° del D.S N° 8660, encontrándose imposibilitado de emitir informe solicitado. (fs. 195). Sin embargo de lo afirmado por el técnico geodesta del Tribunal Agroambiental, no deja de ser evidente que el predio denominado "Monterrey" se encuentra ubicado en el área de la Reserva Forestal Guarayos, aspecto sostenido en la demanda y que no fue negado ni desvirtuado por el demandado, ni por los terceros interesados; existiendo constancia técnica documentada de la referida sobreposición; así lo precisó el INRA con datos de campo y gabinete emergente del saneamiento, por lo que no se hace necesario mayor abundamiento en el tema.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

1.Respecto a la sobreposición del predio "Monterrey" con la Reserva Forestal Guarayos , el demandante señala: que la Reserva de referencia fue creada con expresa prohibición de todo tipo de asentamiento humano y actividad agropecuaria dentro de sus límites; que el predio "Monterrey" se encuentra sobrepuesto en un 100% a la Reserva y, que el INRA en el momento de emitir proyecto de Resolución Administrativa omitió valorar las disposiciones agrarias.

Al respecto, desde el año 1969, se estableció la Reserva Forestal Guarayos con una prohibición terminante de asentamientos de colonos y la tala de árboles o limpieza de bosques con fines agropecuarios en toda la extensión geográfica delimitada para la reserva de referencia; sin embargo, por los antecedentes del proceso de saneamiento se evidencia que el asentamiento de los "beneficiarios" ha sido posterior a la creación de la Reserva Forestal, puesto que no solamente se asentaron en un área reservada, sino que además desarrollaron y desarrollan una actividad contraria o incompatible a los fines de la Reserva.

La norma de creación de la Reserva Forestal Guarayos, D.S. N° 8660 de 19 de febrero de 1969, es anterior a la L.N°1715 y a la L.N°1700, siendo que ninguna de éstas, ni el D.S. N° 11615 de 02 de julio de 1974, han derogado o abrogado las normas relativas a la Reserva Forestal Guarayos, las que al encontrarse firmes y subsistentes, habiendo el INRA omitido su valoración por lo que en función del principios de legalidad, corresponden sean aplicadas en el caso de autos.

Que, de acuerdo al contenido del informe que cursa a fs. 171-180 de obrados, se evidencia la identificación realizada por el INRA, de la sobreposición del predio en toda su extensión a la Reserva Forestal Guarayos, pero además a fs. 4 de obrados de los antecedentes agrarios cursa la resolución que advierte que el saneamiento será desarrollado sobre la Reserva Forestal Guarayos; aspectos que no fueron valorados adecuadamente, obrando al margen del principio de legalidad.

Que, en las "tierras de protección", y tierras de producción forestal permanente, según el art. 13 y 14 de la L.N°1700 las dotaciones y adjudicaciones están sometidas a normas especiales como la leyes agraria y forestal, además de las restricciones establecidas en el art. 198 del D.S.N°25763 entonces vigente, que establece como superficies con posesión legal, aquellas que sin afectar derechos legalmente constituidos cumplen la Función Social o Función Económico Social, incluyendo las ejercidas en las áreas protegidas por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias , pequeñas propiedades y por personas amparadas por norma expresa, que cumplan con las normas de uso y conservación del área protegida antes de la promulgación de la L.N°1715.

En el mismo orden del razonamiento, el art. 2 núm. 5) del D.S.N° 26075 de 16 de febrero de 2001, establece claramente como permisibilidad en estas Tierras de Producción Forestal Permanente, la dotación y adjudicación regidas por la L.N°1715 en concordancia con la L.N°1700, vale decir, en el marco de la vocación forestal del área.

2.Respecto a la irregular ejecución de la Pericia de Campo y al Informe de evaluación técnica jurídica, demandados por el Viceministerio, corresponde señalar que:

De la contrastación de los hechos con la normativa en vigencia, con relación al reclamo en cuanto las Pericias de Campo realizadas en el predio "Monterrey" hubiesen sido desarrolladas de manera irregular, de acuerdo a la normativa vigente, los trabajos de Pericias de Campo que engloban la mensura y la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social, han sido desarrolladas en vía de subsanación de omisiones acreditadas en la etapa de Exposición Pública de Resultados, habiendo oportunamente el Director Departamental del INRA, instruido la realización de la mensura y el levantamiento catastral del predio "Monterrey" en el marco de las previsiones establecidas en el art. 16 de la CPE., buscando garantizar el debido proceso consagrado en la Ley Fundamental del Estado Boliviano; consiguientemente se tiene que las Pericias de Campo fueron desarrolladas en el marco de la normativa vigente, toda vez que por los datos del expediente de saneamiento se desprende que el INRA no ingresó a realizar los trabajos de mensura y levantamiento por causas de fenómenos naturales como las lluvias , por lo que en vía de subsanación se procedió de manera excepcional en el marco de las previsiones legales a mensurar el Predio "Monterrey" junto a otros más que se encontraban en similar situación.

Que, no obstante haberse identificado que el saneamiento de la TCO Guarayos, se encuentra en área protegida: Reserva Forestal Guarayos, conforme Resolución de Inmovilización N° RAI-TCO-0009, de 11 de julio de 1997, que además de inmovilizar el área de saneamiento comunicó a la Secretaría de Recursos Naturales del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (MDSyMA); sin embargo, este aspecto por demás relevante no fue tomado en cuenta durante las Pericias de Campo, debiendo haberse buscado la participación de la instancia correspondiente conforme manda el D.S.N° 29215 de de 02 de agosto de 2007 en su Disposición Final Vigésima Tercera; pero además esta sobreposición debió haberse reflejado en el informe de Pericias de Campo, por la trascendencia del dato en cuanto la actividad preeminentemente forestal que debe desarrollarse en el área.

Con relación a las vulneraciones observadas en la Evaluación Técnico-Jurídica, cabe señalar que los tres aspectos sobre los que centra el referido informe: posesión legal de los beneficiarios, el cumplimiento de la Función Económico-Social y la omisión en cuanto la sobreposición del predio sobre la Reserva Forestal de Guarayos , cabe analizarlos éstos, bajo los siguientes entendimientos:

Posesión Legal ; uno de los aspectos determinantes, que define la posesión legal en la materia, es que ésta sea anterior a la promulgación de la L.N° 1715, vale decir que sea anterior a octubre de 1996; de los datos del expediente de saneamiento, se desprende que en el predio "Monterrey" existe posesión desde julio de 1982, abundantemente anterior al término identificado por la norma, elemento por el que el INRA en el informe de Evaluación Técnico Jurídica, erróneamente reconoce la posesión legal de los beneficiarios Sonia María Paz de Suárez, Roxana Mariel Paz Quiroga, Fabián Roberto Paz Antelo, Fernando Masiel Ribera, Ronald Escalante Lozano y Julio Cesar Suárez Mercado sobre el Predio "Monterrey", sin tomar en cuenta la normativa específica por encontrarse el predio dentro de una Reserva Forestal, en la cual se establece la prohibición de asentamientos posteriores a 1969, conforme establece el D.S. N° 08660 de 19 de febrero de 1969, sobre el área de la Reserva Forestal Guarayos. Sin embargo, otro elemento que se debe tener en cuenta para determinar la legalidad de la posesión en el caso presente, a decir de la Disposición Transitoria Octava de la L.N°3545, es el efectivo cumplimiento de la Función Económico Social, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos; para el caso de autos, no se tomó en cuenta la existencia de derechos del Estado boliviano, relativos a los bienes de dominio originario del Estado (Art. 36.I CPE-2004), los mismos que son propiedad pública, inviolable, constituyéndose un deber su respeto y protección. Por lo que en sentido estricto, no puede considerarse posesión legal aquella que no obstante ser anterior a 1996, el cumplimiento de la Función Económico Social se basa en el desarrollo de la actividad ganadera, al margen de la característica y destino eminentemente forestal de la Reserva Forestal Guarayos; reserva que se mantiene subsistente con los DS N°08660 y D.S.N°26075 y las previsiones establecidas en la L.N°1700 y su reglamento, que en definitiva están orientadas a proteger los bosques y las tierras forestales por ser éstos "bienes del dominio originario del Estado sometidos a competencia del gobierno nacional".

El nuevo enfoque constitucional con relación a los recurso naturales incorpora los derechos de la Tercera Generación que protege el medioambiente y sus recursos naturales; con relación a las áreas protegidas , las instituye como bien común y como parte del patrimonio natural y cultural del país, las que cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable, pero además establece que los bosques naturales y los suelos forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano ; debiendo el Estado garantizar la conservación de los bosques naturales en las áreas de vocación forestal, su aprovechamiento sustentable (arts. 385, 386 y 387.I. CPE) ; consiguientemente la posesión y cumplimiento de la Función Económico Social en el predio en cuestión, queda cuestionada en su legalidad en consideración al carácter de Reserva Forestal del Área. Si bien la CPE no es retroactiva en su aplicación, sin embargo corresponde realizar esta puntualización que en alguna medida presentaba la anterior CPE.

b. Cumplimiento Función Económico Social El espíritu de la anterior y la actual Constitución Política del Estado, en sentido de ser el trabajo la fuente para mantener y conservar la propiedad, que se halla reflejado en la determinación que sobre el particular establece la L.N°1715 modificada parcialmente por la L.N°3454, que sostiene que la función económico-social debe ser verificada en campo; aspecto que fue evidenciado y cuyas constataciones cursan en los antecedentes del saneamiento habiéndose establecido el cumplimiento de la función económico-social en el predio "Monterrey" con actividad ganadera, y con áreas desmontadas para el cultivo de arroz, yuca, maíz con una superficie de 80 hectáreas, área de potreros con pasto cultivado en una superficie de 800 hectáreas y además un campo de pasto natural de 620 hectáreas, 780 cabezas de ganado vacuno y otros, conforme se desprende del las fichas de registro de la función económica social (fs. 77). Datos de los cuales se desprende que la actividad desarrollada en el predio es eminentemente ganadera, consiguientemente incompatible a un área forestal.

Pero también en la Evaluación Técnico Jurídica de 30 de junio de 2005, expresa la existencia de sobreposición en un 100% del predio a la Reserva Forestal Guarayos, en las conclusiones y sugerencias del mismo, de manera incongruente, señalan la viabilidad para emitir resolución administrativa de adjudicación del predio "Monterrey", en franca conculcación de la normativa vigente, como los tantas veces nombrados D.D.S.S. N°08660, N° 26075, de la Ley Forestal y su reglamento, así como lo establecido en la normativa agraria.

Consecuentemente el INRA, en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica Saneamiento de Oficio (SAN TCO) de 30 de junio de 2005, del predio "Monterrey", al no haber considerado en su verdadero alcance de la legalidad, que el predio ubicado en el Cantón el Puente, sección Tercera, Provincia Guarayos del Departamento de Santa Cruz, se encuentra sobrepuesto a la Reserva Forestal Guarayos, ha omitido discernir un elemento determinante para la correcta valoración del cumplimiento de la Función Económico Social y la legalidad de la posesión.

Con relación a las afirmaciones de los terceros interesados quienes manifiestan que con la demanda se pretende infringir los arts. 46. II, 47, 394 y 397.I e la CPE ; del análisis de lo obrado queda abundantemente establecido que estos aspectos carecen de objetividad, por cuanto la aplicación de la Constitución Política del Estado, leyes y normativa vigente en nuestro estado social y de derecho, no puede ser una amenaza, es más bien la seguridad jurídica y garantía de los derechos de todos los habitantes, de la comunidad y del mismo Estado; no ha sido violentado el ejercicio del derecho a trabajo en ninguna de sus formas, más al contario, conforme prevé la CPE en su art. 47 también invocado por los terceros, determina aspectos sustanciales que hacen al ejercicio de las actividades ya sean estas comerciales, de industria o cualquier actividad económica como la licitud y que no perjudique al bien colectivo.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189-3 de la Constitución Política del Estado, art.144-4 de la L.N° 025, y art. 36-1), de la L. N° 1715, modificada parcialmente por la L. N° 3545, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 14 a 18 vta., memorial de subsanación cursantes a fs, 27 y vta, interpuesta por el Viceminiterio de Tierras contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria, dejando nula y sin efecto la Resolución Administrativa RA-ST N° 0368/2005 de 26 de octubre de 2005, del Predio "Monterrey"; en consecuencia se anulan obrados hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de Saneamiento de Oficio (SAN-TCO) a objeto de realizar una correcta Evaluación Técnico Jurídica en el marco de normativa vigente.

Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas de las piezas que corresponda, con cargo al INRA.

Con relación al fax de fs. 202 - 205, memoriales de fs. 210 y vta. y fs. 217 y vta., de obrados, estese a lo determinado en la presente Sentencia.

No suscribe el Magistrado Juan Ricardo Soto Butrón por ser de voto disidente.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.-

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.