SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1a N° 31/2015

Expediente: N° 1005/2014

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante: Rafael Burgos Fernández, representado por

Skarlyn Mariely Palma Verduguez

Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional

de Reforma Agraria

Distrito: Santa Cruz

Fecha: Sucre, 12 de mayo de 2015

Segunda Magistrada Relatora: Dra. Paty Yola Paucara Paco

VISTOS: La demanda contencioso administrativa cursante de fs. 20 a 29 de obrados, subsanada mediante memorial cursante a fs. 34 de obrados, interpuesta por Rafael Burgos Fernández a través de su apoderada Skarlyn Mariely Palma Verduguez, contra el Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria impugnando la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 016/2013 de 7 de noviembre de 2013, que dispone revertir parcialmente la superficie de 6033,3348 has., del predio denominado "Doble R", ubicado en el municipio El Carmen Rivero Torres, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, demás antecedentes del proceso; y

CONSIDERANDO: Qué, la apoderada del actor, sustenta la demanda contenciosa administrativa interpuesta, bajo los siguientes argumentos:

Erróneo cómputo del plazo de 2 años para dar inicio al proceso de reversión: Señala que el D.S. N° 29215 establecería de manera taxativa y precisa que los procesos de reversión deben ejecutarse a partir de los 2 años de concluido los procesos de saneamiento, en todas sus etapas, es decir con la emisión del Título Ejecutorial registrado en Derechos Reales, para tal efecto cita el art. 57-II de la L. N° 1715 que establece: "Concluido el saneamiento respecto de cada propiedad, éste procedimiento sólo podrá aplicarse de manera periódica, después de dos (2) años a partir de la emisión del Título Ejecutorial o certificado de saneamiento." Así como el art. 182 del D.S. N° 29215 que refiere: "El presente procedimiento podrá aplicarse en cualquier momento a partir de los dos (2) años inmediatamente después a la emisión del Título Ejecutorial o Certificado de Saneamiento del predio,..." que por tanto debería entenderse que el proceso de saneamiento culmina con la emisión del Título Ejecutorial y su registro en Derechos Reales, conforme con el art. 326 del D.S. N° 29215, referido a las actividades que contiene la etapa de "resoluciones y titulación" del procedimiento común de saneamiento, que concluye con el registro en Derechos Reales y transferencia de información a las municipalidades, disposición concordante con el art. 330 del mismo reglamento; que en función a ello señala que no quedaría duda de que el proceso de saneamiento concluye con el registro de los Títulos Ejecutoriales en DDRR y la transferencia de información a las municipalidades, registro que da publicidad frente a terceros (art. 1 de la L. de Inscripción de DDRR y art. 1538 del Cód. Civ.) de los derechos consolidados a través del proceso de saneamiento, y que a partir de dicha inscripción, recién se computan los dos años a efectos de dar inicio a los procedimiento de reversión, no siendo responsabilidad de los administrados la falta de registro o registro tardío de los mismos. Que, resultaría absurdo que el proceso de reversión, como etapa posterior al saneamiento, se inicie antes de que haya concluido el proceso de saneamiento, es decir antes del registro en DDRR, dando lugar a la ejecución de dos procedimientos administrativos simultáneos, sobre la misma propiedad y con finalidades diferentes, vulnerando el derecho al debido proceso y a la defensa.

Que la fecha de emisión de los Títulos Ejecutoriales nunca coincide con la fecha de entrega física del título al beneficiario, pudiendo transcurrir meses, incluso años para que ello ocurra, en cuyo caso el administrado estaría en constante incertidumbre respecto del cómputo del plazo, razón por la que considera la representante del actor, que dicho plazo debe calcularse a partir del registro del título ejecutorial en DDRR, como único mecanismo idóneo y efectivo que daría certeza del cómputo de los dos años que establece la ley para el inicio del proceso de reversión.

Que en el proceso de reversión del predio "Doble R", se evidencia que el registro en DDRR del Título Ejecutorial N° MPANAL001210 emitido a favor de Rafael Burgos Fernández data del 14 de diciembre de 2011, mientras que el auto de inicio del proceso de reversión corresponde al 10 de octubre de 2013, habiendo transcurrido únicamente 1 año y 10 meses aproximadamente, es decir antes de los dos años, vulnerando el INRA en el indicado proceso de reversión, los arts. 57-II de la L. N° 1715 y art. 182 del D.S. N° 29215. Que la importancia del plazo de los dos años, a decir de la apoderada, es una suerte de advertencia hacia los administrados para que dentro de ese lapso implementen o conserven los trabajos necesarios que permitan al propietario el cumplimiento total o permanente de la FES en su predio.

Que el cómputo del plazo de dos años que debe efectuarse a partir de la inscripción del Título Ejecutorial en DDRR, estaría sustentado en la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental mediante la SAN S2da. N° 052/2013 de 31 de octubre de 2013, para lo cual la representante del actor transcribe partes de dicha resolución

Erróneo, deficiente e incompleto informe preliminar : Señala que si bien el Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES-INF-PREL N° 004/2013 de 9 de octubre de 2013, hace constar el número de matrícula computarizada del registro del Título ejecutorial emitido a favor de Rafael Burgos Fernández, que determina que el proceso de saneamiento del predio "Doble R" ha sido concluido, sin embargo este Informe omite realizar un análisis del plazo de los dos años a efectos de sugerir o no el inicio del proceso de reversión, aspecto que refiere vulneraría lo dispuesto por el art. 186 del D.S. N° 29215, induciendo en error al INRA al tramitar un proceso de reversión antes de transcurrido dicho plazo, por lo que considera que éste actuado se constituye en el vicio más antiguo que vicia de nulidad todo el proceso de reversión; precisa que en ese sentido se habría manifestado la SAN S2da. N° 052/2013 de 31 de octubre de 2013, para lo cual transcribe partes de dicha Sentencia.

Otras irregularidades de fondo que ameritan la nulidad del proceso de reversión : A más de lo argumentado en el punto 1 del presente memorial, que ameritan la nulidad del proceso de reversión del predio denominado "Doble R", la apoderada del actor, hace referencia a otras irregularidades como:

Irregular conteo de ganado en la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES : Expresa que el titular del predio fue notificado con el auto de inicio de 10 de octubre de 2011 mediante cédula en el predio el 11 de octubre de 2011, cuya copia fue entregada a un trabajador conforme consta a fs. 73 de los antecedentes, sin embargo refiere que tal notificación recién se puso a conocimiento material de Rafael Burgos Fernández, dos días antes de la fecha fijada para la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, debido a que éste se encontraba en Curitiba Brasil delicado de salud, conforme consta por la prueba documental presentada oportunamente, situación que fue puesta en conocimiento de la brigada del INRA durante la referida audiencia; que su estado de salud y el escaso tiempo concedido para juntar el ganado y su respectivo conteo, habría imposibilitado que el titular reúna la totalidad de su ganado, pues la propiedad cuenta con más de 12000 has., donde el ganado ramonea y reunir la totalidad del ganado llevaría 10 días, situación que debería ser de conocimiento del ente administrativo para conceder plazos razonables y no de imposible cumplimiento, más aun en propiedades donde el conteo de ganado resulta ser sustancial para demostrar el cumplimiento de la FES.

Precisa que las 783 cabezas de ganado vacuno contadas en la audiencia de producción de la prueba y verificación de la FES, no serían las únicas existentes en el predio "Doble R", que existiría más ganado que incluso fue visto en la propiedad y que lamentablemente no pudo ser reunido para su conteo; efectuando citas al acta de audiencia, concluye señalando que durante la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES denunció oportunamente la existencia de más ganado en el predio de propiedad de Rafael Burgos Fernández, además del que fue contado, información corroborada por varios miembros del control social y refrendada por la abundante prueba documental presentada, como los certificados oficiales de vacunación contra la fiebre aftosa N° 0050722 de 24 de mayo de 2013 y 0082724 de 29 de noviembre de 2013, que darían cuenta de la existencia indubitable de alrededor de 2000 cabezas de ganado a diferencia de las 804 registradas por el INRA; que ante tales observaciones, según acta de audiencia, el INRA habría hecho caso omiso limitándose a contar únicamente el ganado que fue reunido, no obstante de quedar demostrada la existencia de más reses en la propiedad, como es el caso de dos toros echados que no fueron contados al igual que el ganado visto fuera del corral, motivo suficiente para anular el proceso de reversión, creando duda razonable de la existencia de más ganado en el predio; lo que ameritaba en virtud al principio de verdad material y derecho a la defensa, la fijación de una nueva fecha de audiencia, a efectos de que el propietario pueda reunir la totalidad de su ganado, no siendo simples especulaciones sino hechos denunciados por el propietario y corroborados por miembros del control social; que el deficiente conteo de ganado provocaría que no se registre la verdadera cantidad de ganado existente en el predio, no siendo suficiente para cubrir la superficie que verdaderamente es usada en actividad ganadera, vulnerándose de esta manera lo dispuesto por el art. 192 del D.S. N° 29215.

Viciado informe circunstanciado : Que, en base a la citada irregular y viciada producción de prueba y verificación de la FES, expresa que se elaboró igualmente un viciado Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF N° 010/2013 de 5 de noviembre de 2013, siendo que este informe debió ser elaborado estrictamente sobre la base del acta levantada en audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, conforme lo dispone el art. 194 del D.S. N° 29215; pues se advertiría que de las declaraciones de los miembros del control social que asistieron a la audiencia, en ninguna parte refieren con absoluta certeza que el ganado visto en la propiedad fue posterior al conteo, como sostiene el ente administrativo en dicho informe, por lo que expresa que este informe carece de objetividad y no se fundaría en los antecedentes del proceso, arribando a conclusiones totalmente subjetivas, imprecisas y contradictorias, toda vez que por una parte sostendría que el ganado fue visto con posterioridad al conteo y por otra afirmarían que no se puede precisar si el referido ganado fue contado, si cuenta con marca del predio ni tampoco si se encuentra pintado con "matabichera" utilizada al momento del conteo para diferenciar el ganado contado; que dicho Informe Circunstanciado no podría fundar una resolución de reversión y que éste más bien debió anular obrados a efectos de realizar un nuevo conteo (de ganado) tomando en cuenta la duda fundada en dicha actividad, siendo inaceptable pretender justificar dicho trabajo con argumentos inconsistentes; pide que las afirmaciones contenidas en el Informe Circunstanciado se tomen en cuenta como confesión judicial espontánea, conforme con el art. 1321 del Cód. Civ. 4).

Plan de ordenamiento predial: Señala que el INRA ignoró completamente el POP (Plan de Ordenamiento Predial) del predio en cuestión que fue presentado por el titular, habiendo hecho constar en acta de audiencia la presentación de dicho POP hasta antes de la emisión de la resolución; que, conforme el art. 191 del D.S. N° 29215 no se valoró esta prueba y apenas es mencionada en el Informe Circunstanciado, siendo ello un vicio insubsanable que afecta el debido proceso, la defensa y la propiedad privada del interesado; que mediante la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 16/2013, el INRA con una apresurada "fundamentación", desestima la presentación y valoración del POP sin motivación ni sustento legal; considerando la representante del demandante que los POP's se constituyen en instrumentos para demostrar el cumplimiento de la FES en propiedades con actividad forestal, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo; que, de haber sido valorado legalmente tal instrumento, se hubiese incidido positivamente en la verificación de la FES en el predio "Doble R".

Con estos fundamentos, la representante del demandante solicita que se declare Probada su demanda y en su mérito nula y sin efecto legal alguno la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 16/2013 de 7 de noviembre de 2013, por haberse ejecutado el proceso de reversión sin haber transcurrido aun el plazo de los dos años que establece la ley, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe Preliminar inclusive, o en su caso disponer la realización de una nueva audiencia de producción de prueba y verificación de la FES. CONSIDERANDO: Que, la demanda es admitida mediante auto cursante a fs. 36 y vta., de obrados, disponiéndose la citación en forma personal a la autoridad demandada.

Que, el Director Nacional a.i. del INRA, quien mediante memorial cursante de fs. 82 a 88 de obrados, responde negativamente a la demanda contencioso administrativa, bajo los siguientes argumentos:

En lo que respecta al cómputo del plazo para la aplicación del procedimiento de reversión, la L. N° 3545 en su art. 32 que modifica el art. 57 de la L. N° 1715 establece de manera clara y concreta que el acto mediante el cual se inicia el cómputo de los dos años para la aplicación del procedimiento de reversión, en concordancia con el art. 182 del D.S. N° 29215, que establece que éste procedimiento podrá realizarse en cualquier momento a partir de los dos años inmediatamente después de la emisión del Título Ejecutorial; que el INRA dio cumplimiento a los preceptos legales establecidos por el art. 326 del D.S. N° 29215 y emitió el Titulo Ejecutorial MPANAL001210, el 14 de junio de 2010, correspondiente al predio "Doble R", 3 años y tres meses antes del inicio del procedimiento de reversión, siendo irrelevante que el predio se encuentre o no registrado en DDRR, ya que el art. 182 del D.S. N° 29215 fija el inicio del cómputo del plazo de dos años, para aplicarse el procedimiento de reversión, inmediatamente después de la emisión del Título Ejecutorial; que ello es completamente viable y es ejecutado por la misma entidad estatal que está facultada para realizar la verificación de la FES y que el deber de cumplimiento total de la FES en un predio titulado es responsabilidad de los beneficiarios y no así de la institución, no siendo mayor su deber que velar el cumplimiento de la normativa agraria.

Asimismo refiere que conforme lo establece el art. 158-3 de la C.P.E. es atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional la interpretación de leyes, la misma que no corresponde ya que la normativa agraria vigente establece cual es el hecho concreto que da lugar a los dos (2) años para la aplicación de los procedimientos agrarios.

Respecto a la notificación del propietario, señala que el art. 189 del D.S. N° 29215 establece que a los fines del procedimiento de reversión, se tendrá como domicilio el predio objeto del mismo, en tal sentido a fs. 73 de los antecedentes de reversión consta que la notificación con el Auto de Inicio fue practicada mediante cédula a Rafael Burgos, en el predio denominado "Doble R", el 11 de octubre de 2013, es decir 6 días antes de la realización de la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, habiéndose realizado esta notificación en la forma y plazo establecido por la normativa agraria vigente; que Rafael Burgos se hizo presente en la audiencia señalada conforme acta que cursa de fs. 76 a 83 de los antecedentes, por lo que el reclamo del demandante carecería de asidero legal.

En cuanto al plazo para juntar el ganado, el demandado refiere que los certificados médicos, informes y exámenes de laboratorio son posteriores incluso a la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, no cursando en la prueba documental presentada certificado que acredite que el Sr. Burgos tenía programada cirugía antes o durante los días que se realizó la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES; por lo que considera que la excusa planteada carecería de fundamento legal y sólo trataría de justificar la inexistencia de ganado en el predio "Doble R".

Que, el INRA no fija plazos y que éstos se encuentran establecidos en el D.S. N° 29215; que se cumplió con el artículo 188 del mencionado Decreto Supremo, pues el Auto de Inicio, fue emitido el 10 de octubre de 2013 y la audiencia de producción de prueba y verificación de FES se instaló el 17 de octubre, es decir 7 días calendario después, dentro de los 10 días calendario que señala dicha norma. Que, el art. 71 del D.S. N° 29215 establece que el plazo para practicar la diligencia de notificación es de cinco días calendario antes del acto objeto de notificación, la notificación con el Auto de Inicio del procedimiento de reversión del predio "Doble R" fue realizada el 11 de octubre de 2013 y la audiencia de producción de prueba el 17 de octubre de 2013, habiendo transcurrido 6 días, por lo que el INRA dio cumplimiento a la normativa antes citada.

Que, el INRA, en el Auto de Inicio del Procedimiento de Reversión, si bien fija el día en que se instala e inicia la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, no establece cuando termina esta audiencia, porque es en ese acto que el propietario debe demostrar el cumplimiento de la FES, en el caso del predio "Doble R" esta audiencia duró dos días, sumados los 6 días desde la notificación, se evidenciaría que el propietario tuvo 8 días para reunir el ganado. Respecto al conteo de ganado, en la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES de fs. 76 a 83 de los antecedentes, Rafael Burgos presentó para su conteo 783 cabezas de ganado bovino, 93 terneros sin destetar, cabezas de ganado bovino sin marca, 21 cabezas de ganado equino y 16 cabezas de ganado ovino de la variedad ovejo de pelo, ganado que conforme se desprendería del análisis de la Ficha FES de fs. 83 de los antecedentes, fue debidamente valorado por el INRA, conforme el art. 159 del D.S. N° 29215; que conforme se aclara a fs. 83, los miembros del control social afirman que el ganado visto en el monte fue después de haberse realizado el conteo de ganado en brete, que es lógico que una vez que el ganado es contado el mismo es soltado en los campos; que a fs. 80 consta que concluido el conteo de ganado se procedió al levantamiento de mejoras existentes en la propiedad con la participación del propietario y del control social; que según el acta de audiencia al consultarse a los miembros del control social si el ganado visto en el monte fue antes o después del conteo de ganado realizado en brete, éstos habrían manifestado que fue visto después de haberse realizado el conteo en brete, que dicha acta en señal de conformidad está firmada por el interesado, su abogado, el control social entre ellos FEGASACRUZ y los funcionarios del INRA; que no se desconoce la existencia de actividad ganadera en el predio, siendo la causal de reversión el cumplimiento parcial de la FES en el predio "Doble R", a través de la verificación directa del ganado existente, siendo que lo contado no es suficiente para demostrar dicho cumplimiento en su totalidad.

Respecto al Certificado de Vacunación 0050722 emitido por SENASAG, expresa que éste no acreditaría derecho de propiedad ni la cantidad de ganado existente, toda vez que las marcas identificadas en campo serían distintas a las que se encuentran en los certificados de vacunación, llamando la atención que durante esta actividad se presentaron dos marcas y en el conteo de ganado se identificaron tres marcas, que el certificado de vacunación conforme lo dispone el art. 167 del D.S. N° 29215 es un instrumento complementario siendo el principal medio de prueba para demostrar la existencia de ganado a través del conteo de éste, concordante con el art. 159 del mismo Decreto Supremo citado.

En cuanto al Plan de Ordenamiento Predial, aprobado mediante Resolución Administrativa RD-ABT-DDSC-POP N° 02977/2013, presentado por Rafael Burgos, en el proceso, señala que por sí solo no demuestra el cumplimiento de la FES, debiendo el propietario demostrar el desarrollo de dichas actividades conforme a los usos asignados en el referido POP; que si la apoderada sostiene que se debe valorar la actividad forestal debió haber presentarse el Plan de Manejo Forestal respectivo, documento inexistente toda vez que en el predio únicamente se desarrolla actividad ganadera.

En relación a la señalado en la Resolución de Reversión RES-REV N° 016/2013, que haría únicamente mención a la documentación presentada con posterioridad por el interesado, el INRA sostiene que ha quedado demostrado que el certificado médico y las pruebas de laboratorio carecen de valor probatorio toda vez que los mismos son posteriores a la realización de la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES; que está demostrado que el POP (del predio "Doble R") no es el documento mediante el cual se demuestra que el propietario desarrolla actividades forestales, de conservación y ecoturismo, en tal sentido su valoración no afectaría los resultados del proceso de reversión porque en el predio "Doble R" no se desarrollan actividades forestales, mucho menos de conservación y protección de la biodiversidad y la actividad ganadera evidenciada en campo no es la suficiente para demostrar el cumplimiento de la FES en la totalidad del predio.

Por lo expuesto solicita que se declare Improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta y se mantenga firme y subsistente la Resolución Administrativa RES-REV N° 016/2013 de 7 de noviembre de 2013, con costas.

CONSIDERANDO: Que, corridos los traslados respectivos, por memorial de fs. 91 a 95 vta., de obrados, la representante del demandante ejerce su derecho a la réplica, reiterando los fundamentos de su demanda, por su parte el demandado, por memorial de fs. 125 a 126 vta., de obrados ejerce su derecho a dúplica sosteniendo los términos de su contestación.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, resulta ser un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses y derechos del administrado cuando estos consideran que son lesionados o perjudicados; corresponde efectuar el siguiente análisis y fundamentación:

En lo que respecta al erróneo cómputo del plazo de 2 años para dar inicio al procedimiento de reversión: La parte actora indica que el inicio del plazo de los dos años para tramitar un procedimiento de reversión en predios titulados debería computarse desde el momento de la inscripción en DDRR del Título Ejecutorial respectivo y la transferencia de la información a las municipalidades, en función a la interpretación sobre el momento en que culmina todas las etapas del proceso de saneamiento invocando los arts. 326 y 330 del D.S.

N° 29215, refiriendo que ello daría certeza al administrado del momento en que se puede iniciar la reversión de su predio, implicando ello una suerte de advertencia para que implemente o conserve los trabajos necesarios que le permitan el cumplimiento total y permanente de la Función Económico Social (FES); que dicho cómputo de los dos (2) años establecidos en la normativa agraria, a partir de la inscripción en el registro público de los Títulos Ejecutoriales emergentes de los procesos de saneamiento, señala que la emisión del Título Ejecutorial nunca coincide con la fecha de entrega física del mismo al beneficiario, pudiendo transcurrir meses, a veces hasta años; del análisis al Título Ejecutorial N° MPA-NAL-001210 cursante a fs. 10 y vta., de obrados, otorgado a Rafael Burgos Fernández, se constata que la misma fue expedida el 14 de diciembre de 2010; que el referido Título Ejecutorial fue registrado en Derechos Reales el 14 de diciembre de 2011; que asimismo el informe cursante a fs. 147 del expediente contencioso, certifica que el predio "Doble R", con Título Ejecutorial N° MPANAL001210, fue inscrito en el registro de Derechos Reales, el 14 de diciembre de 2011 y que se efectivizó la entrega del mismo el 19 de diciembre de 2011; de donde se concluye que al haber sido registrado el Título Ejecutorial del actor en el registro de Derechos Reales el 14 de diciembre de 2011 y computando el mismo con el Auto de Inicio de Procedimiento de Reversión cursante de fs. 47 a 50 de los antecedentes de reversión, se verifica que dicho auto fue emitido el 10 de octubre de 2013, lo que significa que no habrían transcurrido dos (2) años, sino 1 año, 9 meses y 26 días; por lo que este Tribunal considera que los argumentos referidos por la parte actora resultan ser válidos toda vez que si bien el art. 57-II de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545 señala "Concluido el saneamiento respecto de cada propiedad, este procedimiento solo podrá aplicarse de manera periódica, después de dos (2) años a partir de la emisión del título ejecutorial o certificado de saneamiento. Las verificaciones posteriores de la FES, de cada propiedad, no podrán ser realizadas en plazos menores a dos (2) años", así como el art. 182 del D.S. N° 29215 señala "El presente procedimiento podrá aplicarse en cualquier momento a partir de los dos (2) años inmediatamente de posibles mutaciones del derecho. Para aplicar un nuevo procedimiento de reversión deberán transcurrir por lo menos dos (2) años desde la última verificación de la FES, sin embargo el art. 263-I del D.S. N° 29215 refiere que el procedimiento común de saneamiento tiene las siguientes etapas: a) Preparatoria, b) De Campo y c) De Resolución y Titulación; asimismo el art. 326-II

del Decreto Supremo citado señala que las actividades del saneamiento comprenden: a) Firma de resoluciones y plazo de impugnación, b) Titulación y c) Registro en Derechos Reales y transferencia de información a las municipalidades; lo que significa que al haberse registrado el Título Ejecutorial N° MPA-NAL-001210 el 14 de diciembre de 2011, el cómputo del plazo de los dos (2) años dispuesto por el art. 57-II de la L. N° 1715, modificado por La L. N° 3545 y el art. 182 del D.S. N° 29215 se inicia a partir del momento del registro en Derechos Reales, no siendo aplicable el cómputo del inicio del plazo desde la fecha de expedición del Título Ejecutorial (10 de diciembre de 2009) conforme lo aplicó el ente administrativo, esto en razón de que el Título Ejecutorial fue registrado el 14 de diciembre de 2014 y siendo que la parte actora tuvo conocimiento de la emisión del mismo el 19 de diciembre de 2011, aspecto que se tiene acreditado por la Certificación expedida por el INRA Santa Cruz cursante a fs. 147 de obrados. Por otra parte, es menester dejar en constancia que la publicidad de todo bien inmueble, ya sea urbano o rural se encuentra establecido en el art. 1538 del Cód. Civ., que en su parágrafo II señala "La publicidad se adquiere mediante la inscripción del título que origina el derecho en el registro de Derechos Reales", y si bien el referido artículo no es aplicable supletoriamente a los procedimientos agrarios conforme lo prevé el art. 78 de la L. N° 1715, sin embargo dicha norma compete exclusivamente al Registro de Derechos Reales, que como se dijo precedentemente es de aplicación general a fundos urbanos o rurales, porque una vez culminado el proceso de saneamiento en todas sus etapas, el Titulo Ejecutorial o Certificado de Saneamiento adquiere su publicidad a partir del la inscripción en dicha repartición pública, teniéndose en consecuencia en el presente caso de autos que al haber sido inscrito en el registro DDRR, el Título Ejecutorial N° MPA-NAL-001210 el 14 de diciembre de 2011, es este el inicio del cómputo de plazo de los dos (2) años para los procedimientos de reversión, por lo que al haber aplicado el INRA el procedimiento de reversión antes de los dos (2) años de haber sido público el mismo, se evidencia la vulneración al derecho al debido proceso contemplado por el art. 115-II de la C.P.E. y si bien la autoridad demandada hace referencia al carácter permanente del cumplimiento de la FES, sin embargo el art. 2 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545 en concordancia con el art. 393 de la C.P.E., en lo que respecta al procedimiento de reversión, el cumplimiento de la FES está sujeto al término dispuesto por el art. 57-II de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 y el art. 182

del D.S. N° 29215, que determinan el plazo de dos (2) años, para iniciar los procesos de reversión.

Con relación al erróneo, deficiente e incompleto Informe Preliminar : El actor señala que si bien el Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES-INF-PREL N° 004/2013 de 9 de octubre de 2013, hace constar el número de matrícula computarizada del registro del Título ejecutorial emitido a favor de Rafael Burgos Fernández que da cuenta que el proceso de saneamiento del predio "Doble R" ha sido concluido sin embargo este informe omite realizar un análisis del plazo de los dos años a efectos de sugerir o no el inicio del proceso de reversión, aspecto que refiere vulneraría lo dispuesto por el art. 186 del D.S. N° 29215; del análisis del Informe Preliminar DGAT-USC-FS-FES-INF-PREL N° 004/2013 de 9 de octubre de 2013 cursante de fs. 42 a 46 del expediente de reversión, se verifica que la misma en el punto III Análisis Legal, cita el art. 182 del D.S. N° 29215 que hace referencia a los dos (2) años del procedimiento de reversión, así como conforme a lo previsto por el Art. 186-III del D.S. N° 29215, en el punto IV-1) Conclusiones y Sugerencias-1) sugiere se inicie el proceso de reversión; de donde se concluye que si bien dicho Informe Preliminar insta a que se dé inicio con el procedimiento de reversión, sin embargo dicha sugerencia lo realiza en función a la emisión del Título Ejecutorial (14 de junio de 2010) conforme consta en el punto I Antecedentes del referido informe y no desde la fecha del registro del Título Ejecutorial (14 de diciembre de 2011), que como se dijo precedentemente, el plazo de los dos (2) años se computan a partir del registro público del Título Ejecutorial en DDRR, aspecto que evidencia que dicho Informe Preliminar incurra en una mala valoración en lo que respecta al plazo de los dos (2) años para dar inicio al proceso de reversión.

Con relación al irregular conteo de ganado en la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES : El actor señala que fue notificado por cédula el 11 de octubre de 2013 con el Auto de inicio de reversión de 10 de octubre de 2013, conforme consta por la diligencia de notificación de fs. 73, es decir un día después de dictada dicha resolución; que se encontraba en mal estado de salud, situación que fue puesto en conocimiento del INRA durante la audiencia; que su estado de salud y el escaso tiempo concedido para juntar el ganado y su respectivo conteo, habría imposibilitado que el titular reúna la totalidad de su ganado, pues la propiedad cuenta con más de 12000 has., donde el ganado ramonea y reunir la totalidad del ganado llevaría 10 días, para demostrar el cumplimiento de la FES y que las 783 cabezas de ganado vacuno contadas en la audiencia de producción de la prueba y verificación de la FES, no serían las únicas existentes en el predio "Doble R", que existiría más ganado que incluso fue visto en la propiedad y que lamentablemente no pudo ser reunido para su conteo; que durante la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES denunció oportunamente la existencia de más ganado en el predio, además del que fue contado; información corroborada por varios miembros del control social y refrendada por la abundante prueba documental presentada, como los certificados oficiales de vacunación contra la fiebre aftosa N° 0050722 de 24 de mayo de 2013 y 0082724 de 29 de noviembre de 2013, que darían cuenta de la existencia indubitable de alrededor de 2000 cabezas de ganado a diferencia de las 804 registradas por el INRA, por lo que señala que se vulnero lo dispuesto por el art. 192 del D.S. N° 29215; en referencia a este argumento del escaso tiempo concedido por el INRA para juntar el ganado; de los antecedentes del expediente de reversión se verifica que el titular fue notificado por cédula el 11 de octubre de 2013, con el auto de inicio del proceso de reversión de fecha 10 de octubre de 2013 (conforme cursa la diligencia de notificación de fs. 73); es decir, un día después de dictada dicha resolución, habiéndose efectuado tal diligencia conforme lo dispone el art. 189 del D.S. N° 29215, que otorga incluso un plazo máximo de 5 días para la misma; que, sin embargo no obstante de estos reclamos, se verifica que Rafael Burgos Fernández, fue comunicado oportunamente con la notificación del señalamiento de la audiencia de producción de prueba y verificación de FES, pues estuvo presente en la misma (conforme consta del acta de dicha audiencia y ficha FES cursantes de fs. 76 a 87 de los antecedentes de reversión) y si bien los certificados médicos o estudios clínicos (cursantes de fs. 458 a 466 de los antecedentes de reversión) realizados al interesado, muestran su delicado estado de salud, los mismos datan de fechas anteriores y posteriores a la audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, constatándose que el propietario participó en la señalada audiencia, en la cual presentó documentación, formuló observaciones y aclaraciones, las mismas que están consignadas en 6 puntos, conforme se acredita por la de fs. 81 de los antecedentes, sin embargo tanto el actor a solicitud de parte, así como el INRA de oficio, no pusieron a consideración, suspender la audiencia, ante la imposibilidad aducida por el ahora actor de poder reunir el ganado conforme lo prevé el art. 192-I del D.S. N° 29215, por lo que este aspecto debió haber sido considerado por el ente administrativo en función de la verdad material, a efectos de comprobar el total del ganado existente en el predio "Doble R", en razón de que aún había plazo, conforme lo determina el art. 188-a) del D.S. N° 29215, que dispone la audiencia será realizada en un plazo de 10 días calendario, verificándose que en el presente caso, se realizó los días 17 y 18 de octubre de 2013, o sea al séptimo día de haberse dictado el auto de inicio del procedimiento y a los 6 días de la notificación al titular; constatándose asimismo que los miembros del control social en la Audiencia de verificación de la FES, respecto a la existencia de más ganado en el monte, hacen mención a que vieron más ganado; que el mismo fue visto después de haberse realizado el conteo en brete; que se ha evidenciado más ganado en el monte pero no pueden dar fe si el ganado es de la propiedad o no, ya que el mismo no es contabilizado; que no pueden precisar que el ganado se encontraba con pintura o sin pintura, ni tampoco pueden precisar que si tenían marca o no, hechos que hacen que se genere duda razonable debido a que no se contabilizó todo el ganado existente en el referido predio, en función del principio de verdad material establecido por el art. 180-I de la C.P.E., sobre todo al haber adjuntado el ahora actor al proceso de reversión, prueba complementaria que acredita la existencia de mas ganado, conforme se evidencia a través de los certificados oficiales de vacunación contra la fiebre aftosa N° 0050722 de 24 de mayo de 2013 y 0082724 de 29 de noviembre de 2013 que dan cuenta la existencia de alrededor de 2000 cabezas de ganado, a diferencia de las 804 registradas por el INRA in situ, lo que significa que el ente administrativo, no cumplió a cabalidad con lo previsto por el art. 167-I del D.S. N° 29215 que señala que en actividades ganaderas se verificara el numero de ganado, a través de su conteo en el predio, constatando la m arca y el registro respectivo, el parágrafo II señala que para corroborar la información descrita precedentemente, el INRA podrá hacer uso de instrumentos complementarios, como el de SENASAG.

Con relación al viciado Informe Circunstanciado : El actor refiere que en base a la citada irregular y viciada audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, se elaboró igualmente un viciado Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF N° 010/2013 de 5 de noviembre de 2013, que este debió ser elaborado sobre la base del Acta levantada en Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la FES, conforme lo dispone el art. 194 del D.S. N° 29215, debido a que las declaraciones de los miembros del control social, en ninguna parte refieren con absoluta certeza que el ganado visto en la propiedad fue posterior al conteo, como sostiene el ente administrativo en dicho informe; que este aspecto es una apreciación subjetiva que carece de objetividad, toda vez que por una parte sostendrían que el ganado fue visto con posterioridad al conteo y por otra afirmarían que no se puede precisar si el referido ganado fue contado, si cuenta con marca o si se encuentra pintado con "matabichera" utilizada al momento del conteo para diferenciar el ganado contado; que dicho Informe Circunstanciado debió más bien anular obrados a efectos de realizar un nuevo conteo (de ganado). Así como solicita que las afirmaciones contenidas en el Informe Circunstanciado se tomen en cuenta como confesión judicial espontánea, conforme con el art. 1321 del Cód. Civ-4); del análisis al Informe Circunstanciado DGAT-USC-FS-FES INF N° 0101/2013 de 5 de noviembre de 2013, cursante de fs. 484 a 502, así como del Acta de Audiencia de Producción de Prueba y Verificación de la FES de fs. 76 a 83 de los antecedentes, se verifica que las mismas señalan: que se habría evidenciado ganado en el monte pero no pueden dar fe si el ganado es de la propiedad o no, ya que el mismo no fue contabilizado; que fue visto después de haberse realizado el conteo en brete; que no se ha podido evidenciar la existencia de marcas en el ganado que se encontraba en el monte; que no pueden precisar que el ganado se encontraba con pintura o sin pintura, así como tampoco se puede precisar si tenían marca o no; verificándose que si bien se cumplió con el art. 194 del D.S. N° 209215, sin embargo conforme se dijo precedentemente, dichas aclaraciones denotan la duda razonable sobre la existencia de más cantidad de ganado en el predio "Doble R"; en lo que respecta a la confesión judicial, cabe señalar que las afirmaciones que habrían formulado los funcionarios del INRA mediante el Informe Circunstanciado cursante de fs. 484 a 502 de los antecedentes de reversión, no podrían ser consideradas como "confesión judicial" al tenor del art. 1321 del Cód. Civ., toda vez que dicho documento fue emitido dentro del proceso administrativo de reversión y no dentro del actual proceso contencioso administrativo que fue interpuesto en forma posterior, aspecto que no fue observado, por lo que no puede considerarse como confesión judicial tal argumento vertido.

Con relación a la valoración del Plan de Ordenamiento Predial: El actor señala que el INRA ignoró completamente el Plan de Ordenamiento Predial, que hizo constar en acta de audiencia la presentación del citado POP hasta antes de la emisión de la resolución, conforme el art. 191 del D.S. N° 29215; que no se valoró esta prueba y refiere que apenas es mencionada en el Informe Circunstanciado; que la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N° 16/2013, desestimó la presentación y valoración del POP sin motivación ni sustento legal; que dicho POP se constituye en un instrumento del cumplimiento de la FES en propiedades con actividad forestal, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo; al respecto, de un análisis a la Resolución Administrativa RD-ABT-DDSC-POP N° 02997/2013 de 18 de octubre de 2013, que cursa en los antecedentes de reversión de fs. 446 a 453 de los antecedentes, mediante la cual se aprueba el POP sobre la totalidad del predio "Doble R", la misma señala en su cláusula sexta "....que la aprobación del POP, NO representa reconocimiento de derecho propietario y/o cumplimiento de la FES, debiendo ser la instancia correspondiente la que resuelva tales aspectos en el marco de la normativa vigente y lo considerado en la presente resolución", verificándose que la misma es consignada en el Informe Circunstanciado como prueba de reciente obtención; sobre el POP, la Resolución Administrativa de Reversión señala que ésta y otras pruebas, no modifican los resultados del cumplimiento de la Función Económico Social del predio "Doble R"; que dicho POP aprobado no implica cumplimiento de la FES, debido a que el art. 1 del D.S. N° 24453 define el "Plan de ordenamiento predial" como el "Instrumento que zonifica las tierras de un predio según sus distintas capacidades de uso o vocación.", constituyendo entonces sólo en un instrumento de planificación, que por sí misma no opera, ni puede ser valorada como cumplimiento de la FES, pues sobre cuya base necesariamente se debe obtener las respectivos Planes de Manejo Forestal conforme lo establece el art. 27-I de la L. N° 1700 que señala "El Plan de Manejo es un requerimiento esencial para todo tipo de utilización forestal, es un requisito indispensable para el ejercicio de las actividades forestales, forma parte integrante de la resolución de concesión, autorización o permiso de desmonte y su cumplimiento es obligatorio. En el Plan de Manejo se delimitaran las áreas de protección y otros usos. Solo se pueden utilizar los recursos que son materia del Plan de Manejo", de donde se concluye que los Planes de Manejo Forestal, vienen a ser los instrumentos operativos que permiten concretizar el uso y aprovechamiento de los recursos forestales constitutivos del cumplimiento de la FES, por lo que no podría alegarse válidamente que se cumple la FES con el POP, menos en actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación o ecoturismo y si bien la Resolución Administrativa RD-ABT-DDSC-POP N° 02997/2013 que aprueba el POP del predio "Doble R", es emitida el 18 de octubre de 2013, es decir un día después del inicio de la audiencia de producción de prueba y verificación de FES efectuada el 17 de octubre de 2013, sin embargo conforme se dijo precedentemente la misma está sujeta al Plan de Manejo Forestal y siendo que el POP y el PMF son complementarios el uno con el otro, no podría atribuirse al administrado para que inicie los trabajos establecidos en el POP, puesto que la Resolución Administrativa RD-ABT-DDSC-POP N° 02977/20123 de 18 de octubre de 2013 cursante de fs. 446 a 454 de los antecedentes de reversión, se infiere que el POP aprobado establece implementar una serie de trabajos forestales, cuando lo lógico es que los mismos sean implementados luego de la aprobación del POP.

Finalmente, en lo que respecta a la atribución de interpretar las leyes que corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional conforme el art. 158-3) de la C.P.E.; cabe señalar que este Tribunal en el presente caso de autos aplicó el plazo de los dos (2) años, establecidos en la normativa agraria vigente en función a los derechos y garantías establecidos en la C.P.E., señalando que el plazo corre desde la inscripción al registro de Derechos Reales y no como el ente administrativo inició el proceso de reversión 2 meses y 4 días antes de que legalmente tenga competencia.

Por los argumentos expuestos, se concluye que el proceso de reversión practicado en el predio "Doble R" no se ajustó al procedimiento establecido por la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545, así como al D.S. N° 29215, al haber iniciado el ente administrativo la reversión sin que se cumpla los dos años establecidos en la normativa agraria, así como al no haberse verificado adecuadamente el conteo total del ganado en el predio "Doble R", dadas las características de empresa con actividad ganadera, aspectos que hacen que se vulnere el debido proceso y el derecho a la defensa previsto por el art. 115-II de la C.P.E correspondiendo en consecuencia resolver.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545; FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por la apoderada de Rafael Burgos Fernández, mediante memorial cursante de fs. 20 a 29, subsanada a fs. 34 de obrados, en consecuencia Nula la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV N°016/2013 de 7 de noviembre de 2013, emitida por el Director Nacional del INRA, pronunciada en relación al predio denominado "Doble R", debiendo el ente administrativo emitir nuevo informe preliminar que determine el cumplimiento de los 2 años de acuerdo a los fundamentos expuestos en la presente sentencia.

Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, tanto del proceso de saneamiento como del proceso de reversión, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas de las piezas que correspondan, con cargo a dicha institución.

No firma la Magistrada, Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz, primera relatora por ser de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.-

Fdo.-

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.