SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 29/2015

Expediente : No. 1038/2014.

Proceso : Contencioso Administrativo.

Demandante : Vicemisniterio de Tierras,

representando por Jhonny Oscar

Cordero Nuñez.

Demandado : Director Nacional a.i. del INRA.

Jorge Gómez Chumacero.

Distrito : Santa Cruz.

Fecha : Sucre, 7 de mayo de 2015.

Segunda Magistrada Relatora : Dra. Paty Yola Paucara Paco.

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, auto de admisión, contestación a la demanda, Resolución Administrativa impugnada, los antecedentes del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono 105 correspondiente al predio denominado "San Antonio" y;

CONSIDERANDO: Que, de fs. 14 a 17 vta. de obrados, cursa demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministerio de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, contra la Resolución Administrativa RA-SS N° 0441/2003 de 12 de noviembre de 2003, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono 105, correspondiente al predio denominado "San Antonio" ubicado en el cantón El Carmen sección tercera, provincia Geman Busch del departamento de Santa Cruz, argumentando:

1.- Que, por Resolución Administrativa RA-SS N° 0441/2003 de 12 de noviembre de 2003, se determina adjudicar el predio denominado "San Antonio" a favor de Dionicio Arcani Limachi, en la superficie de 497.2869 ha., clasificándola como pequeña propiedad ganadera, pero en dicho proceso de saneamiento se pudo evidenciar la existencia de errores y omisiones de fondo, tal como una posesión ilegal e incumplimiento de la función social, dado que si bien el beneficiario declara la existencia de 80 cabezas de ganado con marca de registro, en el rubro de infraestructura y equipos de la ficha catastral, no se registra ninguna mejora, es decir no habría casa, bretes, corrales, galpones, ni actividad pecuaria ni agrícola, es más, el mismo beneficiario, habría declarado que tiene su casa, en la Comunidad "Asunción del Puquio" corrales y potreros, señalando que el predio "San Antonio" es utilizado para ramoneo, en tal circunstancia quedaría claro el incumplimiento a la función social en dicho predio.

Que, por su parte el análisis multitemporal de imagines de satélite elaborado por el Viceministerio de Tierras plasmado en el informe INF/VT/DGT/UTNIT/0062-2012, señala que en el año 1996 no era posible distinguir actividad entrópica productiva, sin embargo en la imagen del año 2000 se observaría un cambio de tonalidad, presumiblemente por quemas, información que contrastada con la información recabada en campo, que demostraría que la posesión ejercida en el predio fue posterior a la promulgación de la L. N° 1715, adecuando su alcance a lo dispuesto por el art. 199-I del D.S. N° 25763.

Manifiesta que, la empresa INGEOS S.R.L. que levanto las pericias de campo, no constató la existencia de mejoras ni ganado en el predio, tampoco la acreditación de registro de ganado, vulnerando las disposiciones del reglamento agrario contenidas en el D.S. N° 25763 en su art. 173-I.c) y art. 273.

Que, en razón a la errónea valoración de la función social en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, determina que se le legitime como poseedor legal a Dionicio Arcani Limachi y sugiere la adjudicación sobre la superficie de 497.2869 ha. clasificada como pequeña propiedad ganadera, transgrediendo el art. 176 y siguientes del reglamento agrario, no acreditando el beneficiario residencia ni actividad ganadera, en tal circunstancia la Resolución impugnada, no se ajusta a las disposiciones legales que respaldan dicho reconocimiento.

Señala también que el INRA mediante informe legal INF-JRLL N° 1113/2008 de 3 de julio de 2008, establece que se ha infraccionado el principio constitucional previsto en el art. 166 de la CPE, toda vez que Dionicio Arcani Limachi desde la pericias de campo reconoce expresamente que el predio no cuenta con mejoras y lo que correspondía era declararla como tierra fiscal.

El demandante concluye señalando que 1) Que la propiedad agraria goza de protección del Estado, siempre que esta sea anterior a la L. N° 1715 y cumpla la función social que no ocurre en el presente caso. 2) Que Dionicio Arcani Limachi no acreditó la legalidad de su posesión ni el cumplimiento de la función social; por lo que la Resolución Administrativa RA-SS N° 0441/2003 de 12 de noviembre de 2003 no se ajusta a la normativa vigente en su momento. 3) Que los funcionarios responsables en la etapa de Evaluación Técnica Jurídica y Resolución Administrativa de Adjudicación, no realizaron una adecuada valoración de los datos recopilados en las pericias de campo, imágenes satelitales entre otros, que serian errores de fondo que afectan a la legalidad del proceso de saneamiento.

Por último y señalando la normativa infringida en su parecer, solicitando se declare probada la demanda formulada en todas sus partes y se disponga la nulidad de la Resolución Administrativa impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 21 de noviembre de 2002, debiendo reencausarse el proceso en estricto apego a las normas.

CONSIDERANDO: Que, habiendo sido la demanda contencioso administrativa planteada dentro del plazo establecido en el art. 68 de la L.N° 1715, mediante Auto de 13 de junio de 2014 cursante a fs. 20 de obrados, es admitida en todo lo que hubiere lugar en derecho para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, precautelando el derecho a la defensa, se corrió en traslado al Director Nacional de INRA, Jorge Gómez Chumacero, quien por memorial cursante de fs. 52 a 54 de obrados, contesta la demanda en forma negativa argumentando:

Que, el INRA en cumplimiento al D.S. N° 25763 (vigente en su momento) realizó las actividades propias de las pericias de campo, evidenciándose de la Ficha Catastral cursante de fs. 32 a 33 de los antecedentes, que se identifica la actividad ganadera, consignado 80 cabezas de ganado bovino, así como la marca de ganado, corroborado en el ítem XIII, donde también se evidencia que el uso de la tierra es pecuaria, en el ítem XVIII de la Ficha Catastral, el beneficiario del predio "San Antonio", manifiesta que utiliza el predio para el ramoneo de su ganado y en ese sentido considerando que la superficie mensurada es de 497.2869 ha. se estableció el cumplimiento de la función social, por lo que el Informe de Evaluación Técnico Jurídica cursante de fs. 114 a 118 de los antecedentes, se emitió en forma correcta, como sucedió en la Resolución impugnada.

Señala que se tenga presente lo aseverado por el demandante cuando refiere que del análisis multitemporal de imágenes satelitales correspondientes al predio "San Antonio" plasmadas en el Informe INF/DGT/UTNIT/0062/2012 de 2 de octubre de 2012 denotan actividad en el año 2000, es decir que anterior al levantamiento catastral se evidenció actividad ganadera en el predio, debiendo a éste documento otorgarle el valor como confesión espontanea de parte del demandante y que le infiere el cumplimiento de la función social del predio.

Manifiesta que Dionicio Arcani Limachi, sí acreditó la legalidad del predio "San Antonio" toda vez que de fs. 33 cursa Declaración Jurada de Posesión Pacifica del Predio, donde se evidencia que la posesión del predio data del 10 de septiembre de 1990 por lo que se habría demostrado la posesión del beneficiario ya que los resultados del proceso de saneamiento del predio "San Antonio" fueron producto de la verificación directa en el terreno, conforme lo previsto por el parágrafo II del art. 239 del D.S. N°25763, habiéndose levantado in situ la Ficha Catastral donde el beneficiario demostró el cumplimiento de la función social del predio objeto del saneamiento y posesión anterior a la promulgación de la L.N° 1715.

Finalmente respeto a que los funcionarios del INRA en el Informe Legal INF-JRLL N° 1113/2008, no realizaron una adecuada valoración de los datos de campo, manifiesta que los informes constituyen información referencial y no llegan a definir ni reconocer ningún derecho de propiedad y que al momento de dicho informe, el proceso de saneamiento del predio "San Antonio" ya contaba con Resolución Final de Saneamiento, debiendo en consecuencia considerarse la inaplicabilidad del art. 266 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, por haberse efectuado un control de calidad a la carpeta predial sin la competencia respectiva.

Por los alcances descritos, solicita se declare improbada la demanda contencioso administrativa RA-SS N° 0441/2003 de 12 de noviembre de 20103.

El derecho de réplica fue ejercido por el demandante por memorial cursante de fs. 64 a 66 de obrados, el demandado Director Nacional del INRA, ejerció su derecho de dúplica por memorial cursante a fs. 86 y vta. de obrados, por otra parte, a fs. 84 de obrados, se acumula a los antecedentes del proceso la Orden Instruida N° 115/2014-B diligenciada por el Juez Agroambiental de Pailón, con la cual se notificó al tercero interesado Dionicio Arcani Limachi con el memorial de demanda, no habiendo el mismo apersonado al presente proceso.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

En éste entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales.

Que, la Disposición Final Vigécima del N° D.S. N° 29215, faculta al Viceministerio de Tierras a instaurar Acciones Contencioso Administrativas, norma que permite al Estado valerse de instrumentos jurídicos de defensa del interés colectivo y estatal en caso de que por algún motivo, la tenencia de la propiedad agraria no esté cumpliendo con los fines previstos por la Constitución Política del Estado y la Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria que se implementa; puesto que el proceso contencioso administrativo en materia agraria, en nada ha cambiado su configuración jurídica al otorgar al Viceministerio de Tierras la facultad específica y puntual de interponer demandas contencioso administrativas en los casos de vicios insubsanables en el procedimiento concluido hasta la emisión de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento

En éste sentido y conforme lo establecido por el art. 189.3 de la Constitución Política del Estado y art. 36.3 de la L. N° 1715, el Tribunal Agroambiental es la instancia competente para conocer y resolver el presente proceso contencioso administrativo, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas durante la sustanciación del proceso de Saneamiento Simple de Oficio del polígono 105 correspondiente al predio "San Antonio", ubicado en el cantón El Carmen sección Tercera, provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, correspondiendo ejercer el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso y si basó su procedimiento en los principios que regulan la materia.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda, contestación, apersonamiento, Resolución Impugnada y debidamente compulsadas con los antecedentes se establece:

Con relación a la existencia de errores y omisiones de fondo, tal como una posesión ilegal e incumplimiento de la función social del beneficiario en el predio "San Antonio"

Que, de la carpeta de antecedentes se observa que de fs. 1 a 2, cursa Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DD SSOO 008/2000 de 18 de agosto de 2000, por el que se declara Área de Saneamiento Simple de Oficio al departamento de Santa Cruz; de fs. 3 a 4, cursa Resolución de Aprobación de Área de Saneamiento N° RES-0038/2000 de 20 de septiembre de 2000 por el que se aprueba la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio N° DD SSOO 008/2000; de fs. 5 a 14, cursa Resolución Administrativa N° DDSC SAN SIM 0029/02 de 11 de abril de 2002 por el que se prioriza la ejecución del Saneamiento Simple de Oficio; de fs. 15 a 18, cursa Resolución Instructoria N°0028 /02 de 17 de abril de 2002, por el que se intima a Propietarios, Subadquirentes, Beneficiarios, Poseedores y otros, para que se presenten en oficinas del INRA a efectos de acreditar su derecho; a fs. 28 cursa Carta de Citación de 16 de julo de 2002, por el que se comunica a Dionicio Arcani Limachi que la empresa "INGEOS S.R.L.", llevará a cabo el Saneamiento Simple de la Propiedad Agraria de la provincia Germán Busch del departamento de Santa Cruz, para cuyo efecto se le cita a estar presente en el lugar de su propiedad el día 23 de julio del año 2002; en éste punto y considerando que el art. 173. c) (Pericias de Campo) del D.S. N° 25763 aplicable al caso de autos, dispone que concluida la campaña pública, en la fecha fijada, se dará inicio a las pericias de campo donde el INRA en forma directa o a través de empresas acreditadas a tal efecto deberá "Verificar el cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de los Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando aproximadamente las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social; y"; así como el Art. 237 (Cumplimiento de la Función Social) de la misma norma, dispone "Se entenderá que el Solar Campesino, la Pequeña Propiedad, las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestren residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso , en términos económicos, sociales o culturales", de la revisión de la carpeta predial, cursa de fs. 31 a 32 Ficha Catastral de 23 de julio de 2002 del predio "San Antonio", en la cual se consigna la superficie de 400.0000 ha. clasificándola como pequeña propiedad ganadera, como forma de adquisición se consigna como poseedor y la no existencia de tradición; en el punto XVIII (Observaciones) se consigna que "El encuestado declaró la cantidad de ganado el cual no se pudo verificar en campo"," El encuestado dibujo su marca", " El encuestado manifiesta estar en posesión sobre tierra fiscal desde el 10 de septiembre de 1990" de fs. 34 a 35, cursa Registro de la FES, donde no se consigna actividad actual de la tierra, producción pecuaria, ningún tipo de ganado, ninguna herramienta o maquinaria agrícola, ninguna construcción, se consigna un trabajador familiar, en la observaciones se dice que "El propietario manifiesta que es miembro de la Comunidad Asunción del Puquio en la cual tiene su casa, corral y potreros y explica que en esta propiedad San Antonio se dedica al ramoneo", se consigna también que "no se pudo verificar el ganado declarado", de fs. 91 a 97 cursa Informe Circunstanciado de Campo de 8 de octubre de 2002 que en el punto 9 (observaciones) dice.- "Al momento de realizar la encuesta el poseedor declaro 80 cabezas de ganado vacuno el cual no se pudo verificar en el predio ..."

Al respecto, se tiene que el art. 166 de la Constitución Política del Estado de 1967, vigente en el momento del proceso de saneamiento del predio "San Antonio", establecía "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria , y se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras". En ese entendido, se infiere que, la condición esencial y obligatoria para adquirir y conservar el derecho de la propiedad agraria y para que el Estado reconozca, proteja y garantice la misma, es el componente trabajo, entendido éste como la actividad mediante la cual el poseedor o propietario de un predio, desarrolla actividades sean: ganaderas, agrícolas, forestales y otros de carácter productivo, con la finalidad de resguardar su derecho; por su parte la L.N° 1715 art. 3.I. señala que "Se reconoce y garantiza la propiedad agraria privada a favor de las personas naturales y jurídicas, para que ejerciten su derecho de acuerdo con la Constitución Política del Estado en las condiciones establecidas por las leyes agrarias y de acuerdo a las leyes"; asimismo, el art. 64 de la norma citada dispone "El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte"; es decir, si la función social se traduce en la necesidad de que el propietario de un bien lo aproveche económicamente, utilizando sistemas racionales de explotación y tecnologías que se adecuen a sus calidades naturales y que permitan la utilización de los recursos naturales, buscando al mismo tiempo su preservación y la protección ambiental, la Ficha Catastral y el registro de la FES, son los documentos idóneos que tiene el propósito de obtener datos fidedignos "in situ" que posibiliten una mejor evaluación técnico jurídica del predio objeto de análisis y que llevan a la comprobación del cumplimiento o no, de la función social a través, en este caso de la actividad ganadera del predio en saneamiento, estableciéndose que dichos documentos, que el predio "San Antonio", no cumple con la función social y tampoco con la actividad ganadera, y si bien el beneficiario manifestó que éste predio, le sirve de área de pastoreo o ramoneo de sus 80 cabezas de ganado bovino que indica tener, éste aspecto, debió verificarse y demostrarse in situ y al momento del levantamiento de dicha Ficha Catastral y del registro de la FES, no bastando el solo hecho de que el beneficiario "mencione" estos extremos para darlos como válidos y peor aun considerarlos como un cumplimiento a la función social, debiendo considerarse además que el encuestado dibujo su marca de ganado y que esta nunca pudo ser constatada, por lo que se tiene que la empresa INGEOS S.R.L. a momento de emitir el Informe Circunstanciado de Campo y el INRA a momento de realizar el Control de Calidad, Informe Técnico, Informe de Evaluación y las correspondientes Resoluciones, no analizó ni valoró en forma correcta de estos aspectos, y al no hacerlo incumplió lo dispuesto por el art. 166 de la CPE, art. 173.c) y 237 del D.S. N° 25763.

En cuanto a la posesión ilegal del predio.

A fs. 33 de la carpeta predial, cursa Declaración Jurada de Posesión por el que Dionicio Arcani Limachi, declara estar en posesión del predio desde el 10 de septiembre de 1990; de fs. 91 a 97 de la misma carpeta, cursa Informe Circunstanciado de Campo de 8 de octubre de 2002 que en el punto 9 (observaciones) dice.- "Al momento de realizar el levantamiento de la propiedad "Carmelitana"... el propietario del predio San Antonio Dionicio Arcani Limachi, participó como propietario del predio "El Puquio" tal como figura en el anexo de conformidad de linderos..."; de fs. 104 a 107 de los antecedentes, cursa Control de Calidad Legal de 5 de noviembre de 2002 que en el punto 7. f dice.- "...de acuerdo a la ficha de cumplimiento de la FS que cursa en la carpeta, se evidenciamos que no existen trabajos ni mejoras ..." de fs.113 a 117 de la misma carpeta, cursa Informe de Evaluación de 21 de noviembre de 2002, que en el punto 3.2 (Variables Legales) se establece que Dionicio Arcani Limachi, en oportunidad de realizarse los trabajos de campo no acreditó documentación alguna que fundamente su derecho de posesión en trámite, tampoco registra residencia, alguna infraestructura o actividad productiva, (Las Negrillas y cursivas nos Corresponden), al respecto se debe entender que el formulario de declaración jurada de posesión pacifica, si bien se le puede asignar un valor legar, está para ser considerada en pleno y surta todos sus efectos jurídicos, debe estar corroborada o verificada en campo, ya que no surte efectos por si sola, por cuanto, la posesión implica el desarrollo de una actividad productiva, es decir el trabajo que se realiza en la misma y que denote la intensión de adquirir la propiedad del predio, manifestadas con actividades de usar, gozar y producir la tierra, hecho que no se advierte y no se demostró en el predio "San Antonio".

Con relación al Informe Multitemporal referido en la demanda y contestación plasmado en el informe INF/VT/DGT/UTNIT/0062-2012, que señala que en el año 1996 no era posible distinguir actividad antrópica productiva en el predio, sin embargo en la imagen del año 2000 se observaría un cambio de tonalidad, presumiblemente por quemas; este tipo de información técnica como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas y toda información técnica y/o jurídica, no pueden considerarse concluyentes y tampoco pueden sustituir la verificación directa y realizada en campo, más si se trata de un predio con actividad ganadera, aspecto que no merece mayor fundamentación jurídica.

Con relación a la inaplicabilidad del art. 266 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, por haberse supuestamente efectuado un control de calidad a la carpeta predial sin la competencia respectiva por parte del Viceministerio de Tierras, planteado por el demandado, éste aspecto tampoco merece mayor análisis jurídico, ya que la presente sentencia, no se basa en dicha normativa, sino, está basada en la normativa aplicable al momento de ejecutarse el proceso de saneamiento del predio "San Antonio" descrita y analizada precedentemente.

Por todo lo expuesto, al evidenciarse que en el proceso de saneamiento del predio denominado "San Antonio", la empresa INGEOS S.R.L. y el INRA no realizaron un adecuado análisis ni fundamentación, incurriendo en irregularidades de fondo insubsanables en el procedimiento aplicado, así como en la valoración de los antecedentes, corresponde pronunciarse en derecho.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189.3 de la Constitución Política del Estado y art. 36. 3 de la L.N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 14 a 17 vta. de obrados interpuesta por el Viceministero de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, contra el INRA; en su mérito declara NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 044/2003 de 12 de noviembre de 2003, dictada dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio del Polígono 105 correspondiente al predio denominado "San Antonio", disponiendo la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir hasta el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 21 de noviembre de 2002 inclusive, debiendo el INRA reencausar el proceso de saneamiento de acuerdo a los fundamentos expresados en la presente sentencia.

Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples con cargo al INRA.

No firma la Magistrada Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz, primera relatora, por ser de voto disidente

Regístrese y notifíquese y archívese.-

Fdo.-

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.