SAN-S1-0027-2015

Mediante proceso contencioso administrativo, interpuesto contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, la parte demandante impugnó la Resolución Administrativa RA-SS N° 0084/2011 de 20 de enero de 2011, emitida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria a la conclusión  del proceso de Saneamiento Simple de Oficio, polígono 125, respecto al predio denominado "La Cañada", ubicada en el cantón El Puente, sección Tercera, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz, bajo los siguientes fundamentos:

1.- Que su posesión en el predio "La Cañada" se inició el año 1994, antes de la promulgación de la L. N° 1715, por lo que se consideran poseedores legales al amparo de la Disposición Transitoria Octava del D.S. Nº 29215, fundamentando dicha posesión a través de la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio de 12 de noviembre de 2010;

2.-  Que se verificó el cumplimiento de la FES de conformidad al Título V del D.S. N° 29215, habiéndose constatado de manera directa, la existencia de alambrados en la parte norte (5 Km aproximadamente) y este hasta la laguna (3 1/2 Km aproximadamente), encerrado  todo el perímetro del predio con alambre liso de 4 hilos, pastizales naturales, más de 1.000 cabezas de ganado mayor con su respectiva marca,  instalaciones propias de la actividad (bebederos, comederos y otros) y no así infraestructura o vivienda estable y que en temporada de lluvias el lugar se encuentra anegado por rebalses del Rio Grande, impidiendo la implementación de instalaciones permanentes.

3.- Que, habiendo tomado conocimiento de los resultados preliminares del proceso de saneamiento, efectuaron observaciones de orden jurídico con el objeto de reiterar la información proporcionada al INRA, la cual fue plasmada en el Registro de Reclamos de 6 de diciembre de 2010 sobre: la fecha de ocupación del predio en la que debido a la zona baja, el agua se llevó todo por lo que tuvieron que abandonar el lugar y posesionarse en otro sector y el año 1997 hicieron otro puesto donde ocurrió lo mismo, el año 1999 hicieron otro puesto pero a los dos años igual llenó el agua y el 2000 hicieron el puesto que lo tienen al presente y es el verificado por el INRA.

4.- Que antes de esta actuación expresan que pese a sus reclamos, les impidieron conocer posibles errores u omisiones en sus resultados para subsanarlos, toda vez que los antecedentes se encontraban en la ciudad de La Paz, dejándolos en indefensión, contrario a la garantía de transparencia establecida en el art. 7-a- b y c) del D.S. N° 29215, más aún si durante las etapas de las distintas actividades les hicieron firmar varios formularios pero sin haberles otorgado copias de los mismos;

5.- Que la resolución impugnada (párrafo 6), no establece el grado de sobreposición con la Reserva Forestal de Guarayos, la cual se encuentra sujeta a la aplicación del art. 309-II del D.S. N° 29215; empero señalan que en su caso, dada la actividad desarrollada y lo realizado en el relevamiento de información en campo se trataría de una mediana propiedad con cumplimiento de la FES y que su posesión legal se habría iniciado el año 1994, vale decir 2 años antes de la promulgación de la L. N° 1715, mismo que cumple con la condición de ser "pacifica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos" conforme la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545; sobre el párrafo 7, no se refirió al resultado  de cada una de las actividades desarrolladas y su implicancia con la resolución a dictarse contraviniendo el art. 66-a) del DS 29215 y respecto al párrafo 8 (recomendación del Informe en Conclusiones del 2010 e Informe de Cierre, señala que es irregular y evidencia un manejo ligero de sus derechos con el cambio sustantivo de poseedores legales a declarar la ilegalidad de su posesión hasta disponer su desalojo.

6.- Que la diligencia de notificación con la resolución que se impugna fue realizada 11 meses después de emitida la misma, sin cumplir lo dispuesto en el art. 71 del reglamento agrario, además, no identifica al testigo de actuación en contravención del art. 72- b) del decreto reglamentario y;

7.- Que el INRA habría violentado los principios de "verdad material" y de "buena fe" en la sustanciación del procedimiento al haberse circunscrito a los Informes en Conclusiones y Cierre (desconocido para los actores), que además en el primer caso tiene la calidad de efectuar una recomendación expresa del curso a seguir y el segundo de registrar los resultados por polígono a objeto de socializar sus resultados y recibir observaciones y denuncias, vulnerando sus derechos del debido proceso y la seguridad jurídica.

Solicitó se declare probada la demanda y nula la resolución impugnada.

El demandado Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria respondió a la demanda manifestando: que no habrían demostrado dicha posesión por todos los medios de prueba a su alcance, que cursa Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, firmada por el interesado y por el Secretario General de la Central Única de Trabajadores Campesinos Yotau, documento que demuestra la posesión en el predio es desde el 01 de enero de 2001 y al que se remite en calidad de prueba, haciendo referencia a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 así como el art. 310 del D.S. N° 29215, respecto a las posesiones ilegales, que se habría elaborado el Informe Legal DDSC-AREA-Ñ.CH.INF. N° 776/2010 en el que se observa que el acta de declaración jurada de posesión de forma libre declara que su posesión es desde el año 2001 y que mediante Informe Complementario Multitemporal DDSC-AREA G.CH N° 708/2010 no se evidencia mejoras desde el año 1996 al 2000 en el predio "La Cañada", evidenciándose mejoras sólo en cuanto al año 2010; sugiriendo el referido informe desestimar el reclamo realizado y pasar a la siguiente etapa del saneamiento a efectos de emitir la Resolución Administrativa de declaración de tierra fiscal, el demandado señala que la Resolución Administrativa RA-SS N° 0084/2011 de 20 de enero de 2011 tiene su fundamento legal en los antecedentes como en la documentación recabada en campo y generada dentro del proceso de saneamiento (Declaración Jurada, Ficha Catastral, Verificación de FES, etc.) y basados en los Informes Técnico Legales y el Informe en Conclusiones DDSC-AREA. ÑCH.INF. N° 706/2010 que fue publicado mediante Aviso Agrario para la socialización de resultados del saneamiento, solicitó se declare improbada la demanda.

El Tribunal Agroambiental FALLÓ declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa, en consecuencia NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 0084/2011 de 20 de enero de 2011, debiendo la entidad administrativa, realizar nuevas pericias de campo con el objeto de establecer la data de la posesión, el cumplimiento de la FES y la sobreposición con la Reserva Forestal de "Guarayos" del predio "La Cañada", subsanando las omisiones identificadas, adecuando las mismas conforme a procedimiento administrativo agroambiental. Los argumentos fueron los siguientes:

1.- Respecto a la acreditación del derecho de posesión, la Declaración Jurada de Posesión Pacífica  tiene sobre escrito el año con bolígrafo de colores diferentes del 2001 al 1995, quedando claro por la casilla de "observaciones" de la ficha catastral que por información de dirigentes y control socia data de 1995 y si bien el informe complementario de análisis multitemporal señala que el año 1996 y 2000 no se observan mejoras, las que se ven solo el 2010, realizado un análisis minucioso  de todas esta información, se concluyó que no existe ninguna posesión antes de la promulgación de la Ley 1715 por lo que se los consideró como poseedores ilegales  corroborada por la Declaración Jurada de Posesión que señala que la misma es de 2001; sin embargo el Informe en Conclusiones no aclara respecto al sobreescrito del año de la posesión en la Declaración Jurada además incurre en otra omisión al no fundamentar  sobre este aspecto y lo expresado por los dirigentes y el Control Social ( contenido en la ficha catastral) haciendo prevalecer únicamente  el Informe de Análisis Multitemporal, el que no es contundente  en actividades ganaderas, constatando con ello que el INRA no obró conforme a derecho.

2.- Sobre la verificación de la Función Económico Social, el ente administrativo en la verificación en campo evidenció la existencia de mejoras dentro del predio; sin embargo,  centró su valoración en Informe en Conclusiones  basándose únicamente en el mutitemporal de 2010, generando duda razonable (por no manifestarse respecto a lo señalado por el control social respecto a que la posesión del beneficiario es desde 1995) y operándose en favor del administrado el principio de favorabilidad, en lo que respecta a la verdad material sobre el cumplimiento de la FES ejercida en el predio desde el año 1995, omisión incurrida por la entidad administrativa que contraviene la disposición contenida en el art. 159 del D.S. N° 29215 ( respecto a la inspección directa en el predio), pues si bien dicha disposición permite recurrir a otros medios complementarios como el del análisis multitemporal, en predios con actividad ganadera no son concluyentes, constatando así el tribunal que  no se hizo una fundamentación adecuada sobre el cumplimiento de la FES. 

3.- Sobre las observaciones y reclamos, en efecto, se realizaron y fueron absueltos mediante informe  legal que sugiere desestimar los mismos y pasar a la siguiente etapa, sin aclarar lo sobre escrito respecto al año de la data de la posesión y sobre el informe de Dirigentes y el Control Social en la Ficha Catastral, debiendo el INRA aclarar estos reclamos del demandante de forma fundamentada o por el contrario si el caso amerita, anular actuados administrativos por errores de fondo conforme lo dispone el art. 266 del Decreto Supremo N° 29215;

4.- La demandante participó activamente en el proceso de saneamiento y a momento de tomar conocimiento del Informe de Cierre, realizó las observaciones respectivas conforme se manifiesta en el punto precedente, no siendo evidente el desconocimiento de los resultados, pues tuvieron la oportunidad de observarlos y si bien no les otorgaron una respuesta favorable; sin embargo, se evidencia las omisiones incurridas por el INRA, pero ello no significa que el ente administrativo haya incumplido con el art. 7-a-b y c) del D.S. N° 29215.

5.-  Respecto a la sobreposición del predio con la Reserva Forestal Guarayos, se evidenció que desde el inicio del proceso de saneamiento, nunca se identificó o constató la referida área protegida y extrañamente aparece consignada directamente en la resolución impugnada, constatándose que aplicó directamente dicha sobreposición sin que siquiera hubiese sido sugerida en el Informe en Conclusiones, por lo que el ente administrativo no aplicó correctamente el art. 309-II del D.S N° 29215 en lo concerniente a la sobreposición del predio "La Cañada" con la Reserva Forestal "Guarayos" y en el párrafo 7, se constata que no existe ninguna relación de hecho y de derecho en lo que respecta a la sobreposición del predio  con la Reserva Forestal de "Guarayos", evidenciándose  que si se contravino con el art. 66-a) del D.S. N° 29215, aspecto que causa indefensión en desmedro de la parte actora. y finamente  todo lo expresado, hace que la resolución impugnada, no esté debidamente motivada y fundamentada para declarar la ilegalidad de la posesión y tierra fiscal al predio, no habiéndose en consecuencia cumplido a cabalidad con los presupuestos establecidos en los art. 65 y 66 del D.S. N° 29215, pues si bien dicha Resolución fue dictada por autoridad competente, sin embargo incumplió con los requisitos de forma y fondo, por no estar insertas en el Informe en el Conclusiones los aspectos omitidos descritos.

6.- Respecto a la notificación con la Resolución impugnada, la parte recurrente manifestó haber sido notificada 11 meses después de haberse emitido la misma; sin embargo el demandante fue notificado con la resolución en fecha 28 de noviembre de 2011, y presentó la demanda contencioso administrativa el 28 de diciembre de 2011, evidenciándose que la misma fue presentada dentro del plazo por lo que no existe vulneración de los arts. 71. 72-b) y 74 del D.S. N° 29215 , pues toda notificación, por defectuosa que sea en su forma, si cumple con su finalidad (hacer conocer la comunicación en cuestión), es válida y en este caso, la resolución administrativa ha sido conocida efectivamente por los interesados, quienes en virtud de ello han interpuesto acción contencioso administrativa contra la misma en tiempo oportuno, convalidado las omisiones de forma que hoy reclaman,  por lo que no se evidencia vulneración alguna en relación a este argumento.

7.- Sobre la vulneración del principio de verdad material y buena fe,  tanto el Informe en Conclusiones como el Informe de Cierre que fueron la base para la emisión de a resolución impugnada, no fueron dictados conforme a derecho pues no se pronunciaron sobre la posesión del demandante (sobreescrito respecto al año de la posesión e informe de dirigentes  control social ), tampoco se pronunciaron sobre el argumento de sobreposición del predio a la Reserva Forestal Guarayos, evidenciándose vulneración al debido proceso, a la seguridad jurídica y al derecho a la defensa en el proceso administrativo.

FUNCIÓN SOCIAL- FUNCIÓN ECONÓMICO SOCIAL/PRUEBA/ OTROS MEDIOS: ANÁLISIS DE IMAGEN SATELITAL, MULTITEMPORAL Y OTROS / NO ES DETERMINANTE

En predios con actividad ganadera, a diferencia de predios con actividad agrícola y/o forestal.

El análisis multitemporal no resulta ser contundente o eficaz únicamente en predios con actividad ganadera al contrario en predios con actividad agrícola y/o forestal, por lo que el ente administrativo, en estos casos, también debe considerar la inspección directa realizada en el predio o existiendo otras pruebas no consideradas,  expresar el por qué se ignoran o dejan a un lado otras pruebas obtenidas sobre la posesión y el cumplimiento de la FES en el predio.

"(...)el referido Informe en Conclusiones no efectúa una fundamentación aclaratoria desvirtuando del porque el sobrescrito del año 2001 por el de 1995 en la Declaración Jurada de Posesión Pacifica del Predio cursante a fs. 46 del expediente de saneamiento, así como también se verifica que dicho Informe en Conclusiones incurre en otra omisión jurídica al no fundamentar debidamente en lo que respecta al informe de la posesión legal desde antes de 1995 realizada por los Dirigentes y el Control Social expresadas en la Ficha Catastral cursante 47 a 48 de los antecedentes, constatándose que el INRA ignoró estos medios de prueba obtenidos in situ, haciendo prevalecer para establecer la posesión del predio "La Cañada", basándose únicamente en el instrumento complementario del Informe DDSC-AREA G.Ñ CH. INF. N° 708/2010 de 25 de noviembre de 2010 de Análisis Multitemporal cursante de fs. 73 a 78 de los antecedentes, que si bien este informe refiere que no se evidenció mejoras los años 1996 y 2000 en el predio "La Cañada", sin embargo dicho informe complementario en predios con actividad ganadera no resultan ser contundentes o eficaces, como lo sí lo son en predios con actividad agrícola y/o forestal, por lo que se constata que el ente administrativo no obró conforme a derecho, al valorar la posesión del predio "La Cañada" tomando solo en cuenta al informe complementario de Análisis Multitemporal, ignorando o dejando a un lado la valoración de la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, así como el informe de los Dirigentes y el Control Social consignado en la Ficha Catastral, pues ambas señalan que la posesión del predio "La Cañada" es desde antes de 1995, constituyéndose esta falta de valoración de lo recabado in situ, una transgresión que atenta el debido proceso y el derecho a la defensa establecido en el art. 115-II de la C.P.E."

"(...) al no haber valorado el ente administrativo lo informado por los Dirigentes y el Control Social en la Ficha Catastral, quienes informan que la posesión del predio "La Cañada" es desde antes de 1995 con actividad ganadera y casa, el INRA centró su valoración en el Informe en Conclusiones basándose únicamente en el Informe Complementario Multitemporal de fecha 25 de noviembre de 2010, la cual establece la inexistencia de mejoras los años 1996 y 2000, no discriminando en dicho Informe en Conclusiones del porque no tomo en cuenta el informe de los Dirigentes y el Control Social sobre el cumplimiento de la FES del predio "La Cañada" con actividad ganadera desde antes del año 1995, siendo en consecuencia que este aspecto omitido por el ente administrativo, genere duda razonable, operándose en favor del administrado el principio de favorabilidad, en lo que respecta a la verdad material sobre el cumplimiento de la FES ejercida en el predio desde el año 1995, omisión incurrida por la entidad administrativa que contraviene la disposición contenida en el art. 159 del D.S. N° 29215, en lo que respecta a la inspección directa en el predio y si bien dicha disposición permite recurrir a otros medios de prueba complementarios, como es el de análisis multitemporal, sin embargo como se dijo precedentemente en predios para verificación de la FES en predios con actividad ganadera no resultan ser concluyentes, constatándose que la entidad administrativa no efectuó una fundamentación adecuada respecto a lo verificado in situ consignado en la Ficha Catastral, habiendo realizado su valoración del cumplimiento de la FES solo en base al informe complementario."

DE LA RESOLUCIÓN FINAL DE SANEAMIENTO/ RESOLUCIÓN POST RFS (REPLANTEO, RECTIFICATORIAS Y OTROS)/ ILEGAL

Falta de respaldo en Informes legal y/o técnico.

Si la sobreposición con un área protegida no fue identificada ni valorada en las etapas del proceso de saneamiento ni sugerida en el Informe en Conclusiones  y directamente se refiere a ésta la resolución final de saneamiento, al no estar debidamente respaldada en un informe legal y/o técnico,  incumple con los presupuestos  de fondo y forma establecidos en la normativa agraria, por lo que corresponde su nulidad.

" (...) en todo en el proceso de saneamiento desde su inicio nunca se identificó o constató la referida Área Protegida de la Reserva Forestal de "Guarayos", pues la misma extrañamente aparece consignada pero solo en la Resolución Administrativa RA-SS-N° 0084/2011 de 20 de enero de 2011 cursante de fs. 98 a 99 de los antecedentes, que su parágrafo 6 del primer considerando dicha Resolución textual señala "Que el predio "La Cañada" se encuentra sobrepuesta a la Reserva Forestal "Guarayos" creada por D.S. N° 08660 de 19 de febrero de 1969 y ampliada por el D.S. N° 12268 de 28 de febrero de 1975; por lo que deberá ajustarse a lo dispuesto por el art. 309-II del D.S. N° 29215", de donde se concluye que resulta ser evidente lo reclamado por el actor de que la Resolución Administrativa impugnada si bien hace referencia al grado de sobreposición del predio "La Cañada" con la Reserva Forestal de "Guarayos", sin embargo dicho extremo señalado en dicha Resolución Final de Saneamiento nunca fue identificado y valorado en las anteriores etapas del proceso de saneamiento e incluso tampoco fue verificado en el informe complementario de análisis multitemporal, por lo que se constata que la Resolución Administrativa aplico directamente dicha sobreposición sin que ella haya identificada y valorada en las anteriores etapas del proceso de saneamiento y sin que haya sido sugerida en el Informe en Conclusiones, por lo que el ente administrativo no aplicó correctamente el art. 309-II del D.S N° 29215 en lo concerniente a la sobreposición del predio "La Cañada" con la Reserva Forestal "Guarayos".

(...) que ante la omisión cometida por el INRA de falta de fundamentación en el Informe en Conclusiones en lo que respecta al sobre escrito del año 2001 por el de 1995 y del informe de posesión con actividad ganadera realizada por los Dirigentes y el Control Social desde antes de 1995 y la no identificación de la sobreposición del predio "La Cañada" con la Reserva Forestal de "Guarayos", hizo que la Resolución Final de Saneamiento como resultado del mismo, no cumpla a cabalidad con el art. 65-c) que establece que "Toda Resolución deberá basarse en un informe legal y cuando corresponda en un informe técnico" y con el art. 66 ambos del D.S. N° 29215 (...)  la Resolución Administrativa en relación a estos hechos omitidos por el ente administrativo, hace que la misma no esté debidamente motivada y fundamentada para declarar la ilegalidad de la posesión y tierra fiscal al predio "La Cañada", no habiéndose en consecuencia cumplido a cabalidad con los presupuestos establecidos en los art. 65 y 66 del D.S. N° 29215, pues si bien dicha Resolución fue dictada por autoridad competente, sin embargo no cumplió con los requisitos de forma y fondo, por no estar insertas en el Informe en el Conclusiones de fs. 80 a 84 los aspectos omitidos descritos, cuyo resultado final hace que los mismos no estén debidamente respaldados como resultado final en la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que ahora se impugna."