SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1° N° 12/2015
Expediente: N° 356/2012
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Viceministerio de Tierras | |
Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Santa Cruz. | |
Fecha: Sucre, 27 de febrero de 2015 | |
Magistrada Relatora: Dra. Cinthia Armijo Paz |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 14 a 19 vta., interpuesta por el Viceministro de Tierras, dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, en contra del Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria impugnando la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003 de fecha 2 de julio de 2003, que dispone adjudicar el predio denominado "Los Cascabeles", ubicado en el departamento de Santa Cruz, provincia Cordillera, sección Segunda, cantón Izozog, de una superficie de 3571,6885 Has., a favor de Humberto Cordero Leygue; demás antecedentes del proceso; y
CONSIDERANDO: Qué, el titular del Viceministerio de Tierras, invocando las atribuciones conferidas por la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 y art. 110-e)-f) del D.S. N° 29894, interpone la presente demanda contencioso administrativa acusando observaciones e irregularidades identificadas en el proceso de saneamiento del predio "Los Cascabeles"; bajo los siguientes argumentos de orden legal:
a) De la posesión de acuerdo a las imágenes satelitales
Que de acuerdo a la Ficha Catastral del predio "Los Cascabeles" de 2 de julio de 1999, se establecería como clase de propiedad "ganadera" y la forma de adquisición "posesión", que del Registro de la Función Económico Social de la misma fecha (cursante a fs. 31 de los antecedentes), se tendría que el predio cuenta con 300 cabezas de ganado vacuno, una casa, un pozo, alambrado, un corral, un bebedero, y que todas esta mejoras datan de 1998, y que en las observaciones de este formulario se destaca textualmente que "El Coordinador indígena Sr. Susano Padilla manifiesta que la propiedad solo cuenta con 80 cabezas de ganado bovino y que el asentamiento es nuevo", siendo firmado dicho formulario, por el encuestador del INRA, el beneficiario del predio y el Coordinador Indígena.
Que, de acuerdo a la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del predio de fecha 2 de julio de 1999 cursante a fs. 30 de los antecedentes, el declarante mencionaría tener un asentamiento desde febrero de 1992, figurando como respaldo de dicha declaración una rúbrica sin identificación del dirigente de la organización indígena; presumiendo el demandante que esta rúbrica pertenecería al dirigente indígena Susano Padilla, aspecto que le llamaría la atención, pues esta persona el mismo día observa el Formulario de FES.
Que del análisis de las imágenes satelitales efectuadas por el demandante, de acuerdo al Estudio Multitemporal de Imágenes LANDSAT de los años 1996, 2000 y 2006, se establecería que recién a partir del año 2000 se observa actividad antrópica productiva en el predio, por tanto no correspondería sujetar a adjudicación esta área por ser una posesión ilegal; vulnerándose flagrantemente las disposiciones contenidas en los arts. 166 y 169 de la anterior CPE, arts. 2-II, 64, 66-I-1) de la L. N° 1715, arts. 198, 199 y 204 del D.S. N° 25763 (vigente al momento de la ejecución del proceso de saneamiento).
b) del Informe Complementario de fecha 18 de octubre de 2002
Que en base a la información levantada en campo, el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de fecha 19 de abril de 2002 (de fs. 150 a 154 de los antecedentes) señala que la data de posesión declarada por el beneficiario es de febrero de 1992, desvirtuada por la fecha de las mejoras introducidas en 1998, asimismo referiría este Informe que el predio en cuestión se encuentra sobrepuesto en 100% a la Reserva Fiscal Abapo Isosog, creada por D.S. N° 08215 de 29 de diciembre de 1967, sin embargo, tratándose de una posesión ilegal, no corresponde su consideración ya que ésta desaparecería; sugiriendo finalmente el Informe que se remitan antecedentes ante el Director Nacional del INRA a los fines de dictarse Resolución Administrativa de Improcedencia de Titulación.
Que por Informe en Conclusiones de fecha 26 de agosto de 2002 e Informe Complementario de fecha 18 de octubre de 2002, en atención al memorial de fecha 25 de julio de 2002 presentado por Humberto Cordero Leygue que observa el Informe de Evaluación Técnica Jurídica; concluiría que se ha demostrado que la posesión de dicho beneficiario efectivamente se remonta al año 1992, asimismo que de acuerdo a los datos de pericias de campo y ficha catastral, se establecería que el predio cumple la FES en una superficie de 3571,6885 Has., que ello sería respaldado por el Acta de Conciliación de 26 de septiembre de 2002, suscrita por funcionarios del INRA, el representante de FEGASACRUZ, autoridades de CABI (Capitanía de Alto y Bajo Isoso) y Humberto Cordero L., "conviniendo la superficie a consolidarse", que dicho informe sugiere que este beneficiario se sujete a la Adjudicación Simple como modalidad de adquisición de la superficie de 3571,6885 Has., de la propiedad "Los Cascabeles", clasificada como empresa ganadera. Al respecto, refiere el actor que considerando la documentación presentada por el interesado que en su mayor parte se refiere a las actividades del predio "La Gran Flauta" y que los documentos que aluden al predio "Los Cascabeles" tienen data de 1996, no se habría demostrado objetivamente la pretensión respecto a la antigüedad de la posesión, y que el Acta de Conciliación acordando la superficie a consolidar, que modifica injustificadamente la sugerencia de la ETJ, no consideró la información recogida durante las pericias de campo, principal medio para la comprobación de la FES; por lo que el Informe Complementario de 18 de octubre de 2002, sugiriendo consolidar la superficie de 3571,6885 Has., vulneraría lo dispuesto por los arts. 169, 173-I-c), 216 y 239 del D.S. N° 25763, irregularidades que habrían sido transmitidas a la Resolución Administrativa ahora impugnada, RA-ST N° 0205/2003 de 2 de julio de 2003.
c) De la verificación de la Función Económica Social
Que del registro de la FES realizado en 2 de julio de 1999, dentro de la etapa de pericias de campo, se establecería que se verificó que el predio cuenta con 10 cabezas de ganado vacuno reproductores, 60 terneros, 230 hembras y otros, 6 caballar y 22 aves de corral, superficie utilizada en actividad ganadera 3500 Has., que refiere contar con registro de marca HC, registrada en FEGASACRUZ, con mejoras como casa, pozo, alambradas, corrales y bebedero; sin embargo en la mencionada ficha en la casilla de observaciones: "el Coordinador Indígena Susano Padilla manifiesta que la propiedad sólo cuenta con 80 cabezas de ganado bovino..." en cuanto a ello el actor refiere que no existe precisión y causa extrañeza que el mismo día en presencia del encuestador del INRA, el beneficiario y el coordinador indígena, firman un formulario que no es exacto y puntual respecto a la cantidad de ganado existente en el predio.
Que el Registro de Marca presentado en la exposición pública de resultados (fs. 212) correspondería a la propiedad "La Gran Flauta" registrado en 11 de diciembre de 1998 ante la Dirección Departamental de la Policía Nacional, que arrimado posteriormente cursa a fs. 416 de los antecedentes, el registro de marca de ganado respecto al predio "Los Cascabeles" de la misma fecha 11 de diciembre de 1998 también registrado ante la Dirección Departamental de la Policía Nacional; es decir que no correspondería su emisión a FEGASACRUZ, conforme se habría declarado y presuntamente constatado por los funcionarios del INRA en fecha 2 de julio de 1999 (en pericias de campo); por lo que llamaría la atención al actor que éste registro de marca es el mismo que corresponde al predio "La Gran Flauta" es decir "HC", registrado para ambos predios colindantes el mismo día, por lo que no se entendería cómo se identificó al ganado de uno y otro predio; que por lo expuesto el actor concluye que el poseedor Humberto Cordero Leygue en Pericias de Campo y en Exposición Pública de Resultados no acreditó la titularidad del ganado existente en el predio "Los Cascabeles" a efectos de demostrar el cumplimiento de la FES, incumpliéndose lo previsto por el art. 192-c), I-b) y c) del D.S. N° 24784 vigente al momento de pericias de campo, art. 238-III-c) y art. 239-I y II del D.S. N° 25763, y art. 2 de la L. N° 80.
Que tales irregularidades se reiterarían en la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003 de 2 de julio de 2003, la misma que habría vulnerado además de los arts. 166 y 169 de la anterior CPE; los arts. 2-II, 64 y 66-I de la L. N° 1715, referidos a la Función Económico Social, el Saneamiento y sus finalidades; los arts. 169-I, 198-Iy 199-I, 204, 216, 238-III-c), 239-I-II del D.S. N° 25763, concernientes a las etapas del saneamiento, la definición de la posesión legal y de la posesión ilegal, la subsanación de errores materiales u omisiones justificadas, la verificación de la cantidad de ganado y el registro de marca, la verificación en campo y los instrumentos complementarios; asimismo habría infringido el art. 268-I-a) del D.S. N° 29215 relativo a indicios de fraude en la antigüedad de la posesión; cita además la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 53/2010, referida a la valoración de los poseedores legales.
Pide finalmente que se deje sin efecto la resolución administrativa impugnada, disponiéndose la anulación de obrados hasta le vicio más antiguo, es decir hasta el Informe en Conclusiones inclusive y reencausarse el proceso en estricto apego a las normas.
CONSIDERANDO: Que, la demanda así planteada es admitida mediante auto cursante a fs. 23 y vta., de obrados, disponiéndose la citación en forma personal al Director Ejecutivo del INRA como autoridad demandada, así como a Humberto Cordero Leygue titular del predio y la citación mediante edicto a Ambrocio Choquindi en calidad de representante legal de la TCO ISOSO, para su intervención en el proceso en calidad de terceros interesados.
Que, mediante memorial cursante de fs. 42 a 44 de obrados, el INRA responde a la demanda contenciosa administrativa por medio de su representante, bajo los siguientes razonamientos:
Que, se remiten a los antecedentes cursantes en la carpeta de Saneamiento del predio "Los Cascabeles" efectuada por el INRA en su oportunidad, que en cuanto a la observación sobre la posesión del predio, el Formulario de Declaración Jurada de Posesión Pacífica elaborada en 2 de julio de 1999, a fs. 30 de los antecedentes, señalaría que la posesión data desde febrero de 1992 y que fue firmada por el declarante, los representantes del INRA y que asimismo consigna la firma y número de cédula de identidad al pie, del Dirigente de la Organización Indígena, documento que, a decir del demandado, sería válido mientras no se disponga lo contrario o sea declarado nulo o sin valor legal por autoridad competente, y que además fue recabado en pericias de campo.
Que se remite a la Ficha Técnico Jurídica, registro de FES, de fs. 28 y sgts., croquis de mejoras, registro de mejoras y fotografías cursantes en los antecedentes, y que el Informe Complementario del predio "Los Cascabeles" de 18 de octubre de 2002, aprobado por providencia de 24 de octubre de 2002, dispone la subsanación de errores u omisiones justificadas, concluyendo dicho Informe que en base a los datos de campo ya referidos se demostraría que la posesión de Humberto Cordero Leygue efectivamente se remonta al año 1992 y que sugiere que este titular se sujete a la Adjudicación Simple como modalidad de adquisición de la superficie de 3571,6885 Has., clasificada como empresa ganadera conforme a los datos emergentes de la etapa de pericias de campo. Que, el Informe Técnico Final UTN-TCO's ITF N° 05003 de fecha 29 de mayo de 2003 aprobado mediante providencia de fecha 27 de junio de 2003 en sus conclusiones y recomendaciones señalaría que se habría realizado la valoración de la FES y que se debía pasar a la siguiente etapa de saneamiento.
Que en base a lo expuesto, se habrían emitido los informes citados precedentemente, que son modificatorios del Informe de Evaluación, por lo que en base a dichas actuaciones técnico legales y su apoyo en los informes legales emitidos y aprobados, se emitió la Resolución Final de Saneamiento, consistente en la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003 de 2 de julio de 2003; que de esa manera responde a la demanda contencioso administrativa interpuesta en su contra, pidiendo que se dicte resolución realizando la correspondiente valoración que sea pertinente y resolver conforme a la normativa correspondiente y aplicable.
Por su parte el tercero interesado y titular del predio "Los Cascabeles" Humberto Cordero Leygue, mediante memorial de fs. 112 a 113 vta., de obrados, a través de su apoderado Hugo Alberto Miranda, contesta negativamente la demanda interpuesta, bajo los siguientes argumentos:
Que es poseedor legal del predio "Los Cascabeles" y que en tal sentido el INRA habría procedido a considerar esa condición en la resolución final de saneamiento Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003 de 2 de julio de 2003, y que la autoridad demandante se saldría del valor legal que el reglamento agrario le asigna a las imágenes satelitales, para concluir de manera apresurada que la posesión es ilegal; que el art. 159 -II del actual reglamento agrario, establece que las imágenes satelitales son un medio complementario (de verificación) disposición ya contenida en el art. 239-II del D.S. N° 25763, por lo que resultaría apresurado y errado concluir que una posesión es ilegal solo por la lectura subjetiva que hace la autoridad demandante o sus asesores, de algunas imágenes satelitales que no se sabe cómo se procesaron; que la autoridad demandante desconoce la existencia de sistemas productivos ganaderos y se ignora que por la inexistencia de caminos, recién en los últimos 15 años se ha transitado de un sistema de producción extensivo a uno semi-intensivo, por lo que las imágenes satelitales deben ser adecuadamente leídas, porque la ganadería con pasto sembrado es reciente y que anteriormente se efectuaba con el sistema de ramoneo de forma extensiva.
Que no es evidente que se hayan vulnerado las disposiciones constitucionales contenidas en los arts. 166 y 169 de entonces, los arts. 64 y 66 de la L. N° 1715, ni los arts. 198, 199 y 204 del reglamento de entonces, que la demanda señala sólo disposiciones legales y no efectuaría un análisis prolijo de sus afirmaciones, ni diría de qué manera se vulneran las disposiciones legales que acusa.
Que constaría en la carpeta de saneamiento que el predio "Los Cascabeles" es un desprendimiento del predio "La Gran Flauta", por lo que se debería considerar dos tiempos, uno donde el predio era uno solo constituyendo una sola unidad productiva de tipo extensivo desde el año 1992 hasta 1996, donde se realizaba un solo manejo precario del hato ganadero, otro sería el momento de la división del predio en dos, donde "Los Cascabeles" constituye una sola unidad productiva independiente con infraestructura precaria e inicial que con el transcurso del tiempo ha ido consolidándose, hasta el momento del Saneamiento ejecutado bajo la modalidad de TCO. Que en ese periodo se habría procedido a cambiar registros de marca y otros, a fines de acompañar el proceso de división y que ello no está prohibido por norma alguna.
Respecto a la versión del coordinador indígena Susano Padilla, refiere que es una versión unilateral que se hizo anotar en el formulario correspondiente (ficha FES) sin respaldo objetivo que sustente tal afirmación, como ser un conteo efectivo de ganado, que tal observación no constituye una verdad absoluta y de cumplimiento obligatorio para las autoridades del INRA, que las firmas de los dirigentes indígenas en los formularios no constituyen vicios de nulidad de un trámite de Saneamiento debido a la autonomía de estas organizaciones; por consiguiente no sería evidente la vulneración de los artículos citados por el demandante y que éste no explicaría cómo fueron violentados o incumplidos los arts. 169, 173, 216 y 239 del reglamento agrario de entonces.
En cuanto a la verificación de la FES, señala que el Formulario de registro fue llenado en base a un conteo de ganado que se hizo en el predio, donde se verificó la marca, y en cuanto a la observación de Susano Padilla, éste no habría pedido nuevo conteo de ganado, limitándose sólo a formular su observación que no estaba respaldada en un hecho cierto o corroborable en ese momento; respecto al registro de marca menciona que si bien ahora el INRA sólo hace valer los registros de marca emitidos por el gremio ganadero, sin embargo por muchos años y hasta ahora se sigue registrando marca de propiedad de ganado en las oficinas de la Policía, a efecto de respaldarse de un eventual robo o abigeato, que por ese doble registro con doble finalidad no debería ponerse en duda la propiedad de la marca del titular del predio "Los Cascabeles"; que en lo concerniente a las observaciones a la conciliación, refiere que el proceso de acercamiento iniciado por el INRA de entonces con los propietarios ganaderos y la comunidad indígena demandante de la TCO, fue un hecho al cual no podría negarse el titular de predio en cuestión, toda vez que la Comisión Agraria no se instaló ni funcionó para acompañar el trámite de saneamiento, siendo por tanto erráticas las conclusiones de la autoridad demandante. En definitiva pide que en base a los argumentos expuestos, la demanda se declare Improbada y subsistente la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003, correspondiente al predio "Los Cascabeles".
Por su parte el tercero interesado representante de la TCO ISOSO, no se apersonó a proceso, pese a su legal citación mediante edictos cursantes de fs. 32 a 36 de obrados.
CONSIDERANDO: Que, corridos los traslados respectivos, por memorial de fs. 85 a 87 vta., de obrados, el demandante ejerce su derecho a réplica, ratificándose en los fundamentos de su demanda, por su parte el demandado, por memorial de fs. 94 de obrados ejerce su derecho a dúplica sosteniendo los términos de su contestación.
CONSIDERANDO: Que, resulta pertinente efectuar una somera relación de los principales actuados llevados a cabo por el INRA Nacional dentro del proceso que dio origen a la resolución final de saneamiento del predio "Los Cascabeles", objeto de la presente demanda contencioso administrativa, conforme a lo siguiente:
Que mediante Resolución de Inmovilización N° RAI-TCO-007 de 18 de julio de 1997, cursante de fs. 1 a 6 de los antecedentes, se dispuso inmovilizar diferentes áreas siendo una de ellas el área "Isoso", de una superficie de 1.951.782,0629 Has., ubicada en el departamento de Santa Cruz, provincia Cordillera, Segunda Sección, Cantones Isoso, Parapetí, Saipurú y Charagua; en ese marco, mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-0020-98 de 27 de agosto de 1998, cursante de fs. 7 a 9 de los antecedentes, se dispone instruir al Director Departamental del INRA Santa Cruz la sustanciación del saneamiento (SAN-TCO) del área inmovilizada del territorio indígena guaraní "Isoso", determinándose sub-áreas de Saneamiento mediante Resolución Determinativa de Sub-áreas N° R-ADM-0025-99, así como la resolución instructoria de Saneamiento, ambas cursantes de fs. 10 a 14 de los antecedentes, constando en los antecedentes (fs. 16 a 22) el aviso público y edicto agrario correspondiente.
Que, en el marco del señalado proceso de Saneamiento SAN-TCO ISOSO, es que se notifica a Humberto Cordero Leygue como titular del predio "Los Cascabeles", ubicado dentro del área, a efecto de que participe de las pericias de campo (fs. 27 de los antecedentes), constando la Ficha Técnico Jurídica del predio "Los Cascabeles" (fs. 28 a 29), Declaración Jurada de Posesión pacífica del predio (fs. 30), registro de Función Económico Social (fs. 31 a 33), croquis de mejoras, registro de mejoras y fotografías de mejoras (fs. 34 a 44), croquis de la parcela, actas de identificación de vértices, croquis de vértices y fotografías de vértices, planillas de observaciones con GPS (fs. 45 a 69), acta de levantamiento de información en campo, plano preliminar e Informe de Campo Circunstanciado (fs. 70 a 76), actas de conformidad de linderos, referenciación de vértices prediales con fotografías, informe de campo SAN TCO de la propiedad "Los Cascabeles", planos de situación (fs. 79 a 99); cursando a continuación auto de 19 de septiembre de 2000, mediante el cual se declara concluida la etapa de pericias de campo; posteriormente, consta acta de fs. 147 a 148 de los antecedentes, en la cual se absuelven las dudas y observaciones efectuadas a pericias de campo del predio "Los Cascabeles", así como de otros predios.
Cursa Informe de Evaluación Técnica Jurídica, de fs. 150 a 154 de los antecedentes la cual sugiere que se dicte Resolución Administrativa de improcedencia de titulación y que una vez ejecutoriada se debería proceder al desalojo; respecto a dicho Informe a fs. 161 de los antecedentes, la esposa del titular (María Elizabeth Milosevich Rivas) manifiesta su desacuerdo, cursando luego a fs. 165 y vta., memorial del titular observando el Informe de Evaluación Técnica, donde precisa que en varias ocasiones e incluso en el momento del llenado de la Ficha Catastral, se habría informado que la familia Cordero Leygue fraccionó el predio en dos, siendo "Los Cascabeles" un desprendimiento del predio "La Gran Flauta" sobre el cual se ejercía posesión con anterioridad, por lo que no estaba de acuerdo con que se considere su asentamiento ilegal y pidió que se proceda a una inspección ocular en el predio para demostrar la veracidad de lo señalado, adjuntando a dicho memorial documental consistente en acta de declaración voluntaria de Roberto Van Herckenrode Colodro quien manifiesta que estaría en posesión del predio "La Gran Flauta" y que Humberto Cordero Leygue en posesión de "Los Cascabeles", Certificado del Matadero Frigorífico Santa Cruz S.A., autorizaciones de venta y comprobantes de vacuna antiaftosa, órdenes de derribe de ganado, recibos, formularios de pago de impuestos, así como fotografías actualizadas que corresponderían al predio "Los Cascabeles", que cursan de fs. 168 a 236 de los antecedentes; documentales que muestran la actividad productiva efectuada en el predio señalado.
A fs. 238, cursa auto de fecha 19 de agosto de 2002, mediante el cual se instruye la elaboración del Informe en Conclusiones, al haberse concluido con la Exposición Pública de Resultados; posteriormente, de fs. 239 a 247 de los antecedentes, cursan el Informe en Conclusiones, Acta de Conciliación entre el titular del predio y los representantes del pueblo indígena demandante de la TCO ISOSO; e Informe Complementario de 18 de octubre de 2002, mediante el cual de acuerdo a las pericias de campo y ficha catastral se establece que el predio "Los Cascabeles" cumple la FES en una superficie de 3571,6885 Has., por lo que mediante este Informe Complementario se sugiere que el titular del predio Humberto Cordero Leygue se sujete a la adjudicación simple como modalidad de adquisición en la superficie señalada.
Cursa de fs. 248 a 249 Resolución I-TEC N° 1020/2003 de 14 de febrero de 2003, mediante la cual la Superintendencia Agraria, fija el precio de adjudicación simple del predio "Los Cascabeles".
De fs. 261 a 265 cursa Informe Técnico Final UTN-TCO's ITF N° 050/03 de 29 de mayo de 2003 y Ficha de Evaluación Técnica de la FES, mismo que es aprobado mediante Dictamen Técnico DT-UTN-TCO's N° 202/2003 de 27 de junio de 2003, cursante a fs. 259 de los antecedentes.
Habiéndose dictado la resolución final de saneamiento mediante Resolución Administrativa RA-ST 0205/2003 de 2 de julio de 2003, que dispone la adjudicación del predio "Los Cascabeles" en una superficie de 3571,6885 Has., y que en caso de no pagarse el monto por adjudicación ésta quedará sin efecto y se habilitará al INRA a distribuir la tierra bajo la modalidad que se determine.
A continuación, consta a fs. 432 de los antecedentes, Certificación del Tribunal Agrario Nacional de fecha 22 de septiembre de 2010 que acredita que contra la resolución final de saneamiento del predio "Los Cascabeles" no cursa demanda contencioso administrativa alguna; de igual manera, de los antecedentes se desprende que luego de sucesivos pagos parciales del precio de adjudicación y tasa de saneamiento, a fs. 434 de los antecedentes, consta formulario de actualización y liquidación de deuda emitido por la Unidad Financiera - Área de Cobranza del INRA, que acreditan que los montos por adjudicación y tasa de saneamiento del predio "Los Cascabeles" fueron pagados en su totalidad.
CONSIDERANDO: Que, corresponde precisar antes de ingresar al fondo de la controversia planteada que el Viceministerio de Tierras, funda su legitimación activa para interponer la demanda contencioso administrativa de autos, en la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 que dispone que "I. Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en los casos antes previstos, así como apersonarse y presentar y responder demandas ante el Tribunal Constitucional y otras instancias jurisdiccionales y administrativas, sobre las materias reguladas en la ley y el presente reglamento. A este fin podrán notificarse con la respectiva Resolución Final de Saneamiento a una o ambas entidades antes citadas, o el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá notificar de oficio al establecer la existencia de vicios de fondo insubsanables." y en el art. 110-f) del D.S. N° 29894, que faculta al Viceministerio de Tierras a "Interponer demandas contencioso administrativas y de nulidad de títulos ejecutoriales, y otras acciones o recursos administrativos, jurisdiccionales y constitucionales, ante las instancias competentes."
Que al haberse interpuesto dentro del proceso de autos, acción de inconstitucionalidad concreta de oficio ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, cuestionándose la aplicación de las mencionadas Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 y art. 110-f) del D.S. N° 29894, y al haberse declarada Improcedente tal acción mediante SCP 1991/2014 de 1 de diciembre de 2014 (fs. 278 a 290 de obrados) en función a haberse pronunciado dicho Tribunal respecto a la constitucionalidad de dichas normas mediante SCP 1548/2013 de 13 de septiembre de 2013 y SCP 0671/2014 de 8 de abril de 2014; se constata que tales Sentencias Constitucionales únicamente ingresan a definir la constitucionalidad de la legitimación activa de la autoridad administrativa cuando precisan que "esta norma sólo establece los lineamientos genéricos de un mecanismo que le permite al Estado Plurinacional, la defensa de la función económica social que debe cumplir obligatoriamente la propiedad agraria". Por consiguiente, corresponde al Tribunal Agroambiental como autoridad jurisdiccional con competencia para conocer y resolver las demandas contencioso-administrativas agrarias, definir los alcances, vigencia y pertinencia de la normativa aplicable, de acuerdo al caso concreto, efectuando para ello una aplicación integral de la ley agraria y de la Constitución Política del Estado, acorde a los principios y valores del Estado Constitucional de Derecho.
Que, en tal sentido, se advierte que la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 es una norma legal promulgada en fecha 2 de agosto de 2007, mientras que el art. 110-f) del D.S. N° 29894, fue promulgado en fecha 7 de febrero de 2009, es decir que ambas disposiciones legales son posteriores al 2 de julio de 2003, fecha en la cual el INRA emitió la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003, impugnada en autos; en consecuencia si bien es cierto que la señalada autoridad administrativa es competente para interponer este tipo de acciones, no es menos evidente que tal facultad no podría aplicarse válidamente respecto a resoluciones finales de saneamiento o resoluciones supremas dictadas con anterioridad a la vigencia de la norma que establece dicha legitimación para impugnar, ya que ello implicaría aplicación retroactiva de la norma legal, prohibida por la actual CPE en su art. 123.
El Tribunal Constitucional Plurinacional en cuanto a la irretroactividad de la norma, mediante SCP 1690/2014 de 29 de agosto, menciona que existen pronunciamientos al respecto en la SC 0334/2010-R de 15 de junio, citada por la SC 1795/2010-R de 25 de octubre, que señaló lo siguiente: "El art. 33 de la CPE abrg, disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE."
"El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica."
"Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas."
"La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia,..." (las negrillas nos pertenecen).
Que, en el caso de demandas contencioso administrativas, tal seguridad y estabilidad jurídica, resulta evidente en referencia a la fuerza ejecutoria del acto administrativo ; en efecto, la SAN S1ª Nº068/2014 de 4 de diciembre de 2014, precisa, citando a la Corte Constitucional de Colombia, que "La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrito a la facultad que tiene la Administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los administrados. En esta forma, el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la Administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir. A decir de manera expresa. La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene, cuando contra los actos administrativos no proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a la perención, o se acepten los desistimientos." En la normativa agraria boliviana, el art. 84-I del D.S. Nº 29215 contempla tales presupuestos de la ejecutoria de las resoluciones administrativas, ya que dispone que las "Resoluciones Administrativas notificadas no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando medie renuncia expresa al término de impugnación, quedarán ejecutoriadas"; en el caso de autos consta que mediante acta de conciliación de fs. 243 de los antecedentes, además de los términos que ésta contiene, Humberto Cordero Leygue titular del predio "Los Cascabeles" manifestó que renuncia expresamente a impugnar ante el Tribunal Agrario Nacional la resolución final de saneamiento que contemple la superficie de 3571,7440 has.; asimismo consta mediante Formulario de Actualización y Liquidación de Deuda que el mencionado titular del predio, hasta fecha 12 de noviembre de 2010 ya habría cancelado la totalidad de los montos fijados por concepto de adjudicación y tasa de Saneamiento; evidencias que hacen ver que el acto administrativo impugnado en autos se encuentra cumplido y ejecutoriado.
Que en ese sentido, este Tribunal considera que la prerrogativa conferida al Viceministerio de Tierras, establecida por los D.S. Nº 29215 y 29894, administrativas, no puede ser entendida como un impedimento para que la Administración Pública ejecutora INRA deje en suspenso, de manera indefinida, la declaratoria de ejecutoria de sus actos administrativos, menos aún que el Viceministerio pueda en cualquier momento motivar al INRA para que le notifique y habilitarse para la interposición de acciones contencioso administrativas, como fue en el presente caso donde se esperó casi una década para notificarse e interponer la presente acción, aspecto que a todas luces vulnera la garantía del debido proceso y la seguridad jurídica, en la forma como se tiene precisado precedentemente; nótese que entre la Resolución Administrativa impugnada y la demanda contencioso administrativa interpuesta, han transcurrido más de nueve años y cuatro meses; por lo que las notificaciones al Viceministerio después de tantos años de dictada la resolución y que esta se haya ejecutado, constituye un contrasentido jurídico y desconoce la naturaleza del cumplimiento de la FS y FES conforme con el art. 2 de la L. Nº 1715, toda vez que no se considera el carácter dinámico y permanente de la actividad agropecuaria y los ciclos productivos rurales; por lo que resultaría contradictorio y atentatorio a la naturaleza misma del objeto del Derecho Agrario, pretender que después de mucho tiempo tenga que revisarse aspectos, que en la actualidad pudieron haber cambiado en forma positiva o negativa, implicando ello el riesgo de atentar contra garantías constitucionales y derechos constituidos en el marco de la seguridad jurídica.
En consecuencia, este Tribunal considera que en resguardo de principios, garantías y valores superiores referidos a la irretroactividad de la aplicación de la ley, la fuerza ejecutoria del acto administrativo y la naturaleza de la objeto del Derecho Agrario, enmarcados en la seguridad jurídica y el Estado Constitucional de Derecho; el Viceministerio de Tierras no podría ejercer válidamente las facultades otorgadas mediante la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 y el art. 110-f) del D.S. N° 29894, contra resoluciones finales de saneamiento dictadas con anterioridad a la vigencia de las señaladas normas, como es el caso de la Resolución Administrativa RA-ST 0205/2003 de 2 de julio de 2003, ahora impugnada.
CONSIDERANDO: Que, sin perjuicio de lo fundamentado precedentemente, y al constituir el proceso contencioso administrativo, un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses y derechos del administrado cuando son lesionados o perjudicados, de la revisión de los argumentos de la demanda, del demandado y del tercero interesado se tiene:
Que, en referencia a las observaciones formuladas a la Ficha Catastral y el registro de la Función Económico Social, en cuanto a que las mejoras encontradas en el predio datan de "1998"; de la revisión del formulario de Registro de la Función Económico Social cursante de fs. 31 a 33 de los antecedentes, se observa que si bien en las casillas correspondientes a "mejoras" se consigna como año de construcción "1998", ello no implica que necesariamente esa gestión tenga que considerarse como inicio de la posesión, toda vez que tales mejoras consistentes en casa de ladrillo y calamina, alambradas, corrales o bebedero, pudieron muy bien ser construidas luego de ser destruidas o modificadas otras mejoras y recién en 1998 procederse a su construcción, en el entendido de una posesión continua iniciada en 1992, señalada mediante Declaración Jurada por el titular (fs. 30 de los antecedentes), declaración que al efectuarse bajo juramento y con la presencia del representante de la TCO demandante y de funcionarios del INRA, no podría cuestionarse sin que previamente se demuestre conforme a derecho, falsedad en la misma, encontrándose por consiguiente la verificación de la posesión del predio, dentro de los alcances del art. 224 del D.S. N° 24784, reglamento agrario vigente al momento de efectuarse las pericias de campo; por lo que la presunción formulada por el actor de que la posesión del predio "Los Cascabeles" data de 1998, por haberse en dicha fecha procedido a construirse las mejoras existentes en el predio carece de sustento lógico y jurídico.
En cuanto a la observación que hubiere formulado el Coordinador Indígena Susano Padilla dentro del formulario de Registro de Función Económico Social, de que la propiedad sólo contaría con 80 cabezas de ganado y que el asentamiento fuera nuevo, contradiciendo de esta manera el conteo de ganado y verificación efectuado por funcionarios del INRA, en el mismo actuado; al respecto se considera que tal observación no fue verificada en ese momento a efecto de que se pueda determinar si ello es evidente o no, por consiguiente no podría tomarse tal aseveración como cierta; debiendo tomarse muy en cuenta asimismo que la verificación de la Función Social o Función Económico Social, que incluye el conteo de ganado y la verificación de posesión, dentro de un proceso de saneamiento, es atribución del INRA a través sus funcionarios legalmente autorizados, conforme lo determina el art. 34-1-a)-a7, del D.S. N° 24784 vigente al momento de efectuarse el trabajo de campo en saneamiento del predio "Los Cascabeles", atribución que tiene su origen en el art. 18-1 de la L. N° 1715. Asimismo de la revisión de obrados se observa que la señalada observación del Coordinador Indígena fue considerada en forma posterior, mediante acta de fs. 147 a 148 de los antecedentes, donde el técnico del INRA, quien levantó los datos en campo, refiere al respecto que la infraestructura existente daba para la cantidad de ganado declarada. Por consiguiente lo argumentado por el demandante respecto a la observación efectuada en campo por el Coordinador Indígena de la TCO demandante, resulta inconsistente.
Que, en referencia a que la declaración jurada de posesión del predio desde febrero de 1992, cursante a fs. 30 de los antecedentes, estaría respaldada por una rúbrica sin identificación del dirigente de la organización indígena y que la misma, según "presunción" del actor, pertenecería a Susano Padilla, es decir al mismo comunario que habría observado la verificación de la FES; corresponde señalar que no cursa en los antecedentes impugnación o desconocimiento alguno a dicha declaración por parte de los representantes de la organización indígena demandante de la TCO-ISOSO, asimismo en los posteriores actuados, incluso en el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de fs. 150 a 154 de los antecedentes, no se cuestiona ni menos invalida la mencionada Declaración Jurada de Posesión, en consecuencia resultan injustificadas las apreciaciones del actor respecto a este punto.
Que, en lo atinente a que el análisis de las imágenes satelitales en el Estudio Multitemporal de Imágenes LANDSAT de los años 1996, 2000 y 2006, efectuadas por la autoridad demandante, mostrarían que recién a partir del año 2000 se observa actividad antrópica productiva, concluyendo por ello que la posesión en el predio "Los Cascabeles" sería ilegal (se entiende por ser posterior al año 1996); corresponde precisar que la imágenes satelitales solo constituyen un medio complementario de verificación cuyos resultados deben necesariamente ser verificados en campo y no podrían ser determinantes ni conclusivos para establecer el incumplimiento de la FES; siendo ese el sentido que le da a este tipo de herramienta técnica el art. 239-II del D.S. N° 25763 (reglamento agrario vigente al momento de la emisión de la resolución final de saneamiento de "Los Cascabeles") y el actual art. 159-II del D.S. N° 29215, el cual establece claramente que los instrumentos como las imágenes satelitales "no sustituyen la verificación directa en campo". Por lo que resulta inconsistente que se pretenda impugnar un proceso de saneamiento efectuado en julio de 1999 con un análisis de imágenes efectuado en noviembre de 2012, que además no formó parte ni fue considerado en el proceso de saneamiento respectivo; extremo que soslaya la naturaleza misma de la actividad agropecuaria en el campo y el dinamismo de dichos procesos productivos, puesto que resultaría contradictorio el tener que revisar aspectos y situaciones que en más de una década seguramente sufrieron variaciones o mutaron considerablemente. Por lo expuesto, no se encuentra vulneración de los arts. 166 y 169 de la anterior CPE, ni menos los arts. 64, 66-I-1) de la L. N° 1715 concernientes al objeto y finalidad del saneamiento, ni los arts. 198, 199 y 204 del D.S. N° 25763, respecto a la consideración de las posesiones legales e ilegales y las posesiones menores a dos años anteriores a la vigencia de la L. N° 1715, al momento de la ejecución del saneamiento.
Que, en cuanto a que las conclusiones a las que arriba el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, habrían sido injustificadamente modificadas por el Informe en Conclusiones y principalmente por el Informe complementario de 18 de octubre de 2002; es necesario precisar que las "conclusiones y sugerencias" a las que arriba todo Informe de Evaluación Técnica Jurídica, por su misma naturaleza de ser propositivas y sólo manifestar un punto de vista, no necesariamente deben mantenerse inmutables, conforme se puede interpretar del art. 176 del D.S. N° 25763; así, las conclusiones de la ETJ de que la posesión sobre el predio es ilegal por constar que las mejoras datan de 1998, existiendo una declaración jurada de posesión de 1992 o el hecho de la sobreposición del predio a la Reserva Fiscal Abapo Izozog creada por D.S. N° 08215, pero al tratarse de una posesión ilegal no corresponde su consideración; se constituyen únicamente en interpretaciones de los datos verificados en campo, que puede muy bien seguirse o no por la autoridad administrativa o ser modificados por otros elementos probatorios hasta antes de dictarse resolución final de saneamiento, en ese sentido se observa que el Informe Complementario de 18 de octubre de 2002 en forma posterior, efectúa un análisis de las variables técnicas y legales, de los datos de pericias de campo, de las observaciones de la ETJ, además de documentación presentada por el titular en forma posterior y el cotejo de las carpetas prediales de los predios "La Gran Flauta" y "Los Cascabeles", aspectos que le hacen concluir que la posesión de Humberto Cordero Leygue efectivamente se remontó al año 1992 y que de acuerdo a los datos de pericias de campo, ficha catastral, se establece que el predio cumple la FES en una superficie de 3571,6885 Has., aclarando que tal cumplimiento es respaldado por el acta de conciliación de fecha 26 de septiembre de 2002 (fs. 243 de los antecedentes).
Que, en referencia a que en virtud a la señalada acta de conciliación se hubiere "convenido" la superficie a consolidarse, ello no es evidente puesto que la superficie que se sugiere se adjudique, según al Informe Complementario, no se sustenta en la señalada acta sino en la verificación de la FES efectuada en campo, conforme se tiene precisado; por lo que no resulta evidente que el titular del predio "Los Cascabeles" no hubiera demostrado objetivamente su pretensión respecto a la antigüedad de la posesión, y que el acta de conciliación "acordando" la superficie a consolidar modificaría injustificadamente las sugerencias de la ETJ; en ese orden, no resulta cierto que se hubieren infringido los arts. 169, 173-I-c), 216 y 239 del D.S. N° 25763, que tratan sobre las etapas del procedimiento de saneamiento, la verificación de la FS y FES en campo, subsanación de errores u omisiones en el informe en conclusiones, y la verificación de la FES.
Que, en lo que concierne a las observaciones del demandante, sobre el Registro de la marca de ganado "HC" correspondiente al predio "Los Cascabeles" y que sería la misma marca para el predio "La Gran Flauta" y que no correspondería a FEGASACRUZ conforme a lo declarado en campo sino que el registro presentado en la exposición pública de resultados es ante la Dirección Departamental de la Policía; de la revisión de obrados se constata que en el registro de la Función Económico Social, se declaró y verificó la marca de ganado "HC", siendo importante precisar que el art. 238-III-c) del D.S. N° 25763 (reglamento agrario vigente al momento de emitirse la Resolución Final de Saneamiento) no determinaba el registro de marca de ganado en una institución específica; por lo que las observaciones realizadas no resultan suficientes para suponer la existencia de fraude en el registro, como parece pretender el actor, ya que debe tomarse en cuenta que el "registro de marca de ganado" al constituir una declaración del interesado, no implica que la autoridad registrante deba necesariamente proceder al conteo de ganado; asimismo no existe ninguna prueba en contrario que denote que la marca declarada sólo sea para el predio "Los Cascabeles" de igual manera, no señala el demandante cual sería la disposición legal vulnerada con el hecho de que Humberto Cordero Leygue, al ser propietario o dejar de serlo, debiera tener marcas diferenciadas para cada predio; por lo que las observaciones al respecto no podrían hacer presumir la inexistencia del ganado y por ende el incumplimiento de la FES.
Por lo expuesto, al margen de que la autoridad accionante Viceministerio de Tierras no podría impugnar la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003 de 2 de julio de 2003, por ser anterior a la vigencia del D.S. Nº 29215 y 29894, se evidencia que en la indicada Resolución Administrativa, no se han infringido los arts. 166 y 169 de la anterior CPE, ni menos la actual Constitución Política del Estado; tampoco se encuentra que no se hubieren considerado los arts. 2-II, 64 y 66-I de la L. N° 1715, referidos a la Función Económico Social, el Saneamiento y sus finalidades; los arts. 169-I, 198-Iy 199-I, 204, 216, 238-III-c), 239-I-II del D.S. N° 25763 y art. 2 de la L. N° 80, concernientes a las etapas del saneamiento, la definición de la posesión legal y de la posesión ilegal, la subsanación de errores materiales u omisiones justificadas, la verificación de la cantidad de ganado y el registro de marca, la verificación en campo y los instrumentos complementarios, el art. 268-I-a) del D.S. N° 29215 relativo a indicios de fraude en la antigüedad de la posesión; disposiciones legales que aun cuando el actor sólo se limita a mencionarlas sin especificar en qué medida o alcance las mismas habrían sido vulneradas, éstas fueron analizadas en el presente fallo.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con el art. 36-3) de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L. N° 3545; FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministro de Tierras, mediante memorial de fs. 14 a 19 vta., y en consecuencia vigente y con todos sus efectos legales la Resolución Administrativa RA-ST N° 0205/2003 de fecha 2 de julio de 2003, emitida por el Director Nacional del INRA, pronunciada en relación al predio denominado "Los Cascabeles", ubicado en el departamento de Santa Cruz, provincia Cordillera, sección Segunda, cantón Izozog.
Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas de las piezas que correspondan, con cargo a dicha institución.
Regístrese, comuníquese y archívese.-
Fdo.-
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.
Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.