SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 126/2016

Expediente: Nº 783-DCA-2013

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante (s): Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras.
	Demandado (s): Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Santa Cruz
	Predio: La Planchada
	Fecha: Sucre, noviembre 30 de 2016
	Magistrado Relator: Javier Peñafiel Bravo

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 9 a 14, interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, contra Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005, memoriales de contestación a la demanda de fs. 57 a 59 presentado por Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de fs. 244 a 247 vta. presentado por Ernesto Salas García (Tercero Interesado), de fs. 301 a 302 vta. presentado por Sofía de la Merced Salces de Salas y Dionicio Pantaleón Salces García (Terceros Interesados) y de fs. 321 a 322 vta. presentado por Karla Salinas Franco, Abogada Defensora de Oficio de Mario Abdel Salces García (Tercero Interesado), memorial de réplica de fs. 62 a 64, memorial de dúplica a fs. 152, los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, la parte actora, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005, emitida en el proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen SAN TCO ISOSO, polígono 3, predio denominado LA PLANCHADA, ubicado en la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz y, efectuando una relación de los antecedentes del proceso de saneamiento acusa que:

1. Durante los trabajos de pericias de campo, conforme a la Ficha Catastral de fs. 80 y el Registro de Función Económico Social de fs. 83 se identificaron un total de 301 cabezas de ganado vacuno y 11 cabezas de ganado equino habiéndose hecho constar que los beneficiarios del predio La Planchada contaban con registro de marca, verificación que contó con la participación del Coordinador Indígena Darío Yandureza, emitiéndose la Ficha de Evaluación Técnica de (cumplimiento) de la Función Económica Social cursante a fs. 174 que sugiere reconocer a favor de los beneficiarios del predio un total de 2226.4769 ha y declarar tierra fiscal 8108.2112 ha.

Continúa y aclara que el Informe de Evaluación Técnico Jurídica N° 16/2002 de 19 de diciembre de 2002, previo análisis de la información recabada en la etapa de pericias de campo, concluye que los beneficiarios del predio cumplen la función económico social en un total de 2226.4769 ha, sugerencia que de acuerdo al Acta de Conformidad de Resultados de Saneamiento de 20 de junio de 2003 y memorial de 25 de junio de 2003 es rechazada por los beneficiarios del predio adjuntando: 1. Certificado de FEGASACRUZ de 25 de junio de 2003 que señala que ERNESTO SALAS GARCÍA comercializa su ganado desde la gestión 1997; 2. Certificados de Vacuna Contra la Fiebre Aftosa posteriores al desarrollo de las pericias de campo sobresaliendo el certificado N° 027514 de 30 de junio de 2003 cuyo contenido precisa que se vacunaron 125 terneros, 221 vaquillas, 126 torillos, 73 novillo, 354 vacas y 24 toros; 3. Contrato sobre ganado al partido de 27 de agosto de 2009; 4. Documento Privado de Conclusión de Contrato de Ganado al Partido de 18 de noviembre de 2002 y 5. Guías de Movimiento de Animales de fecha posterior a las pericias de campo, emitiéndose el Informe en Conclusiones de 22 de agosto de 2003 que, sobre la base del reclamo y documentación presentada sugiere se proceda a elaborar un nuevo informe, elaborándose la Ficha de Evaluación Técnica de fs. 236 que, considerando 923 cabezas de ganado vacuno (conforme al certificado de vacuna N° 027514) y 11 cabezas de ganado equino y una servidumbre ecológica legal que abarca 452.8531 ha sugiere que se reconozca un total de 6858.1859 ha y se declare tierra fiscal 3476.5021 ha, información replicada en el Informe Complementario de 9 de octubre de 2003 cursante a fs. 237 que a más de ello modifica la clasificación del predio, teniéndoselo como empresa con actividad ganadera sobre cuya base se emite la Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 que dispone adjudicar a favor de SOFIA DE LA MERCED SALCES DE SALAS, ERNESTO SALAS GARCÍA, DIONICIO PANTALEON SALCES GARCÍA y MARIO ABDEL SALCES GARCÍA la superficie de 6858.1859 ha apartándose de los datos recabados en campo vulnerando los arts. 2.IV. de la L. N° 1715; 173.I.c) y 238 del D.S. N° 25763 y 1 y 2 de la L. N° 80 por no haberse presentado el registro de marca y considerado los datos de pericias de campo.

Con éstos argumentos, pide se declare probada la demanda y nula la resolución impugnada, en cuya consecuencia se anule obrados hasta el vicio más antiguo.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada por memorial de fs. 57 a 59 presentado por Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a. i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, responde a la demanda bajo los siguientes términos:

En relación a los puntos demandados refiere que se remite a los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "La Planchada", debiendo considerarse que la verificación de la función económica social se realizó en campo levantándose la Ficha Catastral, que fue corroborada con los datos del formulario de Registro de la Función Económica Social, el formulario de Registro de Mejoras y el registro de marca presentado; aclarando que si bien el demandante respalda su demanda en el Informe DGS-JRLL-SC N° 0353/2010 de 25 de noviembre de 2010 (fs. 342 a 343 de la carpeta de saneamiento), el mismo resulta referencial siendo que no define ningún derecho de propiedad y cuando fue elaborado el proceso ya se encontraba con Resolución Final de Saneamiento, en consecuencia no es aplicable el art. 266 del D. S. N° 29215, por lo expuesto solicita que los argumentos sean valoradas de acuerdo a la legislación aplicable, es decir de acuerdo a lo previsto en la L. N° 1715 y D.S. N° 25763 de 05 de mayo de 2000, considerando de forma primordial el carácter social que rige el procedimiento agrario.

Que, por memorial de fs. 244 a 247 vta. Ernesto Salas García (Tercero Interesado), responde a la demanda bajo los siguientes términos:

1.Inconsistentes argumentos e inexistencia de fundamentación legal en la pretensión de la demanda; señala que los argumentos del demandante carecen de solidez y solvencia para la anulación del trámite de saneamiento de su propiedad, afirmando que el proceso se llevó a cabo en vigencia del D. S. N° 24784 de 31 de julio de 1997, en el que solo se exigía como requisito para la comprobación de la FES la verificación en campo de la actividad productiva y ganadera, habiendo sido presentado el registro de marca (E, MS y S) que fue acreditado por el Comité Departamental de Control y Erradicación de la Fiebre Aftosa, documentos consistentes en el certificado de vacunas y guías de movimiento del ganado extendidos por el SENASAG (fs. 204 a 230 del proceso de saneamiento), documentos que coinciden con la información recabada en campo que fue verificada por los funcionarios del INRA en los datos consignados en la ficha catastral y el formulario de registro de la FES y los representantes de la TCO ISOSO, por lo que no existiría acto fraudulento que ponga en duda la propiedad del ganado bovino del predio "La Planchada", siendo que es titular del predio y del ganado bajo el régimen de copropiedad con los demás miembros de su familia Sofía de la Merced Salces de Salas, Ernesto Salas García, Dionicio Pantaleón Salces García y Mario Abdel Salces García.

Afirma que para la verificación (en campo) de la actividad ganadera se debe tomar como instrumento directo la cuantificación y verificación de la marca, siendo el registro de marca y los certificados de vacunación considerados como instrumentos complementarios, hecho que fue verificado por el INRA identificando las marcas del ganado, cantidad y el nombre de los copropietarios, motivo por el cual consideraron a su propiedad según sus características como Empresa Agropecuaria, señalando como jurisprudencia la Sentencia Agroambiental Nacional S1ra N° 12/2015 de 27 de febrero de 2015 de la cual realizan la transcripción de la parte pertinente.

2.Negación de la relevancia jurídica de la Exposición Pública de Resultados, indica que habiendo sido notificado con el Informe de la ETJ correspondiente al predio "La Planchada" (fs. 190 de la carpeta de saneamiento), al no estar de acuerdo con el mismo hizo conocer sus observaciones en el formulario correspondiente, presentando posteriormente memorial adjuntando documentación consistente en: Certificados de FEGASACRUZ en los cuales consta la venta de ganado en el periodo de 1997 a 2003, Certificados de Vacunación, facturas y autorizaciones para la venta de vacunas del periodo de 1997 a 2003 y Guías de Movimiento del Ganado con la marca correspondiente, motivo por el cual y previa valoración de la documentación complementaria que presentó, es que el INRA emitió el Informe Complementario de 09 de octubre de 2003 y el Informe Técnico Final UTN-TCOs N° 282/03 de 27 de noviembre de 2003, corrigiendo los actuados que reflejaban de forma parcial la actividad productiva a una más exacta y aproximada a la realidad en virtud al principio de integralidad establecido en el art. 76 de la L. N° 1715, haciendo referencia a la Sentencia Agroambiental Nacional citada precedentemente, por lo que no existiría motivos que ameriten la nulidad del proceso de saneamiento.

3.Inaplicabilidad de una atribución que vulnera la irretroactividad del art. 123 de la C.P.E., señala que el demandante trata de hacer anular la Resolución Final de Saneamiento RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005, en base a la atribución conferida en la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 y el art. 110 inc. f del D.S. N° 29894, siendo que la ejecutoría de la Resolución impugnada, es anterior a la norma legal que le legitima para interponer la presente demanda, contradice lo dispuesto en el art. 123 de la C.P.E., al tratar de ejercer una atribución que es posterior a la emisión de la Resolución, en este contexto se tiene que una norma legal surte efectos a partir de su vigencia, no siendo posible surtir efectos sobre hechos anteriores, en el caso la atribución de la autoridad accionante de impugnar las Resoluciones Finales de Saneamiento tiene su inicio en el año 2007, motivo por el cual no podría haber iniciado la demanda señalando como jurisprudencia la Sentencia Agroambiental Nacional S1ra N° 12/2015 de 27 de febrero de 2015.

En cuanto a la vulneración del art. 238 del D.S. N° 25763 y la L. N° 80, de la revisión de antecedentes se tiene que la actividad ganadera en el predio "La Planchada" ha sido verificada en campo y respaldada con la documentación pertinente no existiendo duda respecto a la propiedad del ganado ni vicios que ameriten la anulación del proceso de saneamiento, por lo que solicita se declare improbada la demanda y se remitan los antecedentes al INRA a los fines de titulación.

Que, por memorial de fs. 301 a 302 vta., Sofía de la Merced Salces de Salas y Dionicio Pantaleón Salces García (Terceros Interesados), responden a la demanda en los siguientes términos:

Refieren que en la demanda no existe claridad en los argumentos, aspecto que no les permite dar una respuesta clara y ordenada respecto a lo que constituye un vicio insubsanable que amerite la anulación del trámite de saneamiento; sosteniendo que los funcionarios del INRA no habrían exigido el registro de marca de ganado conforme establece la L. N° 80 y haber considerado documentación complementaria que fue presentada de forma posterior, constituyéndose dichos actos en vicios de nulidad que darían lugar a que el proceso de saneamiento del predio "La Planchada sea anulado, siendo que en su oportunidad (pericias de campo) se acreditó debidamente y con documentación la propiedad del ganado no existiendo ningún fraude ni vulneración de los arts. 238-III inc. c del D.S. N° 25763, 2 y 3 del D.S. N° 29215, asimismo citan la Sentencia Agroambiental Nacional S1ra N° 12/2015 de 27 de febrero de 2015.

Finalmente refiere que si bien el demandante sostiene la vulneración del art. 173 del D.S. N° 25763, no indica en qué consiste el vicio procesal que ameritaría la anulación de la Resolución Final de Saneamiento del predio "La Planchada", en tal sentido solicitan se declare improbada la demanda y se mantenga firme y subsistente la Resolución RA-ST N° 0359/2005 de 18 de octubre de 2005.

Que, por memorial de fs. 321 a 322 vta. Karla Salinas Franco, Abogada Defensora de Oficio de Mario Abdel Salces García (Tercero Interesado), responde a la demanda bajo los siguientes términos:

Señala que en relación a los puntos expuestos en la demanda, el proceso de saneamiento del predio "La Planchada", fue realizado en vigencia del D.S. N° 24784, periodo en el cual para la verificación de la función económico social, el único requisito era la verificación en campo de la actividad productiva y el ganado bovino de propiedad del titular del derecho objeto de saneamiento, lo que en el caso fue oportunamente comprobado por los funcionarios del INRA en las pericias de campo y con la documentación que se acompaño; respecto al Informe de Evaluación Técnica Jurídica fue realizado en base a la realidad productiva del predio, considerando el carácter empresarial que tenía, motivo por el cual se emitieron los Informes Complementario y Técnico Final UTN-TCOs N° 282/03 de 27 de noviembre de 2003, que respaldaron la decisión de la Resolución.

Por lo expuesto al no evidenciarse vicios ni irregularidades que ameriten la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento, solicita se declare improbada la demanda.

Que, corrido en traslado, la parte actora hizo uso del derecho a la réplica bajo los mismos términos de la demanda, asimismo el demandado hizo uso del derecho a la dúplica ratificándose en el memorial de contestación.

A fs. 188 cursa, diligencia de citación a Huber Rivero Méndez, Capitán Mayor del Bajo Isoso (Tercero Interesado), quien no hizo uso del derecho a la defensa.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado Constitucional de Derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador; precautelando los intereses de los administrados cuando sus derechos son vulnerados.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal, efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005 e ingresar al análisis de la demanda en los términos en los que fue planteada, en este sentido, conforme a los argumentos expuestos en la precitada demanda, memoriales de contestación y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado en el predio denominado La Planchada y de manera particular los trabajos de campo y etapas posteriores del saneamiento, se desarrollaron en vigencia de la Constitución Política del Estado de febrero de 1967, L. N° 1715, D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, por lo que la cita de éstas disposiciones legales y otras que correspondiere será realizada conforme al análisis de los términos de la demanda.

I.- Consideraciones de orden legal.-

I.1. el art. 169.I. del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 (vigente al momento de ejecutarse las pericias de campo), prescribe: "I. El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) Relevamiento de información en gabinete y campo ; b) Evaluación técnico-jurídica que comprenderá simultáneamente los procedimientos de revisión de Títulos Ejecutoriales; revisión de procesos agrarios en trámite e identificación de poseedores legales; c) Exposición pública de resultados; d) Resolución definitiva emergente del procedimiento de saneamiento; y e) Declaración de área saneada, con exclusión de superficies objeto de controversia judicial contencioso-administrativa", concluyéndose que el proceso de saneamiento, cuyo objeto se encuentra desarrollado por el art. 64 de la L. N° 1715, se sustancia en una secuencia lógica de etapas en las que se realizan o ejecutan distintas tareas o actividades etapas que, implícitamente, incluyen el principio de preclusión, en razón al cual, los derechos se ejercen o extinguen salvo las excepciones que fije la ley, en éste orden, el art. 170 del precitado Decreto Supremo precisa: "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, emitida la resolución determinativa de área de saneamiento, o aprobada en su caso, dictarán resolución disponiendo la iniciación del proceso de saneamiento en la respectiva área e intimando: (...) e) A poseedores , a acreditar su identidad o personalidad jurídica, a acreditar y probar la legalidad, fecha y origen de su posesión, con especificación de ubicación geográfica, límites aproximados y superficie poseída traducida en lo posible en un plano. Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local, hasta la conclusión de las pericias de campo , por polígono, en su caso. (...) II. Esta Resolución dispondrá también la realización de la campaña pública y pericias de campo , fijando plazo y fecha de inicio, respectivamente (...)" concordante con lo regulado por el art. 173 del mismo cuerpo normativo que, en relación a las pericias de campo, como tarea incluida en la etapa de Relevamiento de información en gabinete y campo y, respecto a la verificación de cumplimiento de la función social o función económico social, precisa: "(...) I. Concluida la campaña pública, en la fecha fijada, se dará inicio a las pericias de campo a los efectos de : a) Determinar la ubicación y posición geográfica, superficie y límites de las tierras comprendidas en Títulos Ejecutoriales, o aquellas que tengan como antecedente Títulos Ejecutoriales o procesos agrarios en trámite; b) Identificar a los poseedores y determinar la ubicación y posición geográfica, extensión y límites de las superficies poseídas ; c) Verificar el cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de los Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando aproximadamente las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social (...)" (las negrillas y subrayado fueron añadidas), concluyéndose que el pueblo boliviano, a través del órgano legislativo (otrora poder legislativo), en resguardo de los principios de la materia, consideró y determinó que la verificación de cumplimiento de la Función Social (FS) o Función Económico Social (FES) constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se sustenta el derecho de propiedad agraria, estando establecido que éste elemento, en cuanto a su verificación, no puede quedar librado al arbitrio del administrador o de los administrados en razón a que el mismo se encuentra encajonado en límites de tiempo y espacio que el ordenamiento jurídico se encarga de precisar, que en definitiva constituyen el candado que permite resguardar el principio de transparencia que busca impedir se distorsione la información a través de actos dolosos y/o fraudulentos.

En ésta línea, éste Tribunal, a través de la SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 123/2016 de 14 de noviembre de 2016, en torno a los actos de verificación del cumplimiento de la función social o función económica social razonó precisando que:

"(...) deberá garantizarse que dicho verificativo se realice en el predio (espacio) y en la etapa del proceso de saneamiento fijada al efecto (tiempo) siendo las pericias de campo, la etapa en la que corresponde desarrollar las tareas de mensura y encuesta catastral incluida en ésta última la recopilación de información relativa al desarrollo de actividades productivas, agrícolas, pecuarias, forestales, etc. (cumplimiento de la FS o FES), salvándose las excepciones que fije el ordenamiento jurídico (vigente en su momento) (...)" (el subrayado fue añadido)

Consideraciones que, en definitiva permiten resguardar el contenido del art. 66.I.1. de la L. N° 1715 que, de forma textual señala: "El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social definidas en el artículo 2° de esta ley, por lo menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden (...)" (las negrillas nos corresponden), en razón a que no podría admitirse que el capricho del administrador o de los administrados sea el que, en definitiva, disponga la forma o el momento en el que deban efectuarse las tareas de identificación y cuantificación de actividades agrarias, pecuarias u otras de carácter productivo.

I.2. Los arts. 213, 214, 215 y 216 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, en lo pertinente, prescriben:

"(Alcance) La presente Sección regula el procedimiento de exposición pública de resultados obtenidos hasta la etapa de evaluación técnico-jurídica, con el objeto de que propietarios, poseedores y personas que invocando un interés legal, hagan conocer errores materiales y omisiones en la ejecución de etapas anteriores del saneamiento "

"(Exposición Pública de Resultados) (...) Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, elaborados y aprobados los informes de evaluación, previstos en los artículos 182, 187, 191 y 207 y determinado el precio de adjudicación establecido en el artículo 211, todos de este reglamento, dispondrán la ejecución de la exposición pública de resultados en la zona donde se ejecuta el saneamiento (...)"

"(Informe en Conclusiones) Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, vencido el plazo de exposición pública, requerirán a sus departamentos competentes la elaboración de un informe en conclusiones, que contenga los aspectos principales de su desarrollo y, en particular, los errores materiales u omisiones denunciados ". Y;

"(Subsanación de Errores u Omisiones) Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, recibido el informe en conclusiones, dispondrán la subsanación de los errores materiales u omisiones justificadas " (las negrillas fueron añadidas)

Contexto normativo que nos permite precisar que la Exposición Pública de Resultados no constituye, en sí misma, una etapa o medio que permita subsanar omisiones sustanciales o modificar y menos anular la información introducida al proceso en momentos anteriores del saneamiento, en razón a que cada etapa del proceso incluye el principio de preclusión. En ésta línea, Alfredo Antezana Palacios en su libro, "Lecciones de Derecho Procesal Civil", tomo 1, página 41 señala: "El proceso tiene diversas etapas que se desarrollan en forma sucesiva mediante la clausura definitiva de cada una de ellas y no está permitido a las partes el regreso a etapas y momentos ya extinguidos. (...). Según Couture, la preclusión puede operarse por las siguientes posibilidades: a) Por no haberse observado el orden u oportunidad dado por la ley para la realización de un acto; b) Por haberse cumplido una actividad incompatible con el ejercicio de otra; c) Por haberse ejercido ya una vez; válidamente, esa facultad (consumación propiamente dicha)" en el mismo sentido y, en torno al principio de preclusión, la Sentencia Constitucional Plurinacional 0234/2013 de 6 de marzo de 2013 señala: "El Tribunal Constitucional, a través de la SC 0731/2010-R de 26 de julio, estableció el siguiente entendimiento, sobre la nulidad de los actos procesales (...) Supuestos relacionados con el principio de preclusión, entendido como la clausura definitiva de cada una de la etapas procesales, impidiéndose el regreso a fases y momentos procesales ya extinguidos o consumados; (...) De lo que se colige, toda nulidad debe ser reclamada oportunamente a través de los recursos e incidentes que la ley procesal establece como medios idóneos y validos para dejar sin efecto el acto procesal afectado de nulidad, más cuando se tuvo conocimiento del proceso y asumió defensa utilizando esos medios de defensa al interior del proceso, (...)"(Las negrillas nos corresponden).

I.3. El art. 2 de la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961, prescribe: "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños"; concluyéndose que la norma en examen impone , a todo ganadero, el deber de registrar, ante autoridad competente , la marca con la cual identifica su ganado a efectos de acreditar la titularidad de su derecho (sobre el ganado).

Asimismo, el art. 238 del D.S. N° 25763, en torno al cumplimiento de la función económico social en predios con actividad ganadera, precisa:

"(...) III. En la evaluación de la función económico-social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: a) En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado, eventuales o permanentes, medios técnico-mecánicos y destino de la producción al mercado; b) En la empresa agropecuaria, además de los requisitos mencionados, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técnicos modernos; c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca (...)" (negrillas y subrayado añadidos)

El art. 239-II del D.S. N° 25763, en cuanto a la verificación del cumplimiento de la función económico social precisa:

"(...) II. El principal medio para la comprobación de la función económico-social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite, sin que ello implique necesariamente el uso de instrumentos de alta precisión, así como otra información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil".

II. Análisis del caso concreto.-

II.1. Respecto a la información generada durante las pericias de campo y las modificaciones introducidas en etapas posteriores del saneamiento ; de fs. 80 a 81 del expediente de saneamiento, cursa Ficha Catastral del predio denominado LA PLANCHADA, formulario suscrito por Ernesto Salas García por sí y en representación de SOFIA DE LA MERCED SALCES DE SALAS, DIONICIO PANTALEON SALCES GARCÍA y MARIO ABDEL SALCES GARCÍA (conforme al formulario de campo de fs. 76) cuyo contenido permite acreditar que durante las pericias de campo se identificó un total de 301 cabezas de ganado vacuno y 11 cabezas de ganado equino , precisándose que se cuenta con registro de marca, información replicada en el formulario de Registro de Función Económico Social cursante de fs. 83 a 85, debiendo resaltarse que dichos trabajos, a más del directamente interesado, contaron con la participación de funcionarios de la entidad administrativa y del Coordinador Indígena Darío Yandureza constituyendo prueba de la veracidad de la información introducida en los precitados documentos de pericas de campo, máxime si a fs. 160 se identifica el Acta de Levantamiento de Información de Campo que en lo sustancial señala: "En el fundo, LA PLANCHADA (...) siendo horas 8:00 de (l) día Miércoles 06 del mes de diciembre de (l) año dos mil, los miembros del Equipo de Trabajo de Pericias de Campo (...), se constituyen en este predio con el objeto de proceder al levantamiento de datos que se encuentran consignados en la ficha precedente (...)" documento suscrito en la misma fecha que los formularios cursantes de fs. 80 a 81 y de fs. 83 a 85 (previamente analizados) identificándose los datos y firmas de ERNESTO SALAS G. y DARIO YANDUREZA, elemento que permite corroborar que la información integrada al proceso durante los trabajos de campo contó con la participación activa del representante de los ahora terceros interesados quien en todo caso guió la labor de los funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria, efectuándose el cálculo de cumplimiento de la FES conforme se acredita por el formulario de fs. 174 que, en relación al ganado identificado, precisa que corresponde reconocer un total de 1560.0000 ha que corresponden a un total de 312 cabezas de ganado mayor, dato coincidente con el que se identifica en la Ficha Catastral y el Registro de Función Económico Social (301 cabezas de ganado vacuno y 11 cabezas de ganado equino) , emitiéndose el Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 16/2002 que cursa de fs. 176 a 183 del expediente de saneamiento, cuyo numeral 3.B. (VARIABLES LEGALES), respecto al cumplimiento de la FES, señala que el mismo alcanza a un total de 2.226,4769 ha conclusión idéntica a la del formulario de fs. 174.

A fs. 196, cursa formulario suscrito por el señor Ernesto Salas García cuyo contenido permite establecer que, durante el desarrollo de la Exposición Pública de Resultados, se presentó al Instituto Nacional de Reforma Agraria, entre otros documentos, Certificados de Vacunación Contra la Fiebre Aftosa, facturas, autorizaciones para venta de vacunas y el memorial de fs. 198 a 199 vta.

En éste orden de ideas, cursa a fs. 205, 210, 211 y 230 Certificados Oficiales de Vacunación Contra la Fiebre Aftosa de 21 de junio de 2003 , 17 de julio de 2001, 20 de julio de 2002 y 16 de agosto de 2002 respectivamente, precisando que se vacunaron un total de 923 cabezas de ganado (gestión 2003), 388 cabezas de ganado (gestión 2001), 463 cabezas de ganado (gestión 2002) y 389 cabezas de ganado (gestión 2002), emitiéndose el Informe en Conclusiones de 22 de agosto de 2003 cursante de fs. 231 a 233 del expediente de saneamiento que en relación al predio denominado LA PLANCHADA, precisa: "(...) Por lo arriba expuesto, se determina que la observación realizada por el interesado, no constituye error u omisión dentro del proceso de saneamiento (...)" (las negrillas fueron incorporadas).

A fs. 235, cursa planilla que lleva el título de "DATOS A SER LLENADOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA F.E.S." cuya casilla "DESCRIPCIÓN DE LA GANADERÍA (Ficha catastral) consigna un total de 923 cabezas de ganado vacuno y 11 cabezas de ganado equino , haciendo un total de 934 cabezas de ganado mayor , datos considerados en la planilla de fs. 236 en la que se efectúa un nuevo cálculo de cumplimiento de la Función Económico Social cuyo acápite B1 (ACTIVIDAD PRODUCTIVA) concluye que corresponde reconocer un total de 4670.0000 ha sobre la base del ganado identificado en el predio que, considerando que corresponde reconocer 5.0000 ha por cada cabeza de ganado mayor, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria consideró un total de 934 cabezas de ganado mayor, estableciendo un total de 6858.1859 ha como superficie final a reconocer elaborándose el Informe Complementario de 09 de octubre de 2003 cursante de fs. 237 a 240 que, replicando las conclusiones del formulario de fs. 236, en la vía de aclaración, señala: "La documentación tomada en cuenta a efectos de valoración de la FES es el certificado oficial de vacunación que consigna la cantidad de 923 cabezas de ganado de fecha 21 de junio de 2003 en virtud del artículo 240 del Reglamento de la Ley N° 1715 (...)" sugiriendo a continuación se reconozca un total de 6858.1859 ha, aspecto aceptado en la Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005 cursante de fs. 298 a 300 de antecedentes.

En éste contexto se concluye, de manera inobjetable, que el Instituto Nacional de Reforma Agraria se apartó de la información introducida en ejecución de las pericias de campo sustentando su decisión en el art. 240 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 que, a la letra, expresa: "El interesado podrá hacer uso de todos los medios de prueba que estén a su alcance para demostrar el cumplimiento de la función económico-social en su predio", no obstante ello, no se considera que la precitada norma legal no abre la posibilidad de acreditar dicho cumplimiento en cualesquier momento del proceso de saneamiento, con tal razonamiento, conforme a los arts. 66.I.1. de la L. N° 1715 y 173 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 y el análisis efectuado en el numeral I.1. de ésta sentencia, correspondió al interesado demostrar el grado de cumplimiento de la FES en la etapa de pericias de campo que conforme a los antecedentes del proceso se desarrollaron en diciembre del año 2000, oportunidad en la que, como se tiene desarrollado, se contó con la participación activa de los directamente interesados (por sí y a través de un representante legal debidamente acreditado)

En éste ámbito, conforme al análisis realizado en el numeral I.2. de la presente resolución la etapa de Exposición Pública de Resultados, no tiene por finalidad modificar los datos introducidos en la etapa de pericias de campo, salvo que se acredite la existencia de vicios insubsanables que afecten los derechos fundamentales de los administrados, aspecto que en el caso en examen no se tiene acreditado toda vez que, como se tiene ampliamente desarrollado, los trabajos de campo contaron con la participación de funcionarios de la entidad administrativa, control social y el directamente interesado.

Sin embargo de lo previamente anotado, a efectos de realizar un examen minucioso de lo denunciado por la parte actora y de los actos de la entidad administrativa, corresponde a éste Tribunal, determinar si en el caso que se examina, en relación al grado de cumplimiento de la FES con base en la cantidad de ganado identificado, el Instituto Nacional de Reforma Agraria incurrió en errores u omisiones que hayan merecido ser subsanados.

En ésta línea, revisados los actos de la entidad administrativa se concluye que las tareas de verificación de cumplimiento de la FES se encuentran plenamente plasmadas y/o materializadas en los formularios, de fs. 80 a 81 y de fs. 83 a 85 no estando acreditada la existencia de errores u omisiones cometidas en etapas previas a la exposición pública de resultados, máxime si se considera que el levantamiento de información en campo, constituye una tarea sustancial (no formal) del proceso no siendo susceptible de ser reemplazada por documentos presentados en etapas posteriores, salvo los casos en los que permita resolver aspectos dudosos y/o controvertidos identificados en campo, hecho que no acontece en el caso que se examina en razón a que la información introducida a los formularios de campo no genera duda en torno a la cantidad de ganado identificado menos aún se identifican observaciones que introducidas por la parte interesada hayan merecido ser esclarecidas.

A más de lo previamente anotado, cabe resaltar que, conforme a la valoración realizada en los numerales I.1. y I.2. de ésta resolución, las etapas del proceso de saneamiento incluyen, implícitamente (salvo las excepciones que corresponda aplicar) el principio de preclusión en razón del cual las tareas asignadas a cada etapa deben ser cumplidas en los plazos fijados al efecto, verbigracia, lo regulado por el art. 170 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 (vigente a tiempo de ejecutarse las pericias de campo y etapas posteriores del saneamiento) que, en lo pertinente precisa que: "(...) Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local, hasta la conclusión de las pericias de campo (...) II. Esta Resolución dispondrá también la realización de la campaña pública y pericias de campo, fijando plazo y fecha de inicio , respectivamente (...)" (negrillas y subrayado añadidos).

En éste contexto, éste Tribunal concluye que la documentación cursante de fs. 204 a 230 no resulta válida para alterar y mucho menos sustituir la contenida en los formularios de fs. 80 a 81 y de fs. 83 a 85 en razón a que éstos últimos fueron generados en la etapa oportuna (correcta) del proceso de saneamiento y en relación a la cantidad de ganado identificado no contienen contradicciones, omisiones u observaciones que, generando duda razonable, merezcan ser subsanadas y/o aclaradas por el ente administrativo o por los administrados, máxime si se considera que el verificativo en campo se efectuó en diciembre de 2000 y el Certificado Oficial de Vacunación Contra la Fiebre Aftosa de fs. 205 (sobre cuya base se efectuó una nueva valoración de cumplimiento de la FES) data de junio de 2003, aspecto que le quita valor a efectos de corroborar y mucho menos desvirtuar la información generada en la gestión 2000 debiendo entenderse que, como se tiene señalado en el numeral I.2. de la presente sentencia la exposición pública de resultados no constituye un momento procesal que tenga por objeto modificar los datos de campo máxime si no cursa en antecedentes elementos que permitan acreditar que los formularios de campo y por lo mismo, la información que contienen, hayan sido anulados estando vigentes a los efectos del proceso, correspondiendo fallar en éste sentido.

II.2. Respecto al registro de marca ; a fs. 20 del expediente de saneamiento cursa Acta de Recepción de documentos cuyo contenido no permite acreditar que Ernesto Salas García haya presentado, al Instituto Nacional de Reforma Agraria, documentación que permita acreditar que la marca de su ganado se encuentra debidamente registrada, sin embargo de ello, a fs. 58 se identifica el acta a través de la cual se tiene probado que el 16 de enero de 2001 se presentó fotocopia simple del registro de marca cursante a fs. 59 que en lo sustancial señala: "(...) Quien se hizo presente con el objeto de hacer registrar la marca de fierro el cuál utiliza para marcar su ganado vacuno, caballar, asnal y mular; los mismos que pastorean en la propiedad "Copere Ipaú", la cual se encuentra en el margen poniente del Río Parapetí (...)" debiendo resaltarse que la ficha catastral de fs. 80 a 81 consigna un total de tres marcas y si bien se señala que las mismas se encuentran registradas no se adjunta prueba que permita acreditar dicho extremo, no estando desarrollados los fundamentos que fueron considerados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria a efectos de considerar como válido el documento de fs. 50 en razón a que, siendo que el mismo identifica a un predio distinto y fue otorgado por autoridad distinta a la señalada por la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 la entidad administrativa se encontraba obligada a sustentar el por qué asume que el documento presentado resulta válido para el predio sujeto a saneamiento, máxime si, como se tiene señalado, durante los trabajos de campo se identificaron tres marcas y el documento en examen hace referencia a, únicamente, una de ellas, en éste orden de ideas, corresponde a la entidad administrativa efectuar un nuevo análisis de la documentación presentada durante la tramitación del proceso de saneamiento, valoración que deberá ser contrastada, conforme a derecho, con la información de los formularios de fs. 80 a 81 y de fs. 83 a 85.

En éste contexto, éste Tribunal concluye que la entidad ejecutora del proceso de saneamiento, a tiempo de apartarse de la información generada en campo vulneró normas de cumplimiento obligatorio alejándose, sin justificativo legal, de los márgenes normales del proceso, vulnerando lo regulado por el art. 169 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, violentando lo dispuesto por el art. 216 de la precitada norma legal que, en lo sustancial, determina que en la etapa de exposición pública de resultados podrán subsanarse errores u omisiones materiales y no modificarse, alterarse o reemplazarse información (sustancial) que inexcusablemente (salvo las excepciones que fije el ordenamiento jurídico vigente) debe generarse en etapas anteriores del proceso de saneamiento, correspondiendo fallar en éste sentido.

III. Respecto a los memoriales de fs. 244 a 247 vta., 301 a 302 vta. y de fs. 321 a 322 vta., cabe precisar y reiterar que durante los trabajos de campo, la información fue incluida en los formularios de fs. 80 a 81 y de fs. 83 a 95 que en lo sustancial contienen datos coincidentes que no pueden ser sustituidos por información generada durante la exposición pública de resultados conforme al análisis efectuado en los numerales I.1. , I.2. y II.1. de la presente sentencia.

Asimismo, cabe reiterar que si bien se presentó el registro de marca del ganado, el Instituto Nacional de Reforma Agraria omitió desarrollar los fundamentos legales del por qué considera que dicho documento debe ser considerado válido a efectos de acreditar la titularidad del ganado en razón a que el mismo no hace referencia a la propiedad La Planchada, no se encuentra otorgado por la autoridad fijada por la L. N° 80 y solo consigna una de las tres marcas identificadas en ejecución de las tareas de campo, no siendo aplicable al caso que se examina el análisis efectuado en la sentencia citada por el tercero interesado.

La Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 precisa que: "Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento (...), el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito a sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo (...)" concluyéndose que la potestad otorgada al Viceministerio de Tierras nace de una norma legal que fija los elementos que deben ser considerados a tiempo de interponerse éste tipo de demandas: 1) Que el proceso cuente con resolución final de saneamiento y 2) Que aún no se haya emitido el título ejecutorial, elementos que fueron analizados a tiempo de admitirse la demanda en examen, estando acreditado que el proceso de saneamiento del predio La Planchada no se encuentra titulado, aspecto que, conforme a la norma en examen abre la posibilidad de que se presente una demanda de ésta naturaleza.

Asimismo, corresponde precisar que los trabajos de campo se ejecutaron el mes de diciembre de 2000 momento en el que se encontraba en vigencia el D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 resultando innecesario ingresar a considerar el D.S. N° 24784 como se pretendería en el memorial de fs. 321 a 322 vta.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en primera y única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 9 a 14, interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en consecuencia nula la Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005, en tal sentido, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone la anulación del proceso hasta fs. 176 inclusive, correspondiendo sustanciar el proceso conforme a derecho y de acuerdo a los datos, información y documentos generados y/o arrimados al proceso oportunamente.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legibles, simples o legalizadas según corresponda de las piezas que a continuación se detallan con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria:

-Registro de Marca a fs. 20

-Documento de fs. 50

-Acta a fs. 58

-Fotocopia simple del registro de marca a fs. 59

-Formulario de Campo de fs. 76

-Ficha Catastral de fs. 80 a 81

-Formulario de Registro de Función Económico Social de fs. 83 a 85

-Acta de Levantamiento de Información de Campo a fs. 160

-Formularios de fs. 174 y 196

-Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 16/2002 de fs. 176 a 183

-Memorial de fs. 198 a 199 vta.

-Documentación de fs. 204 a 230

-Certificado Oficial de Vacunación Contra la Fiebre Aftosa de fs. 205

-Informe en Conclusiones de 22 de agosto de 2003 de fs. 231 a 233

-Planillas de fs. 235 y 236

-Informe Complementario de 09 de octubre de 2003 de fs. 237 a 240

-Formulario de fs. 236

-Memoriales de fs. 244 a 247 vta., 301 a 302 vta. y de fs. 321 a 322 vta.

-Resolución Administrativa RA-ST 0359/2005 de 18 de octubre de 2005 de fs. 298 a 300

No firma el Magistrado Dr. Bernardo Huarachi Tola por ser de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagómez Velasco.