SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 083/2016

Expediente: Nº 1239-DCA-2014

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante (s): Víctor Palenque Blanco representado por Cliver Villalba Aguirre
	Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, agosto 23 de 2016
	Magistrado Relator: Javier Peñafiel Bravo

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 13 a 18, subsanada por memorial de fs. 23, interpuesta por Cliver Villalba Aguirre a nombre y en representación legal de Víctor Palenque Blanco, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014, memoriales de contestación a la demanda, los antecedentes del proceso; y;

CONSIDERANDO: Que, Cliver Villalba Aguirre a nombre y en representación legal de Víctor Palenque Blanco, en la vía contenciosa administrativa, impugna la Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014, emitida en el proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO) Takovo Mora, polígono N° 555, de los predios denominados AGROFLOR, LAS PROMESAS, LAS POZAS, LOS TAJIBOS, HERLIN, ESMERALDA, LUCERITO, VEIZAGA, CUSI, MENDOZA, TINO, SANTA ROSA, PALMITO y RIO GRANDE, conforme a los argumentos que a continuación se disgregan:

1. Precisa que, conforme a la ficha catastral e información cursante a fs. 46, 47 y 69 de la carpeta de saneamiento, se acredita que el funcionario del Instituto Nacional de Reforma Agraria ha verificado, durante el desarrollo de los trabajos de campo, la existencia de mejoras consistente en alambrada que resguarda la propiedad (cerca con alambre de púas de 6 hebras)

2. Afirma que el propietario hizo notar que la parcela es utilizada en la siembra de maíz, dejando constancia de la existencia de desmonte de terrenos de cultivo que en la fecha se encuentran en descanso, aclarando que por omisión, no se identificaron dichas superficie (en descanso) resultando de ello la distorsión de la información aspecto reclamado durante la exposición pública de resultados.

3. Señala que los formularios de campo, ficha catastral de fs. 44 y formulario de fs. 46 corroborado por las fotografías de fs. 68 y 69 hacen mención y dan fe respectivamente de la existencia de alambradas no obstante ello, de forma contradictoria, el croquis de mejoras precisa que no existen mejoras en el predio, aspecto replicado en el Informe Circunstanciado de Campo.

4. Aclara que no se considero adecuadamente, la Declaración Jurada de Posesión y Certificado de Posesión avaladas por funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria y el Corregidor y representante de la A.P.G., quienes certifican que su mandante, se encuentra en posesión del predio desde 1984, documentos que, según refiere fueron considerados (en casos similares) como medios de prueba suficientes para respaldar el reconocimiento de derechos de pequeñas propiedades conforme al art. 237 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, acusando que en el caso en examen, los mismos no fueron valorados, denotándose un trato desigual ante situaciones jurídicas similares.

5. Afirma que al margen de desconocerse las mejoras identificadas en el predio, también se desconoce la residencia que ejerce su mandante, considerándose de forma negativa el contenido del memorándum de notificación de fs. 39 y 41 ignorándose la participación activa del propietario durante el proceso de saneamiento a más de no considerar que, conforme a las actas de conformidad de linderos, los colindantes del predio Lucerito, Humberto Romero, Julio Salas y Moisés Bazán declaran y reconocen como propietario a Víctor Palenque a más de no existir observaciones de quien ejerció la calidad de control social, aspectos que no fueron debidamente valorados, más cuando en la ETJ se señala que "revisada la ficha catastral y el formulario de registro de la FES, consta que el interesado no reside en la parcela" desconociendo la declaración jurada y certificado de posesión de fs. 51.

6. Aclara que su cliente hizo conocer al Instituto Nacional de Reforma Agraria de la existencia de una sequía seguida de una inundación que impidieron se lleve adelante la siembra anual y determinaron se tenga que esperar la recuperación natural de la fertilidad del suelo, elementos no considerados por la citada entidad administrativa.

7. Señala que por memorial de fs. 263 a 267 se solicitó expresamente la revisión del proceso de saneamiento bajo el sustento de haberse omitido considerar la infraestructura y las áreas en descanso existentes no habiéndose obtenido respuesta, máxime si la entidad ejecutora del proceso de saneamiento pudo haber recurrido a medios complementarios de prueba para responder a lo solicitado.

8. Afirma que correspondió aplicar la norma más favorable durante la tramitación del proceso de saneamiento, aclarando que la Guía de Verificación aprobada mediante resolución N° 184/1998 reconocía que las áreas de descanso son parte de las actividades productivas, señalando que son aquellas superficies con infraestructura que debido a la rotación de suelos se dejan de cultivar por algunos años. Asimismo precisa que correspondió aplicar la norma ordinaria desde y conforme a la Constitución Política del Estado Plurinacional siguiendo los principios de interpretación favorable, materializando los derechos constitucionales en pro del acceso equitativo a los bienes públicos.

Con estos argumentos pide se declare probada su demanda y nula la resolución suprema impugnada, por lo mismo se ordene la tramitación de un nuevo proceso administrativo de saneamiento debiendo valorarse correctamente la prueba vinculada al cumplimiento de la función social y derecho propietario de su mandante.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada, en el plazo de ley, por Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras representado por Vania Kora de Siles y Alex Jhonny Brito Cervantes, en los términos que a continuación se detallan:

Refiere que, el demandado indica que durante el relevamiento de información en campo no se habría realizado el registro de mejoras y que en las pericias de campo se habrían insertado declaraciones contradictorias en la ficha catastral pues este hace referencia a la existencia de alambradas coincidente con el registro de función social y transcribiendo el art. 159 del D.S. N° 29215 señala que de la revisión de la carpeta de saneamiento se evidencia que la ficha catastral sí hace referencia a la existencia de alambradas, pero este hecho no debe ser considerado como cumplimiento de la Función Económica Social, en virtud a lo establecido en los arts. 397 de la Constitución Política del Estado y 2 de la Ley N° 1715, en ese entendido, cuestiona qué desarrollo económico puede proporcionar el hecho de haberse establecido una cerca rudimentaria, habiéndose evidenciado durante los trabajos de campo (Ficha FES, Croquis de mejoras y Ficha Catastral) que dentro del predio no existe actividad agropecuaria; asimismo y en relación a la Ficha de Registro de la Función Económica Social (firmada por el ahora demandante) se evidencia que la única observación que fue efectuada, por el entonces beneficiario, fue que hace 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos en ese sentido y en el marco a lo dispuesto por el art. 159 (verificación directa de la Función Social o Económica Social) este acto es el principal medio de prueba y cualquier otro medio es complementario.

Indica además que el Informe de Campo INFTAKOMO MORA-615/02 de 18 de noviembre de 2002 en sus conclusiones y sugerencias refiere que se determinó la existencia física del predio "LUCERITO" misma que se encuentra en pacífica posesión y en el momento de realizar los trabajos de campo no se verifico la existencia de mejoras en el mismo, en ese entendido, no es suficiente que esté en posesión sino que cumpla con la Función Social o Económica Social para ser reconocida como posesión legal tal como lo señala la Sentencia Nacional Agroambiental S1ra N° 87/2015 de 15 de octubre de 2015.

Por otro lado refiere que, el demandante manifiesta que el INRA no habría considerado la declaración jurada y certificación de posesión para señalar que el no reside en su predio, ante tal afirmación es preciso indicar que de la revisión del la Ficha Catastral y otros actuados del saneamiento se evidencia que en el predio no existe casa o vivienda alguna, sino únicamente un alambrado, en cuyo caso, donde podría vivir el demandante y si bien es cierto la existencia de la precitada documental, es preciso recordar que la verificación in situ en el predio, es el principal medio para establecer el cumplimiento de la Función Social o Económica Social, asimismo y con relación al supuesto descanso de la propiedad, el interesado en su momento no logró acreditar dicho extremo por ningún medio de prueba, por lo que basa su argumentación en simples supuestos y conjeturas.

Señala, además que el demandante refiere que el INRA en bastantes oportunidades, habría reconocido como documentos suficientes para el reconocimiento del derecho de propiedad las certificaciones de posesión y declaraciones juradas de posesión, al respecto indica que el demandante hace simples apreciaciones sin hacer mención en que proceso se efectuó dicho razonamiento, aspecto importante pues cada proceso tiene sus propias características.

Concluye señalando que el proceso aplicado para el predio "LUCERITO", cumplió con todos los requisitos establecidos en la Ley que rige a la materia sin vulnerar ningún derecho, por lo que las observaciones efectuadas por el demandante carecen de fundamento legal, en tal razón solicita se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Suprema impugnada.

Que, por memorial de fs. 212 a 213 vta., Cliver Villalba Aguirre en representación de Víctor Palenque Blanco ejerce su derecho a la réplica en relación a la contestación de la demanda del codemandado Cesar Hugo Cocarico Yana, "Ministro de Desarrollo Rural y Tierras" representado por Vania Kora de Siles y Alex Jhonny Brito Cervantes, indicando que:

El codemandado reconoce la existencia de alambradas en el predio objeto de litis, reconocimiento expreso que debe considerarse, complementariamente a la existencia de áreas de descanso, a más que cuando se realizó las pericias de campo existió una riada y sequia por lo que su predio jamás fue abandonado, es por ello que se acusa la omisión de considerar a su predio como área de descanso, a mas que se solicitó la realización del estudio de imágenes satelitales para verificar la existencia de áreas con actividad productiva desde 1996, sin embargo nunca fue realizado.

Existe contradicción por parte del codemandado en relación al alambrado y la declaración del área en descanso y que desconocen cuál es la finalidad del alambrado y su consideración como prueba, debido a que el mismo podría resguardar la actividad agrícola o campos de pastura por lo que los funcionarios de INRA actuaron con total discrecionalidad por lo que se deberá establecer de manera fundamentada y motivada si los alambrados no deben considerarse como mejoras o infraestructura agropecuaria productiva.

El art. 165. I. b. del D.S. N° 29215 es claro cuando indica que la función social en la propiedad agrícola, se acredita por residencia, desarrollo de actividad productiva y por la existencia de mejoras y áreas de descanso por lo que se ha solicitado que esta norma sea interpretada desde y conforme a la Constitución, por lo que el codemandado tiene un entendimiento de la precitada norma fuera de la realidad.

El codemandado, no se pronunció referente a la negativa de revisar las fotografías aéreas, con la finalidad de evidenciar la existencia de actividad productiva en el predio frente a la pausa obligada por desastres naturales y que correspondía al INRA emitir informes técnicos a efectos de verificar si ello era evidente.

La Sala, deberá efectuar un análisis de las norma agrarias referidas a la áreas de descanso desde una perspectiva de justicia, equidad, paz social, igualdad, favorabilidad, pro actione, verdad material, prevalencia de los derechos sustanciales, derechos fundamentales de acceso a la tierra y todos aquellos que deriven de este hacia la familia campesina, debiendo quedar claramente establecido que el INRA está obligado a dar cumplimiento a los principios y valores establecidos en la constitución.

Que, por memorial Cesar Hugo Cocarico Yana, "Ministro de Desarrollo Rural y Tierras" representado por Vania Kora de Siles y Alex Jhonny Brito Cervantes ejerce su derecho a la duplica, indicando que:

El hecho que se haya efectuado mención a unas supuestas alambradas no debe ser considerado como argumento para fallar a favor del demandante más aun cuando en la demanda, respuesta y en el propio proceso de saneamiento ni siquiera se hizo mención a sus dimensiones y tampoco se evidenciaron áreas de descanso y que lo único que pretende es que se falle apartándose de la norma ya que de la revisión de la carpeta de saneamiento no se ha evidenciado, el cumplimiento de la Función Social o Económica Social.

Que, por memorial de fs. 204 a 206 vta., Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante legal, Jhonny Oscar Cordero Nuñez Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, responde a la demanda en los términos que, a continuación, se transcriben:

Efectuando un punteo de las observaciones efectuadas por el demandante, refiere que de los datos cursantes en antecedentes según la Ficha Catastral en el ítem IX se señala solamente alambradas, en el ítem XIII se señala baldío y sin uso, en el Formulario de Registro de Función Económico Social se concluye que la propiedad no tiene registrado ningún tipo de actividad, ni vivienda y solamente registra un alambre de púas de 6 hebras que fue construida en 1984, que la observación efectuada solo refiere que hace 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos, que el Croquis y Registro de Mejoras indica "sin mejoras" "no tiene mejoras", en el Informe de Campo se indica que realizando los trabajos de campo se determino la existencia física del predio "LUCERITO", que en el momento de realizar los trabajos de campo se establecio la no existencia de mejoras, para el Relevamiento de Información se contó con la presencia del representante del pueblo demandante A.P.G. quien declaró no tener observaciones y desacuerdos con el proceso de mensura y recolección de datos y del Sr. Víctor Palenque Blanco como subadquiriente del predio Lucerito, que manifiestó estar conforme con el trabajo de pericias de campo, por todo ello la E.T.J. verificó el incumplimiento de la función social y sugirió se dicte resolución declarando la ilegalidad de la posesión por lo que el Informe en Conclusiones indicó la inexistencia de actividades y que el interesado no reside en el lugar, aspectos que fueron verificados por el INRA en campo, por lo que no se demuestra errores durante las pericias de campo, ya que se cumplió con lo establecido por el art. 237 del D.S. N° 25763.

Señala además que no correspondía efectuar una inspección ocular en el predio y que las solicitudes efectuadas por el interesado fueron contestadas mediante el Informe de Adecuación DDSC-JS-SAN TCO N° 100/09 de 20 de abril de 2009 y en vista de haberse cumplido el análisis respectivo, ya en la etapa de Exposición Pública no corresponde realizar nueva valoración, tal como lo señalan los art. 239 del D.S. N° 25763 y 159 del D.S. N° 29215 que establecen que el principal medio de verificación de F.S. es la verificación directa en campo.

Indica que las actas de conformidad de linderos, demuestran los linderos y sus límites y no así la posesión o el derecho de propiedad agraria que resulta de un proceso legal, que los memoriales presentados por el interesado, en los que señaló que existió inundación, fueron presentados con posterioridad a las pericias de campo, que de ninguna manera la declaración jurada de posesión puede ser considerada como cumplimiento de función social tomando en cuenta que los elementos básicos a ser considerados son que resida en el lugar, el uso y aprovechamiento tradicional de la tierra por lo menos en un mínimo porcentaje destinado al bienestar familiar, lo contrario daría a entender que no tendría sentido una verificación en el predio.

Refiere además que, sí se valoró la posesión anterior a la Ley N° 1715, traducida en la declaración jurada del interesado en la E.T.J., que en relación a la observación de fotografías que demostrarían la existencia de infraestructura agropecuaria, se remite a las pericias de campo levantadas en el predio "LUCERITO", que es el principal medio de prueba y en relación a la documentación presentada la misma fue presentada de manera posterior a las pericias.

Concluye indicando que, se han desvirtuado los argumentos del demandante y solicitan se declare Improbada la demanda y en consecuencia se mantenga firme la Resolución impugnada.

Que, corrido en traslado el memorial de fs. 204 a 206 a Cliver Villalba Aguirre en representación de Víctor Palenque Blanco, el mismo no ejerce su derecho a la réplica.

Que, por memorial de fs. 109 a 111 vta., Jorge Gómez Chumacero, "Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria" en calidad de tercero interesado, responde a la demanda interpuesta bajo los mismos argumentos que el codemandado Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia.

Que, por memorial de fs. 115 a 116 vta., Cliver Villalba Aguirre en representación de Víctor Palenque Blanco, responde a la contestación efectuada por el tercer interesado, Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, bajo los mismos argumentos que el memorial de fs. 212 a 213 vta.

Que, por memorial de fs. 156 a 157, Arturo Abelino Chindari, Capitán Grande de la Asamblea del Pueblo Guarani de Takovo Mora, se apersona al proceso en calidad de tercero interesado, sin embargo no dio cumplimiento a la observación efectuada por decreto de fs. 182, motivo por el cual el mismo no será considerado.

CONSIDERANDO : Que, el proceso contencioso administrativo, en el Estado Constitucional de Derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados, a fin de reparar los perjuicios, que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en los que fue planteada, en este sentido, de la compulsa de los antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa, se advierte que el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "LUCERITO", se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado de febrero de 1967 y la Constitución Política del Estado de febrero de 2009, L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por L. N° 3545 de 28 de noviembre de 2006, D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 y D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, por lo que la cita de éstas disposiciones legales y otras que correspondiere será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:

I. Consideraciones de Orden Legal.-

I.1. El art. 2 de la L. N° 1715 señala que: "I. El solar campesino, la pequeña propiedad (...) cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios (...) II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario", concordante con el art. 3 de la precitada norma legal que, en lo pertinente, expresa: "I. Se reconoce y garantiza la propiedad agraria privada a favor de personas naturales o jurídicas, para que ejerciten su derecho de acuerdo con la Constitución Política del Estado, en las condiciones establecidas por las leyes agrarias y de acuerdo a las leyes. II. Se garantiza la existencia del solar campesino, la pequeña propiedad (...) IV. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por la Constitución Política del Estado y la ley, gozan de la protección del Estado, en tanto cumplan una función económico-social y no sean abandonadas conforme a las previsiones de esta ley. Cumplidas estas condiciones, el Estado garantiza plenamente el ejercicio del derecho propietario, en concordancia con lo establecido en el parágrafo I del presente artículo", entendiéndose que el Estado se encuentra obligado a garantizar el derecho a la propiedad privada agraria en tanto se cumpla la función social (FS) o función económica social (FES) según corresponda conforme a las precitadas normas legales, concordante con lo regulado por el art. 237 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 que a la letra expresa: "Se entenderá que el Solar Campesino, la Pequeña Propiedad (....), cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestren residencia en el lugar , uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales, destinados al lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales" (las negrillas fueron añadidas), identificándose elementos que denotan cumplimiento de la función social, "residencia en el predio ", "uso tradicional de la tierra " y "desarrollo de actividades tendientes a lograr el bienestar o desarrollo familiar ", en éste orden, no sólo la adquisición sino también la conservación del derecho de propiedad agraria se encuentra supeditada al cumplimiento de la FS o FES que en definitiva constituye el elemento central para el reconocimiento de derechos durante el proceso de saneamiento, de forma independiente a que se tengan o no derechos de propiedad pre constituidos, así debe entenderse de la redacción del art. 66.I.1. de la L. N° 1715 que en lo pertinente señala: "El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros (...)"

I.2. El 28 de octubre de 2006 se promulga la Ley N° 3545 cuya Disposición Transitoria Décima prescribe: "Las disposiciones de la presente Ley son aplicables a todos los procedimientos en curso a partir de la fecha de su publicación, salvando resoluciones y actos cumplidos establecidos en la Ley No 1715", entendiéndose que, bajo el principio de irretroactividad de la ley, las normas contempladas en la precitada disposición legal no son aplicables a actos previamente desarrollados, en el mismo sentido, la Disposición Transitoria Segunda del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 (Decreto Reglamentario de las Leyes N° 1715 y 3545), señala: "El presente Reglamento será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas (...)", estando el Instituto Nacional de Reforma Agraria obligado a sustanciar el proceso de saneamiento conforme al nuevo ordenamiento legal sin retrotraer sus actos a etapas o actos previamente cumplidos.

II. Análisis del caso concreto.-

II.1. Respecto al cumplimiento de la función social (residencia y/o desarrollo de actividades agrícolas) ; cursa a fs. 44 y vta. del expediente de saneamiento la Ficha Catastral que corresponde a la propiedad denominada LUCERITO de cuyo contenido se concluye que durante la verificación de cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social se identificó en el predio la existencia de alambrada, información corroborada por la introducida al formulario de Registro de Función Económico Social cursante de fs. 45 a 47 en cuya casilla de observaciones se hace constar que: "LA PERSONA ENTREVISTADA INFORMA QUE HACE 5 AÑOS ATRAZ USABA SU PARCELA PARA SEMBRADIOS" documentos suscritos por VICTOR PALENQUE BLANCO, dando fe a la información cursante en los precitados formularios de campo.

En éste contexto, es preciso resaltar que resulta inconsistente y alejado de la verdad el afirmarse, como lo hace la parte actora en su memorial de demanda, que: "(...) al mismo tiempo el propietario en observaciones hizo notar que la parcela se utiliza con la siembra de maíz, consecuentemente, ha dejado constancia sobre la existencia de desmonte y terrenos de cultivo en descanso (...) " (textual a fs. 13 del contencioso administrativo), más cuando en la precitada Ficha Catastral, a fs. 44 vta. se hace notar (numeral XIII) que el predio se encuentra baldío y sin uso, información que, como se tiene señalado fue corroborada no sólo por el directamente interesado sino por funcionario público competente para el efecto y por el representante de la A.P.G. Moisés Bazán C., no siendo evidente que, durante el desarrollo de los trabajos de campo, se hayan identificado áreas en descanso o superficies destinadas al desarrollo de actividades agrícolas como se pretende hacer ver en el memorial de demanda.

En éste contexto, cabe señalar que, conforme al análisis efectuado en el numeral I.1. de ésta sentencia, el cumplimiento de la función social, de acuerdo a lo regulado por la L. N° 1715 y el D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, vigentes al momento de ejecutarse las pericias de campo y elaborarse el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de fs. 112 a 162 del expediente de saneamiento deben propender al logro del bienestar familiar o al desarrollo económico de sus propietarios, en términos de otorgar cobijo (residencia) o sustento (alimentos) si es que no ganancias económicas provenientes del desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias u otras de carácter productivo, en ésta línea la participación activa del interesado o el haber firmado memorándums de notificación u otros de similar naturaleza no permiten acreditar que el mismo resida en el predio o que desarrolle actividades productivas.

En éste orden de ideas, debe entenderse que las pericias de campo y el Informe de Evaluación Técnica Jurídica fueron ejecutadas (las primeras) y elaborado (el segundo) en vigencia de la L. N° 1715 y el D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, en tal razón, el Instituto Nacional de Reforma Agraria se encontraba obligado a regir sus actos en el marco de lo regulado por las precitadas disposiciones legales, resultando inapropiado sustentar la presente demanda en normas promulgadas en etapas posteriores del saneamiento, por tal razón, de acuerdo a la valoración realizada en el numeral I.2. de la presente sentencia, correspondió al Instituto Nacional de Reforma Agraria aplicar lo regulado por la L. Nº 3545 y el D.S. Nº 29215 respetando actos cumplidos, conforme a los antecedentes del proceso, las pericias de campo, la evaluación técnica jurídica y la exposición pública de resultados, etapas sustanciadas en vigencia del D.S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000, cursando en antecedentes, informe Técnico Legal DDSC-JS-SAN TCO N° 100/09 de 20 de abril de 2009 cursante de fs. 218 a 219 y decreto de 22 de abril de 2009 cursante a fs. 220 que aprueban las etapas anteriores del saneamiento y adecua el proceso a lo regulado por el precitado Decreto Supremo, habiendo la entidad administrativa adecuado sus actos a lo regulado por ley.

Debe comprenderse que la existencia de alambrada cuya data se remonta a 1984 (información registrada en el formulario de fs. 45 a 47), por si misma, no permite acreditar que el interesado y/o su familia resida en el predio, en razón a que dicho aspecto, necesariamente, debe estar acreditado a través de elementos compatibles, verbigracia, la existencia de vivienda y/o habitaciones y mucho menos permite probar que se desarrollen actividades agrícolas o pecuarias más cuando, como se tiene señalado, no se identificaron áreas en descanso (como pretende hacer ver la parte actora) y en todo caso se precisó que el terreno se encuentra "baldío y sin uso ", en tal razón no podría asumirse que el predio coadyuva al desarrollo o bienestar del interesado y su familia sobre la base de actividades desarrolladas en el mismo, resultando intrascendente el acusarse que existen contradicciones en la información introducida en los formularios de campo toda vez que, si bien es cierto que el croquis de mejoras afirma que no se identificaron mejoras, contradiciendo, según la parte actora, el contenido de la ficha catastral, formulario de verificación de la FES y fotografías de fs. 68 y 69, la alambrada, conforme se tiene señalado no constituye por sí sola, una mejora que permita acreditar el cumplimiento de la función social o función económico social.

Es preciso resaltar que, si bien se informa que "HACE 5 AÑOS ATRÁS SE USABA LA PARCELA PARA SEBRADIOS (sic)" (formulario de fs. 45 a 47), éste hecho tiene por efecto acreditar que el predio se encontró (en el momento de las pericias de campo) en estado de abandono.

II.2. Respecto a las certificaciones de posesión ; los arts. 198 y 199 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, en lo pertinente, prescriben: "Se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que sin afectar derechos legalmente constituidos cumplen con la función social o económico social (...)" (Las negrillas nos corresponden) y "Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación simple sujetas al procedimiento de desalojo previsto en este reglamento, las posesiones posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715 y las que siendo anteriores no cumplan con la función social o económico social (...)"(Las negrillas nos corresponden), debiendo entenderse que el término "posesión " se encuentra directamente vinculado al concepto de función social analizado en el numeral I.1. de la presente resolución, en tal sentido, si bien a fs. 51 del expediente de saneamiento cursa Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, que en lo principal señala que VICTOR PALENQUE BLANCO se encuentra en posesión del predio LUCERITO desde el 28 de abril de 1984, ésta afirmación, por sí misma, no permite acreditar que en el predio se desarrollen actividades de tipo productivo o que el interesado resida en el predio, aspectos que, necesariamente deben ser verificados en campo de acuerdo a lo señalado en el art. 239 del D.S. N° 25763 que en lo pertinente señala que "Las superficies en las que se desarrollen las actividades descritas en el artículo anterior, serán determinadas en la etapa de pericias de campo del proceso de saneamiento, por el funcionario responsable de la verificación", aspecto cumplido a través de los formularios de fs. 44 y vta. y de fs. 45 a 47, resultando sin sustento el alegar que los certificados de posesión y/o declaraciones juradas de posesión pacífica por si solos, permiten acreditar la "legalidad " de la posesión ejercida, toda vez que dicho aspecto, debe encontrarse directamente vinculado al cumplimiento de la función social que como se tiene dicho no se tiene acreditado en el caso en examen y si bien podría asumirse que el interesado ingresó al predio en abril de 1984, no puede concluirse que desarrolló actividades de tipo productivo o habitó el predio de forma continua y mucho menos que en el momento del proceso de saneamiento se encontraba cumpliendo la función social en los términos señalados en el art. 2 de la L. Nº 1715, razón por la que no correspondió reconocer la legalidad de la posesión del ahora demandante habiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria, actuado conforme a las normas que le tocó aplicar en su momento.

Si bien se señala que la entidad administrativa aplicó un trato diferenciado al no considerar de forma positiva (como en otros procesos) las certificaciones de posesión presentadas, no se considera que el Instituto Nacional de Reforma Agraria se encuentra no solo facultado sino obligado a considerar y valorar todos los elementos de prueba introducidos al proceso, en éste ámbito, lo verificado al momento de ejecutarse los trabajos no puede ser subsanado, modificado o anulado a través de certificaciones que en el fondo contradicen, precisamente, lo constatado en el predio por los funcionarios habilitados para el efecto y en similar sentido, ése Tribunal, ejerciendo el control de legalidad, se encuentra obligado a verificar si el conjunto de medios probatorios que cursan en el proceso fueron considerados adecuadamente por la entidad administrativa estando imposibilitado de efectuar valoraciones en torno a elementos que fueron analizados en otros procesos que gozan de características particulares y en los que el conjunto de elementos probatorios pueden fácilmente diferir de los que se identifica en el presente caso, no identificando una valoración que se aparte de los márgenes razonables de la sana crítica, en razón a que, como se tiene dicho, el principal medio de prueba constituye la verificación directa en el predio conforme a lo prescrito por los arts. 159 y 299.I.a) del D.S. N° 29215.

II.3. En relación a la presentación de memoriales ; el art. 239 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 prescribe: "El principal medio para la comprobación de la función económico social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo (...)", concordante con lo regulado por los arts. 17 y 173 inc. c) del prenombrado Decreto Supremo que en lo pertinente expresan:

"(...) Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local, hasta la conclusión de las pericias de campo (...)" y

" (...) Concluida la campaña pública, en la fecha fijada, se dará inicio a las pericias de campo a los efectos de : (...) c) Verificar el cumplimiento de la función social o económico socia l de las tierras objeto de los Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámites y posesiones, en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando aproximadamente las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico social (...)" (Las negrillas nos corresponden).

Normas que incluyen el principio de preclusión, en razón a que el proceso de saneamiento se sustancia en una secuencia lógica de etapas que se van abriendo y se van cerrando y en cada una de ellas corresponde ejercer derechos que asisten a los administrados, en tal sentido, el cumplimiento de la función social debió verificarse y acreditarse en la etapa de pericias de campo, resultando sin sustento el pretenderse acreditar el desarrollo de actividades productivas una vez concluidos dichos trabajos o más aún después de haberse elaborado el Informe de Evaluación Técnica Jurídica, y si bien el ahora demandante acredita haberse apersonado al Instituto Nacional de Reforma Agraria solicitando se realice nueva evaluación e inspección ocular en el predio de litis (memorial de fs. 210 y vta.) o presentando las fotografías de fs. 212 omite considerar que dichos documentos, por sí mismos, no pueden alterar y mucho menos anular la información recopilada en la etapa de pericias de campo, denotando en todo caso una conducta desesperada por inducir en error a la entidad administrativa.

En el mismo sentido, es preciso remarcar que el art. 213 del D.S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000 prescribe: "La presente Sección regula el procedimiento de exposición pública de resultados obtenidos hasta la etapa de evaluación técnico jurídica, con el objeto de que propietarios, poseedores y personas que invocando un interés legal, hagan conocer errores materiales u omisiones en la ejecución de etapas anteriores del saneamiento"

En éste marco normativo, deberá entenderse que, la acreditación del cumplimiento de la función social o función económico social no constituye un error u omisión material que pueda ser subsanado y/o suplido durante los trabajos de exposición pública de resultados siendo uno de los actos sustanciales que, como se tiene dicho, deben ser desarrollados en la etapa de pericias de campo, por lo que no correspondió al Instituto Nacional de Reforma Agraria disponer se subsanen aspectos que no fueron verificados en dicha etapa del saneamiento, lo contrario afectaría el curso normal del procedimiento no siendo compatible, con el debido proceso, el tratar de introducir elementos que corresponde a etapas ya concluidas, en ésta línea, el empleo de medios complementarios de verificación de cumplimiento de la Función Social son pertinentes, en cuanto a su aplicación, en tanto que existan hechos controvertidos y/o que generen duda razonable, aspecto no identificado en la información generada en campo, misma que como ya se tiene analizado, no da lugar a dudas que merezcan ser aclaradas, reiterándose que de acuerdo a la información introducida en la Ficha Catastral se acredita que el predio se encuentra "baldío y sin uso ", documento suscrito por el ahora demandante, otorgando fe de lo actuado.

Asimismo, respecto a haberse hecho constar que de forma previa a los trabajos de campo el predio sufrió inundaciones o fue afectado por sequias y que se solicitó la revisión del proceso por haberse omitido considerar la infraestructura y las áreas en descanso existentes, revisados los formularios de campo de fs. 44 y vta. y de fs. 45 a 47 se concluye que el ahora demandante se limitó a señalar que desarrollaba actividades cinco años atrás, no habiéndose hecho notar que restaba introducir, en dichos formularios, información relativa a mejoras o áreas en descanso o que hayan existido elementos climáticos desfavorables a más de que, el formulario de fs. 44 y vta. suscrito por el interesado , es claro al señalar que el predio se encontraba sin uso o como se consigna en el mismo "baldío y sin uso ", estando precluido el derecho a reclamar aspectos que no fueron observados oportunamente.

II.4. En relación a la aplicación de la norma más favorable desde y conforme a la Constitución Política del Estado ; si bien la parte actora cita la Guía de Verificación aprobada mediante resolución N° 184/1998 y la L. Nº 3545 de 28 de noviembre de 2006, relacionándolas con las áreas en descanso como elemento que permite acreditar el cumplimiento de la función social o función económico social, en predios con actividad agrícola, pese a que, ejemplificativamente, la L. Nº 3545 no se encontraba vigente durante el desarrollo de las pericias de campo, elaboración de la evaluación técnica jurídica y ejecución de la exposición pública de resultados, no se considera que, como se tiene dicho, la parte ahora actora, no acreditó que durante los trabajos de campo, se hayan identificado áreas en descanso, resultando insustancial e intrascendente el acusarse que el Instituto Nacional de Reforma Agraria omitió considerar dicho aspecto, a fin de valorar el cumplimiento de la FS o FES por lo mismo no podría hablarse de aplicación "más favorable " de la ley desde la visión de la nueva CPE, más cuando el art. 166 de la CPE de febrero de 1967 prescribe: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria (...)", concordante con el art. 393 de la CPE vigente, resultando contradictorio a dichas normas constitucionales el pretenderse acreditar el cumplimiento de la Función a través de elementos no verificados en el predio, máxime si el funcionario habilitado para realizar la encuesta catastral procedió a verificad que el predio se encuentra baldío y sin uso, información corroborada por el mismo interesado quien, como se tiene otorgó fe a lo actuado al suscribir los formularios de campo.

En éste contexto fáctico y legal, este Tribunal concluye que la entidad ejecutora del proceso de saneamiento no incurrió en la vulneración de las normas que le tocó aplicar en su momento, menos vulneró derechos y/o garantías de la parte actora, correspondiendo fallar en éste sentido.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. N° 025 del Órgano Judicial, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 13 a 18, subsanada por memorial de fs. 23, interpuesta por Cliver Villalba Aguirre a nombre y en representación legal de Víctor Palenque Blanco, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, en consecuencia, subsistente la Resolución Suprema 11873 de 15 de abril de 2014.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar, con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria, fotocopias legibles simples o legalizadas de las siguientes piezas procesales:

-Ficha Catastral de fs. 44 y vta.

-Formulario de Registro de Función Económico Social de fs. 45 a 47.

-Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio de fs. 51

-formulario de verificación de la FES y fotografías de fs. 68 y 69

-Informe de Evaluación Técnica Jurídica de fs. 112 a 162.

-Memorial de fs. 210 y vta. y fotografías de fs. 212.

-Informe Técnico Legal DDSC-JS-SAN TCO N° 100/09 de 20 de abril de 2009 cursante de fs. 218 a 219.

-Decreto de 22 de abril de 2009 cursante a fs. 220.

No firma el Magistrado Dr. Bernardo Huarachi Tola, por ser de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.