SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 059/2016

Expediente : Nº 770-DCA-2013

	Proceso : Contencioso Administrativo
	Demandante (s) : Viceministerio de Tierras
	Demandado (s) : Director a.i. del INRA
	Distrito : Beni
	Fecha : Sucre, junio 24 de 2016
	Magistrado Relator : Javier Peñafiel Bravo

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 20 a 22 vta., interpuesta por el Viceministro de Tierras contra del Director a.i. Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 1366/2011 de 12 de septiembre de 2011 pronunciada en el proceso de saneamiento simple de oficio, ejecutado en el polígono N°187 de las propiedades Brasilia, Satélite y Socavón, memoriales de contestación a la demanda de fs. 94 a 96 presentado por Jorge Gómez Chumacero Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria y de fs. 148 a 154 vta. presentado por Elvio Gil Mendia en calidad de tercero interesado, memoriales de réplica y dúplica de fs. 107 y vta. y 112 y vta. respectivamente, los antecedentes del proceso; y;

CONSIDERANDO: Que, Jorge Jesús Barahona Rojas en calidad de Viceministro de Tierras, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 1366/2011 de 12 de septiembre de 2011, emitida en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) ejecutado en el polígono N° 187, propiedades denominadas BRASILIA, SATÉLITE y SOCAVON, ubicadas en el municipio de Exaltación, provincia Yacuma del departamento del Beni, en ésta línea, haciendo una relación de los actuados principales del proceso acusa que a través de la Resolución Administrativa RA-SS No 1366/2011 de 12 de septiembre de 2011 se resolvió adjudicar a favor de Elvio Gil Mendia la superficie de diez mil ochenta hectáreas con novecientos cuarenta y seis metros cuadrados que corresponden al predio denominado BRASILIA, vulnerando lo regulado por el art. 398 de la CPE que en lo pertinente dispone que en ningún caso la superficie máxima (de la propiedad agraria) podrá exceder las cinco mil hectáreas, aclarando que la irretroactividad reconocida por el art. 399 de la CPE alcanza únicamente a predios cuyos derechos se hayan consolidado de forma previa a la vigencia de la norma constitucional y no a aquellos casos en los que los derechos hayan sido reconocidos de forma posterior a su promulgación (7 de febrero de 2009) como en el caso en análisis por lo que, al haberse reconocido a favor de Elvio Gil Mendia la superficie de 10.080,0946 ha se vulnera el límite superficial establecido en la CPE y se ingresa en la figura de latifundio.

Añade que el Informe en Conclusiones y la resolución impugnada, al no haber considerado correctamente los alcances de la normativa constitucional vigente incurren en error y omisión debiendo reencauzarse el proceso conforme a lo previamente desarrollado.

Con estos argumentos solicita se declare probada la demanda, se deje sin efecto la resolución impugnada y se anule obrados hasta el Informe en Conclusiones.

CONSIDERANDO: Que, admitida la misma es corrida en traslado al demandado y al tercero interesado.

Que, Por memorial de fs. 94 a 96, Jorge Gómez Chumacero, en calidad de Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, responde a la demanda y, citando los arts. 398 y 399 de la CPE y remitiéndose a los antecedentes que cursan en la carpeta predial señala que el proceso de saneamiento del predio denominado Brasilia (ya) se encontraba en curso al entrar en vigencia la CPE de febrero de 2009 correspondiendo valorar éste elemento conforme a derecho y en atención al carácter social que rige la materia agraria.

Que, por memorial de fs. 107 y vta., Jhonny Oscar Cordero Nuñez en calidad de Viceministro de Tierras ejerce su derecho a la réplica y ratifica in extenso el memorial de demanda.

Que, por memorial de fs. 112 y vta. el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, Abg. Jorge Gómez Chumacero, ejerce su derecho a la dúplica ratificando los términos de su responde.

Que, por memorial de fs. 148 a 154 vta. Elvio Gil Mendia (tercero interesado) responde a la demanda en los términos que se pasan a desarrollar:

Afirma que su derecho deviene de actos de posesión que se remontan a 1992 es decir a momentos anteriores a la vigencia de la L. N° 1715 y de la CPE, aclarando que previo proceso de saneamiento y varios controles de calidad el Instituto Nacional de Reforma Agraria emite la resolución impugnada en atención a haberse acreditado el cumplimiento de la función económico social y la data de la posesión por lo que resulta imposible que la entidad ejecutora del proceso de saneamiento no haya analizado el contenido de los arts. 398 y 399 de la norma constitucional correspondiendo respetar el principio de la tierra es para quien la trabaja conforme a los arts. 393 y 397.I. de la CPE lo contrario sería desconocer las inversiones, ganado y el trabajo desarrollado en el predio que cuenta con tres puestos en los que se identifican casas y corrales.

Continúa y señala que la resolución final de saneamiento fue emitida el 12 de septiembre de 2011 y la demanda recién es presentada el 27 de noviembre de 2013 bajo una interpretación errada de la CPE buscando dañar a la propiedad privada sin considerar el cumplimiento de la Función Económico Social (FES), el debido proceso ni la producción de alimentos y la seguridad alimentaria.

Afirma que los procesos se integran por etapas y plazos procesales que no pueden supeditarse a la voluntad de las partes ni de personas particulares razón por la que debería considerarse que la carpeta de saneamiento radicó en el Viceministerio de Tierras por más de tres años por lo que correspondería valorar lo establecido por el art. 68 de la L. N° 1715 en razón a que la demanda habría sido interpuesta fuera del plazo previsto en dicha norma legal, máxime si como se tiene señalado la resolución ahora impugnada data de 2011 y la demanda ha sido interpuesta en noviembre de 2013 cuestionándose el por qué no se notificó al Viceministerio en las mismas fechas en las su persona fue notificado con dicha resolución administrativa.

Cuestiona el por qué la carpeta de saneamiento fue remitida por el INRA al Viceministerio de Tierras si jamás existió denuncia sobre faltas graves, dolos, irregularidades o errores de fondo cometidos por particulares o funcionarios basando su demanda en una supuesta mala aplicación de la CPE y no en los actos del proceso de saneamiento, ingresando en una incorrecta interpretación de los arts. 398 y 399 de la norma constitucional infringiéndose el principio de legalidad por determinar la aplicación retroactiva de límite máximo de la propiedad agraria, más cuando a la fecha no existe norma legal que regule la aplicación de éste precepto constitucional vulnerándose el derecho a la propiedad agraria y el debido proceso.

En ésta línea, precisa que no se considera de forma adecuada lo regulado por los arts. 399.I. y 123 de la CPE y que en una interpretación adecuada no correspondería efectuar recortes en el predio Brasilia máxime si la posesión legal se encuentra protegida por la constitución y los arts. 309 y 342 del D.S. N° 29215, vulnerándose lo regulado por el art. 397 de la misma norma constitucional a más de no justificarse ni identificarse el sustento legal para que proceda dicho recorte, resaltando que conforme al art. 410 de la CPE todos se encuentran sometidos a su contenido, citando la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que en el caso "De La Cruz Flores Vs. Perú" estableció que: "En un Estado Derecho, los principios de legalidad e irretroactividad presiden la actuación de todos los órganos del Estado, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio de su poder punitivo" remarcando que conforme a dicha jurisprudencia "La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor, de lo contrario los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto"

Continúa y señala que su derecho ya ha sido consolidado a través de la resolución final de saneamiento que resulta vinculante al Título Ejecutorial en tanto que ya tendría idéntico valor más cuando no se tiene culpa del retraso de su emisión.

Precisa que conforme a lo regulado por la Disposición Final Vigésima, parágrafo I del D.S. No 29215 no podría ser objeto de anulación en razón a que no se tiene acreditada la existencia de vicios de fondo insubsanables en razón a que en la demanda se acusa únicamente una supuesta interpretación errónea de la constitución.

Reitera que siendo su posesión anterior a 1996, conforme al art. 64 de la L. N° 1715 se tendría que regularizar y perfeccionar su derecho propietario más cuando la nueva CPE data del 2009 citando al efecto la Sentencia Agroambiental Nacional S2° No 022/2014 de 12 de junio de 2014, en ésta línea aclara que en las gestiones 2006 y 2007 se desarrollaron los trabajos de campo oportunidad en la que se identificó un total de 10080.0946 ha debiendo respetarse los actos (ya) cumplidos citando al efecto el art. 166 de la CPE vigente en los años en los que se inicio su proceso de saneamiento, norma constitucional que a la letra señala que "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria", no estando fijado un límite máximo de la propiedad agraria a más de haberse acreditado la posesión legal, el cumplimiento de la función económico social, la fijación y pago por concepto de adjudicación, elementos que permiten concluir que deben aplicarse las limitaciones contenidas en el art. 399.I de la actual CPE a más de que la norma constitucional vigente no desconoce el contenido de leyes emitidas con anterioridad, citando la Sentencia Agroambiental Nacional S1a No 67/2014 de 04 de diciembre de 2014.

En este sentido, a más de acusarse que no existe interés en agilizar el proceso y que quien participa en las diligencias de notificación con la demanda es el Instituto Nacional de Reforma Agraria (demandado), aclara que se ha cumplido con lo dispuesto en la parte resolutiva segunda de la resolución impugnada, es decir se ha cancelado el pago por concepto de adjudicación de la tierra.

Con estos argumentos, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la resolución impugnada.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, precautelando los intereses del demandante, demandado y de los terceros interesados.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 1366/2011 de 12 de septiembre de 2011 e ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en los que fue planteada, en este sentido, conforme a los argumentos expuestos en la precitada demanda, memoriales de contestación y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado en el predio BRASILIA se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado de febrero de 1967 y la Constitución Política del Estado de febrero de 2009, L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 y Decretos Supremos Reglamentarios correspondientes, por lo que la cita de éstas disposiciones legales y otras que correspondiere será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:

I.- Consideraciones de orden legal.-

I.1. El art. 187 del D.S. N° 24784 de 31 julio de 1997 prescribe:

"I. El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) Relevamiento de información en gabinete y en campo; b) Revisión y certificación de Títulos Ejecutoriales; c) Revisión y titulación de procesos agrarios en trámite (...); d) Adquisición del derecho de propiedad de poseedores legales (...); e) Exposición Pública de Resultados; y f) Declaración de área saneada (...)"

En similar sentido, el art. 169 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 precisa:

"I. El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) Relevamiento de información en gabinete y campo; b) Evaluación Técnico jurídica (...); c) Exposición pública de resultados; d) Resolución definitiva (...) e) Declaración de área saneada (...)"

Asimismo, el art. 263 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, señala:

"El saneamiento de la propiedad agraria se regula por lo dispuesto en el presente Título y se sujetará a un procedimiento común, que tendrá las siguientes etapas: a) Preparatoria; b) De Campo; y c) De Resolución y Titulación (...)"

Entendiéndose que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria se sujeta, a una secuencia lógica de etapas que inician y se van cerrando conforme a directrices que el ordenamiento jurídico se encarga de precisar, es decir el proceso se sustancia y, por esencia, se sustenta en normas sustantivas de cumplimiento obligatorio y, al igual que las normas adjetivas, las sustantivas sufren cambios y/o modificaciones que obedecen a las necesidades y/o transformaciones de la sociedad y es ésta nueva realidad la que impulsa la creación, modificación, extinción o simplemente el parche de una norma.

I.2. En 1996, el 18 de octubre, se promulga la L. N° 1715 cuyos arts. 64 y 66 fijan los nuevos parámetros que permiten regularizar el derecho de propiedad agraria, desaparecen los procesos sustanciados conforme al D.L. N° 3464 y sus Decretos Reglamentarios, ejemplificativamente "los procesos de afectación" y todo se subsume en el concepto de "saneamiento de la propiedad agraria ", concluyéndose que las formas, elementos y/o requisitos que dan lugar al reconocimiento de derechos se sustentan en nuevos paradigmas, desconociéndose (de pleno derecho) muchos de los postulados de la reforma agraria iniciada en 1953, en tal razón los administrados, gente vinculada al agro, se ve compelida a cumplir lo ordenado por la nueva legislación, aún así hayan podido cumplir las condiciones que exigía el régimen agrario abrogado e, incluso, tengan iniciados procesos ante las instancias reconocidas (por ley) con anterioridad, en tal sentido el simple hecho de haber iniciado un trámite, verbigracia presentado una demanda de afectación de tierras, no le genera, por sí mismo, ningún derecho e incluso, de acuerdo al art. 66.I.6. de la L. N° 1715 los derechos reconocidos mediante título ejecutorial deben ser objeto de revisión y en cuanto corresponda ser convalidados o anulados en razón a que, como se tiene dicho, todos deben someterse a las nuevas reglas que quedan insertas en el nuevo ordenamiento jurídico legal.

I.3. La Disposición Transitoria Novena de la L. N° 1715 prescribe: "En todo aquello no previsto y no derogado por la presente ley, se aplicarán las normas vigentes del Decreto Ley 3464 de 2 de agosto de 1953 , elevado a rango de ley el 29 de octubre de 1956" (las negrillas fueron añadidas), concordante con lo regulado con la Disposición Transitoria Décima del precitado cuerpo normativo que a la letra expresa: "Mientras el Poder Ejecutivo establezca las características y si fuere el caso, las extensiones de la propiedad agraria para cada zona, con arreglo a lo dispuesto en el parágrafo II del artículo 41° de ésta ley, a los efectos legales correspondientes, se tomarán en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 13°, 14°, 15°, 16°, 17°, y 21° del Capítulo III del Título I de la Ley de 29 de octubre de 1956"

I.4. Interpretación de los arts. 398 y 399 de la CPE.-

I.4.1. Normas permisivas y preceptos prohibitivos.- Deberá entenderse que toda norma legal, de manera particular, puede enfocarse desde el ámbito de "lo permitido " y "lo prohibido ", en ésta línea, podrán identificarse preceptos que, de forma aislada y en un sentido gramatical , conllevan la posibilidad de conducirse en sentido este - oeste y no se encuentre, en ésta dirección y a simple vista, una norma que restrinja éste tránsito, entendiéndose, a primera vista, que dicha norma ingresa 100% en los parámetros de las reglas permisivas, sin embargo de ello, debe entenderse que conforme a las reglas de la interpretación y de manera particular a los límites que se fijan en el concepto de "interpretación sistemática o contextualizada ", toda norma debe extenderse no sólo a su propio sentido sino al que se origina del conjunto de normas particulares que hacen al caso, al que nace del contexto general del derecho positivo vigente y de manera particular a los dictados y razones que se identifican en la CPE.

En ésta línea resulta lógico resaltar que "lo permitido" en tanto que, no se encuentre refutado por "lo prohibido" (inexistencia de normas antagónicas), podrá ejercerse, más no, como de forma simple y llana podría concluirse, "sin restricción de tipo alguno" en sentido de que, todo precepto permisivo, en sí mismo, contiene un imperativo negativo, en éste nivel nos colocaremos frente a una "norma peculiar" que no se opone o no se enfrenta a otra que la restrinja sino que sus limitaciones se encuentran en sí misma, concluyéndose que, en el primer supuesto, "existencia de normas antagónicas", nos encontramos obligados a identificar la razón de ser de cada una de ellas y ubicarlas en una escala que no nace de la norma propia sino de los valores, principios y razones supremos en los que se funda el País, Nación, Estado, etc. y, en el segundo teorema, ante una "norma permisiva peculiar" habrá que identificar si se cumplen los requisitos y/o presupuestos que la misma norma individualiza, ejemplificativamente, el art. 56 de la CPE que a la letra enseña:

"I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social" y;

"II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo"

El examen aislado de la norma constitucional (previamente desarrollada) nos permite afirmar que la misma ingresa en el contexto de una "norma permisiva" y, en ésta línea, "todos tenemos derecho a la propiedad privada" más, a continuación, se identifican sus propias limitaciones (preceptos prohibitivos que se identifican en la misma norma), el incumplimiento de la función social o el uso perjudicial de éste derecho, restringe y/o elimina el precepto permisivo.

En similar sentido, los arts. 311 y 312 de la CPE, en lo que permitan ingresar al contexto, señalan:

"I. Todas las formas de organización establecidas en esta Constitución gozarán de igualdad jurídica ante la ley"

"La economía plural comprende los siguientes aspectos: (...) 5. El respeto a la iniciativa empresarial y la seguridad jurídica ", (las negrillas son nuestras) y;

"Toda actividad económica debe contribuir al fortalecimiento de la soberanía económica del país. No se permitirá la acumulación privada de poder económico en grado tal que ponga en peligro la soberanía económica del Estado" (las negrillas nos corresponden)

Identificándose, en primera instancia, preceptos permisivos, "se encuentra permitido desarrollar la iniciativa empresarial" y, por lo mismo, goza de la protección del Estado y corresponde otorgarle seguridad jurídica y, a continuación, frente a ella, se ubica, una norma prohibitiva; por lo mismo, "la acumulación privada de poder económico en grado tal que afecte la soberanía económica del Estado" es repudiada por el mismo Estado, sin que ello signifique que el Estado (el constituyente) haya creado normas incompatibles que se alejan de los límites de la congruencia y que, por lo mismo, sean generadoras de incertidumbre o inseguridad jurídica.

I.4.2.- El derecho de propiedad agraria y la posesión de predios agrarios en el marco de lo regulado por la CPE y la legislación agraria.-

- El art. 2 de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, señala: "(...) La función económico-social en materia agraria (...), es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias (...), en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario " concordante con lo regulado por los arts. 64 y 66 del mismo cuerpo normativo que, en lo pertinente expresan: "El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria " y "El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el artículo 2° de esta ley (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden (...) ", preceptos que condicen con lo regulado por el art. 393 de la CPE que, a la letra, expresa: "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda "

En éste contexto jurídico, se identifican normas permisivas y garantistas, "derecho a la propiedad privada (agraria) en tanto se cumpla la función social o función económico social según corresponda", el Estado nos permite ejercer y desarrollar el derecho a la propiedad privada a condición de cumplir con los requisitos que la misma norma integra (cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social)

- Asimismo, El art. 398 de la CPE, es preciso y señala: "Se prohíbe el latifundio (...) por ser contrarios al interés colectivo y al desarrollo del país. Se entiende por latifundio (...) la propiedad que sobrepasa la superficie máxima (...) La superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas ", encontrándonos ante un precepto constitucional prohibitivo y, a simple vista, antagónico al contenido de los arts. 2, 64 y 66 de la L. N° 1715 y 393 y 397.I. de la misma norma constitucional, "contradicción" que se subsana cuando se incluyen las reglas de la interpretación sistemática o contextualizada, en éste norte, "el Estado garantiza el derecho a la propiedad privada agraria en tanto cumpla la función económico social (pero..., únicamente) hasta un límite máximo (cinco mil hectáreas) ", en razón a que el concepto de "latifundio" elimina, por sí mismo, la teoría de "cumplimiento de la FES" requisito ineludible para el reconocimiento, ejercicio y conservación del derecho de propiedad agraria y; el constituyente, consideró que la tenencia de superficies mayores a las permitidas por ley (aún así se cumpla con la FES), conforme a los arts. 396 y 398 de la CPE, ingresa en los parámetros de "latifundio" por lo mismo contrario y/o perjudicial al interés colectivo, identificándose el precepto que restringe la permisibilidad contenida en el art. 56 de la CPE (analizada en el numeral I.2.1. de la presente sentencia) y arts. 2, 64 y 66 de la L. N° 1715 y 393 y 397.I. de la CPE.

I.4.3. El art. 399 de la CPE.-

I.4.3.1. El art. 399 de la CPE, prescribe: "I. (...) A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley. II. Las superficies excedentes que cumplan la Función Económico Social serán expropiadas (...) ", texto que, en un sentido gramatical, nos permitiría concluir (preliminarmente ) que, al amparo de la teoría de los derechos adquiridos y de los hechos cumplidos, no sólo los derechos de propiedad sino también los actos de hecho (posesión) reconocidos y ejercidos (respectivamente) con anterioridad a la promulgación de la CPE deben ser, inobjetablemente, reconocidos y por lo mismo amparados.

I.4.3.2. Sin embargo de lo previamente desarrollado, corresponde analizar y/o hacer referencia a la "aplicación de las normas en el tiempo", a fin de determinar y/o identificar los efectos de las leyes respecto a actos previos y/o posteriores a su vigencia. Son dos las teorías que se han desarrollado y disputado la solución del problema, la "teoría de los derechos adquiridos" y la "teoría de los hechos cumplidos".

La teoría de los derechos adquiridos , sostiene que una vez que un derecho ha nacido y se ha establecido (constituido ), las normas posteriores no tendrían la capacidad de alterarlos y/o modificarlos en razón a que el mismo se originó y/o nació a la vida jurídica conforme a la legislación vigente en su momento, constituyendo la teoría que, en suma, busca otorgar seguridad a los derechos adquiridos por las personas, sean éstas individuales o colectivas no admitiendo que el "derecho constituido" pueda ser modificado por normas posteriores.

Sin embargo de lo anotado, es preciso señalar que, en el ámbito del derecho, deben ser diferenciados los "derechos constituidos" y los "derechos expectaticios" que asisten a un ciudadano, entendidos aquellos (ejemplificativamente) como las potestades o derechos que (ya) se encuentran reconocidos conforme al ordenamiento jurídico vigente y permiten, al titular de ése derecho, actuar de determinada manera y/o solicitar se le otorgue lo que por ley le corresponde, en tanto que, éstos últimos (los expectaticios) caen en la esfera de la "posibilidad", posibilidad de que se cree o constituya un derecho a favor suyo toda vez que, en tanto no se cree y/o constituya el derecho se estará ante, simplemente, "una expectativa", bajo estos postulados deberá entenderse que si un hecho o acto es valorado bajo el paraguas de una norma legal, sus efectos deben proyectarse conforme a los alcances y límites que fija la misma norma jurídica, no obstante ello, en el supuesto de ser reemplazada por una nueva disposición legal, el acto deberá adecuarse a los contenidos de ésta última, toda vez que la nueva norma ha sido creada como respuesta a una necesidad social identificada por el legislador quien, considerando los efectos positivos y negativos de la norma previa, ha determinado que la misma no se adecua a la realidad, al contexto social o histórico y a los fines que persigue la misma y principalmente a los fines del Estado y de la sociedad .

I.4.3.3. En torno al recurso tierra y su dominio originario.-

"Debe entenderse que el dominio originario hace referencia al derecho primigenio (primer derecho) del bien o la cosa, que por lo mismo se diferencia del dominio (derecho) derivado que no es sino el que se reconoce a favor de un tercero, pero en un sentido más amplio el dominio originario no se vincula, simplemente, al derecho de propiedad, sino al concepto de soberanía, razón por la que, cualquier concesión, no implica la extinción del dominio originario en sí, el cual es anterior a cualquier derecho otorgado por el titular de ése dominio.

En éste contexto, debe comprenderse que el reconocimiento de derechos "derivados" (de propiedad si fuese el caso) a favor de terceros, necesariamente, deberá sustentarse en reglas que el titular del dominio originario se encarga de desarrollar sin cuyo cumplimiento, no se originan o consolidan éstos derechos (derechos derivados), en tal razón el proceso de reforma agraria iniciado en 1953 instituyó una serie de normas que fijaban las formas a través de las cuales el titular del derecho originario podría generar un derecho derivado, otorgando derechos a favor de terceros (...), (período comprendido entre agosto de 1953 y noviembre de 1992) a través de procesos sustanciados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) o ex Instituto Nacional de Colonización (INC), trámites que culminaron, en unos casos, con la emisión de títulos ejecutoriales agrarios.

En ése contexto normativo, como en el actual, la posesión no constituye, por si misma, un derecho sino que constituye una situación de hecho en base a la cual el Estado puede reconocer un derecho, concluyéndose que, en tanto el Estado no reconozca un derecho de propiedad (agrario en el caso en análisis), a través de los mecanismos que él mismo Estado se encarga de crear, no se genera un derecho derivado (de propiedad)

Entendimiento plasmado en la Sentencia Nacional Agroambiental S2a N° 063/2015 de 30 de octubre de 2015.

I.4.3.4. En éste contexto, conforme a la teoría de los derechos adquiridos y/o derechos constituidos y derechos expectaticios, dominio originario y dominio y/o derecho derivado, se concluye que en materia agraria, la posesión de predios agrarios, por sí misma, no ingresa en los límites de los "derechos constituidos" sino en los parámetros de los "derechos expectaticios"

I.4.3.5. Guillermo Cabanellas en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Vigésima Séptima Edición, Tomo III, Pág. 645, señala: "EXPROPIACIÓN. Desposeimiento o privación de la propiedad, por causa de utilidad pública o interés preferente, y a cambio de una indemnización previa (...) " (el subrayado fue añadido) entendiéndose que la expropiación, conforme a las causas que fija la ley, afecta al derecho de propiedad y no proyecta sus efectos a los actos posesorios .

El art. 57 de la CPE, prescribe: "La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión " concordante con lo regulado por el art. 399.II de la norma constitucional que a la letra expresa: "Las superficies excedentes (haciendo referencia a las que sobrepasen los límites máximos fijados por la CPE y las leyes) que cumplan la Función Económico Social serán expropiadas (...) " (el comentario intermedio y el subrayado nos corresponde)

En ésta línea, corresponde efectuar un nuevo análisis del art. 399.I. de la CPE en el entendido de que la conclusión del numeral I.4.3.1. de ésta resolución, como se tiene señalado, resulta preliminar y emergía de una interpretación gramatical aislada.

El art. 399.I. de la norma constitucional, en lo pertinente expresa: "(...) A los efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley ", derivándonos al ordenamiento jurídico vigente que constituye la medida y la regla que fija límites para gobernantes y gobernados y, en este entendido, es la propia Constitución Política del Estado la que se encarga de fijar "estos límites" y en el caso particular, los mismos se encuentran fijados por el art. 398 que concatenado al art. 399 (ambos de la CPE) permiten concluir que el Estado se encuentra obligado a reconocer y/o consolidar derechos de propiedad agraria hasta (únicamente) un máximo de cinco mil hectáreas sea que emerjan de actos de posesión o que se sustenten en derechos previamente reconocidos (constituidos).

Sin embargo de lo previamente anotado, se tiene que ésta norma constitucional que engloba un precepto prohibitivo: "no se puede reconocer derecho propietario sobre una superficie mayor a la fijada por ley ", tiene su excepción en el mismo art. 399 (parágrafos I y II), en tal razón toda superficie con cumplimiento de la Función Económico Social que exceda las 5000.0000 ha, deberá ser expropiada , debiendo notarse que la norma en examen hace expresa mención a la expropiación como figura jurídica que debe ser considerada en la excepción del art. 398, por ello es preciso remarcar y resaltar que la excepción alcanza, únicamente, a superficies (excedentes a las cinco mil hectáreas) que tengan como respaldo un derecho previamente constituido , en razón a que los actos de hecho, "la posesión en el caso en examen", no son susceptibles de ser expropiados toda vez que ésta figura jurídica (la expropiación ) se aplica, únicamente, a los derechos de propiedad que se encuentren debidamente constituidos y/o reconocidos, máxime si conforme a lo desarrollado en el numeral I.4.3.2. de ésta resolución, la posesión, por sí misma, ingresa en el ámbito de "un derecho expectaticio" es decir un hecho sobre el que no se ha constituido y/o reconocido un derecho , razón por la que ésta situación (de hecho) debe ser considerada al amparo del art. 398 de la CPE vigente y no de la excepción contenida en el art. 399.II de la norma constitucional por no haberse "despojado", el Estado, del derecho originario que le corresponde o dicho de otra manera, por no haberse reconocido y/o constituido de forma previa un "derecho derivado" conforme a lo desarrollado en el numeral I.4.3.3. de la presente sentencia.

I.4.4. Conclusión.-

En éste contexto, realizando una interpretación sistemática o contextualizada del art. 399 de la CPE, se concluye que ante la existencia de un predio que tenga como antecedente un derecho previamente constituido que sobrepase las cinco mil hectáreas y en el que se haya evidenciado el cumplimiento de la FES corresponderá resguardar el total de la superficie con cumplimiento de la Función Económico Social en tanto se expropie el excedente, aspecto no aplicable a las superficies que siendo superiores a las cinco mil hectáreas no tengan antecedente en derechos pre constituidos , es decir, cuando se trate de áreas en posesión, toda vez que la excepción contenida en el art. 399.II de la CPE, conforme a lo previamente desarrollado, es aplicable a, únicamente, superficies con antecedente en derechos previamente consolidados, en esta línea ningún acto posesorio ejercitado más allá de las cinco mil hectáreas, aún así exista cumplimiento de la FES, podrá ser reconocido en el ámbito del derecho privado, máxime si conforme al preámbulo de la CPE que, de forma textual expresa: "El pueblo boliviano, de composición plural, desde la profundidad de la historia, inspirado en las luchas del pasado (...), en las luchas por la tierra y territorio , y con la memoria de nuestros mártires, construimos un nuevo Estado (...)", debemos remontarnos a los albores de los procesos de reforma agraria, en ése entendido recordar a quienes, con su lucha y en las más de las veces con su vida, propiciaron una reforma agraria en busca de una "equitativa " distribución de la tierra que no pudo ser consolidada con la reforma de 1953 y que, por lo mismo, es un objetivo pendiente de éste Estado, de sus gobernantes y autoridades y del pueblo en general, por tal razón, en un sentido amplio e interpretación progresiva y armónica de las leyes, deberá entenderse que ante la existencia de conflicto entre el interés colectivo y el interés particular deberá primar, siempre, el del primero, más cuando la CPE se basa no sólo en el respeto e igualdad entre todos sino también en la equitativa distribución y redistribución del producto social, equidad que no podrá ser alcanzada mientras el recurso tierra no sea distribuido lo más equitativamente posible.

II.Análisis del caso concreto.-

II.1. En relación al cumplimiento de la Función Económico Social y la irretroactividad de la ley ; cursa de fs. 4 a 7 del contencioso administrativo y de fs. 545 a 548 Resolución Administrativa RA-SS N° 1366/2011 de 12 de septiembre de 2011 cuya parte resolutiva primera dispone: "(...) ADJUDICAR el predio actualmente denominado BRASILIA , a favor de ELVIO GIL MENDIA , con la superficie de 10080.0946 ha (Diez mil ochenta hectáreas con novecientos cuarenta y seis metros cuadrados" , clasificado como EMPRESARIAL , con actividad GANADERA (...)" entendiéndose que, conforme a los actuados del proceso, información y documentación generada en campo y en gabinete, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, concluye que el interesado ingresa en la categoría de poseedor legal, habiendo correspondido aplicar, al caso concreto, lo regulado por los arts. 341.II.1.b), 343, 394, 395 y 396.III.c) del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007, relativas a la posesión de predios agrarios.

En éste contexto, conforme al análisis efectuado en el numeral I.4. de ésta sentencia, y de manera específica, de acuerdo a lo considerado y conclusiones arribadas en los acápites I.4.3. y I.4.4. , el art. 399 de la CPE debe ser interpretado bajo el contexto y la totalidad de normas que regulan la temática agraria directamente vinculado al derecho de propiedad y al concepto de "distribución equitativa del recurso tierra", debiendo resaltarse que (conforme se tiene analizado) la posesión, por sí misma, ingresa en la esfera de los "derechos expectaticios ", razón por la que, la irretroactividad contemplada en el art. 399.I de la CPE resulta inaplicable a los actos de posesión en razón a que, bajo éste principio las leyes deben ser respetuosas de los derechos adquiridos, constituidos o consolidados con anterioridad a su vigencia plena , debiendo entenderse que la posesión, en sí misma, constituye una situación de hecho y no de derecho, siendo aplicable a éste punto, en todo, lo ampliamente desarrollado en el numeral I.4. de la presente resolución.

En éste ámbito, debe entenderse que en el caso en examen, no se discute sobre el cumplimiento o incumplimiento de la Función Económico Social, ni sobre la posesión anterior a la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, en tal razón, la demanda se centra en acusar que la entidad administrativa omite considerar las restricciones contenidas en el art. 398 de la CPE es decir la inobservancia de normas que le toco aplicar al caso concreto.

A efectos pertinentes, es preciso resaltar que, la Sentencia Constitucional 1885/2011-R de 7 de noviembre de 2011 refiere: "La jurisprudencia vinculante sentada por este Tribunal, ha dejado claramente establecido al respecto que, la interpretación de la leyes al caso concreto , le corresponde a la jurisdicción ordinaria , (...), tal como la SC 0854/2010-R de 10 de agosto, que señaló que la Constitución Política del Estado reconoce que las autoridades jurisdiccionales o administrativas con plenitud de jurisdicción y competencia interpretan y aplican las normas a un caso concreto, (...)", en éste sentido, Guillermo Cabanellas en su "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", tomo VI (F-I), pág. 472, en torno a la interpretación jurídica precisa: "(...) la que pretende descubrir para sí mismo (comprender) o para los demás (revelar) el verdadero pensamiento del legislador o explicar el sentido de una disposición", en este orden es preciso referirnos a la "interpretación sistemática" que de acuerdo al mismo Autor (pág. 476) es: "La basada en la consideración orgánica del pensamiento del texto con relación al caso planteado, a la dificultad surgida" (Las negrillas nos corresponden), asimismo, para Bobbio, es: "(...) aquella que basa sus argumentos en el presupuesto de que las normas de un ordenamiento o, más exactamente, de una parte del ordenamiento (...), constituyen una totalidad ordenada (...) y que por tanto, es lícito aclarar una norma oscura o integrar una norma deficiente , recurriendo al llamado "espíritu del sistema" yendo aun en contra de lo que resultaría de un interpretación meramente literal " (Las negrillas nos corresponden), en dicho norte, toda norma jurídica, aplicada a un caso concreto, debe interpretarse, de forma armónica, al interior del conjunto al que pertenece, en tal sentido cada parte debe ser considerada en un contexto global y no aislado y gramatical y debe preferirse la conclusión que armonice con el espíritu de la ley, en el caso en examen con el texto constitucional y más propiamente con sus fundamentos o razones de ser, en este sentido el autor José Antonio Rivera Santivañez, en su libro "JURISDICCION CONSTITUCIONAL", segunda edición, pág. 80, refiere: "En definitiva, este principio significa que el interprete no debe limitarse en su labor interpretativa al análisis y cotejo de uno o varios artículos (...), sino debe basar sus decisiones teniendo en cuenta la concordancia o armonización con todas aquellas normas que tengan relación al caso o asunto a resolver" (Las negrillas nos corresponden)

En ése contexto, es preciso resaltar que más allá de la interpretación aislada de los arts. 398 y 399 de la CPE, debe entenderse que los pilares que constituyen las razones y fundamentos de la norma constitucional se erigen sobre principios y valores que propugnan "una vida armoniosa", la "justicia social" y "la distribución y redistribución de los productos y bienes sociales" buscando el Vivir Bien, así se vislumbra del texto constitucional en sus arts. 8 y 9. numerales 1. y 4., máxime si en su preámbulo, como se tiene dicho, de forma expresa se señala: "El pueblo boliviano, de composición plural, desde la profundidad de la historia, inspirado en las luchas del pasado (...) en las luchas por la tierra y territorio (...) Un Estado basado en el respeto e igualdad entre todos (...) con principios de soberanía (...) y equidad en la distribución y redistribución del producto social, donde predomine la búsqueda del vivir bien (...)", por tal razón, no podría anteponerse el interés particular por sobre el de la colectividad y mucho menos postergarse (una vez más) los procesos de "distribución equitativa" de la tierra que, conforme enseña la historia, quedaron postergados, constituyendo una deuda heredada del pasado que dio lugar a la imposición de restricciones en torno a la acumulación excesiva de la tierra o su tenencia en pocas manos, por lo que, deberá entenderse que, como se tiene analizado a lo largo del numeral I.4. de ésta sentencia el art. 398 de la CPE marca el límite al que deben adecuarse los procesos de distribución de tierras toda vez que el latifundio, por sí mismo, elimina el concepto de cumplimiento de la Función Económico Social, es decir que, nadie podrá obtener tierras del Estado por encima de las limitaciones que el constituyente ha fijado.

En éste ámbito normativo, siendo que la adjudicación de tierras constituye, en sí misma, un verdadero proceso de adquisición de la tierra, el mismo no podrá anteponerse, al interés social y/o colectivo, a los postulados de la CPE y mucho menos a sus prohibiciones expresas, reiterándose que conforme al texto del art. 399 de la norma constitucional, la irretroactividad alcanza, únicamente, a derechos pre constituidos o consolidados con anterioridad a octubre de 1996 y no a situaciones de hecho que, como se tiene analizado, ingresan en la esfera de la posibilidad (derechos expectaticios) por lo mismo sometidas a las restricciones y prohibiciones contenidas en la Constitución Política del Estado y las leyes a más de que cualquier interpretación favorable deberá ir en sentido de resguardar el bien colectivo y no el del particular.

Con estos fundamentos, al estar en curso el proceso de Saneamiento del predio "Brasilia" no estando la Resolución Final de Saneamiento ejecutoriada y el análisis efectuado en el numeral I.4. de la presente resolución, este Tribunal concluye que la entidad administrativa, conforme se tiene acusado en la demanda, no consideró adecuadamente el contenido del art. 398 de la Constitución Política del Estado vigente al momento de emitirse la resolución ahora impugnada.

II.2. Considerando los términos del memorial de fs. 148 a 154 vta. presentado por el tercero interesado ; a más de lo desarrollado en el numeral II.1. que antecede, es preciso resaltar que la parte actora no cuestiona los hechos relativos a la antigüedad de la posesión o al cumplimiento de la Función Económico Social, limitándose a observar la omisión en la que incurre la entidad administrativa por no aplicar, al caso concreto, la prohibición contenida en el art. 398 de la CPE, en tal razón, debe remarcarse que, conforme afirma el interesado, durante el proceso de saneamiento se acreditó la calidad de poseedor, posesión que se antepone a la promulgación de la L. N° 1715, en éste ámbito, existe pleno reconocimiento de que no se ostentaban derechos preconstituidos, estando probada la existencia de simplemente, actos posesorios, es decir una situación de hecho que le generaba la posibilidad de adquirir un derecho, derecho que no puede ser reconocido más allá de los límites fijados en la Constitución Política del Estado vigente al momento de otorgarse el derecho, ejemplificativamente no podría contraerse matrimonio a los catorce años si a tiempo de cumplirlos la norma permisiva estuviese abrogada, aún así se hayan cumplido (de forma previa) trámites administrativos contemplados en la norma ahora inexistente debiendo los interesados adecuarse, en cuanto al trámite y a los aspectos sustanciales, a lo regulado por el nuevo ordenamiento jurídico máxime si los preceptos prohibitivos nacen de la voluntad del constituyente.

Asimismo, es preciso resaltar que la existencia de mejoras en el predio, por sí mismas, no elimina el concepto de "latifundio" integrado en el art. 398 de la CPE, no existiendo norma que prohíba al interesado retirarlas en el tiempo prudencial que fije la entidad administrativa que asimismo, quedará obligada a restituir los pagos efectuados por concepto de pago de adjudicación, en demasía, por el administrado.

En ésta línea, conforme se tiene desarrollado en el numeral I.1. de ésta resolución, el proceso de saneamiento, conforme a los Decretos Reglamentarios que se fueron emitiendo a partir de la promulgación de la L. N° 1715, fue tramitado en función a normas adjetivas que se fueron transformando, en esa línea el procedimiento mismo se fue adecuando a la voluntad del legislador no existiendo razón u óbice que impida que la decisión final también se adecúe, en el caso en examen, a la voluntad del constituyente, no siendo evidente que a tiempo de promulgarse la L. N° 1715 el legislador no haya contemplado límites para el reconocimiento de derechos, estando los mismos contemplados en la misma ley, normas citadas en el numeral I.3. de la ésta sentencia, límites que fueron modificados por el constituyente y se reflejan en la CPE de febrero de 2009 cuyo art. 398 prohíbe el "latifundio" e integra en éstos límites o en el concepto, a las superficies mayores a las cinco mil hectáreas estando la autoridad administrativa impedida, salvo criterio legal fundado, de omitir ésta prohibición constitucional, máxime si, conforme se tiene dicho, la adjudicación de tierras constituye un verdadero proceso de distribución de tierras, mismo que debe resguardar los principios y valores constitucionales que giran en torno a la equitativa distribución de bienes y productos.

En idéntico norte, debe resaltarse que, conforme a lo desarrollado en el numeral I.2. de la presente resolución, los procesos de reforma agraria, por sus características y peculiaridades y por su vinculación directa al recurso tierra como medio de subsistencia de las familias del agro, sufrieron un sin número de transformaciones y en ése devenir se fueron creando, anulando, restringiendo, ampliando, etc., derechos y obligaciones, que más allá de las formalidades (ya) cumplidas debieron ser reconocidos conforme a las leyes sustanciales vigentes en su momento, es en esta línea que muchos de los procesos y/o trámites agrarios iniciados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o ex Instituto Nacional de Colonización quedaron inconclusos, muchos de ellos, con sentencias, autos de vista, etc. y muchos otros con la simple presentación de la demanda o la tramitación de actuados previos a la emisión de una sentencia, habiendo el legislador, el 18 de octubre de 1996, reconocido como trámites válidos, para su consideración, a aquellos que cuenten con sentencia ejecutoriada o minuta de compra venta protocolizada al 24 de noviembre de 1992 resultando inexistentes todos los que, aún así hubiesen iniciado y tengan actos administrativos cumplidos no ingresen en dicha categoría (art. 75 de la L. N° 1715), máxime si se considera que ni aún los títulos ejecutoriales emitidos en el proceso de reforma agraria iniciado en 1953 quedaron exentos de ser revisados en proceso de saneamiento pese a que el art. 175 de la CPE de 1967 prescribía: "Los títulos ejecutoriales son definitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y pleno derecho de propiedad (...) " (el subrayado es nuestro), aspectos que de modo alguno resultan o pueden ser considerados confiscatorios o negatorios del principio de irretroactividad de la ley, máxime si como se tiene dicho, la CPE de febrero de 1967 reconocía a los títulos ejecutoriales agrarios como documentos perfectos que no admitían discusión, en éste orden de ideas, debe comprenderse que, por sus características, el derecho agrario sufre de forma paulatina, constantes modificaciones (formales y sustanciales, de procedimiento y en lo sustantivo) a las cuales, administrados y administradores deben sujetarse.

La facultad otorgada al Viceministerio de Tierras, nace no de la voluntad del administrado o del administrador sino de un mandato legal que no puede ser omitido ni por las autoridades administrativas ni por las jurisdiccionales, en tal razón, conforme a la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 el Viceministerio de Tierras asume plena competencia para interponer éste tipo de demandas, resultando insustancial el afirmarse que la resolución fue emitida en 2011 y la demanda fue presentada en 2013, en razón a que no se identifica la norma legal vulnerada, no correspondiendo efectuarse mayores consideraciones en torno a éste punto.

Finalmente es preciso reiterar que la demanda se sustenta en el hecho de haberse omitido, a tiempo de emitirse la resolución ahora impugnada, considerar la prohibición inserta en el art. 398 de la CPE, aspecto que sin duda constituye un error de fondo, toda vez que revisados los antecedentes del proceso de saneamiento, éste Tribunal no identifica informe o resolución que desarrolle los fundamentos fácticos o legales por los que la autoridad administrativa haya decidido apartarse del contenido de dicha norma legal, correspondiendo fallar en este sentido.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en primera y única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 20 a 22 vta., interpuesta por el Viceministro de Tierras, contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en tal sentido nula la Resolución Administrativa RA-SS N° 1366/2011 de 12 de septiembre de 2011 con relación al predio "Brasilia", en tal razón, se anula obrados hasta fs. 545 a sólo efecto de que el Instituto Nacional de Reforma Agraria acomode su decisión a lo regulado por la CPE, desarrollando las razones fácticas o legales del por qué corresponde o no aplicar al caso concreto la prohibición inserta en el art. 398 de la CPE debiendo considerarse los argumentos desarrollados en la presente sentencia.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legibles, simples o legalizadas según corresponda, de los actuados que corren de fs. 476 a 548 con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.

No firma la Magistrada Dr. Deysi Villagómez Velasco y el Magistrado Dr. Bernardo Haurachi Tola, por ser (ambos) de voto disidente, firma la Magistrada de Sala Primera Dra. Paty Yola Paucara Paco, en merito a la convocatoria efectuada por esta Sala.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.