SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2a. No. 058/2016
Expediente : No. 1243 - DCA - 2014
Proceso : Contencioso Administrativo | |
Demandante : Jhonny Oscar Cordero Nuñez, Viceministro de Tierras | |
Demandado : Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria. | |
Distrito : Chuquisaca | |
Propiedad : "Los Maticos" | |
Fecha : Sucre, 24 de junio de 2016 | |
Magistrado Relator : Dr. Bernardo Huarachi Tola |
VISTOS : La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 15 a 18 vta. impugnando la Resolución Administrativa RA-CS N° 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009, auto de admisión de fs. 40 y vta., contestación de fs. 72 a 77 (fax), original de fs. 83 a 85 vta., réplica de fs. 89 a 91 (fax), original de fs. 95 a 96, dúplica de fs. 100, los antecedentes que ilustran el cuaderno procesal, todo lo inherente al presente caso; y,
CONSIDERANDO I : Que, Jhonny Oscar Cordero Nuñez, Viceministro de Tierras interpone demanda contencioso administrativa impugnando la Resolución Administrativa RA-CS N° 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009, señalando que sin previo análisis de la tradición agraria del exp. 43413 correspondiente al predio "Achumal", superpuesto al área de colonización zona G, que constituye un vicio de fondo en su tramitación así como la incorrecta valoración del cumplimiento de la FES, bajo el siguiente detalle:
I.1.- Con el rótulo "expone y fundamenta" :
Refiere que el saneamiento del predio Los Maticos tiene origen en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Integrado al Catastro Rural Legal CAT SAN Nro. R-ADM-CAT-SAN-001/99 de 1 de junio de 1999, Resolución Administrativa N° DN-ADM-CAT-SAN-0085/99 de 18 de junio de 1999, que aprueba la Resolución Administrativa R-ADM-CAT-SAN-001/99 que declara área de saneamiento integrado al catastro legal a todo el departamento de Chuquisaca; Resolución Instructoria RI-CAT-SAN No. 001/99 de 8 de julio de 1999, que intima a propietarios, subadquirentes, poseedores ubicados dentro del polígono 1, comprendidos dentro del municipio Machareti, también refiere a la publicación de edicto en el periódico La Razón y Correo del Sur de fechas 14 y 15 de julio de 1999.
Que durante el relevamiento de información de campo, en el polígono 1, se ha identificado al predio denominado Los Maticos, etapa ejecutada por la empresa KADASTER, generando como información de campo, acta de citación, ficha catastral, ficha de verificación de datos en el predio, croquis predial, acta de conformidad de linderos y registro de documentación, cursantes de fs. 25 a 39; informes circunstanciados de campo, técnico y jurídico; informe de evaluación técnica jurídica, registro de reclamos y observaciones; otro informe ETJ; informe Legal de adecuación DGS JGV N° 473/2007 al D.S. No. 29215 y finalmente la Resolución Final de Saneamiento.
I.2.- Con el Rótulo observaciones e irregularidades identificadas en el proceso de saneamiento , desarrolla:
I.2.1.- Legitimación : Señala que el informe de evaluación técnica jurídica de 5 de julio de 2002, legitima al apersonado como poseedor legal en virtud al certificado de posesión acreditado durante la etapa de campo, posteriormente por informe de evaluación técnica jurídica de 17 de octubre de 2005 es modificada dicha legitimación a sub adquirente del proceso agrario No. 43413 en razón al documento de transferencia acompañado, suscrito el 26 de julio de 1986 por Isidro Vaca V. y Eumelio Vaca V., quienes venden el predio "EL MATICOS" con la superficie de 2000 ha a favor de Adbel Tejerina Illescas, por el que sugiere emitir Resolución Administrativa Convalidatoria de la sentencia ejecutoriada de 15 de mayo de 1979 sobre la superficie de 1407.6000 ha y, por otra parte sugiere la adjudicación del excedente de 191.9330 ha. Con base a ese antecedente se dicta resolución final de saneamiento, Resolución Administrativa RA-CS No. 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009, que modifica la sentencia de 15 de mayo de 1979 y proceso agrario de dotación No. 43413, quedando subsanado los vicios de nulidad relativa, disponiéndose emitirse el título ejecutorial individual a favor de Abdel Tejerina Illescas, del predio denominado Los Maticos, con la superficie de 1407.6000 ha y adjudicar el excedente de 191.9330 ha a favor del mismo beneficiario, predio clasificado como mediana propiedad con actividad ganadera, ubicado en el cantón Carandayti, sección Tercera, provincia Luis Calvo del departamento de Chuquisaca.
Continua señalando que por el informe evacuado por la Unidad Técnica Nacional de Información de la Tierra, dependiente del Viceministerio de Tierras, de un análisis al proceso de saneamiento y expediente agrario concluyó: 1) que el área mensurada denominada "Los Maticos", se sobrepone al área del expediente agrario No. 43413 denominado Achumal; 2) que el área mensurada se encuentra sobrepuesto en un 100% a la zona "G" de Colonización creada por decreto Ley de 25 de abril de 1905, y que ese aspecto no fue considerado por el INRA en el desarrollo del proceso.
Que, por decreto Ley de 25 de abril de 1905, se crean varias zonas de reserva para la colonización, entre ellas la zona de colonización "G" del departamento de Chuquisaca, ubicada en la provincia Acero, que comprende el centro y el oriente de dicha provincia con una superficie de 67,750 kilómetros cuadrados.
Que examinado el antecedente agrario No. 43413 correspondiente al predio denominado Achumal que sirvió de tradición para la valoración del derecho propietario del predio mensurado "Los Maticos", el mismo fue sustanciado ante el ex consejo Nacional de Reforma Agraria, contando con sentencia.
Que, la Ley de 6 de noviembre de 1958, vigente al momento de la tramitación sobre dotación ante el Ex CNRA, establecía que "todas las tierras que se encuentren bajo el dominio del Estado podrán ser dotadas mediante el Servicio Nacional de Reforma Agraria previos los trámites de ley, con excepción de aquellas zonas que mediante ley o Decreto Supremo fueran declaradas en reserva para planes de colonización, las mismas quedaran bajo la jurisdicción del Ministerio de Agricultura para efectuar las concesiones respectivas", normativa que fue abrogada el 18 de octubre de 1996.
Refiere que, el art. 186 del D.S. No. 25763 vigente al momento de elaborar la ETJ, señalaba "...de conformidad a lo establecido en el art. 176 de este reglamento, procederán a la revisión de los procesos agrarios en trámite de tierras cuya superficie sea mayor a la pequeña propiedad agrícola, con objeto de verificar: a) la legalidad o en su defecto, la existencia de vicios manifiestos de nulidad absoluta y relativa que los afecten...". Por otro lado señala que el art. 243 del D.S. No. 25763 establece los alcances de las nulidades absolutas y relativas de expedientes agrarios y el art. 244-I inc. a) del mismo cuerpo legal establece como vicios de nulidad absoluta la falta de jurisdicción y competencia.
Continúa señalando que la Resolución Administrativa No. DN ADM 124/99 de 9 de septiembre de 1999 en su numeral 5.1 establece los criterios de nulidad en la etapa de evaluación, entre ellas la nulidad absoluta a las dotaciones realizadas por el SNRA en áreas declaradas de reserva para planes de colonización en transgresión del art. 1 de la ley de 6 de noviembre de 1958.
Refiere que, toda esa normativa no fue considerada en su oportunidad por el INRA, el antecedente agrario no fue valorado, identificando solo vicios de nulidad relativa y que de acuerdo al informe técnico de esa cartera estatal, se estableció la sobreposición del predio Los Maticos a la zona G de Colonización, al haberse tramitado la dotación del predio Achumal ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria en zona de Colonización, esta constituye un vicio de nulidad absoluta por falta de jurisdicción y competencia, acto que conlleva la nulidad del trámite agrario, por inobservancia de la ley de 6 de noviembre de 1958 vigente a momento de tramitarse la dotación del predio Achumal; que como efecto de la nulidad del trámite agrario, correspondería considerar al beneficiario, como simple poseedor legal en virtud a la posesión ejercida a partir de la fecha de suscripción del documento de transferencia que es anterior a la promulgación de la Ley No. 1715.
Por otro lado refiere que el informe legal de adecuación al D.S. No. 29215 DGS JRV No. 473/2007 de 1 de noviembre de 2007, omite valorar la sobreposición del predio a la zona de colonización, dando por válidas las actividades cumplidas con el D.S. No. 25763 de 5 de mayo de 2000, con cuya observación de fondo se llegó a emitir la Resolución Final de Saneamiento que consolida la superficie de 1407,6000 ha a favor de Abdel Tejerina Illescas, con un antecedente agrario viciado de nulidad absoluta, por ajustarse a los arts. 320 - I inc. a) y 321 del D.S. No. 29215.
I.2.2.- De la valoración de la FES : Al respecto en el punto 5.2 de la demanda señala que en las pericias de campo se levantó la ficha catastral del predio Los Maticos, en la que se consignó sobre datos del propietario, el nombre Abdel Tejerina Illescas, con la superficie de 2000 ha, clasificada como mediana, que en el ítem de producción y marca de ganado se registra 200 cabezas de ganado criollo con marca (.), 100 porcinos, y en el ítem 47 (registro), se anota la opción "no", con producción de maíz cubano; en el ítem de infraestructura declara: casa, brete, 2 corrales, 2 alambradas y 1 potrero; explotación ganadera en 900 ha y agrícola 1000 ha; en el ítem de forma de adquisición registra compra-venta; con uso pecuario y pastoreo.
Asimismo señala que la ficha de verificación de datos de campo que cursa a fs. 29 de antecedentes, establece que se habría verificado en campo 200 cabezas de ganado bovino de raza criolla con marca (.); sin registro, el ítem 47 registro se selecciona la opción "no", 100 caprinos y 10 porcinos; en el ítem infraestructura y equipos, se verificó 1 casa, 1 brete, 2 corrales, 2 alambradas y 1 potrero.
Que, el informe de evaluación técnica jurídica en el acápite relativo a la verificación del cumplimiento de la FES, toma en cuenta únicamente 213 cabezas de ganado declaradas e identificadas en el predio de 5 hectáreas de tierra por una cabeza de ganado, que a ello se agrega la proyección de crecimiento, llegando a establecer el cumplimiento parcial de la FES en la superficie de 1599,5330 ha, superficie que fue ratificada su reconocimiento en la Resolución Final de Saneamiento.
Continua señalando que corroborados con los datos de campo, se habría hecho una correcta valoración del cumplimiento de la FES, considerando solo las cabezas de ganado declarado, empero lo que no se observó, es la falta de registro de marca de ganado, siendo que durante las pericias de campo, en la ficha catastral el beneficiario ha declarado la inexistencia de registro de marca, hecho que fue verificado por el funcionario encargado de verificar la FES, aspecto que fue confirmado con los registros de marca acompañados posteriormente, que cursan de fs. 68 a 71 de obrados, donde se constata que Abdel Tejerina Illescas recién procedió al registro de marca el 21 de julio de 2005, cinco años después de las pericias de campo, y que por tal situación el beneficiario no acreditó la titularidad del ganado vacuno identificado en el predio durante las pericias de campo, como establece el art. 239 del D.S. No. 25763 vigente en su oportunidad que dispone "II. El principal medio para la comprobación de la función económica social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite, sin que ello implique necesariamente el uso de instrumentos de alta precisión, así como ota información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil".
Señala que para clasificar a la propiedad como ganadera, se requiere la valoración de varios elementos, como la existencia de ganado, corrales, alambrada, bretes, atajados, y lo más relevante de que el ganado identificado en el predio cuente con marca y su respectivo registro, instrumentos que llevan a la convicción de que evidentemente el ganado vacuno identificado en el predio, corresponde al beneficiario encuestado y que en la propiedad se desarrolla actividad ganadera.
Refiere a su vez que el art. 2 de la Ley 80 de 5 de enero de 196...(?), dispone "Todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en las Honorables Alcaldías Municipales de sus residencias, inspectorías del trabajo y asociación de ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños", lo que da a entender que la marca en la actividad ganadera, constituye el medio para la identificación del ganado bovino y caballar para comprobar el derecho propietario ganadero, por ello no solo es importante la marca del ganado sino que también su registro conforme señalan las normas.
Continua indicando que al momento de elaborarse el Informe de Adecuación al D.S. No. 29215, no se consideró en absoluto sobre la FES, por ello la Resolución final de Saneamiento que tiene los mismos alcances legales del informe ETJ, que consolida y adjudica la superficie de 1599,5330 ha, no se ajustan plenamente a las disposiciones contenidas en los arts. 393 y 397 de la C.P.E., art. 2-II de la Ley No. 1715, concordante con el art. 167 del D.S. No. 29215 vigente a momento de emitirse la Resolución Final de Saneamiento.
Con el rótulo conclusiones , la parte actora concluye: a) Que el INRA no ha identificado la sobreposición del predio Los Maticos a la Zona de Colonización G creada por Decreto de 25 de abril de 1905 en el 100%; b) No ha realizado un correcto análisis del expediente agrario No. 43413 que sirvió de tradición del derecho propietario del predio Los Maticos, correspondiente al predio Achumal, tramitado con vicios de nulidad absoluta, por haber actuado el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, sin jurisdicción y competencia en áreas de Colonización; y c) No ha realizado una correcta valoración de la función económica social; que, durante las pericias de campo el beneficiario no acreditó la titularidad de la carga animal para justificar la FES en el predio "Los Maticos", por no contar con registro de marca de ganado.
I.3.- Bajo el rótulo de fundamentos de derecho señala las siguientes normas :
I.3.1.- Respecto a la valoración del antecedente agrario :
El Decreto Supremo de 25 de abril de 1905 ha señalado las zonas de colonización, entre ellas la zona G del departamento de Chuquisaca.
El art. 1 de la Ley de 6 de noviembre de 1958.
Art. 186 inc. a) del D.S. No. 25763 relativo a la revisión de procesos.
Arts. 243 - III, 244-I inc. a) del D.S. No. 25763.
Art. 320 del D.S. No. 29215 relativo a los vicios de nulidad absoluta y art. 321-I inc. a) de la misma norma, respecto al vicio de nulidad absoluta por falta de jurisdicción y competencia.
I.3.2.- Respecto a la valoración del cumplimiento de la FES :
Cita los arts. 393 y 397-I de la C.P.E.
Art. 2-II de la Ley No. 1715.
Arts. 239-III y 239-II del D.S. No. 25763
Art. 167 del D.S. No. 29215.
Pidiendo finalmente que se dicte sentencia declarando Probada su demanda.
I.4.- TRÁMITE IMPRESO A LA DEMANDA:
Por auto de 4 de diciembre de 2014 cursante a fs. 40 y vta., se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho , corriéndose en traslado al demandado Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para que dentro el término previsto por ley conteste a la demanda.
Habiéndose activado los actos de comunicación legal, se citó y emplazó legalmente al demandado mediante diligencia de fs. 63 de obrados, quien por memorial de fs. 72 a 77 (fax) y original de fs. 83 a 85 vta. contesta a la demanda sin negar o admitir la misma, bajo los siguientes términos:
FUNDAMENTOS DE LA CONTESTACIÓN:
I.4.1.- Que durante la sustanciación del proceso de Saneamiento correspondiente a la propiedad denominada "LOS MATICOS", se ha desarrollaron las actividades y etapas de trascendencia e importancia.
-Mediante Resolución Administrativa Aprobatoria DN-ADM CAT SAN 085/99 de 18 de junio de 1999 se determina como Área de Saneamiento Integrado al Catastro Rural Legal a todo el Departamento de Chuquisaca en la extensión de 5.100.000.000 ha.
-Mediante Resolución Instructoria RI-CAT-SAN N° 001/99 de 8 de julio de 1999 se intima a beneficiarios, propietarios, subadquirentes o poseedores, apersonarse en el procedimiento de saneamiento a fin de acreditar su identidad y el derecho que les asiste, misma que fue publicada conforme el art. 170 del D.S. No. 25763.
-Que durante el procedimiento de saneamiento se emite el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, que concluye y sugiere: dictar Resolución Administrativa Convalidatoria de la Resolución Ejecutoriada, Sentencia de 15 de mayo de 1979 relativo al predio denominado actualmente LOS MATICOS de Isidro Vaca Velasco y Eumelio Vaca Velasco en la superficie de 1380.0000 ha, más 27.6000 ha de la tolerancia, haciendo un total de 1407.6000 has, Adjudicación Simple en una superficie de 191.9330 has, en cumplimiento a lo establecido en el art. 74-I de la Ley No. 1715.
-Que se emite Informe Legal de Adecuación DGS JRV N° 473/2007 de 1 de noviembre de 2007 que concluye y sugiere dar por válidas las actividades cumplidas con el D.S. No. 25763 de 5 de mayo de 2000; considerar las adecuaciones identificadas para la prosecución del saneamiento y Resolución Final de Saneamiento y se emita Auto de Aprobación respectivo.
-Finalmente, se emitió la Resolución Administrativa RA-CS N° 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009 que resuelve: 1º modificar la sentencia de 15 de mayo de 1979 y proceso agrario de Dotación N° 43413, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa, debiendo en consecuencia emitirse el correspondiente Título Ejecutorial Individual a favor de Abdel Tejerina Illescas, con una superficie de 1407.6000 ha, respecto al predio denominado LOS MATICOS, clasificado como mediana propiedad, con actividad Ganadera, ubicada en el cantón Carandaytí, sección Tercera, provincia Luis Calvo del departamento de Chuquisaca, 2º adjudicar la parcela de posesión legal que cumplió con los requisitos exigidos y se encuentra ubicada en el cantón Carandaytí, sección Tercera, provincia Luis Calvo del departamento de Chuquisaca, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano adjunto que se constituye en parte indivisible de la resolución; 3º En virtud a la continuidad de superficies y por tratarse de una sola unidad productiva, se dispone la emisión de un solo Título Ejecutorial Individual, conforme a la siguiente relación: Parcela Los Maticos; propietario Abdel Tejerina Illescas; Clasificación y Actividad Mediana propiedad Ganadera; Superficie Anulación y Conversión 1407.6000 ha; Superficie Adjudicación 191.9330 ha, Superficie Total a Titular 1599.5330 ha.; 4º Se declara Tierra Fiscal la superficie de 451.7881 ha. ubicado en el cantón Carandaytí, sección Tercera, provincia Luis Calvo del departamento de Chuquisaca.
Señala que en relación a los puntos de observación efectuados por el demandante y de acuerdo a la carpeta de saneamiento de la propiedad Los Maticos, refiere que corresponde remitirse a la documentación cursante en obrados, la prueba literal producía a momento de efectuar el relevamiento de información en gabinete, la prueba presentada por el beneficiario interesado y a la documentación generada durante la sustanciación del relevamiento de campo, que deberán ser valoradas de acuerdo a la normativa aplicable a momento de llevarse a cabo dichas actividades del saneamiento agrario, es decir la Ley No. 1715 y el D.S. No. 25763 de 5 de mayo de 2000, aplicadas durante la ejecución del proceso de saneamiento de la propiedad Los Maticos, considerando fundamentalmente el carácter eminentemente social que rige el procedimiento agrario, que busca favorecer al administrado, siempre y cuando no se vulneren principios y prescripciones constitucionales.
Asimismo, señala que se estableció que para el perfeccionamiento del derecho propietario sobre la propiedad agraria, resultado del proceso de saneamiento, se debe cumplir con el requisito fundamental constitucional, que es el trabajo, tal como se refleja en la documentación generada a momento de realizar las pericias de campo en el predio "LOS MATICOS", que se tradujo en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 17 de octubre de 2005 cursante de fs. 75 a 81 de antecedentes dando estricto cumplimiento al art. 176 del D.S. No. 25763, sugiriéndose dictar Resolución Final de Saneamiento Convalidatoria y de Adjudicación simple, y se extienda nuevo Título Ejecutorial a favor de Abdel Tejerina Illescas.
Por otro lado refiere que la parte actora fundamenta parte de su demanda en el Informe Técnico INF/VT/DGDT/UTNIT/0082-2012 de 15 de noviembre de 2012 emitido por el Viceministerio de Tierras, entidad accionante, dicho Informe Técnico, no hubiese sido puesto a su conocimiento, menos se le hubiese notificado con el mismo al momento de ser notificado con la demanda incoada y que por consiguiente no le dio la oportunidad de efectuar valoración alguna y/o desvirtuar el mismo. En ese sentido, señala que dicha omisión le causa evidente indefensión, más aun, cuando la demanda contenciosa administrativa, hace alusión a que el indicado Informe Técnico es presentado en calidad de prueba, por consiguiente, solicita ordenar se le notifique con la documentación extrañada, carga que le corresponde al demandante, a objeto de valorar el mismo o en caso desvirtuar y/o enervar su contenido, y no dejarle en indefensión, coartándole su derecho a la defensa como sucede en el caso de autos. Además refiere que en consideración a que la demanda es tramitada en la vía ordinaria de puro derecho y no de hecho, no corresponde la exposición de nuevas pruebas, más que considerar las cursantes en la carpeta predial de saneamiento correspondiente al predio "LOS MATICOS".
Asimismo refiere que el proceso de saneamiento de la propiedad denominada "Los Maticos" fue sustanciado y desarrollado en gestiones anteriores, bajo la vigencia de la Ley No. 1715 y D.S. No. 25763 de 5 de mayo de 2000. En consecuencia se remite a todos los antecedentes y actuados cursantes en la carpeta de saneamiento, correspondiendo a estas Magistraturas efectuar el análisis y valoración pertinente, considerando de manera primordial el carácter social que rige a materia agraria y su procedimiento que busca favorecer al administrado siempre y cuando no se vulneren preceptos constitucionales. Pidiendo finalmente tener presente lo descrito en su memorial de contestación.
Teniéndose por respondida la demanda se corre en traslado a objeto de la réplica.
Mediante memorial de fs. 89 a 91 (vía fax) y original de fs. 95 a 96, la parte actora responde a la réplica ratificando todo lo expuesto en su demanda; corriéndose en traslado a la duplica, el demandado ejerce ese derecho con los argumentos del memorial cursante a fs. 100.
A fs. 137 cursa diligencia de citación personal a Abdel Tejerina Illescas, tercero interesado, que de la revisión de obrados, el mismo no contestó a la demanda.
Por decreto de 17 de marzo de 2016, cursante a fs. 150 se decreta autos para sentencia.
INFORME TECNICO COMPLEMENTARIO DE GEODESTA
I.5.- A fin de crear más elemento de convicción y mejor proveer, por auto de fs. 155, se solicita Informe al Técnico Especializado en Geodesia de este Tribunal, con relación a la sobreposición del predio LOS MATICOS con la zona de Colonización "G".
Asimismo por informe de fs. 158, el Técnico Especializado en Geodesia de este Tribual remite informe, el cual es notificado debidamente a las partes.
CONSIDERANDO II: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través del ente administrativo, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, bajo el principio de control judicial , mediante la vía de impugnación de resoluciones administrativas, el Órgano Jurisdiccional se encuentra facultado para controlar los actos que realiza la Administración Pública y si éstos fueron realizados conforme a la Constitución Política del Estado y demás normas legales aplicables, con el fin de controlar su legalidad y revisar si se ajustaron conforme a la normativa pertinente, para así evitar se generen actos contrarios al ordenamiento jurídico.
Con las consideraciones y fundamentos que a continuación se desarrollarán, en observación del art. 397 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable supletoriamente por disposición del Art. 78 de la Ley N° 1715, se establecerá si existe el amparo a la demanda.
Consiguientemente, previo desarrollo de la normativa pertinente al caso y fundamentos jurídicos que se desarrollarán a continuación se verá si existe o no lugar a la tutela solicitada.
II.1.- Base legal de la Resolución Administrativa RA-CS No. 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009 .-
Las reglas del proceso de Saneamiento Integrado al Catastro Rural respecto al polígono N° 001 de la propiedad denominada LOS MATICOS, ubicada en el cantón Carandayti, sección Tercera, provincia Luis Calvo del departamento de Chuquisaca, con expediente agrario No. 43413, se estableció en el párrafo tercero de la parte considerativa de la precitada Resolución, que estableció: "Que, la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria se sujetó al procedimiento previsto en el Reglamento de la Ley No. 1715 aprobado por D.S. No. 25763 de 5 de mayo de 2000 vigente en su momento y conforme a Disposición Transitoria Segunda del D.S. No. 29215 de 02 de agosto de 2007" (Sic.)
El párrafo quinto de la misma parte considerativa enuncia que "(...) se evidencia la realización de las siguientes actividades de saneamiento: Resolución Instructoria, Pericias de Campo (...)" (Sic.) (Ver fs. 5 de obrados; las negrillas son agregadas) y de la revisión de antecedentes cursantes en cuaderno procesal, las referidas pericias de campo del predio Los Maticos fueron ejecutadas en vigencia del reglamento agrario aprobado por D.S. N° 24784.
Asimismo, a fs. 6 de obrados, en el párrafo 3 de la Resolución ahora impugnada consideró: "Que, de acuerdo con las etapas de saneamiento cumplidas, documentación aportada, y conforme el análisis cumplido de Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 17 de octubre de 2005 e Informes Legal de Adecuación DGS JRV N° 473/2007 de fecha 01 de noviembre de 2007 y Jurídico No. 215/2009 de fecha 02 de diciembre de 2009, se establece los siguientes resultados: se emita Resolución Administrativa conjunta que disponga: 1º Modificatoria, 2º Adjudicación a favor del poseedor identificado y 3º Tierra Fiscal; todo conforme las previsiones establecidas en el Decreto Supremo No. 29215 de 2 de agosto de 2007". Asimismo, resaltar que la Resolución Administrativa se basa y fundamenta en los precitados Informes, resultado de las etapas cumplidas y documentación aportada, pericias de campo.
II.2.1.- Normativa Constitucional .-
La Constitución Política del Estado vigente a momento de llevarse adelante las pericias de campo del predio Los Maticos, con relación a la irretroactividad de la ley en su art. 33 disponía: "La Ley sólo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente", precepto constitucional concordante con el art. 123 de la Constitución Política del Estado Plurinacional actual, que prescribe: "La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución".
En este entendido, el principio de irretroactividad de la norma intenta preservar la seguridad jurídica de un país y la confianza de su población al imperio de la ley, permitiendo que las personas realicen distintas actividades, sabiendo que si lo que realiza se encuentra permitido, no podrá ser sancionado por una norma posterior que prohíba dicha actividad. A través del principio de la irretroactividad, las normas sólo tienen efectos a futuro y no se aplican a casos previos a la entrada en vigencia de la norma, esto viabiliza la libertad de la persona a realizar todo aquello que no se encuentre prohibido.
II.2.2.- Normativa referente a la Ley No. 1715 .-
Art. 2-II: "La función económico-social en materia agraria, establecida por el art. 169 de la Constitución Política del Estado (abrogada), es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales u otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario".
Art. 2-IV: "La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación . Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso."
II.2.3.- D.S. N° 24784 vigente durante las pericias de campo del predio Los Maticos.-
Art. 187 (Etapas) parág. I. "El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) Relevamiento de información en gabinete y en campo (...)"
Art. 190 (Resolución Instructoria). "I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), concluida la identificación en gabinete, dictarán resolución intimando: a) A beneficiarios de predios consignados en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento, acreditando su personalidad o identidad; b) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en sentencias ejecutoriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992 a apersonarse en el procedimiento y acreditar su derecho y personalidad o identidad; c) A propietarios de predios con Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos; y d) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en Títulos Ejecutoriales a acreditar su derecho y a presentar el Título Ejecutorial, antecedente originario de su dominio. Las personas señaladas en los incisos a) y b) se apersonarán ante la Dirección Departamental que sustancia el procedimiento o sus Jefaturas Regionales, dentro del plazo perentorio e improrrogable que fijen al efecto, el que no podrá ser inferior a treinta (30) días calendario computables a partir de la notificación de la resolución por edictos. Las personas señaladas en los incisos c) y d) presentarán los documentos en el lugar y plazo señalados en el párrafo anterior. Caso contrario podrán presentar los documentos durante la realización de las pericias de campo a los servidores públicos responsables de las mismas. (...)"
Art. 192. "(Pericias de Campo). I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), publicados los edictos y avisos señalados en el artículo 190 de este reglamento, dispondrán la realización de pericias de campo para: a) La determinación de la ubicación geográfica, superficie y límites de las tierras comprendidas en los Títulos Ejecutoriales y en los procesos agrarios en trámite; b) La identificación de poseedores y determinación de la ubicación geográfica, extensión y límites de las superficies poseídas; c) La verificación del cumplimiento de la función social o económico-social de las tierras objeto de Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones , en relación a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores; discriminando las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la función social o económico-social con especificación, en cada caso, de su ubicación geográfica, superficie y límites; (...)". (Negrilla añadida).
II.2.4.- D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000.-
ARTICULO 238.- (Cumplimiento de la Función Económico - Social) "I. La función económico-social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas, que no excederá la superficie consignada en el título o trámite. II. Se entenderá que la mediana propiedad y la empresa agropecuaria, cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores desarrollan actividades, agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo. III. En la evaluación de la función económico-social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: (...) c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca . A este efecto, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, en coordinación con el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo de sesenta (60) días hábiles, a partir de la publicación del presente reglamento, emitirá una norma técnica que regule la carga animal por hectárea, con conocimiento de la Comisión Agraria Nacional".
II.2.5.- Decreto de 25 de abril de 1905 - Zonas de Colonización.-
El referido decreto emitido durante el gobierno de Ismael Montes con relación a la referida zona de colonización G, dispone: "Con cargo de aprobación legislativa: Decreta: artículo 1.- Señalándose como zonas reservadas á la colonización, las siguientes: (...) Zona G. Departamento de Chuquisaca, Provincia del Acero. Comprenderá el centro y el oriente de dicha Provincia, con una superficie de 67,750 kilómetros cuadrados. (...). art. 4.- Aprobadas que sean las presentes bases por la próxima Legislatura, se dictará el Reglamento orgánico de colonización y se levantarán las cartas regionales que sirvan para hacer las respectivas adjudicaciones de una manera fija que no se preste á confusión alguna".
II.3.- Sobre la jurisdicción agroambiental y el contencioso administrativo :
Se constituye en la instancia de Control Judicial de los actos administrativos, cuya finalidad es velar por la legitimidad de los actos del administrador o ente ejecutor del proceso de saneamiento agrario, parte de la administración pública, cuando se advierta vicios manifiestos de ilegalidad, incompetencia, excesos de poder y otros aspectos inherentes al control de legalidad, garantizando a los administrados el principio de la seguridad jurídica y el derecho al debido proceso, entre otras garantías constitucionales.
El principio de legalidad objetiva es una de las características fundamentales de los recursos administrativos y por lo tanto del procedimiento mismo, es que ellos son objetivos , en el sentido de que tienden no sólo a la protección del recurrente o a la determinación de sus derechos, sino también a "la defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo", constituyendo en todo caso la columna vertebral del procedimiento administrativo, es decir, de éste mismo principio surge la necesidad de conferir una amplia oportunidad de defensa al administrado, para asegurar la efectiva y correcta aplicación de aquello que en el régimen sea la "legalidad objetiva ", ligada estrechamente al derecho al debido proceso administrativo, al derecho fundamental de acceso a la justicia y no produzca indefensión. Y que en todo caso el principio de legalidad tiene estrecha relación con principio de verdad material.
CONSIDERANDO III : Dentro el presente caso, la resolución administrativa objeto de impugnación en vía judicial, se ha identificado los siguientes puntos que son objeto de análisis y de resolución:
III.1 .- Sobre la supuesta sobreposición del predio LOS MATICOS a la zona de Colonización "G" :
Con las facultades conferidas por el art. 378 y 4 inc. 4), ambos del Cód. Pdto. Civ., se solicitó que el Técnico Especializado en Geodesia de este Tribunal, eleve informe sobre este punto en particular, y como resultado fue emitido el Informe Técnico TA-G N° 028/2016 cursante de fs. 158 a 159 de obrados, El referido informe evacuado por el Geodesta del Tribunal Agroambiental, en lo pertinente concluye: "Que analizados los datos técnicos referidos (específicamente a la Zona "G" de Colonización, creada por Decreto de 25 de abril de 1905 (Art. 1), se tiene que los datos técnicos descritos en la referida norma legal no son precisos, es decir no se precisa con exactitud la línea divisoria o deslinde perimetral del Polígono de la Zona "G" de Colonización; por cuanto del contenido (Departamento de Chuquisaca, Provincia Acero comprenderá el centro y oriente de dicha provincia), solo se evidencia una descripción teórica, general y referencial por lo tanto, no se precisa la demarcación y cierre del (Polígono) Área de la Zona "G" de Colonización, por tanto dicha información es insuficiente para efectuar el trazado exacto (polígono cerrado) de la zona especificada en el referido artículo (...) a más de que el citado Decreto, no precisa (exactamente) los puntos de inicio y final del trazo de la línea (límite) poligonal de los elementos naturales y geográficos que se nombran, es decir; no describen puntos precisos (coordenadas referenciales del deslinde perimetral, colindancias etc.), que concrete el polígono del área, por lo tanto solo es un instrumento auxiliar geográfico que solo menciona datos (textuales) de manera general y referencial".
Sobre el mismo particular, conforme se tiene establecido en el punto II.2.5. , se tiene que efectivamente, durante el Gobierno de Ismael Montes, con cargo de aprobación legislativa, fue emitido el Decreto de 25 de abril de 1905 por el que se crean ocho zonas de colonización en el territorio nacional, asignándoseles como denominación las primeras letras del alfabeto, entre las que se encuentra la Zona "G" que conforme al precitado decreto, corresponde al Departamento de Chuquisaca, Provincia del Acero que comprende "el centro y el oriente de dicha provincia con una superficie de 67.750 kilómetros cuadrados".
Sin embargo, de la lectura de la norma en examen y del informe evacuado por el Profesional Geodesta del Tribunal Agroambiental, en relación a la Zona de Colonización "G", se establece que la misma carece de datos técnicos relacionados a paralelos, meridianos, latitud, etc., o mención de accidentes geográficos precisos, ríos, serranías u otros que permitan identificar los límites de la zona de colonización creada a través del precitado decreto, datos que sin duda permitirían, a través de estudios técnicos, determinar la zona que fue establecida a efectos de colonización, haciéndose simple mención del "centro y oriente de la provincia Acero del Departamento de Chuquisaca y la superficie de 67.750 km2" . Asimismo, el art. 4 del Decreto de 25 de abril de 1905, dispone: "Aprobadas que sean las presentes bases por la próxima Legislatura, se dictará el Reglamento orgánico de colonización y se levantarán las cartas regionales que sirvan para hacer las respectivas adjudicaciones de una manera fija que no se preste a confusión alguna ". (Negrillas añadidas), es decir que el mencionado decreto, requería un reglamento orgánico que delimite y ubique en forma exacta las áreas susceptibles de colonización, aspecto no acreditado a través de la demanda incoada por el Viceministro de Tierras e impeditivo para realizar una valoración objetiva de lo acusado y por el contrario, ratifica el hecho de que la norma de creación del área constituye solo una Base que requería de un trabajo de mensura posterior para la identificación plena de las áreas creadas, máxime cuando, el informe evacuado por el Profesional Geodesta del Tribunal Agroambiental, habiendo sido puesto a conocimiento de las partes del presente proceso conforme se acredita a fs. 160 de obrados, los argumentos sustentados en el mismo no fueron enervados por la parte actora.
En este sentido, corresponde remarcar, que como fue puesto de manifiesto por el Profesional Especialista Geodesta del Tribunal Agroambiental, que con relación a la zona de colonización "G", que la información contenida en el decreto de 1905 es insuficiente para efectuar el trazado exacto de la referida zona, es decir que dicho decreto no contiene la información técnica relevante que permita con precisión y certeza absoluta inferir de donde hasta donde abarca dicha área, razón que permite concluir sin lugar a dudas que el Decreto de 25 de abril de 1905, es solo referencial y genérico, cuya información es insuficiente para realizar determinaciones precisas, razones por las que lo acusado por la parte actora con relación a la sobreposición del predio saneado y el predio del expediente agrario Nº 43413 con la zona "G" de colonización y vulneración de las normas concernientes a este aspecto, carece de sustento fáctico y legal, no siendo por tanto evidente que el INRA haya obviado considerar lo dispuesto por el art. 186 del D.S. N° 25763, máxime cuando el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 17 de octubre de 2005, cursante de fs. 75 a 81 de antecedentes, refiere que el predio saneado no presenta sobreposición con áreas clasificadas y con otros predios y que el expediente agrario se encuentra afectado por un vicio de nulidad relativa, más no por vicios de nulidad absoluta, por tanto menos se hubiesen infringido las normas que refieren a la incompetencia del ex CNRA en zonas de colonización como acusa el actor, mucho más, cuando no precisa en su demanda elementos convincentes e inequívocos que sustenten la sobreposición acusada, a través de datos técnicos geográficos u otros y se limita a respaldar su aseveración en un informe elaborado unilateralmente, que es ajeno al proceso de saneamiento y que no corresponde su consideración dentro la presente resolución, puesto que el proceso contencioso administrativo constituye la revisión de la legalidad de las actuaciones del ente administrativo durante el proceso de saneamiento, razón por la que se revisa los actuados cursantes en el cuaderno de saneamiento y no otros que no hayan formado parte del mismo.
III.3.- Respecto a la valoración de la función económica social :
Con relación a lo acusado, el actor refiere que en la Evaluación Técnico Jurídica, realizando el cálculo matemático, tomando en cuenta las 213 cabezas de ganado y reconociendo la proporción de 5 ha por cabeza de ganado a lo que se agregó la correspondiente proyección de crecimiento, se llegó a establecer la superficie de 1599.5330 ha en favor del beneficiario, sin embargo no se hubiese considerado la inexistencia de registro de marca y que conforme a los registros de fs. 68 a 71 de obrados, el registro de marca recién fue tramitado el 21 de julio de 2005, cinco años después de las pericias de campo, es decir, no se hubiese acreditado la titularidad del ganado conforme establece el art. 239 del D.S. N° 25763, además que la Ley N° 80 establece que la marca de ganado constituye el medio para comprobar la propiedad del ganado y también su registro tendría la importancia de acuerdo a norma, por tanto se hubiese vulnerado preceptos constitucionales y en lo particular también el art. 238, parág. III, inc. c) del D.S. N° 25763 y art. 167 del D. S. N° 29215.
De la revisión de la carpeta de saneamiento se evidencia la Ficha Catastral, cursante a fs. 27 y vta. en el espacio destinado al registro de Producción y Marca de Ganado, lleva consignados, entre otros, los siguientes datos: Producto/Ganado: Vacuno; Cantidad: 200; Variedad/Raza: Criollo; fecha de elaboración 26 de julio de 1999; asimismo, respecto de la marca de ganado, se encuentra el gráfico correspondiente a la marca y en el espacio de Registro, fue tiqueada la opción "No", de cuyos datos, se puede inferir que el trabajo de campo correspondiente al predio Los Maticos, fue ejecutado durante el mes de julio de 1999, vale decir durante la vigencia del reglamento de la Ley N° 1715 aprobado por D.S. N° 24784 .
En este sentido, se infiere que las pericias de campo contempladas dentro la etapa de relevamiento de información en gabinete y en campo del predio motivo de autos, fueron realizadas conforme al reglamento agrario aprobado por D.S. N° 24784, de 31 de julio de 1997 , norma que se mantuvo vigente hasta que fue reemplazada por el nuevo reglamento aprobado por D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, razón por la que corresponde revisar si las disposiciones del referido reglamento fueron cumplidas contrastando con lo acusado por el accionante, quien obvia referir que la etapa de campo fue efectuada en la vigencia del reglamento D.S. N° 24784 referido, centrando únicamente su discernir en lo preceptuado por el reglamento que recién ingresó a la vida jurídica el 5 de mayo de 2000, vale decir el D.S. N° 25763.
El reglamento agrario aprobado por D.S. N° 24784, acorde a la normativa enunciada en el punto II.2.3. de la presente sentencia, establecía que durante la etapa de relevamiento de información en gabinete y en campo, los interesados se encontraban compelidos a acreditar su posesión o derecho propietario; asimismo, durante las pericias de campo, la entidad administrativa debía proceder a verificar el cumplimiento de la función social o económico social, según corresponda, en los predios sometidos al proceso y en relación a propietarios, subadquirentes o poseedores, estableciendo las superficies que se encuentran cumpliendo y las que no se encuentran cumpliendo actividad productiva, sin embargo, de la norma referida, no se evidencia que en predios cuya actividad sea la ganadera, durante la verificación de la FES, en este caso en medianas propiedades ganaderas, se tenga que haber exigido la presentación del registro de marca. Bajo este entendimiento, se infiere que el demandante ingresa en contradicción al invocar normativa supuestamente infringida, sin considerar que dicha normativa nació a la vida jurídica después de haberse procedido a realizar las pericias de campo en el predio Los Maticos, es decir, el reglamento aprobado por D.S. N° 25763 vigente desde el 5 de mayo de 2000, norma por la que a partir de su vigencia, recién se pueden considerar los aspectos dispuestos en la misma, como la exigencia del registro de marca acorde a lo descrito en el punto II.2.4 de la presente resolución y no retroactivamente como pretende el actor, situación que atentaría a lo establecido por la C.P.E. vigente a momento de las pericias de campo del predio Los Maticos, que como se vio, (punto II.2.1.) el art. 33 de esta norma constitucional establecía que la ley solo rige para lo venidero, concordante con el art. 123 de la actual C.P.E., careciendo por tanto de sustento lo acusado al respecto.
Sobre el mismo particular, el actor refiere que el beneficiario del predio, recién procedió al registro de su marca el 21 de julio de 2005, es decir cinco años después de las pericias de campo, aseverando en este sentido que el beneficiario del predio no acreditó la titularidad del ganado vacuno durante las indicadas pericias de campo, citando al efecto lo establecido en el art. 239 del D.S. 25763 y art. 2 de la Ley N° 80, siendo que esta última establece la obligatoriedad de que todo ganadero deba hacer registrar la marca o señal en las alcaldías, asociaciones de ganaderos e inspectorías de trabajo agrario, sin embargo, al margen de que como se pudo establecer en acápites precedentes, a momento de pericias de campo, el D.S. N° 24784 no exigía la presentación del registro de marca, el actor, no precisa la norma que taxativamente impida la presentación del registro de marca después de las pericias de campo, que en el presente caso, conforme se acredita de antecedentes, el mismo fue presentado antes del informe en conclusiones.
Por los extremos desglosados precedentemente, se establece claramente que la Resolución Administrativa RA-CS N° 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009 cursante de fs. 102 a 105 de antecedentes, no adolece de vicio que la afecte, al haber el Instituto Nacional de Reforma Agraria cumplido integralmente el mandato constitucional establecido en los arts. 393 y 397-I de la C.P.E., observando la normativa agraria vigente en su momento, lo que conlleva a fallar en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189 núm. 3 de la Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715, FALLA :
I.- Declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 15 a 18 vta. de obrados interpuesta por Jhonny Oscar Cordero Nuñez, Viceministro de Tierras, en consecuencia vigente y subsistente la Resolución Administrativa RA-CS N° 0433/2009 de 22 de diciembre de 2009.
II. - Sin costas.
Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y legalizadas, según corresponda, de fs. 1 a 130 de antecedentes, con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.
No firma el Magistrado Dr. Javier Peñafiel Bravo por ser de voto disidente.
REGÍSTRESE, NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE.-
Fdo.
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.
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