SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 053/2016

Expediente: Nº 1678-DCA-2015

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante (s): Vismarc Iván Orellana Rojas en representación legal de Rosario Arrazola Vaca Vda. de Fernández, María Ysela Fernández Arrazola de Giraldes, Viviana Fernández Arrazola, Fanny Fernández Arrazola y Jannet Fernández Arrazola
	Demandado (s): Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria
	Distrito: Beni
	Fecha: Sucre, junio 02 de 2016
	Magistrado Relator: Javier Peñafiel Bravo

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 46 a 49 vta., subsanada por memorial de fs. 59 a 62 vta., interpuesta por Rosario Arrazola Vaca Vda. de Fernández, María Ysela Fernández Arrazola de Giraldes, Viviana Fernández Arrazola, Fanny Fernández Arrazola y Jannet Fernández Arrazola debidamente representadas por Vismarc Iván Orellana Rojas, contra Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0676/2015 de 27 de abril de 2015, memorial de contestación a la demanda de fs. 97 a 99 vta., los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, Vismarc Iván Orellana Rojas en representación legal de Rosario Arrazola Vaca Vda. de Fernández, María Ysela Fernández Arrazola de Giraldes, Viviana Fernández Arrazola, Fanny Fernández Arrazola y Jannet Fernández Arrazola, en la vía contenciosa administrativa, impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 0676/2015 de 27 de abril de 2015, emitida en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio ejecutado en el polígono N° 198, propiedad denominada EL MEZON y, haciendo una relación de las resoluciones operativas emitidas en el curso del proceso, afirma que su predio se encuentra ubicado en el área de saneamiento denominada "Áreas Nuevas Loreto II" y que producto de inundaciones y deslizamientos debido a variaciones climáticas conforme al art. 177 del D.S. N° 29215 se aprobó el D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 que dispuso la suspensión de las actividades de campo en los procesos de saneamiento y reversión de la propiedad agraria, pasando a desarrollar el sustento de hecho y de derecho de su demanda:

1. Afirma que, el Instituto Nacional de Reforma Agraria emite la Resolución Administrativa UDSABN-No 236/2014 de 17 de noviembre de 2014 que dispone, en la sustanciación de las tareas de relevamiento de información en campo, la aplicación del D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014, levantándose la Ficha Catastral el 3 de diciembre de 2014 en cuya casilla de observaciones se hizo notar que el predio fue afectado por inundaciones por lo que su vivienda se encuentra deteriorada a más de haberse perdido sembradíos de maíz, pasando a describir el contenido del formulario de verificación de cumplimiento de la Función Económico Social (FES)

Continúa y señala que en la casilla de observaciones del Informe en Conclusiones de fs. 130 a 142 se señala como fecha de asentamiento el año 1970 y se replica que el predio se encuentra afectado por inundaciones que determinaron que la vivienda se encuentre deteriorada y se sufrieron pérdidas en los sembradíos de maíz, sugiriendo se reconozca un total de 50.0000 ha y se aplique un recorte de 61.3207 ha a declararse fiscales.

En éste contexto acusa que: a) No se identificaron las áreas de descanso o barbechos y sembradíos y cultivos de chocolate existentes en el predio; b) No se registraron las áreas y superficies de sembradío de maíz y yuca que se perdieron durante las inundaciones; c) Se consignó incorrectamente la data del asentamiento (año 1970); d) No se procedió a registrar la actividad forestal no maderable acreditada a través del aprovechamiento de chocolate aspecto que derivo en la determinación del recorte de la superficie (mensurada) a más de que conforme a lo analizado en el Informe en Conclusiones el predio se encuentra ubicado en una zona clasificada como Área de Protección y Uso Agroforestal Limitado en la que se permite la extracción de productos forestales no maderables como goma, castaña, cacao, palmito, etc., aspectos no valorados en el precitado informe.

Concluye señalando que, conforme a lo desarrollado se tiene acreditada la transgresión de los arts. 155.II, 159 y 171 del D.S. N° 29215.

2. Señala que de acuerdo a los informes cursantes de fs. 52 a 67 se acredita que el relevamiento de información en campo en predios ubicados en el municipio de Loreto fue suspendido reiterativamente debido a la existencia de inundaciones e imposibilidad de acceso al área por lo que en mérito al art. 177 del D.S. N° 29215 se promulgó el D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 aplicable al predio denominado El Mezon, no obstante ello, no se consideraron las observaciones realizadas por la propietaria, no se registró la información histórica del predio aspectos que hubiesen permitido identificar la superficie que se encontraba cumpliendo la FES antes de las inundaciones por lo que el proceso se habría sustanciado sobre la base de información incorrecta.

Con estos argumentos, sustentando su demanda en los arts. 393 de la CPE; 177, 159.II, 155 y 171 del D.S. N° 29215, 2.II.III y IV de la L. N° 1715 y 4 del D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 solicita se declare probada su demanda y se anule la resolución impugnada anulándose obrados hasta las pericias de campo ejecutadas el 3 de diciembre de 2014.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada, en el plazo de ley, por Jorge Gómez Chumacero "Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria" conforme a los siguientes argumentos de hecho y derecho:

1. Citando el Informe Técnico Jurídico UDSABN N° 1295/2014 de 13 de noviembre de 2014 cursante de fs. 58 a 60 señala que en atención al mapa aprobado por Resolución Ministerial N° 400 de 2 de mayo de 2014 se emitió el Informe Técnico JRLL-USB-INF-SAN N° 259/2016 de 7 de marzo de 2016 que de forma textual precisa que: "EL MEZON NO SE SOBREPONE A LA COBERTURA DE ÁREAS AFECTADAS POR INUNDACIONES 2014 y ANEXOS APROBADO MEDIANTE DECRETO SUPREMO N° 1954 DE FECHA 02 DE ABRIL DE 2014 Y LA RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 400 DE FECHA 02 DE MAYO DE 2014 elaborado por la Unidad Técnica Nacional de Información de la tierra del Viceministerio de Tierras " por lo que lo observado por la parte actora no tiene sustento toda vez que el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) realizó una correcta valoración de la normativa que le tocó aplicar.

Continúa y señala que si bien la parte actora manifiesta que su vivienda y sembradíos fueron afectadas por inundaciones, lo aseverado no condice con la información generada en campo de acuerdo a las fotografías de fs. 102 a 104 que permiten acreditar que el predio se encontraba en buenas condiciones sin rasgos de inundación o afectación alguna.

Concluye señalando que los resultados del proceso de saneamiento fueron debidamente socializados conforme se acredita por el Aviso Agrario cursante a fs. 150 del expediente de saneamiento.

Con estos argumentos solicita se declare improbada la demanda y subsistente la resolución impugnada con imposición de costas.

Que, corrido en traslado, la parte actora no hizo uso de su derecho a la réplica.

CONSIDERANDO : Que, el proceso contencioso administrativo, en un estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en los que fue planteada, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda, memorial de subsanación y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "EL MEZON" se desarrolló en vigencia de la Constitución Política del Estado de febrero de 2009, L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996 modificada por L. N° 3545 de 28 de noviembre de 2006 y D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, por lo que la cita de éstas disposiciones legales y otras que correspondiere será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:

I. Consideraciones de Orden Legal.-

I.1. El art. 2 de la L. N° 1715 señala que: "I. El solar campesino, la pequeña propiedad (...) cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios (...) II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario", concordante con el art. 3 de la precitada norma legal que, en lo pertinente, expresa: "I. Se reconoce y garantiza la propiedad agraria privada a favor de personas naturales o jurídicas, para que ejerciten su derecho de acuerdo con la Constitución Política del Estado, en las condiciones establecidas por las leyes agrarias y de acuerdo a las leyes. II. Se garantiza la existencia del solar campesino, la pequeña propiedad (...) IV. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por la Constitución Política del Estado y la ley, gozan de la protección del Estado, en tanto cumplan una función económico-social y no sean abandonadas conforme a las previsiones de esta ley. Cumplidas estas condiciones, el Estado garantiza plenamente el ejercicio del derecho propietario, en concordancia con lo establecido en el parágrafo I del presente artículo", entendiéndose que el Estado tiene el deber de garantizar el ejercicio del derecho a la propiedad privada agraria en tanto se cumpla la función social (FS) o función económica social (FES) según corresponda de acuerdo al contenido del art. 393 de la CPE que a la letra expresa: "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social , según corresponda" (las negrillas fueron añadidas), en éste orden, no sólo la adquisición sino también la conservación del derecho de propiedad agraria se encuentra supeditada al cumplimiento de la FS o FES que en definitiva constituye el elemento central del reconocimiento de derechos durante el proceso de saneamiento, así debe entenderse de la redacción del art. 66.I.1. de la L. N° 1715 que en lo pertinente señala: "El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social (...), aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros (...)"

I.2. El art. 177 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, en lo pertinente expresa: "Para la verificación de la función económico social en caso de desastres o catástrofes naturales declarados mediante Decreto Supremo, el Instituto Nacional de Reforma Agraria identificará geográficamente, utilizando medios técnicos actuales, las áreas y predios afectados efectivamente, para determinar la aplicación de un procedimiento especial de verificación de acuerdo con el tipo de desastre o catástrofe que se trate, pudiendo utilizarse información secundaria de apoyo anterior a la fecha del desastre. La actividad de verificación en campo se realizará una vez que las condiciones en los predios afectados así lo permitan (...) ", norma legal que nos remite a presupuestos técnicos y legales, actuados especiales y existencia de condiciones que permitan desarrollar los trabajos de campo, en tal razón deberá existir la declaratoria de desastre o catástrofe natural, identificación (técnica) del área afectada y empleo de metodologías adecuadas al tipo de desastre natural y en lo posible la existencia de condiciones que permitan efectuar la verificación en campo.

Por D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 se decreta la suspensión de las actividades de campo en los procedimientos de saneamiento y reversión de la propiedad agraria y el establecimiento de un procedimiento especial de verificación del cumplimiento de la Función Económico Social - FES o Función Social - FS, para los predios que fueron afectados por inundaciones, sin embargo de ello el art. 2° de la precitada norma legal, señala: "Para la aplicación del presente Decreto Supremo, en el plazo de treinta (30) días calendario, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras elaborará un mapa de identificación geográfica y temporal sobre áreas afectadas por inundaciones en base a la Información del Sistema Único Nacional de Información de la Tierra-SUNIT y otros instrumentos técnicos " y a continuación, precisa: "Artículo 4°.- (Procedimiento especial de verificación del cumplimiento de la FES y FS) La verificación de la FES y FS en los predios afectados por inundaciones, se realizará en campo tomando en cuenta la información histórica proveniente de instrumentos complementarios o secundarios, debiendo identificar las áreas efectivamente aprovechadas (agrícola y/o ganadera) antes de las inundaciones " (el subrayado nos corresponde), debiendo entenderse que el contenido del D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 proyectaba sus efectos, únicamente a, aquellos predios que se encuentren al interior de la zona a ser delimitada por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, no estando librado al arbitrio de los interesados o del Instituto Nacional de Reforma Agraria determinar cual o cuales predios debían ser considerados en los márgenes de la precitada norma legal.

II. Análisis del caso concreto.-

II.1. Cursa de fs. 58 a 60 Informe Técnico Jurídico UDSABN-No 1295/2014 de 13 de noviembre de 2014 que en lo pertinente señala:

"Por otro lado revisado que ha sido la información gráfica (shape) y teniendo en cuenta que el área de intervención "Áreas Nuevas Loreto II", se encuentra dentro de las zonas afectadas por la inundaciones, según mapa aprobado mediante Resolución Ministerial N° 400 de fecha 02 de mayo de 2014, por lo tanto se deberá aplicar el procedimiento especial de Verificación del Cumplimiento de la Función Social y/o función económica Social, de acuerdo a lo establecido en el Decreto Supremo N° 1954 de fecha 02 de abril de 2014, concordante con el art. 177 del Decreto Supremo 29215 de fecha 02 de agosto de 2007"

Adjuntándose el plano de fs. 62 que en relación al tema de análisis precisa que el polígono 198 se encuentra afectado en un 78% por inundaciones.

De fs. 68 a 69 del expediente de saneamiento, cursa Resolución Administrativa UDSABN-No 236/2014 de 17 de noviembre de 2014 cuya parte resolutiva segunda dispone: "Se dispone la aplicación del Procedimiento Especial de Verificación del Cumplimiento de la Función Económico Social y/o Función Social, en predio afectados por inundaciones conforme lo que establece el Decreto Supremo N° 1954 de fecha 02 de abril de 2014, concordante con el Art. 177 del Decreto Supremo 29215 de fecha 02 de agosto de 2007 " (el subrayado es nuestro), disposición publicada a través de medios de prensa escrita y oral conforme se acredita de la documental que va de fs. 70 a 72, debiendo entenderse que la aplicación del "Procedimiento Especial de Verificación de Cumplimiento de la Función Económico Social y/o Función Social " fue dispuesta para aquellos predios afectados por inundaciones.

En éste contexto, conforme a lo observado a tiempo de ejecutarse las pericias de campo, Rosario Arrazola Vaca Vda. de Fernández, hizo conocer al Instituto Nacional de Reforma Agraria que el predio fue afectado por inundaciones que determinaron el deterioro de su vivienda y la pérdida de sembradíos de maíz, sin embargo de ello, no acredita que se encuentre al interior de la zona delimitada por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras conforme dispuso el art. 2 del D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014, en ése contexto, conforme se tiene precisado, conforme al plano de fs. 62 , el Instituto Nacional de Reforma Agraria en mérito a lo dispuesto por la precitada norma legal determinó que, únicamente, un 78% del polígono 198 (en el que se encuentra ubicado el predio denominado El Mezon), se encuentra afectado por inundaciones existiendo, por lógica consecuencia, un 22% que no fue afectado por éste tipo de situaciones climáticas, porcentaje que se ubica al lado este del citado polígono de saneamiento.

En éste orden de ideas, conforme a la documental aparejada por el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria al memorial de contestación de fs. 97 a 99 vta. del contencioso administrativo, Informe Técnico JRLL-USB-INF-SAN No 259/2016 de 7 de marzo de 2016 de fs. 95 y plano de fs. 96, se tiene que el predio denominado El Mezon, se encuentra ubicado en el lado éste del polígono 198 y de manera precisa en el área que conforme al análisis efectuado durante la sustanciación del proceso de saneamiento (plano de fs. 62) no se encontraba afectada por inundaciones conforme a lo regulado por el D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 y lo establecido en la Resolución Ministerial N° 400 de fecha 02 de mayo de 2014 .

Asimismo, es preciso resaltar que el art. 2 de la L. N° 1715 modificado por el art. 2 de la L. N° 3545 precisa que: "VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables ", concordante con lo normado por el art. 170 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, que en lo pertinente expresa: "En el desarrollo de actividades forestales (...) una vez evidenciado el otorgamiento regular de las autorizaciones, se verificará en el terreno su cumplimiento actual y efectivo (...) Estas actividades serán reconocidas como función económico - social en predio con antecedente en Títulos Ejecutoriales o proceso agrario en trámite " (el subrayado es nuestro), entendiéndose que en actividades forestales, a efectos de probar el cumplimiento de la función social o función económico social los administrados se encuentran obligados a acreditar que el predio cuenta con título ejecutorial o proceso agrario en trámite y que existe la autorización de aprovechamiento forestal vigente y emitida por autoridad competente.

En éste contexto, éste Tribunal concluye que, conforme a la información cursante en antecedentes respaldada por la adjuntada al memorial de contestación de la demanda, el predio denominado El Mezón no se ubica en el área en la que conforme al D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 y lo establecido en la Resolución Ministerial N° 400 de fecha 02 de mayo de 2014 debió aplicarse el Procedimiento Especial de Verificación del Cumplimiento de la Función Económico Social (FES) y/o Función Social (FS) en los términos establecidos en el art. 177 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, asimismo, al no acreditarse que el predio tenga antecedente en título ejecutorial o proceso agrario en trámite y mucho menos haberse presentado autorización de uso y/o aprovechamiento de recursos forestales no correspondió considerar la actividad forestal desarrollada en el predio como cumplimiento de la FES o FS a más de que éste aspecto (omisión) no fue representada ante los funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria, por lo que no podría acusarse que no se procedió a identificar áreas de descanso, barbechos ni los sembradíos y/o cultivos de chocolate en el predio, aspectos que no se vislumbran en el contenido de la Ficha Catastral de fs. 88 y vta. ni en el del formulario de Verificación de la Función Económico Social de fs. 90 a 93 y si bien se hizo notar que se perdieron sembradíos de maíz (no de yuca), en mérito a lo previamente desarrollado, el Instituto Nacional de Reforma Agraria no se encontraba conminado a verificar dichos aspectos conforme a los procedimientos establecidos en el art. 177 del D.S. N° 29215.

Asimismo, corresponde resaltar que a fs. 87 del expediente de saneamiento cursa Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio suscrita por Rosario Arrazola Vaca Vda. de Fernández cuya parte pertinente señala que en relación al predio denominado El Mezon existe una posesión que se remonta a 1970, elemento que guió el entender de la entidad administrativa, en tal razón determinó que la posesión ejercida en el predio, por ser anterior a la promulgación de la L. N° 1715, ingresa en los límites de la legalidad, resultado intrascendente el acusarse que no existió una adecuada valoración de la fecha de inicio de la posesión en el predio, toda vez que éste aspecto no influyó negativamente en los intereses de los ahora demandantes y en todo caso, como se tiene señalado, les asigno efectos positivos.

A más de lo previamente desarrollado, cabe señalar que de fs. 147 a 149 cursa Aviso Agrario emitido a efectos de socializar los resultados obtenidos en ejecución del proceso de saneamiento de los predios El Mezon y otros conminándose a todos los interesados a participar de dichos actos y hacer conocer observaciones, reclamos o denuncias, documento publicado en un medio de prensa escrita conforme a se acredita de la documental de fs. 150 y en un medio de prensa oral de acuerdo a los documentos de fs. 153 y 154 no identificándose el apersonamiento de los ahora demandantes, quienes conforme a lo regulado por el art. 305 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 tenían la oportunidad de apersonarse ante los funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tomar conocimiento de los resultados obtenidos y conclusiones a las que arribó el Instituto Nacional de Reforma Agraria en el desarrollo del proceso y al no hacerlo dejaron precluir la oportunidad para hacer presente dichos reclamos.

En éste contexto, éste Tribunal concluye que a tiempo de sustanciarse el proceso de saneamiento en el predio denominado El Mezon, la entidad administrativa valoró la información que le toco conocer conforme a las normas que le correspondió aplicar, no existiendo vulneración de los arts. 393 de la CPE; 177, 159.II, 155 y 171 del D.S. N° 29215; 2.II.III y IV de la L. N° 1715 y 4 del D.S. N° 1954 de 2 de abril de 2014 como acusa la parte actora.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en primera y única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. N° 025 del Órgano Judicial, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 46 a 49 vta., subsanada por memorial de fs. 59 a 62 vta., interpuesta por Rosario Arrazola Vaca Vda. de Fernández, María Ysela Fernández Arrazola de Giraldes, Viviana Fernández Arrazola, Fanny Fernández Arrazola y Jannet Fernández Arrazola debidamente representadas por Vismarc Iván Orellana Rojas, contra Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en consecuencia subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 0676/2015 de 27 de abril de 2015 emitida en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio ejecutado en el polígono N° 198, propiedad denominada El Mezon.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar, con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria, fotocopias legibles y legalizadas de las siguientes piezas procesales:

-Informes, planos, resoluciones y documentación que cursa de fs. 58 a 72.

-Formularios y documentos de fs. 79 a 93.

-Informe en Conclusiones, planos, documentos, informe de cierre y otros documentos de fs. 130 a 154.

-Decreto de fs. 159 y resolución final de saneamiento de fs. 162 a 164.

No firma la Magistrada Dra. Deysi Villagómez Velasco por ser de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.