SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 031/2015

Expediente: Nº 1599-NTE-2015

	Proceso: Nulidad de Titulo Ejecutorial
	Demandante (s): Justo Flores Casas representado por Cristhel Mireyba Palma Verduguez
	Demandado (s): Comunidad Collpaña representada por Clemente Nina Rodríguez
	Distrito: Oruro
	Fecha: Sucre, abril 15 de 2016
	Magistrado Relator: Javier Peñafiel Bravo

VISTOS: La demanda de nulidad del Titulo Ejecutorial PCM-NAL-004854 de fs. 23 a 34 modificada por memorial de fs. 40, interpuesta por Justo Flores Casas representado por Cristhel Mireyba Palma Verduguez contra la Comunidad Collpaña representada por Clemente Nina Rodríguez, los antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, Cristhel Mireyba Palma Verduguez a nombre y en representación de Justo Flores Casas demanda la nulidad del Título Ejecutorial PCM-NAL-004854 de 4 de julio de 2013 manifestando que mediante Título Ejecutorial N° 082834 se reconoció derechos a favor de Donato Aroja Canaviri, mérito a lo cual, conforme se acredita del testimonio N° 219/1979 de 24 de agosto de 1979, el prenombrado, transfiere (en calidad de donación), a favor de la Asociación de Clases de la Guardia de Seguridad Pública de Oruro (ASCLASGUARNAL) una parcela de treinta y nueve (39) hectáreas (ha) ubicada en la zona de Alto Caracollo haciéndose notar que parte de la superficie donada será destinada a la construcción de viviendas para los afiliados de la precitada persona colectiva.

Con el precitado derecho propietario, la ASCLASGUARNAL, mediante escritura pública que corre en el Testimonio N° 188/1990 de 22 de mayo de 1990 transfiere a favor de Justo Flores Casas 24 ha., en ésta línea, aclara que las restantes 15 ha, han sido fraccionadas en lotes de 500 m2 que benefician a un total de 200 socios de la precitada Asociación de Clases para la construcción de viviendas, naciendo la urbanización denominada Los Laureles ubicada al interior del área urbana del municipio de Caracollo conforme a la Resolución 6/84 de 30 de octubre de 1984 que aprueba el plano de urbanización.

Afirma que la Honorable Alcaldía Municipal de Caracollo, el 30 de octubre de 1984, emite la Ordenanza Municipal N° 15/84 declarando que la ASCLASGUARNAL ha probado su derecho propietario en la Urbanización Los Laureles, disponiéndose que cada socio cumpla con sus obligaciones tributarias incluyendo el pago de los impuestos anuales concluyendo que, conforme a datos que cursan en el expediente de saneamiento, las quince hectáreas que corresponden a la urbanización Los Laureles no sólo están ubicadas al interior del radio urbano del municipio de Caracollo sino que tienen características urbanas por estar destinadas (exclusivamente) a la construcción de viviendas remitiéndose a la certificación de fs. 557, Resolución Municipal N° 6/84 de fs. 344 y Ordenanza Municipal 15/84 de fs. 345, aspecto que se encontraría corroborado por la inexistencia de actas de conformidad de linderos en el sector que colinda con el radio urbano del precitado municipio y el pago de impuestos anuales que se acredita por la documental de fs. 323 a 327, 488 a 489 y 987 a 988 de antecedentes.

Continúa y añade que en atención a la imprecisión del área urbana, mediante Resolución Administrativa RA-DDO-DS-SAN SIM - N° 002/2010 de enero de 2010 se dispuso dividir el área de saneamiento en 5 polígonos resultando que en el quinto quedan incluidas las 24 de su mandante y las 15 que corresponden a la urbanización Los Laureles en tal razón siendo que éstas últimas, conforme se tiene acreditado, se ubican al interior del radio urbano, las veinticuatro hectáreas de la parte actora también se encuentran en ésta situación en razón a que "ambas parcelas constituyen una sola unidad territorial toda vez que forman parte de las 39 ha. inicialmente cedidas a favor de la Asociación de Clases de la Guardia de Seguridad Pública "

Con estos antecedentes afirma que, en ejecución del proceso de saneamiento, se han cometido una serie de irregularidades (insalvables) que vician de nulidad el proceso y el título ejecutorial emitido conforme a los argumentos que se pasan a desarrollar:

1. Afirma que durante el proceso de saneamiento no se levantaron las Fichas Catastrales de la urbanización Los Laureles y de las 24 ha que corresponden a su mandante vulnerándose el art. 299 del D.S. N° 29215 en razón a que la Ficha Catastral constituye el único documento (oficial) que permite acreditar que se ejecutó la etapa de relevamiento de información en campo, mismo que no puede ser reemplazado a través de informes, omisión que vicia de nulidad absoluta el Título Ejecutorial emitido a favor de la Comunidad Collpaña por afectarse el debido proceso y el derecho a la defensa, conforme al art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715.

2. Acusa que en ninguna de las resoluciones finales de saneamiento, Resolución Suprema N° 06376 de 7 de septiembre de 2011 ni en la Resolución Administrativa RA-SS N° 0733/2012 de 7 de agosto de 2012, se resuelve la situación jurídica de la urbanización Los Laureles ni de su mandante (propietario de 24 ha) no obstante habérseles tomado en cuenta en distintos actuados del proceso de saneamiento y de manera particular en el Informe en Conclusiones, limitándose a anular títulos ejecutoriales y dotar tierras a favor de distintas comunidades entre ellas la Comunidad Collpaña, dejando irresuelta la situación jurídica de las precitadas parcelas, vulnerándose el debido proceso y el derecho a la defensa de su mandante y de los propietario de la urbanización Los Laureles, omitiéndose dar cumplimiento a los arts. 64 y 66 de la L. N° 1715, omisión que tiene relación con la fundamentación y motivación que debe acompañar a toda resolución judicial o administrativa concluyéndose por ello que el Título Ejecutorial cuya nulidad se demanda carece de respaldo técnico y jurídico y por lo mismo carece de eficacia jurídica aspecto que da lugar a que el Título Ejecutorial cuestionado se encuentre afectado por la nulidad prevista en el art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715.

3. Señala que conforme al art. 11 del D.S. N° 29215, el Instituto Nacional de Reforma Agraria tiene competencia para sanear la propiedad agraria o rural, en tal razón dicho proceso no surte efectos en relación a predios ubicados en el área urbana de los municipios, en éste sentido, afirma que conforme a lo ampliamente desarrollado, se concluye que la urbanización Los Laureles y las 24 ha de su mandante se encuentran ubicadas en el interior del radio urbano del municipio de Caracollo, resultando una aberración considerar que una urbanización (con destino exclusivo a viviendas) se encuentre en el área rural, en tal razón, siendo que la parcela de la parte actora forma parte de una unidad territorial que comprende un total de 39 hectáreas "se colige que también están dentro del área urbana del indicado municipio " aspecto corroborado por la ordenanza y resoluciones municipales hechas referencia en el preámbulo del memorial de demanda.

En este contexto afirma que el Instituto Nacional de Reforma Agraria actuó sin competencia incurriendo en la nulidad prevista en el art. 122 de la CPE viciando de nulidad absoluta el Título Ejecutorial emitido toda vez que la intención de la entidad administrativa era dotar y titular tierras agrarias y no urbanas o destinadas a viviendas conforme a lo previsto en el art. 50.I.1.a. de la L. N° 1715 a más de haberse actuado sin competencia conforme a la causal de nulidad prevista en el art. 50.I.2.a. de la precitada norma legal por haberse actuado sin competencia en razón del territorio.

4. Acusa la vulneración del art. 283.II del D.S. N° 29215 por no haberse solicitado la presentación de certificado emitido por el Gobierno Municipal de Caracollo a través del cual se acredite (con absoluta precisión) que el área a ser saneada se sobrepone o no a su radio urbano a efectos de determinar la competencia de la entidad administrativa, aspecto que no constituye una formalidad sino un requisito de admisibilidad de las demandas de saneamiento a pedido de parte cuando las parcelas se ubican en proximidades de radios urbanos, citando las Sentencias Agrarias Nacionales S1ra. N° 15/2013 de 6 de junio y S1ra. N° 22/2015 de 14 de abril que resuelven anular los procesos de saneamiento por haberse vulnerado el citado art. 283.II del D.S. N° 29215, aspecto que ingresaría en el contenido del art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715.

5. Precisa que, una ordenanza municipal, por sí sola, no determina el uso del suelo , aspecto que (ahora) constituye un elemento determinante para definir la competencia de los órganos jurisdiccionales y del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en este sentido, ante la duda de si el predio se encuentra ubicado dentro o fuera del área urbana de un municipio, a efectos de determinar la competencia, debe considerarse el uso del suelo conforme a la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional Plurinacional en sus Sentencias Constitucionales 0378/2006 de 18 de abril de 2006 y 0001/2010 de 17 de diciembre de 2010, en tal sentido, "en una Urbanización como "Los Laureles" que ha sido reconocida y aprobada por el propio gobierno municipal de Caracollo, resulta por demás obvio que no puede desarrollarse ninguna actividad productiva agropecuaria para justificar el cumplimiento de la función social por estar destinada, reitero, a construcción de viviendas; por consiguiente, esa zona tiene características netamente urbanas, no rurales, tomando en cuenta precisamente el uso del suelo " asumiendo que la parcela de su mandante (también) tiene características urbanas habiendo correspondido excluirla del área de saneamiento y al no hacerlo se habría actuado sin competencia conforme al art. 122 de la CPE, aspecto que fue considerado por la entidad administrativa a tiempo de emitir la Resolución Administrativa 96/05 en este sentido "sería ilógico pensar que podría verificarse el cumplimiento de la FS o FES en áreas destinadas a vivienda " en ésta línea la parte resolutiva primera y quinta de la precitada resolución señalarían que: "Se dispone que la ejecución del saneamiento (...) en sus tres modalidades, se restringirá a aquellas propiedades agrarias cuyas características (...) se ajusten a la clasificación establecida en el artículo 41 parágrafo I de la Ley N° 1715 (...)" y "En todas las áreas donde no exista pronunciamiento expreso del Gobierno Municipal (...), pero que por las características de los predios éstos no se encuentran destinados a actividades agrarias (...) sino más bien están destinados a vivienda (...) no procede la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria en ninguna de sus modalidades (...)", concluyendo que el INRA, al haber ejecutado el proceso de saneamiento en un área con características netamente urbanas, vulneró los arts. 11 y 238.II del D.S. N° 29215 y 122 de la CPE a más quebrantarse el derecho a la vivienda y a la propiedad privada urbana resguardados por los arts. 19 y 56 de la CPE, incurriéndose por tal razón en la nulidad prevista por el art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715.

6. Señala que conforme al art. 67 de la L. N° 1715, concordante con el art. 331 del D.S. N° 29215, tratándose de predios que cuenten con antecedente en título ejecutorial corresponde al Presidente Constitucional de Estado Plurinacional y al Ministro de Desarrollo Rural y Tierras dictar Resolución Suprema y en caso de predios en posesión o con antecedente en procesos agrarios en trámite compete al Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria emitir Resolución Administrativa.

En éste contexto aclara que, conforme a los datos del proceso, la 39 hectáreas donadas por Donato Aroja Canaviri tienen antecedente en el proceso agrario de dotación cuyo expediente se encuentra signado con el N° 1222 en el que se emitió la Resolución Suprema N° 90447 de 21 de marzo de 1960 y en mérito a ello, varios títulos individuales y colectivos, entre éstos el N° 82834 de 28 de octubre de 1960 a favor de DONATO AROJA CANAVIRI por lo que, en estricto cumplimiento de los arts. 67 de la L. N° 1715 y 336 y 341 del D.S. N° 29215 habría correspondido emitirse Resolución Suprema y no simplemente una Resolución Administrativa como aconteció en el caso en examen, habiendo el Director Nacional del INRA, usurpado funciones que caen en la nulidad prevista por el art. 122 de la CPE, citando al efecto las Sentencias Agrarias Nacionales S2a N° 19/2007 de 9 de noviembre de 2007, S1a N° 35/2007 de 3 de diciembre de 2007 y S2a N° 09/2009 de 20 de octubre de 2009 y la Sentencia Constitucional N° 13/03 de 14 de febrero de 2003 y en tal razón afirma que se incurrió en la nulidad prevista por el art. 50.I.2.a. de la L. N° 1715 por haberse actuado sin competencia por razón de la jerarquía normativa.

En ése contexto, afirma que la Resolución Administrativa RA-SS N° 0733/2012 de 7 de agosto de 2012 y el Título Ejecutorial PCM-NAL-004854 de 4 de julio de 2013 emitido sobre la base de aquella se encuentra afectados por vicios manifiestos de nulidad absoluta por lo que solicita se declare nulo y sin efecto legal el referido título ejecutorial y el proceso agrario que le sirvió de base y se reconduzca el proceso de saneamiento debiendo excluirse la superficie sobrepuesta al área urbana del municipio de Caracollo.

Que, corrida en traslado, la demanda es contestada por memorial de fs. 223 a 233 vta., por Clemente Nina Rodríguez a nombre y en representación de la Comunidad Collpaña señalando, en lo más relevante, que:

- Haciendo una relación de los antecedentes del proceso de saneamiento, aclara que se han cumplido con todos los procedimientos establecidos, por ley, para la ejecución del proceso de saneamiento.

- Mediante Resolución Suprema N° 06376 de 7 de septiembre de 2011 se anularon los Títulos Ejecutoriales individual y colectivos con antecedentes en la Resolución Suprema N° 90447 de 21 de marzo de 1960 aclarando que entre los beneficiarios de las tierras tituladas colectivamente figura DONATO AROJA, quien por tal razón no podía disponer de dichas tierras por ser inalienables, indivisibles, imprescriptibles, irreversibles e inembargables.

- Por Resolución Administrativa N° RA-SS N° 0733/2012 de 7 de agosto de 2012 se dispone dotar la parcela con posesión legal colectiva a favor de la Comunidad Collpaña emitiéndose el Título Ejecutorial N° PCM-NAL-004854 de 4 de julio de 2013 a través del cual se acredita el derecho propietario que asiste a la precitada persona colectiva.

- Aclara que la posesión pacífica y continuada que ejerce la Comunidad Collpaña data de 1960 tiempo en el que, sin excepción, desarrollaron trabajos agropecuarios propios de la zona conforme a las fotografías que se adjuntan, el certificado de fs. 147 del expediente de saneamiento, el Informe de 4 de octubre de 2012 y las fotografías de fs. 132 y de fs. 148 a 150.

- Afirma que la certificación de 19 de junio de 2008, expedida por la H. Alcaldía Municipal de Caracollo, permite acreditar que los terrenos de la Comunidad Collpaña se encuentran ubicados fuera del radio urbano, conforme dispone el art. 11 del D.S. N° 29215, aspecto corroborado por la certificación emitida, el 25 de julio de 2011, por el precitado gobierno municipal, a más de acreditar que la ampliación y demarcación del radio urbano intensivo y extensivo se encontraba pendiente de ser consolidado en el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, añadiendo que de acuerdo al Acta de Tratamiento de Conflictos de 30 de agosto de 2011, al no contarse con una propuesta técnica para la definición del radio urbano se sugiere que el Instituto Nacional de Reforma Agraria prosiga con el proceso de saneamiento.

Respecto a los antecedentes del derecho propietario y posesorio del demandante; afirma que conforme a la demanda los derechos del actor devendrían de la propiedad de DONATO AROJA CANAVIRI, sin embargo no se considera que el Título Ejecutorial N° 082834 trata de un título colectivo que corresponde a los terrenos colectivos del Ex Fundo Caracollo otorgados en dotación a la Comunidad Collpaña, concluyendo que a más de que dichos títulos fueron anulados mediante Resolución Suprema N° 06376 de 7 de septiembre de 2011, no podían ser transferidos por DONATO AROJA CANAVIRI conforme al art. 58 del D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953 adjuntado al efecto fotocopias legalizadas de la nómina de beneficiarios del expediente N° 1222 de cuyo contenido se concluiría que no se emitió título individual a favor del prenombrado.

Asimismo, señala que por la certificación original de 20 de mayo de 2013 expedida por el Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo se acredita que la Comunidad Collpaña no cuenta con luz eléctrica.

Sobre la supuesta existencia jurídica y técnica de la urbanización Los Laureles; aclara que la Resolución N° 6/84 y la Ordenanza Municipal N° 11/98 ambas emitidas por el Alcalde Municipal de Caracollo el 30 de octubre de 1984 claramente señalan que la supuesta Urbanización "Los Laureles" es propietaria de terrenos dentro del radio urbano de Caracollo, contrariamente a los terrenos que se demanda su nulidad que se encuentran en el área rural de dicho municipio .

Continúa y afirma que a través de la Ordenanza Municipal N° 15/1984 emitida el 30 de octubre de 1984 por el Alcalde Municipal de Caracollo se encuentra observada conforme al Informe MPD/VP/DGPT/UOT N° 192/2015 de 22 de julio de 2015 en el que se señala que a la fecha, el Gobierno Autónomo Municipal de Caracollo no ha remitido al Ministerio de Planificación del Desarrollo, documentación que subsane las observaciones hechas en el informe MPD/VPC/DGPT/N° 301/2013 de 12 de agosto, citando al efecto el art. 11.I.II del D.S. N° 29215, concluyendo que, hasta la fecha, el municipio de Caracollo no cuenta con radio urbano homologado.

Respecto a la inexistencia de Ficha Catastral; señala que la misma fue levantada a favor de los verdaderos propietarios conforme se evidencia a fs. 68 de la carpeta de saneamiento.

En relación al incompetencia para emitirse una resolución administrativa; afirma que la parte actora no considera que mediante Resolución Suprema N° 06376 de 7 de septiembre de 2011 se anularon los títulos ejecutoriales individual y colectivos con antecedente en la Resolución Suprema N° 90447 de 21 de marzo de 1960 y se dispuso la cancelación de las partidas de propiedad, gravámenes e hipotecas que recaigan sobre dichos títulos ejecutoriales, estando anulado el título de DONATO AROJA CANAVIRI y las posteriores donaciones y ventas.

En este contexto, afirman que la demanda no subsume sus argumentos en las causales fijadas por el art. 50 de la L. N° 1715 limitándose a identificar errores de forma y de fondo del proceso de saneamiento solicitando se declare improbada la demanda y se confirme el Título Ejecutorial impugnado.

Que, por memorial de fs. 240 a 246, la parte actora ejercita su derecho a la réplica, recalcando que, con fines del proceso de saneamiento, resulta irrelevante analizar si la donación efectuada por DONATO AROJA CANAVIRI fue legal o ilegal o si se podía o no donar terrenos colectivos en razón a que lo relevante es que en mérito a dicha donación se organizó la urbanización Los Laureles con la finalidad de construir viviendas de carácter social a más de que dicha donación quedó ratificada o avalada (autorizada) por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, aclarando que el hecho de haberse anulado el título ejecutorial emitido a favor de DONATO AROJA CANAVIRI no afecta el fondo de la demanda en la que debe analizarse la existencia o no de las causales de nulidad acusadas.

Reitera que la Resolución 6/84 permite acreditar la existencia de la urbanización Los Laureles y que la misma se ubica dentro del radio urbano del municipio de Caracollo y que, conforme a la Ordenanza Municipal N° 15/84 se tiene probado que la ASCLASGUARNAL ha probado su derecho propietario y por lo mismo se aprobaron los planos de la precitada urbanización, aspectos ratificados por la Ordenanza Municipal N° 11/98 de 13 de marzo de 1998, recalcando que, en caso de duda, se debió considerar el uso del suelo.

Continúa y señala que el hecho de que se haya anulado el título ejecutorial emitido a favor de DONATO AROJA CANAVIRI no implica que los lotes de terreno de la urbanización Los Laureles no tengan como antecedente al proceso agrario N° 1222, en tal razón, como resultado del proceso de saneamiento, debió haberse emitido resolución suprema y no administrativa.

Asimismo, puntualiza que, en relación a que la entidad administrativa no definió la situación jurídica de la urbanización Los Laureles ni de la parcela de su mandante y respecto a la violación del art. 283.II del D.S. N° 29215 no existió pronunciamiento de la parte demandada, en contravención del art. 346 del Cód. Procesal Civil, pidiendo que esta omisión sea considerada como reconocimiento de la verdad.

Que, por memorial de fs. 380 a 383 vta. la parte demanda ejerce su derecho a la dúplica haciéndose notar que en el memorial de réplica, al señalarse "donde se están construyendo las viviendas " se reconoce implícitamente que durante el saneamiento dichas tierras no se encontraban cumpliendo la función social y en todo caso se verificó que quien cumplía la función social era la Comunidad Collpaña, siendo evidente que se constató las características agrarias de dicha superficie en la que se sembraba quinua y no se evidenció la existencia de conexión de agua potable, alumbrado eléctrico, calles y vías públicas, reiterando que los títulos ejecutoriales con antecedente en la Resolución Suprema N° 90447 de 21 de marzo de 1960 fueron anulados.

Asimismo aclara que, en relación a la situación jurídica de la urbanización Los Laureles y de Justo Flores Casas, conforme se evidencia del Acta de Tratamiento de Conflictos de 30 de agosto de 2011 y el memorándum de notificación de fs. 122, se evidencia la participación de la representante de la citada urbanización y de Justo Flores Casas.

Que, por memorial de fs. 362 a 370 vta., se apersona Cristhel Mireyba Palma Verduguez a nombre y en representación de Erasmo Baltazar Mamani, Juana Mamani Condori, María Mamani Altamirano, Hilarión Condori Quispe, Francisco Quispe Marza, Javier Flores Condori, Francisco Flores Quispe, Francisco Pinaya Marca, Martha Pinaya Marca de Torrez, Favian Antonio Alvaro, Clementina Mamani Mamani de Mamani, Paulino Condori Lima, Agripina Mamani Choque de Torrez, Marcos Clemente Lizarro y Olimpia Nina Pérez (terceros interesados), adhiriéndose a los términos de la demanda añade que sus representados quedaron en total indefensión "por cuanto no se les dio la oportunidad de asumir defensa de sus intereses, dando lugar a que a sus espaladas, se haya dispuesto titulación colectiva "

CONSIDERANDO: Que, por mandato de los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E., 36-2) de la L. Nº 1715 y 144-2) de la L. N° 025, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, conocer y resolver las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales emitidos por el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Ex Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de Reforma Agraria, estando este Tribunal facultado para examinar si la autoridad administrativa dio cumplimiento a disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento y determinar si el título cuestionado adolece o no de vicios de nulidad y/o anulabilidad conforme a lo acusado en la demanda.

La emisión de un título ejecutorial, constituye el acto a través del cual, la administración pública, en el ejercicio de su potestad administrativa asume una decisión por lo que toda demanda de nulidad de Título Ejecutorial busca en esencia que el órgano jurisdiccional competente realice un control a fin de determinar si, conforme a los términos de la demanda, el documento cuestionado contiene vicios de nulidad debiendo acreditarse la relación existente con los hechos que se consideraron en el curso del proceso, dicho de otra forma, en demandas de ésta naturaleza, la parte actora deberá acreditar que el hecho irregular que se acusa ha existido y que el mismo constituye causal de nulidad conforme a normativa aplicable al caso.

En este sentido el art. 50, parágrafo I de la L. N° 1715 desarrolla las causas por las que se puede demandar, ante el Tribunal Agroambiental, la nulidad de un título ejecutorial emergente de un proceso sustanciado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria.

Corresponde asimismo puntualizar que, por su naturaleza, éste tipo de demandas se tramitan en la vía ordinaria de puro derecho.

Conforme a los términos de la demanda, se concluye que, el actor basa su demanda en las causales de nulidad contenidas en el art. 50 parágrafo I, numeral 1, inc. a) y numeral 2 incs. a) y c) de la L. N° 1715, que de forma textual señala: "Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad absoluta: 1. Cuando la voluntad de la administración resultare viciada por: a. Error esencial que destruya su voluntad (...); 2. Cuando fueren otorgados por mediar: a . Incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o de la jerarquía, salvo, en este último caso que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; (...) y, c. Violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento"

I.Consideraciones Previas.-

I.1. En torno al error esencial éste tribunal ha señalado: "(...) cabe puntualizar que la doctrina clasifica al error, en "error de hecho" y "error de derecho", debiendo entenderse que aquel hace referencia a la falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible , entendida como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo baso su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes , en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir" (SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 29/2013 de 30 de julio de 2013).

I.2. La incompetencia en razón del territorio , hace referencia, en sentido negativo, al espacio geográfico en el que la autoridad administrativa o jurisdiccional, con plenas potestades, ejerce sus competencias materiales, la misma puede quedar circunscrita a una o más unidades territoriales específicas o englobar a todas ellas, en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, puede quedar demarcada por los límites de una provincia, departamento o municipio, en tal razón, se hablará de competencia provincial, departamental o municipal, no obstante ello, la competencia en razón del territorio puede, según el ordenamiento jurídico aplicable al caso, quedar sujeta o condicionada a determinados elementos; "ubicación del objeto", "materialización de los efectos", "consentimiento de las partes", etc., ejemplificativamente, el art. 13 de la L. N° 025 de 24 de junio de 2010 (Ley del Órgano Judicial) precisa: "La competencia en razón del territorio se ampliará únicamente por consentimiento expreso o tácito de las partes (...)", en ésta línea, deberá entenderse que la competencia de toda autoridad jurisdiccional o administrativa debe, necesariamente, abordarse no sólo desde el ámbito general del derecho sino también, desde el marco legal particular aplicable al caso que se analiza, por lo mismo deberá recurrirse a las normas que regulan los actos de la autoridad cuando éstos ingresan en la esfera de los hechos concretos.

I.3. La incompetencia en razón a la jerarquía , hace directa referencia al rango de la autoridad jurisdiccional o administrativa, es decir, a una relación vertical entre una y otra autoridad, que por lo general pertenecen a una misma unidad funcional en la que comparten determinados roles y responsabilidades en relación a un mismo asunto que se va sustanciando por etapas. En ésta línea, es preciso remarcar que, siendo que, el tema hace referencia a las competencias de la autoridad, el análisis deberá efectuarse en relación a las facultades que por ley le toca ejercer en un caso concreto.

I.4. En relación a la violación de la ley aplicable , de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento ; corresponde hacer referencia al proceso contencioso administrativo cuya finalidad es ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por la autoridad administrativa en ejercicio de sus competencias, resultando en esencia, un control de legalidad al proceso y no al acto final que de él emerge, aspectos que no pueden ser, nuevamente revisados, a través de una demanda de nulidad de título ejecutorial, debiendo entenderse que en éste tipo de demandas y, con base en la causal contenida en el art. 50, parágrafo I, numeral 2.c. de la L. N° 1715, lo que se busca es determinar si el acto final del proceso de saneamiento, la emisión del título ejecutorial, se contrapone a normas imperativas que prohíben terminantemente, dando lugar a la existencia de un título ejecutorial incompatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento, verbigracia, la titulación de tierras que por ley se encuentran al margen de éstos procedimientos (violación de la ley aplicable), cuando el título ejecutorial fue otorgado apartándose de las normas que fija la ley (violación de las formas esenciales) o en el supuesto de haberse titulado tierras a favor de X cuando, por disposición de la ley, en consideración a fines predeterminados por el Estado, el derecho debió ser reconocido a favor de Y (violación de la finalidad que inspiró su otorgamiento).

I.5. Corresponde citar la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0249/2012 de 29 de mayo de 2012 que, en lo pertinente, refiere:

"Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son : 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. (...) En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva." (Las negrillas nos corresponden)

En éste ámbito, es preciso remarcar que, toda persona individual o colectiva, conforme a derecho y en los plazos y momentos que fija la ley, se encuentra facultada para reclamar y/o solicitar (demandar) se modifiquen o se dejen sin efecto los actos administrativos que consideran lesivos a sus derechos e intereses o solicitar se reparen omisiones que de igual forma les resulten lesivas, sea a través de quejas, recursos administrativos y/o jurisdiccionales y al no activarlos dejan precluir su derecho en razón a que no se puede pretender que el órgano competente, sea administrativo o jurisdiccional, se encuentre a disposición suya de forma indefinida, sino que solo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, pues también es importante señalar que si en ese tiempo el o la agraviada no presenta ningún reclamo, o más aún no participa en el procedimiento, implica que no tiene interés en que sus derechos y garantías le sean restituidos .

II.Análisis del caso concreto.-

II.1.- En relación a la inexistencia de fichas catastrales levantadas a favor de la urbanización Los Laureles y de la parte actora; los arts. 263, 294 y 296 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, en torno al procedimiento común de saneamiento de la propiedad agraria, las etapas del proceso y la encuesta catastral y/o verificación de la Función Social o Función Económico Social prescriben:

"El saneamiento de la propiedad agraria (...), tendrá las siguientes etapas: a) Preparatoria; b) De campo; y c) De Resolución y Titulación (...)"

"La Resolución de Inicio del procedimiento (...) tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento e intimar el apersonamiento de propietarios y poseedores de un área (...) Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos (...) Asimismo quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo (...)" (las negrillas fueron añadidas)

"Ésta actividad (haciendo mención al Relevamiento de Información en Campo) comprende las tareas de: campaña pública, mensura, encuesta catastral, verificación de la función social (...) Sólo en caso de denuncias por irregularidades o actos fraudulentos o como resultado del proceso de supervisión, control y seguimiento, previsto en éste Reglamento, se podrá disponer la nueva ejecución de estas tareas (...)" (las negrillas y el comentario intermedio nos corresponde)

Entendiéndose que, el proceso de verificación de cumplimiento de la función social (FS) o función económico social (FES) y/o encuesta catastral forma parte de las tareas que deben ser desarrolladas en una de las etapas del proceso administrativo, cuya omisión debe ser acusada ante la entidad ejecutora del proceso de saneamiento y ante la negativa, ser denunciada a través de los recursos administrativos que fija el ordenamiento jurídico vigente y en última instancia a través de una demanda contenciosa administrativa por constituir en esencia un acto procesal que da lugar a la convalidación de la conducta y/o preclusión del derecho a reclamar, en tal sentido, deberá entenderse que el proceso administrativo se forma en una secuencia de actos que dan lugar a que se cierren determinadas etapas y se abran otras, precluyendo derechos en tanto que no sean utilizados oportunamente.

En éste contexto, conforme a lo desarrollado en los numerales I.4. y I.5. de ésta sentencia, las demandas de nulidad de títulos ejecutoriales no permiten al tribunal jurisdiccional competente revisar los actos particulares del proceso de saneamiento sino, principalmente, la forma en la que la autoridad administrativa valoró la información integrada al proceso, estando éste Tribunal, impedido de revisar actos u omisiones que debieron ser reclamadas en la vía administrativa o en la vía jurisdiccional a través de una demanda contenciosa administrativa, máxime si como se tiene dicho, los interesados quedaron intimados a apersonarse al proceso y hacer valer sus derechos y de manera particular solicitar se efectúe la encuesta catastral y/o verificación de cumplimiento de la FS o FES y al no hacerlo y/o no reclamar éste aspecto en el proceso mismo, dejaron precluir sus derechos convalidando la conducta de la entidad administrativa.

En ésta línea, la parte actora, no considera que la causal de nulidad inserta en el art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715, conforme a lo analizado en el numeral I.4. de la presente resolución no tiene por fin revisar el procedimiento sino esencialmente el acto final de la entidad administrativa a fin de verificar si el mismo nació a la vida jurídica ajustándose al marco legal aplicable, cumpliendo con las formalidades que la ley impone y sin apartarse de la finalidad en la que se inspiró, lo contrario daría lugar a que las demandas de nulidad de títulos ejecutoriales den curso a procesos de revisión idénticos a los contenciosos administrativos en los que, por esencia, se busca que el tribunal jurisdiccional revise los actos del proceso, en éste sentido, lo acusado en éste punto por la parte actora no ingresa en los límites de la causal contenida en el art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715, no correspondiendo efectuar mayores consideraciones de orden legal.

II.2.- Respecto a que la entidad administrativa omitió considerar y resolver la situación jurídica de la urbanización Los Laureles y de la parte actora; debe entenderse que toda decisión administrativa, constituye en sí, una declaración que contiene el sentir de la autoridad administrativa que, por esencia, tiende a pronunciarse positiva o negativamente sobre el derecho subjetivo de los administrados en tal razón, por lo general contiene decisiones expresas sin perjuicio de que muchas de ellas queden implícitas en el texto de la resolución que contiene la declaración de la autoridad administrativa, en éste ámbito se entenderá que se está ante una decisión negativa por inexistencia de un pronunciamiento positivo, es decir que al no estar reconocido el derecho se entenderá que el mismo ha sido negado.

En éste contexto, es preciso recurrir a lo que la doctrina denomina "silencio administrativo negativo" y en un sentido amplio, dicho silencio, no siempre coincidirá con la inexistencia de la decisión o dicho de otra manera "con la inexistencia del medio material en el que debería estar plasmada la decisión" sino también en la posibilidad de que el "silencio negativo" quede probado en el contenido del medio corporal en el que se desarrolla la decisión, es decir en el contenido de la resolución que al no pronunciarse positivamente sobre el derecho subjetivo del administrado, ha de entenderse, lo hace en un sentido negativo, aún así no lo diga de forma expresa, en tal razón la decisión podrá ser impugnada a través de los medios que fija el ordenamiento jurídico vigente.

El art. 68 de la L. N° 1715 prescribe: "Las resoluciones emergentes del proceso de saneamiento serán impugnadas únicamente ante el Tribunal Agrario Nacional en proceso contencioso administrativo en el plazo perentorio de treinta días (30) computables a partir de su notificación", en tal razón, las decisiones de la autoridad administrativa, sean positivas o negativas, expresas o tácitas merecieron ser impugnadas a través de un proceso contencioso administrativo y no por medio de una demanda de nulidad de título ejecutorial en la que no puede discutirse la falta o inexistencia de motivación de las resoluciones finales de saneamiento en sentido de que la decisión explícita o implícita habrá cobrado ejecutoria en caso de no haber sido observada, máxime si como se tiene dicho, la ausencia de motivación da curso a una demanda contenciosa en la que bien puede solicitarse que la autoridad jurisdiccional revise si la misma se encuentra debidamente motivada.

En éste contexto, no corresponde ingresar al análisis de lo acusado en éste punto por la parte actora en razón a que el silencio de la entidad administrativa, en caso de estar probado ello, debió ser cuestionado a través de una demanda contenciosa administrativa y no por medio de una de nulidad de título ejecutorial en razón a que, como se tiene desarrollado el ordenamiento jurídico vigente contiene normas legales precisas que permiten cuestionar las formas en las que se hacen objetivas las decisiones de la autoridad administrativa, en el caso particular, conforme a lo regulado por el art. 68 de la L. N° 1715, máxime si la falta de motivación o fundamentación ingresan en el ámbito de las formas que debe contener una resolución, no identificándose la causal de nulidad contenida en el art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715 como acusa la parte demandante.

II.3. En referencia a que la autoridad administrativa actuó sin competencia en razón del territorio e incurrió en error esencial por haber considerado durante el proceso de saneamiento superficies destinadas a viviendas sociales ; se cita el art. 11 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 cuyo texto, de manera textual señala:

"I. Los procedimientos agrarios administrativos serán ejecutados sólo en el área rural . Los predios ubicados al interior del radio urbano de un Municipio que cuente con una Ordenanza Municipal homologada , no serán objeto de aplicación de estos procedimientos, bajo sanción de nulidad.

En los predios parcialmente comprendidos en áreas urbanas que cuenten con Ordenanzas Municipales homologadas , el saneamiento únicamente se ejecutará sobre la fracción del área rural.

II. Si la Ordenanza Municipal está en trámite de homologación y el predio no está destinado al desarrollo de actividades agrarias, dará lugar a la suspensión de los procedimientos agrarios administrativos en un plazo no mayor a seis meses, debiéndose estar a sus resultados. Si vencido el plazo y la homologación no se hubiere concluido, el Instituto Nacional de Reforma Agraria retomará el conocimiento y ejecución del procedimiento.

III. Para el caso de la creación y modificación de radios urbanos, el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá coordinar con los Gobiernos Municipales, la definición de estos límites de acuerdo a las normas específicas que regulan la materia.

IV. Para resolver la ampliación de un radio urbano que afecte a un pueblo indígena u originario, a parte de la coordinación con el Instituto Nacional de Reforma Agraria, el Concejo Municipal competente necesariamente deberá realizar una consulta previa, oportuna y de buena fe, por medios idóneos a los pueblos indígenas u originarios involucrados. El resultado de esa consulta deberá consignarse en la resolución sobre la ampliación del radio urbano"

Ámbito normativo que regula los procedimientos e incluye los parámetros que deben considerarse a tiempo de definir la competencia del Instituto Nacional de Reforma Agraria conforme al análisis efectuado en el numeral I.2. de ésta Sentencia, en ésta línea, la precitada entidad administrativa ejerce sus competencias en todo el territorio nacional, excepto en la zonas urbanas que cuenten con Ordenanza Municipal o resolución de similar naturaleza debidamente homologada, en tal razón la parte actora no acredita que el radio urbano del municipio de Caracollo cuente con resolución debidamente homologada, limitándose a citar la Resolución Municipal N° 6/84 de 30 de octubre de 1984 de aprobación del plano de urbanización del municipio de Caracollo, la Ordenanza Municipal 15/84 de 30 de octubre de 1984 relativa a la urbanización Los Laureles, sin precisar y menos adjuntar el documentos a través del cual se acredita que el radio urbano del pre nombrado municipio se encuentra homologado.

En éste ámbito, la parte demandada, adjunta al memorial de responde el Certificado de 25 de julio de 2011 (cursante a fs. 194 del contencioso administrativo) que en lo pertinente expresa:

"La H. Alcaldía Municipal de Caracollo está en proceso de establecer el Radio Urbano y el Catastro Urbano , por lo tanto NO cuenta con una oficina catastral y No se extiende el Certificado Catastral.

NOTA DE ACLARACIÓN: Tomando en cuenta que bajo una ordenanza municipal de fecha 13 de Noviembre de 2007 (...), se procedió a la elaboración de trabajo de campo del proyecto "Ampliación y demarcación del radio urbano (...) se procedió a ejecutar el mismo y que hasta la fecha se encuentra en etapa de aprobación del trabajo concluido para proceder a consolidarlo en el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo "

Estando claro que el municipio de Caracollo (conforme a la prueba aportada por las partes), a tiempo de iniciarse el proceso de saneamiento no contaba con radio urbano aprobado por resolución municipal debidamente homologada , conclusión corroborada por la certificación de fs. 195 del contencioso administrativo resultando de ello que el Instituto Nacional de Reforma Agraria actuó con plenas competencias no estando acreditado que se obro en desmedro de su competencia territorial, resultado por ello sin sustento el acusarse que el Título Ejecutorial cuestionado se encuentra viciado conforme a la causal contenida en el art. 50.I.2.a. de la L. N° 1715 (incompetencia en razón del territorio)

Asimismo, es preciso señalar que, el art. 11 del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, norma especial aplicable al caso, no efectúa una discriminación en torno al uso y/o destino del suelo, en tal razón se encuentra habilitado para ejecutar el proceso de saneamiento en el área rural de todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, en tal razón deberá entenderse que las Sentencias Constitucionales citadas por la parte actora hacen referencia a la competencia de la jurisdicción agraria y/o agroambiental y no a la administrativa y mucho menos a las competencias del Instituto Nacional de Reforma Agraria, resultando innecesario ingresar en mayores consideraciones de orden legal, máxime si se considera que éste aspecto, por sí mismo, no constituye una causal de nulidad sino un aspecto procesal que mereció ser cuestionado a través de una demanda contenciosa administrativa, no ingresando en los límites de la causal contenida en el art. 50.I.1.a. o 50.I.2.c. de la L. N° 1715 como trata de inducir la parte demandante, en tal razón, deberá entenderse que la Resolución Administrativa 96/05 citada por la parte actora, tiene data anterior a la vigencia del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, cuyo art. 11, como se tiene señalado, debe considerarse como norma especial aplicable al caso y por lo mismo, por encima de resoluciones de menor rango conforme al principio de jerarquía normativa reconocido por la CPE.

II.4. En relación a la vulneración del art. 283.II del D.S. N° 29215 ; sin perjuicio de lo desarrollado, en el numeral que antecede, en torno a la competencia territorial, cabe remarcar que la norma identificada por la parte actora corresponde a los procesos de saneamiento simple a pedido de parte, en tal razón no se considera que el proceso de saneamiento que dio curso al título ejecutorial impugnado se tramitó como saneamiento simple de oficio en los que no se requiere la presentación de la certificación a la que hace referencia el art. 283.II del D.S. N° 29215, más cuando éste aspecto constituye en esencia un aspecto procesal que debió ser observado durante la tramitación del proceso administrativo o mediante un proceso contencioso en el que debió acreditarse que dicha omisión causó un perjuicio o menoscabo de los derechos o garantías fundamentales de los administrados, resultando sin sustento el pretenderse que éste Tribunal considere éste aspecto en el ámbito del art. 50.I.2.c. de la L. N° 1715.

II.5. Respecto a la supuesta incompetencia en razón de la jerarquía ; es preciso señalar que, la parte resolutiva primera de la Resolución Suprema 06376 de 7 de septiembre de 2011 cursante de fs. 196 a 207 del contencioso administrativo de forma textual dispone:

"Anular los Títulos Ejecutoriales Individual y Colectivos con antecedente en la Resolución Suprema N° 90447 de fecha 21 de marzo de 1960, correspondiente al expediente agrario de Dotación y Consolidación N° 1222 (...)".

Identificando a continuación los títulos anulados, entre estos el de DONATO AROJA signado con el N° 82834 , entendiéndose que al estar (ya) anulado el precitado título ejecutorial, no correspondía al Instituto Nacional de Reforma Agraria anular (nuevamente) un documento que por efecto de una Resolución Suprema y con plenas facultades y competencias ya se encontraba anulado es decir fuera del ordenamiento jurídico sin efectos contra terceros.

En éste contexto, siendo que la parte actora no cuestiona, menos niega que el Título Ejecutorial N° 82834 haya sido anulado (con anterioridad) mediante Resolución Suprema 06376 de 7 de septiembre de 2011 resulta insustancial y sin asidero legal el acusarse que el Instituto Nacional de Reforma Agraria haya actuado sin competencia (en razón de la jerarquía) a tiempo de emitir la resolución que dio mérito a la emisión del título ejecutorial impugnado.

En éste contexto, no se tiene acreditado que el Título Ejecutorial PCM-NAL-004854 de 4 de julio de 2013, conforme a los argumentos de la parte actora, se encuentre afectado por vicios de nulidad absoluta, corresponde fallar en éste sentido.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E. y 36-2 de la L. N° 1715, con la facultad conferida por el art. 13 de la L. Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando IMPROBADA la demanda de nulidad de titulo ejecutorial de fs. 23 a 34 modificada por memorial de fs. 40, interpuesta por Justo Flores Casas representado por Cristhel Mireyba Palma Verduguez contra la Comunidad Collpaña, en consecuencia, subsistente el Título Ejecutorial N° PCM-NAL-004854 de 4 de julio de 2013.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y/o legalizadas según corresponda de las piezas principales con cargo a la parte actora.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.

Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.