SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 021/2016
Expediente: Nº 1022-DCA-2014
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras | |
Demandado (s): Juanito Félix Tapia García, Director Nación a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, marzo 10 de 2016 | |
Segundo relator: Javier Peñafiel Bravo |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 14 a 17 vta., interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, en calidad de Viceministro de Tierras, contra Juanito Félix Tapia García, Director Nación a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA SS N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, memoriales de contestación a la demanda de fs. 64 a 71 vta., 127 a 129 vta., 163 a 165 vta., 174 a 175 y 237 y vta., réplica de fs. 133 y vta., dúplica de fs. 141, los antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO: Que, Jorge Jesús Barahona Rojas, en calidad de Viceministro de Tierras y posterior apersonamiento de Jhonny Oscar Cordero Núñez en la misma condición, en la vía contenciosa administrativa impugnan la Resolución Administrativa RA SS N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, emitida en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio SAN-SIM ejecutado en el polígono N° 020, propiedad denominada MONTE VERDE, señalando que, en la Resolución Administrativa ahora impugnada, se incurre en error, omisión e ilegalidad en la aplicación de disposiciones del procedimiento agrario y la Constitución Política del Estado, deficiencias generadas en el informe de Evaluación Técnico Jurídico de 5 de diciembre de 2005, informe en conclusiones de Exposición Pública de Resultados (EPR) de 31 de diciembre de 2005 e informe de Control de Calidad, transgrediéndose disposiciones legales, razones por las que interpone la demanda contenciosa administrativa, conforme al siguiente detalle:
1.- Señala, que del Informe Legal BID Nro. 2556/2010 de 27 de septiembre de 2010 del INRA, con base en el informe técnico de 17 de septiembre de 2010, el predio no se encuentra sobrepuesto a los antecedentes agrarios 54703, 54705 y 54706 , por lo que no corresponde considerar los documentos acompañados, debiendo considerarse al beneficiario en calidad de poseedor, razón por la que se resolvió emitir resolución administrativa de adjudicación sobre una superficie de 1833.0235 ha. a favor de Neiva Lucía Tenfen Wazilewski y Clovis Wazilewski; informe que señala se encuentra corroborado por el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0070-2013 de 23 de agosto de 2013 evacuado por el Viceministerio de Tierras, sobre Mosaico de Antecedentes Agrarios, concluyéndose que los expedientes agrarios 54703 (Monte Verde), 54705 (La Envidia) y 54706 (Paisaje), no se sobreponen al predio Monte Verde, encontrándose los mismos, a una distancia de 62 km. del área de saneamiento aproximadamente.
2.- Transcribiendo los arts. 46 de la Ley No. 1715 y 396 de la C.P.E. señala que el INRA omitió considerar dichas disposiciones a momento de emitir la Resolución Administrativa RA SS N° 1361/2010 de 17 de septiembre de 2010 y reconocer derechos a favor de Neiva Lucia Tenfen Wazilewski y Clovis Wazilewski de nacionalidad brasilera, nacionalidad que es corroborada por información de la Dirección General de Migración mediante Certificación N° 17894 y 17893 de 8 de septiembre de 2011 cursante a fs. 241 y 242, por lo que no correspondía reconocer ningún derecho, menos la superficie de 1833.0235 ha, ya que el reconocimiento de derechos sobre propiedad agraria se encuentra condicionada a que la misma emerja de un derecho consolidado y titulado por el Estado como establece el art. 46-IV de la Ley No. 1715, incurriendo en error, omisión e ilegalidad, al no realizar una adecuada valoración sobre la nacionalidad de los beneficiarios del predio y su condición de poseedores, transgrediendo lo dispuesto en los arts. 303 y 304 inc. b) del D.S. No. 29215, vulnerándose los arts. 46-III y IV y 64 de la Ley No. 1715 y art. 396-II de la C.P.E., al emitir la Resolución Administrativa RA SS Nro. 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010 , al igual que el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, Informe en Conclusiones de EPR, e Informe de Control de Calidad ., aspecto que fue observado por el INRA mediante Informes de 2 de diciembre de 2011 y 10 de enero de 2012 cursantes a fs. 247 y 250 de la carpeta de saneamiento, indicando: "La resolución emitida va contra la Constitución Política del Estado en cuanto a los derechos reconocidos a ciudadanos extranjeros"
En éste ámbito, pide se declare probada la demanda y se deje sin efecto legal la Resolución Impugnada, anulando obrados del saneamiento hasta el Informe de Evaluación Técnico Jurídica.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada, en el término de ley, por Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, quien efectuando la transcripción de las resoluciones operativas y actuaciones del proceso de saneamiento indica que a raíz de dichas actividades y antecedentes, se ha emitido la Resolución Administrativa RA SS N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, consiguientemente, se dispone otorgarse Título Ejecutorial en copropiedad, a favor de Neiva Lucia Tenfen Wazilewski y Clovis Wazilewski sobre una superficie de 1833.0235 ha., clasificando al predio como empresa con actividad agrícola conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos del plano adjunto que forma parte indivisible de la Resolución; todo ello de conformidad a los arts. 393 y 397 de la C.P.E.; 2 parág. I, 64, 66 y 67 -II numeral 2 de la Ley No. 1715, 341-II numeral 1 inc. b), 343, 394, 395 y 396 -III inc. b) del D.S. No. 29215.
Señala que la documentación generada durante la sustanciación del proceso de saneamiento al interior del predio "MONTE VERDE" debe ser valorada de acuerdo a la legislación aplicable a momento de llevarse a cabo dichas actividades de saneamiento, es decir la Ley No. 1715 y los Decretos Supremos No. 25763 de 5 de mayo de 2000 y 29215 2 de agosto de 2007, aplicados durante la ejecución del proceso de saneamiento, considerando fundamentalmente el carácter social que rige el procedimiento en materia agraria, procedimiento que busca favorecer al administrado, siempre y cuando no se vulneren principios y prescripciones constitucionales.
Por otro lado indica que se evidencio en campo, el cumplimiento del precepto constitucional plasmado en el art. 166 de la C.P.E. vigente que resguarda el principio fundamental del Trabajo como fuente primordial de adquisición y conservación de la propiedad agraria, tal cual se refleja en la documentación generada al momento de realizar las pericias de campo, situación que fue debidamente traducida en la Resolución impugnada, siendo que el proceso de saneamiento del predio Monte Verde ha sido ejecutado de acuerdo a la metodología y legislación prevista para la sustanciación de esa clase de procedimientos agrarios, remitiéndose a los antecedentes y actuados cursantes en la carpeta de saneamiento solicitando se resuelva la demanda conforme a normativa especial y aplicable al caso.
Por memorial de fs. 64 a 71 vta. Clovis Wazilewski (tercero interesado) a través de Inés Virginia Montero Barrón y Luis Fernando Asturizaga Mendoza responde a la demanda bajo los términos que se pasa a desarrollar:
1. Afirman que la demanda fue presentada fuera del plazo previsto por el art. 68 de la L. N° 1715 razón por la que correspondería rechazar la demanda de forma in límine, solicitando se considere lo actuado a partir de la carta CITE: DN-C-EXT- No 2429/2012, a través de la cual se acredita que el Viceministerio de Tierras tuvo conocimiento de todo lo obrado incluyendo la resolución ahora impugnada conforme a los arts. 1289.I. y 1290.I. del Cód. Civ.
2. Señalan que, en relación al antecedente del derecho de su mandante, no se cuestionó el Informe Legal BID 1512 No. 2556/2010 emitido por el Instituto Nacional de Reforma Agraria a solo efecto de lograr la pronta titulación del predio cuyo saneamiento inicio el 21 de septiembre de 2002 con la emisión de la resolución que prioriza el saneamiento del polígono 20 de la provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz.
Continua y remarca que lo importante no radica en el hecho de que el antecedente del derecho se encuentre desplazado (aspecto que puede deberse a múltiples factores) sino en el cumplimiento de la función económico social (FES) como elemento central para adquirir y conservar el derecho propietario en materia agraria por lo que la mención de "desplazamiento" resulta irrelevante, toda vez que el citado informe determina, únicamente, la calidad de poseedor de su mandante sin invalidar su posesión legal y mucho menos el cumplimiento de la FES, solicitando no se considere dicho argumento como base de la demanda contenciosa administrativa.
3. Afirman que en ningún momento fueron notificados con actuados posteriores a la presentación de pagos, por concepto de adjudicación, efectuados por su mandante, entre estos los informes previos a la nota de observaciones DN-C-EXT-No 2429/2012 de 7 de noviembre de 2012 así también el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0070-2013 emitido por el Viceministerio de Tierras, hechos que vulneran el derecho a la defensa y los principios de publicidad y transparencia citando al efecto la SCP 0704-2014 de 10 de abril de 2014, solicitando se anulen actuados hasta el momento inmediato a la presentación de los pagos realizados por su mandante.
4. Precisan que el art. 46 de la L. N° 1715 es parte del Título III que regula la Propiedad Agraria y Distribución de Tierras fiscales identificadas o declaradas como tales a la conclusión del proceso de saneamiento, de reversión o de expropiación, conforme al art. 92.I incs. a) al g) del D.S. N° 29215 que determina expresamente cuales son "tierras fiscales" susceptibles de ser distribuidas, no incluyéndose a las "tierras fiscales" sobre las que existe un derecho de posesión legal, toda vez que conforme al art. 66.I.1 de la L. N° 1715 el saneamiento tiene por finalidad titular las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden mediante procedimiento de adjudicación simple o dotación, concluyendo, en éste punto, que no podría confundirse regímenes e instituciones diferentes como el de "distribución de tierras" y "saneamiento de la propiedad agraria", señalando que éste fue el criterio sustentado al interior de la Comisión Agraria Nacional al momento de elaborar los reglamentos de las leyes 1715 y 3545 sobre las que rige el principio de constitucionalidad conforme al art. 4 del Código Procesal Constitucional.
Señala que la conclusión a la que se arriba, queda reforzada con lo previsto por la Disposición Transitoria Décimo Primera de la L. N° 3545.
5. Reitera que el elemento central para adquirir y conservar el derecho de propiedad es el cumplimiento de la FES que se vincula a la posesión legal prevista por el art. 66 de la L. N° 1715 y Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545, disposiciones legales que no ingresan a discriminar a nacionales o extranjeros.
En éste ámbito resaltan que el pretender aplicar el art. 396.II a tierras con derechos preexistentes es aplicarla retroactivamente, vulnerándose no sólo la CPE sino también tratados internacionales, a más de que la precitada norma legal señala que "SE RECONOCEN Y RESPETAN LOS DERECHOS DE PROPIEDAD Y POSESIÓN AGRARIA DE ACUERDO A LEY", citando el art. 410.II de la CPE con relación al art. 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 9 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos de San José de Costa Rica, art. XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aclarando que diferenciar la posesión ejercida por un boliviano y un extranjero sería ingresar en el ámbito de la discriminación prohibida por los arts. 14 de la CPE, 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 1 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, II de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En éste ámbito señala que el pretender aplicar retroactivamente la CPE afecta a la seguridad jurídica por constituir aquella base y sustento de ésta, haciendo mención a la ultra actividad de las normas y a la teoría de los derechos adquiridos y de los hechos cumplidos, la primera relativa a que "una vez que un derecho ha nacido y se ha establecido en la esfera del sujeto, las normas posteriores que se dicten no pueden afectarlo" y la segunda que sostiene "que cada norma jurídica debe aplicarse a los hechos que ocurran durante su vigencia, es decir bajo su aplicación inmediata"
Continúa y aclara que el art. 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece como derecho fundamental el derecho a la propiedad concordante con los arts. 21 y 29 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y finaliza precisando que los "derechos ya reconocidos, no pueden ser suprimidos por los Estados ni por ninguna persona, recogiendo precisamente la teoría de los derechos adquiridos y los actos cumplidos" reiterando que el art. 66.I.1. de la L. N° 1715 y Disposición Transitoria Octava de la L. N° 3545 y art. 309 del D.S. N° 29215 reconocen el derecho a la titulación de las posesiones legales sean los poseedores nacionales o extranjeros bajo condición de cumplimiento de la FES, posesión continuada y pacífica y no vulneración de derechos adquiridos, solicitando se declare improbada la demanda con costas y se proceda a anular los actos secretos del INRA y del Viceministerio de Tierras.
Por memorial de fs. 163 a 165 vta. de obrados el tercero interesado Clovis Wazilewski, reiterando los fundamentos de su responde, señala que no es posible que se pretenda negar derechos adquiridos aplicando de manera retroactiva la CPE toda vez que su derecho de propiedad fue reconocido conforme a la L. N° 1715 de 1996, no existiendo previsión legal que derogue éste aspecto, en razón a que el proceso de saneamiento de tierras tiene una aplicación ultra activa, pues se mantiene vigente en todas sus normas y reglas hasta su culminación .
Que, por memorial de fs. 237 y vta., Neiva Lucia Tenfen Wazilewski (tercera interesada) responde a la demanda adhiriéndose a los términos y fundamentos desarrollados en el memorial de fs. 64 a 71 vta.
Que, corridos los traslados por su orden, cursan memoriales de réplica de fs. 133 y vta. y memorial de dúplica de fs. 141 en los que se ratifican los términos de la demanda y contestación respectivamente.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado de Derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados, a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA SS N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, en consecuencia, revisados los actuados que cursan en antecedentes se evidencia que:
De fs. 97 a 98 cursan, fotocopias simples de documentos de identidad de Clovis Wazilewski y Neiva Lucia Tenfen Wazilewski ambos de nacional Brasilera.
De fs. 105 a 107 cursa, Ficha Catastral, y anexo de beneficiarios de 21 de enero de 2003, correspondiente al predio Monte Verde, teniéndose como beneficiarios a Ricardo Wazilewiski, Clovis Wazilewski y Neiva Lucia Tenfen Wazilewski
De fs. 1146 a 163, cursa Informe de Evaluación Técnico Jurídica DD-S-SC A-1 N° 0567/2005 de 5 de diciembre de 2005, correspondiente a los predios Nueva Toledo, Nueva Toledo I, Monte Verde, San Mateo, San Matías y Garza Blanca.
De fs. 1194 a 203, cursa Informe en Conclusiones de 31 de diciembre de 2005, de Exposición Publica de Resultados de los predios Nueva Toledo, Nueva Toledo I, Monte Verde, San Mateo, San Matías y Garza Blanca.
De fs. 209 a 210, cursa Informe Técnico BID 1512 N° 2476/2010 de 17 de septiembre de 2010, cuyas conclusiones señalan que los expedientes 54703, 54705 y 54706 no se encuentran sobrepuestos al predio Monte Verde.
De fs. 229 a 230 cursa, Resolución Administrativa RA SS N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, cuya parte resolutiva dispone adjudicar, el predio Monte Verde con una superficie de 1833.0235 ha, a favor de Neiva Lucia Tenfen Wazilewski y Clovis Wazilewski.
D fs. 254 a 255 cursan Certificado de Traspaso de Residencia a favor de Neiva Lucia Tenfen Wazilewski y Certificado de Registro de Radicatoria Definitiva a favor de Clovis Wazilwski.
CONSIDERANDO: Que, en este contexto, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en que fue planteada por el Viceministerio de Tierras, considerando los términos de los memoriales de contestación, réplica y dúplica, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de saneamiento ejecutado en el predio "MONTE VERDE" , se ejecutó en vigencia de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, Decreto Supremo N° 25763, D.S. N° 29215 y normas conexas, por lo que la cita de éstas disposiciones legales será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:
I. Consideraciones de orden legal.-
I.1. El art. 64 de la L. N° 1715 dispone: "El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte".
El art. 169 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 vigente al momento de ejecutarse el proceso de saneamiento, prescribe: "I. El procedimiento de saneamiento comprende las siguientes etapas: a) Relevamiento de información en gabinete y campo; b) Evaluación técnico jurídica que comprenderá simultáneamente los procedimientos de revisión de Títulos Ejecutoriales, revisión de procesos agrarios en trámite e identificación de poseedores legales (...)".
El art. 171 del D.S. N° 25763, en relación al Relevamiento de Información en Gabinete, en lo pertinente señala: "En esta etapa, se llevan a cabo las siguientes actividades: a) La identificación de Títulos Ejecutoriales emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 1715 y de los expedientes que les sirvieron de antecedente"; concordante con lo regulado por el art. 173 del mismo cuerpo legal que a la letra señala: "I. Concluida la campaña pública, en la fecha fijada, se dará inicio a las pericias de campo a los efectos de: a) "Determinar la ubicación y posición geográfica, superficie y límites de las tierras comprendidas en Títulos Ejecutoriales, o aquellas que tengan como antecedente Títulos Ejecutoriales o procesos agrarios en trámite; b) Identificar a los poseedores y determinar la ubicación y posición geográfica, extensión y límites de las superficies poseídas".
El art. 176 del precitado Decreto Supremo, prescribe: "I. Al día siguiente hábil de recibido el informe de campo, los directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria, instruirán a sus departamentos competentes, la iniciación de la etapa de evaluación técnico jurídica , debiendo realizarse simultáneamente la revisión de Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite e identificación de poseedores de acuerdo a procedimientos establecidos al efecto" (las negrillas nos corresponden)
En éste contexto normativo se concluye que el objeto del proceso de saneamiento implica, entre otros aspectos, identificar la existencia de derechos constituidos y/o reconocidos a través de un título ejecutorial o resoluciones cursantes en procesos agrarios en trámite y precisar si los mismos corresponden o guardan relación con los predios identificados en el proceso en razón a que, en virtud a éste examen, se identificarán las normas legales aplicables al caso , toda vez que el ordenamiento jurídico se encarga de regular los procedimientos de regularización del derecho propietario de predios que tengan como antecedente un título ejecutorial, un proceso agrario en trámite o ingresen en el ámbito de la posesión, figuras que, por sí mismas, merecen un trato jurídico diferenciado.
I.2. La Sentencia Nacional Agroambiental S2° N° 01/2015 de 5 de enero de 2015, en relación a extranjeros y la adjudicación de tierras fiscales, tiene desarrollado el siguiente entendimiento:
"Cabe señalar que, el territorio es un elemento inseparable de la sociedad, por ello la CPE vigente, tiene establecido que la política relativa al tema tierras, constituye una competencia privativa del nivel central del Estado por lo que el reconocimiento, protección y extinción de derechos individuales o colectivos debe ser encarado en un marco amplio y no restrictivo, sustentando cualesquier toma de decisiones no solo en el cumplimiento o incumplimiento de la función social o función económica social, sino en la existencia de normas que contienen preceptos prohibitivos de observancia obligatoria aspecto ya reconocido, implícitamente, en la C.P.E. de 1967 (...), cuyo art. 165, de forma imperativa expresaba: "Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural", en sentido de que no podrá permitir que éstos procesos (distribución, reagrupamiento y redistribución) se realicen al margen de la ley.
Corresponde puntualizar que, de forma paralela al concepto de "dominio originario", se ha desarrollado el de "dominio eminente" que se contrapone al dominio derivado o al derecho de explotación, toda vez que éstos últimos se constituyen mediante un acto de ejercicio de la soberanía que nace del "dominio eminente", que no conlleva la extinción de su dominio originario, el cual es anterior al derecho de explotación.
El "dominio eminente" como atributo de la soberanía, permite regular (legislar) las formas a través de las que, se creará un derecho derivado (no originario) o de explotación, fijando límites, restricciones, impedimentos, prohibiciones, efectos, modos de caducidad, etc.
La CPE de 1967, art. 24, señalaba: "Las empresas y súbditos extranjeros están sometidos a las leyes bolivianas, sin que en ningún caso puedan invocar situación excepcional ni apelar a reclamaciones diplomáticas", en ésta línea, el art. 46, parágrafo III de la L. N° 1715 prescribe: "Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional" (las negrillas son nuestras), norma legal que incluye, en su contenido un precepto prohibitivo de carácter imperativo, existiendo imposibilidad de que el Estado, dote y/o adjudique a favor de personas extranjeras tierras fiscales.
Tratándose de tierras sobre las que no se tienen reconocidos derechos, el Estado, conforme a reglas fijadas y/o desarrolladas por Ley, tiene plenas facultades para distribuirlas sea vía dotación o adjudicación sin más limitaciones que las impuestas por la misma Ley"
I.3. Cabe remarcar que, Mabel Goldstein, en su Diccionario Jurídico "CONSULTOR MAGNO", Edición 2013, Pág. 40, precisa que la adjudicación es el "Acto por el cual una autoridad, con atribuciones legales para hacerlo , concede, atribuye u otorga un bien a una persona, le reconoce un derecho (...)" (las negrillas son nuestras), asimismo, el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, Tomo I, Vigésima Séptima Edición, Pág. 165, define a la adjudicación como la "Declaración de que algo concreto pertenece a una persona (...) La adjudicación, que constituye uno de los modos de adquirir la propiedad (...)" y precisa que la Adjudicación de Bienes consiste en la "Asignación y entrega de un conjunto de bienes a las personas que les corresponden según ley (...)" (las negrillas fueron añadidas), entendiéndose que la adjudicación, por esencia, se forma en base a dos elementos sustanciales, la inexistencia (previa) de un derecho y la creación de uno, en tal razón quien se adjudica un bien, obtiene para sí, el reconocimiento de un derecho, declaración que en sí, nace de la decisión de una autoridad con facultades expresas para ello.
En materia agraria el D.L. N° 3464 de agosto de 1953 no manejó un concepto uniforme y entremezcló los vocablos dotación y adjudicación como los medios que permitían acceder a tierras disponibles, ejemplificativamente los arts. 77 y 83 inc. b) de la precitada norma legal, en lo pertinente, señalaban: "Todos los bolivianos, mayores de 18 años (...) serán dotados de tierras donde existan disponibles (...)" y "Si las tierras no fueran suficientes para dotar a cada familia de una unidad de dotación, las extensiones adjudicables se reducirán en la proporción necesaria (...) Los campesinos insuficientemente dotados de tierra, tienen derecho a nuevas dotaciones en otras áreas disponibles " concluyéndose que los procesos de dotación y/o adjudicación de tierras versaron sobre "tierras disponibles".
En éste ámbito se cita, nuevamente, a Mabel Goldstein, quien en su Diccionario Jurídico "CONSULTOR MAGNO", Edición 2013, Págs. 281 y 282, ingresando a la definición de "Fiscal" precisa: "Calificativo de lo perteneciente al Fisco (...)" y haciendo referencia al vocablo "Fisco" señala: "Denominación del Estado cuando desenvuelve su personalidad en el campo del derecho (...)" (las negrillas fueron añadidas), facilitando la comprensión de lo que ha de entenderse por "tierras fiscales", aquellas que pertenecen al Estado, correlativo a lo desarrollado en el numeral I.2. que antecede, en tal sentido tierras sobre las que no se tienen reconocidos derechos a favor de particulares.
Contexto que nos permite precisar que, sobre las "tierras fiscales" (disponibles) o simplemente "tierras disponibles" como las denominaba el D.L. N° 3463 de 1953, por esencia, no se encuentran reconocidos derechos a favor de particulares, quienes a efectos de que ostenten un derecho real deben sujetarse a las reglas y procedimientos que el ordenamiento jurídico se encarga de precisar.
El art. 42.I. de la L. N° 1715 precisa: "Las tierras fiscales serán dotadas comunitariamente o adjudicadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (...)", entendiéndose que los procesos a través de los cuales el Estado otorga derechos a favor de particulares se rigen por las normas que regulan los procedimientos de dotación y adjudicación de tierras fiscales, entendidas éstas, como se tiene señalado, como aquellas sobre las que no se tienen reconocidos derechos es decir, sujetas a los procedimientos de distribución de tierras (que se encuentran regulados por ley). Sin perjuicio de lo previamente desarrollado es preciso remarcar que la precitada norma legal introduce al ordenamiento jurídico dos institutos, "la dotación" y "la adjudicación", medios que permiten consolidar los procesos de distribución de tierras fiscales que tienen por finalidad "constituir y/o reconocer derechos en favor de particulares ".
Si bien, el art. 42 previamente citado, hace referencia a los procesos de distribución de tierras como un "procedimiento particular y específico", no es menos cierto que la L. N° 1715 identifica otros mecanismos a través de los cuales se podrán consolidar los procesos de distribución de tierras fiscales, en ésta línea, los arts. 66 y 67 de la pre nombrada norma legal, en lo pertinente, señalan: "I. El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social (...) mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación , según sea el caso (...)" y "I. Como resultado del saneamiento las resoluciones podrán ser conjunta o indistintamente, anulatorias, modificatorias, confirmatorias y constitutivas (...)" (las negrillas fueron añadidas), entendiéndose que el saneamiento de la propiedad agraria, tiene como finalidad (entre otras), "adjudicar" o "dotar" tierras (fiscales ha de entenderse) que se encuentren cumpliendo con la función social o función económico social y en consecuencia, "constituir derechos " a favor de particulares, identificándose los elementos que hacen a los procesos de distribución de tierras: a) Identificación de tierras fiscales, es decir, tierras sobre las no se encuentren reconocidos derechos y b) Reconocimiento de derechos a favor de quienes cumplan con lo prescrito por ley.
En éste ámbito normativo se concluye que, los procesos de distribución de tierras fiscales, conforme a lo regulado por la L. N° 1715, operan a través de mecanismos distintos (que el ordenamiento jurídico se encarga de regular), uno de ellos, el proceso de saneamiento, a cuya finalización, en caso de identificarse tierras fiscales, es decir tierras sobre las que no se tengan reconocidos derechos, se procederá a distribuirlas vía adjudicación o dotación según corresponda, en ésta línea, el art. 74.I. de la L. N° 1715, señala: "La adjudicación simple se efectuará a valor de mercado de la tierra sin mejoras, fijado por la Superintendencia Agraria. La adjudicación simple a favor de colonizadores individuales se realizará a valor concesional, fijado por la Superintendencia Agraria", concordante con el art. 232 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 que, en relación al tema que se analiza, prescribía: "Se dictará Resolución Constitutiva de derecho propietario a favor de poseedores legales (...) que se encuentren cumpliendo la función social o función económico social", constituyendo, el saneamiento de la propiedad agraria, un verdadero mecanismo de distribución de tierras dotado de ciertas características y/o particularidades respecto de otros procedimientos específicos que regulan la distribución de tierras, en éste sentido, el saneamiento de la propiedad agraria no únicamente se encuentra orientado a identificar tierras con antecedente en títulos ejecutoriales o procesos agrarios en trámite sino también aquellas sobre las que no se hayan constituido derechos, por lo mismo, fiscales, y en caso de concurrir y/o identificarse los elementos que fija la ley, proceder a otorgar derechos, es decir, distribuirlas a quienes por ley corresponda, sea vía dotación o vía adjudicación cumpliendo la finalidad de todo proceso de distribución de tierras: "constituir y/o reconocer derechos en favor de particulares "
I.4. El art. 46 parágrafo III de la L. N° 1715, prescribe: "Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional", norma legal que, de forma expresa, incluye un precepto imperativo prohibitivo en sentido de que ninguna persona extranjera natural o jurídica podrá acceder a tierras vía adjudicación y/o dotación.
1.5. El art. 170 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000, en relación al apersonamiento al proceso de saneamiento y presentación de documentación prescribía: "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (...) dictarán resolución disponiendo la iniciación del proceso de saneamiento (...) e intimando: a) A propietarios (...) b) A subadquirentes (...) c) A beneficiarios de predios (...) d) A poseedores (...) Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local, hasta la conclusión de las pericias de campo (...)", concordante con el art. 172, parágrafo I, inc. g) del mismo cuerpo legal que en lo pertinente expresan: "La campaña pública se iniciará (...) Apercibimiento a propietarios y poseedores a su apersonamiento y acreditación de la documentación respaldatoria de sus derecho propietario en términos de la resolución instructoria hasta la conclusión de pericias de campo (...)" debiendo entenderse que siendo el saneamiento de la propiedad agraria un proceso constituido por una serie de etapas que se inician y se clausuran dando lugar al inicio de etapas subsiguientes, incluye el principio de preclusión, en tal razón los derechos se disipan en los supuestos de no ejercerlos de forma oportuna.
Conforme a lo regulado por los arts. 170 y 172 del D.S. N° 25763, previamente desarrollados, quedaban intimados a apersonarse al proceso de saneamiento, en el plazo fijado para el desarrollo de los trabajos de campo (pericias de campo), quienes aleguen un interés legal y en dicha oportunidad presentar la documentación que permita acreditar, entre otros aspectos, el derecho que les asiste, la identidad de los presuntos interesados, etc., conclusión replicada en el D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, cuyo art. 294, en lo pertinente expresa: "(...) las personas señaladas precedentemente, deberá apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución (...)", ampliando sus efectos en relación a la presentación de prueba documental conforme a lo regulado por el art. 299 del mismo cuerpo legal que en lo pertinente señala: "(...) Sólo la que corresponda a la identidad de los beneficiarios podrá ser presentada hasta antes de la emisión de la resolución final de saneamiento " (las negrillas fueron añadidas)
II. Análisis del caso concreto.-
II.1.- En relación al desplazamiento de los expedientes N° 54703, 54705 y 54706 y la calidad de poseedor de la parte actora; de la revisión de antecedentes se tiene que, de fs. 146 a 163, cursa Informe de Evaluación Técnica Jurídica DD-S-SC A-1 N° 0567/2005 de 5 de diciembre de 2005, en el que se hace referencia a los expedientes 54703, 54705 y 54706 , asumiéndose que los mismos se encuentran sobrepuestos al área objeto del proceso de saneamiento, no obstante ello, no se adjunta el informe técnico que permita acreditar el grado de sobreposición de dichos expedientes agrarios, existiendo omisión por no haberse adjuntado el informe de Relevamiento de Información en Gabinete, subsanada a través del Informe Técnico BID 1512 N° 2476/2010 de fs. 209 a 210 del expediente de saneamiento que en lo principal señala: "Por otro revisado los antecedentes de la carpeta menciona (da), se pudo verificar en el mismo cursa copias simples de tres planos correspondiente a los predios: La Envidia, Monteverde y El Paisaje, verificada la información que contiene los planos como ser las coordenadas que se muestra en los mismos se pudo identificar que no tiene sobreposición el predio MONTE VERDE sobre los expedientes mencionados (...) De lo expuesto anteriormente se sugiere tomar en cuenta en las etapas posteriores del proceso de Saneamiento los siguientes aspectos: (...) b) El predio MONTE VERDE no se encuentra sobre los expedientes agrarios mencionados (...)" adjuntándose el plano que cursa a fs. 211 de cuyo contenido gráfico y literal se evidencia que los expedientes 54703 , 54705 y 54706 no se sobreponen al predio denominado Monte Verde, habiéndoselo considerado en el ámbito de la normativa que regula la posesión de predios agrarios, no correspondiendo efectuar mayores consideraciones de orden legal, máxime si los memoriales de contestación a la demanda (presentados por la parte demandada y los terceros interesados) no cuestionan lo contrario y mucho menos introducen al proceso elementos que permitan desvirtuar éste aspecto, correspondiendo aplicar al caso concreto, conforme a lo desarrollado en el numeral I.1. de la presente sentencia, las normas que regulan la posesión de predios agrarios, es decir, predios sobre los que no se tienen reconocidos derechos por parte del Estado.
II.2. En relación a que el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, Informe en Conclusiones de Exposición Pública de Resultados, Informe de Control de Calidad y la Resolución Final de Saneamiento no consideran, la calidad de súbdito extranjero de los beneficiarios del predio; del examen de antecedentes, se tiene que de fs. 97 a 98 cursa Carnet de extranjeros de Clovis Wazilewski y Neiva Lucia Tenfen Wazilewski ambos de nacionalidad Brasilera, quedando acreditado que los pre nombrados, a efectos de acreditar su identidad, presentaron las Cédulas de Extranjero 4653024 y 4705538 respectivamente.
De fs. 146 a 163, cursa Informe de Evaluación Técnica Jurídica DD-S-SC A-1 N° 0567/2005 de 5 de diciembre de 2005, cuyo punto 3 RELACION DE PERICIAS DE CAMPO - PREDIO MONTE VERDE, (Documentos presentados, señala: "Cédula de Identidad de Extranjero (3), (...)" y en la casilla de Observaciones, precisa: "La señora Neiva Lucia Tenfen Wazilewski deberá presentar en la etapa de exposición Pública de Resultados su documento de identidad vigente", no existiendo mayores consideraciones en torno a éste punto.
En el mismo sentido, el Informe en Conclusiones de fs. 194 a 203 de antecedentes, el Informe Técnico de fs. 209 a 210 ni el Informe Legal BID 1512 N° 2556/2010 de fs. 214 a 215 ingresan al análisis de los documentos de identidad presentados por los beneficiarios del predio Monte Verde.
En éste contexto, conforme al análisis efectuado en el numeral I.5. de la presente sentencia, los interesados, a tiempo de acreditar su identidad, presentaron a la entidad administrativa los documentos con números de control 4653024 y 4705538 de cuyo contenido se acredita que Clovis Wazilewski y Neiva Lucia Tenfen Wazilewski tienen la nacionalidad brasilera, no habiéndose analizado éste hecho, positiva o negativamente, incurriendo la autoridad administrativa en omisión en razón a que, a tiempo de sustanciarse el proceso de saneamiento, se encontraban vigentes normas imperativas que obligan, al Instituto Nacional de Reforma Agraria, a valorar éste aspecto, en éste sentido, conforme a lo considerado por éste Tribunal en la Sentencia Nacional Agroambiental S2° N° 01/2015 de 5 de enero de 2015, cuya parte pertinente se encuentra transcrita en el acápite I.2. de ésta resolución y conforme a la conclusión arribada en el numeral II.1. que antecede, el Instituto Nacional de Reforma Agraria no sólo se encontraba facultado sino en el deber de considerar si los administrados, conforme a las normas vigentes al momento de sustanciarse el proceso de saneamiento podían beneficiarse con la adjudicación de tierras, toda vez que, como se tiene desarrollado en los numerales I.2. y 1.4. de la presente sentencia, el art. 46 de la L. N° 1715 desarrolla un precepto imperativo negativo de cumplimiento obligatorio y al apartarse del mismo sin la debida fundamentación quedan viciados los actos de la autoridad emisora de la resolución impugnada, correspondiendo fallar en éste sentido.
II.3. Considerando los memoriales de fs. 64 a 71, presentado por Clovis Wazilewski y de fs. 237 y vta., presentado por Neiva Lucia Tenfen Wazilewski (terceros interesados)
II.3.1. Respecto a la presentación extemporánea de la demanda ; corresponde remarcar que la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, prescribe:
"Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito a sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional (...) A este fin podrán notificarse con la respectiva Resolución Final de Saneamiento a una o ambas entidades antes citadas, o el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá notificar de oficio al establecer la existencia de vicios de fondo insubsanables" (las negrillas son nuestras)
Debiendo entenderse que la precitada norma legal ingresa en los límites de una "norma especial" que se antepone a lo regulado en distintos ámbitos del derecho, amplía las facultades de dos entidades del Estado e incluye, en su contenido, dos momentos diametralmente opuestos, en éste sentido, precisa que "toda resolución final de saneamiento " sin establecer excepciones, podrá ser impugnada por el Viceministerio de Tierras o por la Superintendencia Agraria en los supuestos de establecerse duda sobre la existencia de vicios en actuados del proceso, en éste sentido, se concluye que los procesos de fiscalización (primer momento) no constituyen, en sí, formas de notificación con las resoluciones que se encuentran en los expedientes sometidos a estos procesos de valoración, en tal razón el acto de la notificación emerge, necesariamente, de las conclusiones que arrojen dichos actos de fiscalización o de control, en razón a que, de no evidenciarse la existencia de vicios, no corresponderá diligenciar la notificación a que hace referencia la norma legal en examen y, en sentido contrario, en caso de identificarse vicios en actuados del proceso, corresponderá efectuar la notificación con la resolución final de saneamiento.
En el caso en examen, cursa en antecedentes, de fs. 266 a 268, oficio MDRyT/VT/DGDT/UST/0201-2014 de 29 de abril de 2010, suscrito por Jorge J. Barahona R. VICEMINSTRO DE TIERRAS, dirigido al Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, que en lo principal señala: "A tiempo de saludar a usted, mediante la presente me permito adjuntar carpetas de los procesos de saneamiento y otros antecedentes detallados a continuación, haciéndose notar que en los mismos fueron identificados observaciones de fondo , debiendo el INRA proceder a realizar lo que corresponde de acuerdo a normativa" (las negrillas son nuestras), identificándose en el cuadro que le sigue al predio Monte Verde de Neiva Lucia Tenfen Wazilewski, proceso de saneamiento que cuenta con Resolución Final de Saneamiento N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010; concluyéndose que el Viceministerio de Tierras cumplió con su rol de fiscalización, en cuya consecuencia, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, conforme a lo regulado por la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 procedió a notificar, el 14 de mayo de 2014, con la Resolución Administrativa RA SS No. 1361/2012 de 17 de diciembre de 2010, conforme consta de la diligencia de fs. 269 del expediente de saneamiento y fs. 4 del contencioso administrativo, quedando identificado el momento a partir del cual inicia el plazo fijado por el art. 68 de la L. N° 1715, resultando sin sustento el afirmarse que la demanda fue presentada fuera del plazo otorgado por la precitada norma legal, no siendo aplicables al caso en examen los arts. 1289.I. y 1290.I. del Cód. Civ., por no existir correlación con lo regulado por la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 y las diligencias de notificación con la resolución impugnada que, como se tiene señalado, se efectuaron conforme a lo regulado por la pre nombrada disposición legal, norma especial en la que no se identifica vacios que subsanar bajo el régimen de supletoriedad o conforme a casos análogos.
No se ingresa a considerar la documental de fs. 195 a 197, en razón a que el tercero interesado no cumplió con lo dispuesto mediante auto de fs. 213 a 214 que en lo pertinente señala: "(...) con carácter previo a su admisión, cúmplase con el juramento previsto en el art. 331 del Cód. Pdto. Civ., (...)"
Finalmente, en relación a la carta CITE: DN-C-EXT- No 2429/2012 citada por el tercero interesado en el memorial de fs. 64 a 71 vta., no habiendo sido adjuntada por el interesado y no cursando en los antecedentes del proceso, no corresponde efectuar mayores consideraciones de hecho y/o de derecho.
II.3.2. En relación al cumplimiento de la Función Económico Social (FES) ; cabe remarcar que, conforme a los términos de la demanda, la parte actora no cuestiona éste hecho menos sustenta su petitorio en el cumplimiento o incumplimiento de la Función Económico Social, sino en la existencia de una norma prohibitiva que, de acuerdo a los términos de la demanda, no fue considerada por la entidad administrativa, resultando irrelevante ingresar al análisis de éste elemento, máxime si bajo el principio de autonomía de la voluntad, la decisión de la autoridad jurisdiccional debe enmarcarse en los límites de lo demandado.
Sin perjuicio de lo previamente anotado, es preciso señalar que si bien el ordenamiento jurídico introduce preceptos permisivos, que se aplican en cuanto se cumplan determinados requisitos, también contiene normas que prohíben terminantemente y que, en cuanto se identifiquen los elementos que desarrollan en las mismas, los preceptos permisivos se hacen inoperantes, es decir se eliminan y/o resultan inaplicables.
En éste ámbito, resulta necesario reiterar que la demanda no se sustenta en la valoración del cumplimiento o incumplimiento de la FES o de la acreditación de posesión anterior a la vigencia de la L. N° 1715 o que ésta haya sido pacífica y continuada o no haya afectado derechos de terceras personas, conforme a lo regulado por la Disposición Transitoria Octava de la L. N° 1715 sino en la existencia de una norma negativa que prohíbe terminantemente y que, por sí misma, hace inoperantes a las normas permisivas.
II.3.3. Respecto a no haberse notificado al tercero interesado con actuados del proceso ; cursa a fs. 232 del expediente de saneamiento, diligencia de notificación, a Neiva Lucia Tenfen Wazilewski y Clovis Wazilewski, con la Resolución Administrativa RA SS No. 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, no identificándose en actuados posteriores la nota DN-C-EXT-No 2429/2012 de 7 de noviembre de 2012, máxime si revisados los antecedentes del proceso se concluye que no cursan informes que, por sí mismos, tengan la capacidad de afectar derechos o garantías de los ahora terceros interesados, estando acreditado que lo acusado en éste punto, escapa de los límites del principio de trascendencia, más cuando no se identifica la norma legal que obliga a la entidad administrativa a notificar actos ejecutados con posterioridad a la notificación con la Resolución Final de Saneamiento (principio de legalidad) a más de que, en resguardo del derecho a la defensa, se integró, al presente proceso, a los señores Clovis Wazilewski y Neiva Lucia Tenfen Wazilewski quienes en tal razón ejercieron dicho derecho.
A más de lo previamente desarrollado, no habiéndose acreditado que lo acusado ingrese en los límites de los principios de trascendencia y/o legalidad, no haberse identificado de forma adecuada los actuados que les causaron agravios, menos haberse probado la forma en que dichos actos, por sí mismos, vulneran sus derechos y garantías constitucionales, corresponde remarcar que el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0070-2013 cursante de fs. 9 a 13 del contencioso administrativo (citado en el memorial de contestación en examen), efectúa el análisis de dos elementos: a) Cumplimiento de la FES que, como se tiene dicho, no constituye un fundamento de la demanda y b) Inexistencia de sobreposición del predio con expedientes agrarios cuyas conclusiones no son rebatidas por los terceros interesados, quienes aceptan éste hecho conforme a los términos del memorial de fs. 64 a 71 vta. en el que, entre otros aspectos, se señala: "no es menos cierto que el Sr. Wazilewski, no hizo uso de su derecho de observar tal informe , con el fin de lograr de la manera más pronta la titulación de su predio" y "En otras palabras señores Magistrados la mención del "desplazamiento" de predios no sustenta ningún vicio de fondo en el procedimiento de saneamiento, por lo que su análisis y consideración es totalmente irrelevante a los fines de la nulidad solicitada por el recurrente" (las negrillas nos corresponden), resultando sin sustento lo acusado en éste punto.
II.3.4. En referencia a la aplicación del art. 46 de la L. N° 1715 y art. 396 de la CPE ; conforme a lo desarrollado en la Sentencia Nacional Agroambiental S2° N° 01/2015 de 5 de enero de 2015, cuya parte pertinente fue desarrollada en el numeral I.2. de la presente resolución; "el reconocimiento, protección y extinción de derechos individuales o colectivos debe ser encarado en un marco amplio y no restrictivo, sustentando cualesquier toma de decisiones no solo en el cumplimiento o incumplimiento de la función social o función económica social , sino también en el análisis de normas que contienen preceptos prohibitivos de observancia obligatoria aspecto ya reconocido, implícitamente, en la C.P.E. de 1967 (...), cuyo art. 165, de forma imperativa expresaba: "Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural", en sentido de que no se podrá permitir que éstos procesos (distribución, reagrupamiento y redistribución) se realicen al margen de la ley. Asimismo, de acuerdo al análisis efectuado en el numeral I.3. de ésta sentencia, la regularización del derecho de propiedad agraria, proceso de saneamiento, implícitamente regula procesos de distribución de tierras sobre las que no se hayan reconocido derechos, en tal sentido, el art. 205 del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 (vigente al momento de ejecutarse los trabajos de campo) prescribía: "Los pueblos o comunidades indígenas u originarias y comunidades campesinas (...), adquirirán la propiedad de las superficies que poseen mediante dotación , y otras personas individuales o colectivas mediante adjudicación " habiéndose concluido en la presente sentencia (numeral I.3. ) que la "dotación" y "adjudicación", sea vía proceso de saneamiento u otro trámite regulado por ley, constituyen formas de distribuir las tierras sobre las que (el interesado) no tiene reconocido un derecho es decir mecanismos que permiten reconocer derechos (sobre tierras disponibles) a favor de particulares, en este contexto, el art. 46, parágrafo III de la L. N° 1715 (vigente durante la sustanciación del proceso de saneamiento) de forma textual señala: "Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional" (las negrillas fueron agregadas) norma expresa que no admite distinciones como las que tratan de introducir los terceros interesados, no siendo admisible que se trate de otorgar alcances diferenciados a los mecanismos de dotación y/o adjudicación que en esencia, como se tiene analizado en el numeral I.3. de ésta resolución se sustentan en dos elementos que se complementan: a) Inexistencia de un derecho reconocido a favor del interesado o, dicho de otra forma, existencia de tierras sobre las que el particular (interesado) no tiene reconocido un derecho (tierras disponibles) y b) Reconocimiento de un derecho a favor de particulares y, si bien las formas procesales y/o el trámite pueden sufrir variables, el sustento y fin de la dotación y la adjudicación de tierras disponibles no difieren sustancialmente, en tal razón las normas sustantivas, como la contenida en el art. 46.III de la L. N° 1715 proyectan sus efectos a todas las formas o mecanismos de "dotación" o "adjudicación" de tierras.
Ejemplificativamente en una interpretación sesgada, podría señalarse que el art. 41 de la L. N° 1715, por encontrarse en el Título III de ésta norma legal, no podría aplicarse al proceso de saneamiento que se encuentra desarrollado en el título V de la L. N° 1715, aspecto que escapa a toda lógica, máxime si conforme se tiene analizado, una de las finalidades del saneamiento de la propiedad agraria radica en "el reconocimiento de derechos vía adjudicación o dotación según corresponda" (art. 66.I.1. de la L. N° 1715)
En éste sentido, el autor José Antonio Ribera Santivañez en su libro "JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL", segunda edición, pág. 80, refiere: "En definitiva, este principio significa que el interprete no debe limitarse en su labor interpretativa al análisis y cotejo de uno o varios artículos (...), sino debe basar sus decisiones teniendo en cuenta la concordancia o armonización con todas aquellas normas que tengan relación al caso o asunto a resolver" (las negrillas nos corresponden), por lo que éste Tribunal concluye que, la prohibición contenida en el art. 46.III de la L. N° 1715, proyecta sus alcances a todos los procesos de adjudicación y/o dotación de tierras, sea vía proceso de saneamiento u otras formas reguladas por ley.
Asimismo, es preciso resaltar que, la norma en examen, de ningún modo constituye un mecanismo de discriminación como pretenden concluir los terceros interesados en razón a que, conforme a la CPE de 1967 (art. 24), vigente a tiempo de iniciarse y sustanciarse el proceso de saneamiento:
"Las empresas y súbditos extranjeros están sometidos a las leyes bolivianas, sin que en ningún caso puedan invocar situación excepcional ni apelar a reclamaciones diplomáticas"
Y el art. 46, parágrafo III de la L. N° 1715 prescribe:
"Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional" (las negrillas son nuestras),
Norma legal que incluye, en su contenido un precepto prohibitivo de carácter imperativo, existiendo imposibilidad de que el Estado, dote y/o adjudique , a favor de personas extranjeras, tierras fiscales.
En ésta línea y, a fin de otorgar una respuesta integral, es preciso señalar que si bien el art. 46 en examen contiene preceptos que limitan determinados derechos, integra en su contenido preceptos permisivos como los contenidos en sus parágrafos II y IV, en tal razón, las personas extranjeras podrán suscribir contratos de riesgo compartido y podrán adquirir tierras de particulares sin más limitaciones que las que fija la ley, debiendo entenderse que los actos de discriminación se dan en tanto que se identifiquen dos situaciones totalmente idénticas y se apliquen a cada una de ellas dos o más criterios diferentes, aspecto que no se identifica en el caso en examen.
Sin perjuicio de lo previamente desarrollado, cabe remarcar que, conforme al análisis efectuado por la entidad administrativa y no cuestionado y menos desacreditado por los terceros interesados, éstos, ostentan la calidad de poseedores del predio, es decir se resguardan bajo una situación de hecho, en tal razón, a la entrada en vigencia de la CPE de 2009, no se tenía reconocido un derecho (vía adjudicación o dotación) y/o como se señala en el art. 64 de la L. N° 1715 no se tenía regularizado o reconocido un derecho de propiedad agraria, en ésta línea, a esta "situación de hecho" correspondió aplicar los alcances del art. 396 de la CPE promulgada en febrero de 2009, en sentido de que esta norma constitucional, de aplicación inmediata, no modifica sustancialmente el art. 46 de la L. N° 1715 que, como se tiene analizado ya contenía un precepto prohibitivo expreso que no fue valorado positiva o negativamente conforme a lo desarrollado en el numeral II.2. de ésta sentencia, no existiendo un desconocimiento del derecho de propiedad, en mérito a que, los ahora terceros interesados solo acreditaron una "situación de hecho" que debe ser valorada conforme a normas permisivas y prohibitivas que se encuentran inmersas en el ordenamiento jurídico vigente, aspecto que no puede ser considerado como una violación de normas legales y/o constitucionales o normas insertas en Convenciones, Declaraciones, etc. del derecho internacional.
Respecto a la documental de fs. 58 a 63, la misma no es considerada positiva o negativamente en razón a que éste tipo de demandas, por esencia, se tramitan, en la vía ordinaria de puro derecho, en ésta línea no se tiene acreditado que la misma haya sido presentada a la entidad administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento, por lo que el Instituto Nacional de Reforma Agraria se vio imposibilitado de integrarlos a los antecedentes que informaron y sustentaron su decisión que, en sí, es lo que se revisa en una demanda contenciosa administrativa.
En éste contexto, éste Tribunal concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, durante la sustanciación del proceso de saneamiento, por omisión, vició sus actos, correspondiéndole valorar la información generada durante la sustanciación del proceso de saneamiento conforme a los hechos que le tocó conocer en su momento y el derecho que le correspondió aplicar.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; 36-3) de la L. Nº 1715, modificada por la L. Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. Nº 25 del Órgano Judicial y 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 14 a 17, interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Vice Ministro de Tierras y posterior apersonamiento de Jhonny Oscar Cordero Núñez en la misma condición, en consecuencia nula la RA SS N° 1361/2010 de 17 de diciembre de 2010, en tal sentido, siendo que las omisiones de la entidad administrativa se reducen a la falta de valoración de normas vigentes al momento de sustanciarse el proceso y emitirse la resolución impugnada, se dispone la anulación del proceso hasta fs. 229 inclusive, debiendo disponerse que, previo a la emisión de la resolución final de saneamiento se emita informe complementario que, conforme a derecho, valore los hechos que, habiendo sido integrados al proceso de forma oportuna, le toco conocer.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes al Instituto Nacional de Reforma Agraria en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legibles y legalizadas de las piezas pertinentes con cargo a la precitada entidad administrativa.
No firma el magistrado Dr. Bernardo Huarachi Tola por ser de voto disidente
Regístrese, notifíquese y archívese.
Fdo.
Magistrado Sala Segunda Dr. Javier Peñafiel Bravo.
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.