SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª N° 018/2016

Expediente: Nº 805-DCA-2013

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante: Jorge Jesús Barahona Rojas Viceministro de

Tierras

Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma, Presidente

Constitucional del Estado Plurinacional de

Bolivia y Nemesia Achacollo Tola Ministra de

Desarrollo Rural y Tierras

Distrito: Chuquisaca

Fecha: Sucre, 24 febrero de 2016

Magistrada Relatora: Deysi Villagomez Velasco

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 25 a 28, interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, impugnando la Resolución Suprema N° 225549 de 15 de noviembre de 2005, memoriales de contestación a la demanda de fs. 102 a 104 y 127 a 129, los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO: Que, Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Suprema N° 225549 de 15 de noviembre de 2005, por la que se modifica la Resolución Suprema Nº 155407 de 22 de enero de 1971 y el trámite agrario de dotación Nº 16665, quedando subsanados los vicios de nulidad relativa, consecuentemente se indica que debe emitirse el correspondiente Título Ejecutorial a favor de Guido Salazar Palma con la superficie de 1127,6678 ha, respecto al predio denominado "Saucimayu Cañón Seco", bajo los siguientes argumentos:

Señala que, la Resolución Suprema N° 225549 de 15 de noviembre de 2005, emergente del proceso de saneamiento, en la cual el INRA no se consideró que los resultados de pericias de campo fueron modificados por una nueva verificación y conteo de ganado durante la exposición pública de resultados, contraviniendo lo establecido en los artículos 169 parágrafo I, 173 parágrafo I inc. c), 239 del Decreto Supremo No. 25763 en ése sentido, indica y observa que de los antecedentes del proceso saneamiento del predio "Saucimayu Cañon Seco", no cursan las Resoluciones operativas, publicación de edicto y aviso público, en la carpeta de saneamiento observando que en la Resolución Suprema, ahora impugnada, además no se consideró, los siguientes aspectos: a) El predio denominado Saucimayu Cañón Seco se sobrepone parcialmente a su antecedente agrario, es decir solamente en 920 ha, e indica que el resto del predio debería ser considerado posesión legal en la superficie de 207,6678 ha; b) Que durante las pericias de campo, en el predio de referencia, se habría verificado la inexistencia de actividad; y, c) Que en la exposición pública de resultados se habría realizado un conteo de ganado ilegal.

Asimismo, formula observaciones e irregularidades que habrían sido identificadas en el proceso de saneamiento:

a)Refiere que en las Pericias de Campo: la Ficha Catastral del Predio Saucy Mayu (fs. 120 de antecedentes) en el ítem de producción y marca de ganado se encuentra en blanco en señal de inexistencia, en el ítem de infraestructura y equipos solo figura como mejora una alambrada. Asimismo, en la Ficha Catastral del Predio Cañón Seco (fs. 200 de antecedentes), en el ítem de producción y marca de ganado figura 360 quintales de maíz de tipo dentado; 50 plantas de naranja de variedad criolla; en el ítem de marca y registro de ganado así como en el de infraestructura y equipos, ambos se encuentran en blanco.

Asimismo señala que, en ninguna de las fichas catastrales figura ganado vacuno y/o caballar; destacando que la verificación de la actividad ganadera se la debe hacer de forma integral, es decir, que la propiedad debe tener la infraestructura necesaria para esta actividad, haciendo mención a potreros, bretes, corrales, etc., los cuales no existían al momento de la verificación de la función económica social.

b)Con relación al conteo de ganado durante la Etapa de Exposición Pública de Resultados, señala : que el Auto emitido por el Director Departamental del INRA Chuquisaca de 9 de abril de 2003 en el cual se dispone la ejecución de la Etapa de Exposición Pública de Resultados, que se realizó desde el 11 al 25 de abril de 2003; asimismo refiere que cursa en antecedentes el acta de verificación y conteo de ganado de fecha 21 de abril de 2003; con dicha actuación se habría modificado la información recogida durante las pericias de campo, ignorando que el saneamiento es una secuencia de etapas y la información es transmitida de una etapa a la siguiente, vulnerándose así lo dispuesto en los artículos 169 parágrafo I, 173 parágrafo I inc. c), 238 y 239 del Decreto Supremo No. 25763.

c)Indica en relación a la sobreposición con el antecedente agrario , que el Viceministerio de Tierras realizó un mosaicado del antecedente agrario en el cual se verificó que el predio denominado "Saucimayu Cañón Seco", solamente se encuentra sobrepuesto a su expediente agrario en la superficie de 920 ha., debiendo el resto del predio ser considerado como posesión legal.

Con estos argumentos, solicita se declare Probada su demanda en todas sus partes, anulando obrados hasta el vicio más antiguo, inclusive el Informe de Evaluación Técnico Jurídica.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, por memorial presentado via fax de fs. 94 a 98 y original de fs. 106 a 108, la co demandada Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras , responde a la demanda en los términos insertos en ella, sin negar o admitir la demanda, efectuado una relación de hechos del proceso de saneamiento, pidiendo realizar la valoración correspondiente, corriéndose en traslado a efectos de la Réplica. Por su parte el co demandado Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia , representado por Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, responde a la demanda mediante memorial de fs. 127 a 129 vta., señalando en lo principal que corresponderá a los magistrados del Tribunal Agroambiental efectuar el correspondiente análisis y valoración pertinente, sea conforme a derecho de acuerdo a la normativa concerniente a la materia observando irrestrictamente la aplicación correcta de las normas vigentes en el momento de la sustanciación del proceso de saneamiento correspondiente al predio denominado "Saucimayu Cañon Seco".

CONSIDERANDO: Que mediante memorial de fs. 139 a 147 vta. Cristhel Mireyba Palma Verduguez, en representación del tercer interesado, Guido Salazar Palma, propugna Resolución Suprema impugnada y pide se declare improbada la demanda formulada por el Viceministro de Tierras, quien según refiere, habría demandado la nulidad de la Resolución Suprema No 225549 de 15 de noviembre de 2005, pidiendo la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, mencionando en lo principal: a) que de los antecedentes del derecho propietario de su mandante sobre el predio "Saucimayu Cañón Seco", proceso agrario de inafectabilidad y consolidación del ex fundo "Saucimayu", mediante sentencia de 20 de febrero de 1968, se consolidó a favor de Miriam Guerreo de los Rios, con una superficie de 2.399,0000 ha, clasificada como mediana propiedad agrícola ganadera; quien posteriormente transfiere a favor de Vicente Guerrero de los Rios, a su vez éste transfiere una fracción de la indicada propiedad a favor de Guido Salazar Palma, actual tercero interesado; b) Cumplimiento de la función económica social en el predio "Saucimayu Cañon Seco", por parte de Guido Salazar Palma, por cuanto desde que adquirió el referido predio ejerció y ejerce posesión real y efectiva en toda la superficie, desarrollando actividad productiva extensiva y sobre todo ganadera, continuando en forma ininterrumpida con la posesión que ejercía su anterior propietario, refiere así que se habría dado la figura de la conjunción de posesiones a que refiere el art. 92 del Código Civil; c) en cuanto al saneamiento del predio "Saucimayu Cañón Seco", indica que el mismo habría sido sometido a saneamiento, bajo la modalidad de Saneamiento Integrado al Catastro Legal, concluida la Etapa de Pericias de Campo, fase ejecutada por la empresa Kadaster, se elaboró el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, de 1 de abril de 2003, sugiriéndose dictar Resolución Administrativa Modificatoria de la Resolución Suprema N° 155407 de 22 de enero de 1971 y titularse dos parcelas; una a favor de Guido Salazar Palma y su esposa Lim Bari Peralta Guerrero de Salazar, con una superficie de 80 ha., clasificada como pequeña propiedad agrícola y otra a favor de Guido Salazar Palma, con 106,7785 ha. de superficie, clasificada como mediana propiedad agrícola; siendo que, en la fase de exposición pública de resultados, señala que el ahora tercero interesado, habría hecho conocer su reclamo, denunciando que hubo omisiones durante la ejecución de las pericias de campo y que el área fiscal erróneamente determinada como tal, sea tomada en cuenta como parte de su predio, por cuanto el Asistente Jurídico del INRA-Chuquisaca, en dicha oportunidad, habría establecido en la planilla de reclamos y cambios propuestos lo siguiente:

1. Que revisado los mapas catastrales se pudo evidenciar que hubo una omisión durante la mensura respecto del punto 4551, por lo que se deberá incluir la superficie del área fiscal como parte del predio denominado "SAUCIMAYU".

2. Así mismo por el Acta de Verificación y Conteo de Ganado de fecha 21 de abril de 2003, se identifica que las propiedades mencionadas son ganaderas, acreditando tal situación con la existencia de ganado menor y ganado mayor, por lo que se sugiere realizar nueva Evaluación Técnico Jurídica, tomando en cuenta la función social que se cumple en los predios.

3. Dejar sin efecto la Evaluación Técnico Jurídica de fecha 1 de abril de 2003.

Asimismo indica que como resultado del reclamo efectuado por el ahora tercero interesado, se elabora el Informe Técnico N° 17/03 de 8 de julio de 2003, en el que se concluyó que el área determinada como supuestamente fiscal, ha sido mensurada como parte del predio, por tanto no puede ser declarada como tierra fiscal.

Asimismo y con relación a los argumentos de la demanda señala lo siguiente:

a) Que la naturaleza del proceso contencioso administrativo es garantizar la protección jurídica de los Administrados, siendo instituida la misma para impugnar un acto administrativo que ocasione oposición entre el interés público y el privado; es decir, entre el interés colectivo y el particular o administrado; consecuentemente, dará lugar al contencioso administrativo, únicamente cuando un acto o resolución administrativa lesione los intereses de una persona en particular; por lo tanto, sólo esa persona afectada directamente en sus derechos está legitimada para interponer dicha acción, en razón precisamente de la responsabilidad del estado por sus actos y la protección jurídica de los administrados, de donde resulta entonces que el único mecanismo legal para obligar al Estado a cumplir con su responsabilidad por sus actos y resoluciones que emite y lograr una efectiva protección a los administrados, es el contencioso-administrativo, como única vía de control jurisdiccional de legalidad sobre los actos de los órganos administrativos; b) Indica que si bien en la ficha catastral del predio "SAUCIMAYU CAÑON SECO", no consta la cantidad de ganado y el registro de su marca, esta omisión ha sido superada y subsanada ampliamente durante la ejecución del saneamiento y antes de emitirse la resolución final, por cuanto su mandante Guido Salazar, durante la Etapa de Exposición Pública de Resultados, presentó documentación respaldatoria del cumplimiento de la función económico-social en su predio, como ser registro de la marca de su ganado, conforme consta a fs. 374, 375, 381 y 382 de la carpeta predial. Asimismo, acreditó la cantidad de ganado existente en el predio "SAUCIMAYU CAÑON SECO", conforme se evidencia del Acta de Verificación y Conteo de Ganado, cursante a fs. 383; c) indica que el INRA es la única entidad llamada por ley para verificar aspectos técnicos durante la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria, de acuerdo a sus propias reglas y normas técnicas internas y no otra entidad ajena como es el Viceministerio de Tierras; d) En cuanto a que la superficie de 207 ha., que no contaría con antecedente agrario, indica que la misma debió haber sido considerada como posesión legal y por tanto se ratifica plenamente en sus fundamentos y en lo expresado al respecto en la demanda.

Concluyendo que la demanda contencioso administrativa interpuesta por el Viceministro de Tierras, carecería de argumentos consistentes; en tal virtud, en su calidad de apoderada, pide dictar sentencia declarando improbada la demanda y en su mérito, declarar incólume y con todo el valor legal la Resolución Suprema impugnada.

CONSIDERANDO: Que, calificado el proceso contencioso administrativo como ordinario de puro derecho conforme estable el art. 354 del Cód. Pdto. Civ. aplicable por disposición expresa del art. 78 de la Ley No. 1715, las partes junto con la demanda y contestación acompañaron la prueba que los legitimó y abrió la competencia de éste Tribunal; asimismo, aclarar que la cuestión de puro derecho no depende de la inexistencia de hechos controvertidos, sino de la naturaleza del proceso contencioso administrativo agroambiental, que versa sobre el control jurisdiccional sobre la legalidad de las actuaciones del administrador, es decir, el Instituto Nacional de Reforma Agraria en el Proceso de Saneamiento de Tierras. Lo que se busca es determinar si el acto final del proceso de saneamiento, se contrapone a normas imperativas que prohíben terminantemente, dando lugar a la existencia de un acto incompatible con determinado hecho y/o norma legal vigente.

CONSIDERANDO : Con las consideraciones y fundamentos que a continuación serán expuestas, en observación del art. 397 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable supletoriamente por disposición del art. 78 de la Ley N° 1715, se establecerá si existe el amparo a la demanda:

Bajo el principio de control judicial , mediante la vía de impugnación de resoluciones administrativas, el Órgano Jurisdiccional se encuentra facultado para controlar los actos que realiza la Administración Pública, si éstos fueron realizados conforme a la Constitución Política del Estado y demás normas legales aplicables, con el fin de controlar su legalidad y revisar si los actos del administrador, se ajustaron conforme a la C.P.E. y la normativa vigente, evitando así la lesión de derechos de los particulares, proceso que por su naturaleza jurídica esta caracterizado por la oposición entre el interés público y el privado.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso, se establece lo siguiente:

1.En cuanto a las Fichas Catastrales de los predios "Saucimayu" y "Cañon Seco", cursantes de fs. 120 a 121 y 200 a 201 respectivamente, se tienen que las mismas fueron elaborados durante el proceso de saneamiento en la época que se realizó la verificación de la Función Económica Social (FES) y observados por el ahora demandante, en cuanto a que el ítem marca y producción de ganado se encontrarían en blanco; al respecto se debe indicar que el cumplimiento de la Función Económico Social (FES) en materia agraria, se encuentra regulado de conformidad con lo establecido por el art. 2.II de la Ley Nº 1715, presupuesto que de conformidad a lo señalado por el art. 66.I inc. 1) de la Ley. Nº 1715, es indispensable y exigible para la titulación de las tierras; por ello, la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social (FES) se constituye en presupuesto necesario para la titulación de la Propiedad Ganadera.

Asimismo, de conformidad con lo establecido por el art. 239-II del D.S. Nº 25763, el principal medio para la comprobación de la FES, es la verificación directa en el terreno durante la ejecución de la etapa de pericias de campo dispuesta por el art. 173 del indicado D.S.

En ese sentido, en el predio objeto de la litis, se ejecutó la etapa de pericias de campo, oportunidad en la cual el INRA a través de KADASTER, procedió al levantamiento de Ficha Catastral cursantes de fs. 120 a 121, de 9 de marzo de 2001, relativo al predio SAUCIMAYU; y, la Ficha Catastral cursante de fs. 200 a 201, relativa al predio CAÑON SECO, las cuales se encuentran debidamente firmadas y consentidas por Guido Salazar Palma, en señal de plena conformidad, con alcances de confesión judicial, respecto de la información y datos que contiene; por tanto, las literales deben ser consideradas como el principal medio para la comprobación de la Función Económica Social; en razón a que la información que contienen es relevada por verificación directa in situ; consiguientemente, dicha información hace plena fe de los extremos que contiene y que en definitiva le permitió al INRA constatar el estado de dichos predios; documentación que además fue considerada válidamente por el INRA en la Evaluación Técnico Jurídica, cursante de fs. 320 a 337 de antecedentes.

2.Respecto a la utilización y presentación por parte de Guido Salazar Palma, de un Acta de Verificación y Conteo de Ganado elaborada y suscrita por funcionarios de Kadaster y el INRA - Chuquisaca, de 21 de abril de 2003; vale decir, en pleno período de ejecución de la etapa de Exposición Pública de Resultados, la cual se llevó a cabo del 11 al 25 de abril de 2003; al respecto es pertinente mencionar que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 213 del D.S. No. 25763, relativo a la etapa de exposición pública de resultados, el objeto de dicho acto es que los propietarios, poseedores y personas que invocando un interés legal, hagan conocer errores materiales u omisiones en la ejecución de etapas anteriores del saneamiento, por lo que la incorporación del Acta de Verificación y Conteo de Ganado cursante a fs. 383 y vta., de los antecedentes, no ingresa en los límites de error material u omisión toda vez que el conteo de ganado forma parte de los elementos sustanciales del proceso de saneamiento, en razón a que llega a formar parte de los fundamentos de la decisión final a más de haber sido elaborada durante la etapa de Exposición Pública de Resultados, sin considerar que las etapas del saneamiento previstas en el artículo 169.I del D.S. No. 25763, son secuenciales y por tanto revestidas del principio de preclusión donde cada actuación debe ser realizada y ejecutada en la etapa señalada al efecto, así el art. 238 parágrafo III inc. c) del D.S. No. 25763 (vigente en la oportunidad de ejecución de pericias de campo), prescribe: "En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca. (...)", concluyéndose que, para acreditar el cumplimiento de FES, en propiedades con actividad ganadera, debió acreditarse, a través del conteo de ganado de propiedad del ahora tercero interesado, en el momento procesal correspondiente (pericias de campo) y no en una etapa posterior. En el caso particular debe considerarse que la entidad administrativa no ingresó en errores u omisiones que deban ser subsanados en razón a que cursan en antecedentes los formularios de campo que dan fe que se efectuó la encuesta catastral y verificación del cumplimiento de la FES en la etapa correspondiente, actos que no fueron anulados, siendo válidos a los efectos del proceso.

3.En cuanto a la segunda Evaluación Técnico Jurídica, cursante de fs. 394 a 411 de antecedentes, se advierte que en la misma, a fs. 400, en referencia al predio 750 y 811, en el ítem observaciones se establece que: "Por efecto de Exposición Pública de Resultados, y de conformidad al Acta de Verificación, conteo de ganado y Acta complementaria de fecha 21 de abril de 2003, se verificaría la existencia de ganado mayor, por lo que se concluiría que el predio cumpliría con la Función Económica Social", aspecto corroborado con lo establecido en fs. 409, respecto al predio, denominado "Saucimayu Cañon Seco" con una superficie de 1.127,6678 ha, clasificando a la propiedad como mediana ganadera, conforme a los resultados de la información técnico jurídica emergente de pericias de campo (...); tal situación no condice con lo obrado en pericias de campo e información registrada en las fichas catastrales cursantes de fs. 120 a 121 y de fs. 200 a 201, respectivamente; por tanto, ésta segunda Evaluación Técnico Jurídica habría considerado erróneamente como válida el Acta de verificación y conteo de Ganado de 21 de abril de 2003, con la constancia de no haberse dejado sin efecto la primera Evaluación Técnico Jurídica, quedando así, subsistente la misma.

4.Finalmente, respecto a la sobreposición habiéndose acompañado (a la demanda) el mosaico por el que se advierte una diferencia en cuanto a la superficie sobrepuesta al predio "Saucimayu Cañón Seco" éste hecho deberá ser (nuevamente) valorado por la entidad administrativa a tiempo de sustanciar el procedimiento que, necesariamente, deberá considerar las normas aplicables al caso.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; 36-3) de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la Ley Nº 25 del Órgano Judicial y 13 de la Ley N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa de fs. 25 a 28, interpuesta por el Viceministerio de Tierras, en consecuencia nula la Resolución Suprema N° 225549 de 15 de noviembre de 2005, en tal sentido, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo, se dispone la anulación del proceso hasta fs. 394 inclusive, de la carpeta de saneamiento, debiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria, elaborar nueva Resolución Final de Saneamiento, conforme la información generada durante las pericias de campo.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes al Instituto Nacional de Reforma Agraria en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legibles y legalizadas de las piezas pertinentes con cargo a la parte actora.

Firma el Magistrado Dr. Javier Peñafiel Bravo haciendo constar que es de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.

Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.