SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª N° 013/2016

Expediente: N° 1457-DCA-2015

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante(s): Victor Hugo Masanes Arauz, representado

legalmente por Rodolfo Brunner Díaz

Demandado(s): Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria

Distrito: Santa Cruz

Fecha: Sucre, 12 de febrero de 2016

Magistrada Relatora: Deysi Villagomez Velasco

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 12 a 16 vta., subsanada por memorial de fs. 22 a 23, interpuesta por Rodolfo Brunner Diaz, en representación de Victor Hugo Masanes Arauz, impugnando la Resolución Administrativa N° RA-SS N° 099/2015 de 23 de enero de 2015, memorial de contestación a la demanda de fs. 57 a 60 vta., réplica de fs. 65 a 68 vta., y dúplica de fs. 76, los antecedentes del proceso; y;

CONSIDERANDO: Que, Rodolfo Brunner Diaz, en representación de Victor Hugo Masanes Arauz, en mérito al Testimonio de Poder N° 151/2015 de 18 de febrero de 2015, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Administrativa N° RA-SS N° 0099/2015 de 23 de enero de 2015, emitida dentro el proceso de Saneamiento Simple de Oficio de la propiedad denominada "Monte Alegría", ubicada en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, con los fundamentos que a continuación se transcriben:

Refiere que la resolución impugnada a través del presente proceso en su parte resolutiva determina lo siguiente:

Primero, declarar la ilegalidad de la posesión de su mandante respecto del predio "Monte Alegría", en la superficie de 2592.1774 ha, por transgredir los artículos 393 y 397 de la Constitución Política del Estado, Disposición Transitoria Octava de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 y conforme a lo dispuesto por los artículos 310 y 341, parág. II, num. 2, 346 del D.S. N° 29215. Segundo, declarar Tierra Fiscal la superficie de 2592.1774 ha, por incumplimiento de la función social, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 64, 66 y 67 parág. II, num. 2 de la L. N° 1715, 46 inc. p), 47 num. 1, inc. c), 264 parág. III, 341 parág. II, num. 1 inc. d) y 345 del reglamento agrario vigente.

Refiere asimismo que dentro el saneamiento efectuado, se cotejan los siguientes antecedentes:

a)Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM SC N° 0373/2006 de 31 de octubre de 2006 (fs. 18) que declara área priorizada el polígono 136 y 117, de los predios Villa Alicia, La Victoria, El Trece, Monte Alegría y Las Mercedes sobre la superficie de 17727,9034 ha.

b)Resolución Instructoria DDJS- SAN SIM SC N° 0338/2006 de 01 de noviembre de 2006 (fs. 21) que intima a interesados a apersonarse al proceso dentro el plazo computable a partir de la notificación de la resolución por edicto y difusión por una radioemisora local hasta la conclusión de las pericias de campo de los predios Villa Alicia, La Victoria, El Trece, Monte Alegría y Las Mercedes.

c)Resolución Determinativa de área de saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SSO 563/2010 de 6 de julio de 2010, la cual en su parte resolutiva primera anula la Resolución Administrativa UIG-SAN SIM SC N° 0033/2006 de priorización de área de los polígonos 102 y 127, emitida por el Director Nacional del INRA.

d)Resolución Instructoria UIG-SAN-SIM SC N° 0030/2006, que determina como área de saneamiento la zona laguna concepción y otros, fija el plazo de 5 meses para la ejecución del proceso de saneamiento e intima a interesados a presentar su documentación; resolución emitida por el Director Nacional del INRA.

e)Resolución de ampliación de plazo de relevamiento de Información en Campo RES-ADM N° RA-SS 0674/2010 (fs. 159), emitida por el Director Nacional del INRA, que resuelve ampliar el plazo de relevamiento de información en campo del área denominada laguna concepción y otros hasta el 9 de septiembre de 2010

f)Resolución Administrativa RES-ADM-RA SS N° 421/2013 modificatoria del área del polígono 154-159 que cuentan con Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES.ADM. N° 563/2010 y Resolución de Ampliación de Plazo de relevamiento de Información en campo RES. ADM N° RA-SS 0674/2010, emitida por el Director Departamental del INRA.

g)Resolución Administrativa RES.ADM.RA.SS N° 52/2014 (fs. 193) que resuelve anular y dejar sin efecto los actuados de saneamiento del polígono 136 y 117 del predio Monte Alegría hasta el vicio más antiguo, es decir hasta la Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM-SC N° 0373/2006 en aplicación de la Disposición Transitoria Primera y art. 266 parág. IV del D.S. N° 29215; asimismo reinicia y amplía el plazo establecido en la Resolución Determinativa y de Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SSO 563/2010, emitida por el Director Departamental del INRA, de la que no cursaría publicación por edicto de prensa.

h)Carta de Citación, que no hubiese sido cursada a su persona, sino, como explicaría el funcionario del INRA, al no haberse encontrado su persona, hizo firmar con un testigo del control social.

i)Al haberse enterado de las actividades del INRA el mismo día del relevamiento de información en campo, la persona encomendada acompañó a la brigada a quienes les hubiese indicado que no se contó con el tiempo para encerrar a todo el ganado del predio, conforme se anotó la observación en la ficha de verificación de campo, sin embargo este extremo fue ignorado, sin respuesta o subsanación alguna.

j)Ficha de Cálculo de FES, (fs. 369), que no obstante de no haber tenido conocimiento del ingreso del INRA, la referida ficha establece el cumplimiento de la FES en un 71.96% del predio.

k)Informe Técnico COI-INF-447/2014 en la que a través de imágenes satelitales se establece que los años 1996, 1999, 2000, 2005, 2008, 2009 y 2011 se observa actividad antrópica, caminos internos y colindantes a la propiedad Monte Alegría.

l)Informe Técnico DDSC-CO-I INF-0606/2014, que establece que el Expediente N° 37397 se encuentra desplazado a 25 km. del predio Monte Alegría.

m)Informe en Conclusiones (fs. 398) que establece que el beneficiario del predio Monte Alegría cumpliría la FES, sin embargo de acuerdo al Informe de análisis multitemporal en el que se identifica actividad a partir del año 2005, se establece la posesión ilegal, así como por el desplazamiento del expediente 37397.

n)Informe de Cierre y finalmente Resolución Final que en base a los extremos mencionados declara la ilegalidad de la posesión de Victor Hugo Masanes Arauz sobre el predio "Monte Alegría".

Bajo el rótulo de Fundamentos de la Impugnación - Fundamentación de Derecho , acusa vulneraciones que se hubiesen suscitado en la ejecución del proceso de saneamiento del predio "Monte Alegría", signándolas numéricamente:

3.1.1. Falta de Informe de Campo relevamiento de información .-Refiere que incumpliendo lo dispuesto en los arts. 169, parág. I, inc. a) y 171 del reglamento agrario D.S. N° 25763 vigente en su momento, la entidad administrativa omitió elaborar el Relevamiento de información en gabinete que conforme a la norma descrita el mismo debía ser realizado desde el dictado de la resolución Determinativa, hasta el inicio de las pericias de campo. Citando el D.S. N° 29215, indica que esta norma establece en el art. 292 la actividad denominada Diagnóstico, cuyos resultados se expresan en un informe técnico - legal, planos y anexos, que en el presente caso no se procedió a elaborar el relevamiento indicado y sin embargo se emitió la Resolución Administrativa DDSS- SDAN SIM-SC N° 0373/2006 de 31 de octubre de 2006, en vigencia del D.S. reglamentario N° 25763 y tampoco se realizó el trabajo de diagnóstico a momento de emitirse la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014, cuya omisión viciaría de nulidad el proceso al constituir este una secuencia de etapas en la que concluida una, se inicia la siguiente en el orden establecido en la norma, así también lo hubiese establecido el Tribunal Agroambiental en la Sentencia Agroambiental S2ª N° 15/2013.

3.1.2. Falta de competencia en la emisión de las Resoluciones.- La Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADM N° RA-SSO 563/2010, la Resolución Instructoria UIG-SAN - SIM SC N° 0030/2006, y la Resolución de ampliación de plazo de relevamiento de información en campo RES-ADM N° RA-SS 0674/2010 fueron emitidas por el Director Nacional de INRA, sin embargo las mismas se modificaron a través de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 emitida por el Director Departamental del INRA, sin tomar en cuenta la jerarquía de la autoridad que emitió las primeras, vulnerando el principio de jerarquía normativa establecido en el inciso h) del artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por el que ningún funcionario inferior en jerarquía puede emitir una disposición que deje sin efecto o inaplicable una disposición emitida por el superior jerárquico; por un principio doctrinal con carácter dogmático.

3.1.3. Sobreposición de resoluciones determinativas de área de saneamiento.- La Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM-SC N° 0373/2006, la cual se sobrepone su área determinativa a la Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADM N° RA-SSO 563/2010, aspecto que debía ser subsanado con la emisión de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N°52/2015, sin embargo, esta última resuelve anular y dejar sin efecto los actuados sustanciados correspondientes a los polígonos 136 y 117, área que comprende el predio "Monte Alegría", hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta la Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM-SC N° 0373/2006 por observaciones de fondo y forma, es decir, se dejan si efecto únicamente los actuados hasta la Resolución N° 0373/2006, en lugar de establecer la nulidad de la mencionada resolución, así como sus actuaciones posteriores, por cuanto se hubieran ejecutado actividades en atención a lo establecido en la Resolución determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADM N° RA-SSO 563/2010, la cual se sobrepone al área establecida en la Resolución DDJS-SAN SIM-SC N° 0373/2006, vulnerando de esta manera lo establecido en el art. 151 del D.S. N° 25763 y el D.S. N° 29215 en su art. 278.

3.1.4. Falta de publicación mediante edicto de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 de 7 de marzo de 2014 ; incumpliendo lo establecido en el art. 294 del D.S. N° 29215, puesto que conforme se puede verificar, el hecho de que una persona crea que puede tener algún derecho sobre un predio, esta debe apersonarse ante la autoridad llamada por ley, munido de la documentación correspondiente y esta obligación nace desde el momento en que cual se tiene conocimiento de que la administración planificó determinada acción, sin embargo en el caso presente se dejó al interesado en indefensión, pues, no se pone a conocimiento de los interesados del área y más aún, en el presente caso se fueron emitiendo una serie de resoluciones que la misma institución incumplió y cuando se decide ejecutar los trabajos en la zona denominada Laguna Concepción y otros, no toma la previsión de notificar personalmente al propietario del predio Monte Alegría, quien recién toma conocimiento de que el INRA ingresaría el día que se hace presentes en la propiedad Monte Alegría.

3.1.5. Errónea interpretación a la norma.- En el informe en conclusiones se determina la ilegalidad de la posesión de Víctor Hugo Masanes, en base a un simple análisis que se realiza, indican que el predio Monte Alegría desarrolla actividad antrópica a partir del 2005 ante lo cual, nace la Interrogante del porque tiene como base para determinación de un derecho un elemento que según la normativa es considerado como complementario, siendo que el Decreto Supremo N° 29215 en el artículo 159 establece que el INRA verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo éste el principal medio de prueba y cualquier otro es complementario y que podrá utilizar Instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo.

Continúa y señala que, el INRA al momento de establecer los preceptos legales confrontándolos con los datos del proceso, realizo un análisis contradictorio ya que incluso en su formulario de cálculo de Función Económico Social establece el cumplimento de la FES en un 71.96% vale decir en la superficie de 1867.5896 ha, situación que no solo data del 2005 sino de años atrás, además también llama la atención que a saber por qué criterio toman en cuenta un Instrumento complementario como prueba principal si es que es un elemento emitido por la administración, sin embargo cuando el administrado que en este caso es afectado y vulnerado en sus derechos presenta una carga ni siquiera es sujeto de análisis como es el caso de las certificaciones del SENASAG así como el certificado de vacunación que acreditan las 842 cabezas de ganado vacunadas en el predio Monte Alegría.

Asimismo, refiere que una de las cosas que más llama la atención es la temporalidad entre la emisión de una y otra Resolución, ya que el primer actuado data de la gestión 2006, 2010, 2013 y 2014 que se las va modificando sin respetar su jerarquía de la autoridad que las emite y además pese a que determinan área, intiman a propietario, no dan cumplimiento al momento de realizar la ejecución de las mismas.

En el memorial de cumplimiento de lo ordenado mediante providencia de 13 de marzo de 2015, cursante de fs. 22 a 23, pide declarar probada la demanda, dejar sin efecto la resolución impugnada y anular el proceso hasta el vicio más antiguo.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada negativamente, en el término de ley, por Jorge Gómez Chumacero, en su condición de Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, en los términos que a continuación se detallan:

Con relación al primer punto demandado por el que no se hubiese elaborado el relevamiento de gabinete vulnerando los arts. 169 y 171 del D.S. N° 25763 y tampoco el trabajo de diagnóstico a momento de emitir la Res. Adm. RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 , lo que conlleva nulidad, refiere que a fs. 396 a 397 cursaría el Informe Técnico complementario DDSC-CO-I-INF N° 0606/2014 de 28 de marzo de 2014 y mosaico de relevamiento de expediente en gabinete que fuese precisamente la identificación en gabinete de expedientes sobrepuestos al predio Monte Alegría, que se lo hubiese realizado subsanando lo observado durante el proceso y en aplicación del art. 292 inc. a) del D.S. N° 29215, en tal circunstancia se tendría subsanada la observación del inicio de un proceso con falta de datos de relevamiento de información en gabinete, lo que no ameritaría nulidad alguna del proceso.

Con relación a la falta de competencia en la emisión de las Resoluciones , indica que es atribución de los Directores Departamentales sustanciar y ejecutar los procedimientos agrarios administrativos emitiendo las resoluciones que correspondan, como en el caso del saneamiento; asimismo la norma contempla la figura de avocación establecida en el art. 51 del D.S. N° 29215 y en el caso en cuestión se emitió la Resolución Administrativa RES-ADM N° RA-SS 0753/2007 de 24 de octubre de 2007 por la que el Director Nacional del INRA se avocó el conocimiento del saneamiento en la zona y en virtud de la resolución referida se emitieron las resoluciones de Saneamiento correspondientes y el 4 de septiembre de 2013 se emitió la Resolución Administrativa RA-AD N° 003/2013, que adjunta a su memorial de contestación a la demanda, la misma que cursa en antecedentes de la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz, que deja sin efecto la avocación dispuesta, habiendo asumido plena competencia la Dirección Departamental del INRA Santa Cruz para emitir las resoluciones administrativa con la atribución señalada en el art. 48 parág. I, inc. a) del D.S. N° 29215, con lo que se desvirtuaría lo observado por la parte demandante.

En lo concerniente al reclamo de sobreposición de resoluciones determinativas , contesta indicando que la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 052/2014, cursante de fs. 193 a 198, anula y deja sin efecto actuados sustanciados dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio que comprende los predios Las Mercedes, El Trece, La Victoria y Monte Alegría, hasta el vicio más antiguo, vale decir hasta la Resolución Administrativa de Priorización DDJS-SAN SIM-SC 373/2006 de 31 de octubre de 2006 (cursante de fs. 18 a 20), entendiéndose que se dejó sin efecto esta última resolución, por lo que no existiría ya la sobreposición aducida entre la Resolución Administrativa DDSS-SAN SIM-SC N° 0373/2006 de 31 de octubre de 2006 con el área determinada en la Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADM N° RA-SSO 563/2010 de 6 de julio de 2010, asimismo se dispuso en la Resolución Administrativa RES-ADM RA-SS N° 052/2014 reiniciar y ampliar el plazo de la Resolución RES-ADM N° RA-SS 0563/2010, la misma que hubiese sido modificada mediante Resolución Administrativa RES-ADM RA SS N° 421/2013 de 28 de noviembre de 2013, cursante de fs. 163 a 169, es decir que habiéndose anulado la Resolución Administrativa DDSS-SAN SIM-SC N° 0373/2006, se retoma y reinicia el proceso de saneamiento de los predios Las Mercedes, El Trece, La Victoria y Monte Alegría, con la Resolución Determinativa e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010 de 6 de julio de 2010 que corresponde a la zona Laguna Concepción y otros, ya que no existiría la sobreposición observada.

Refiere de igual forma que la anulación dispuesta en la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 052/2014 no abarca a la resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 563/2010 de 6 de julio de 2010 de fs. 149 a 153, puesto que la misma corresponde a otro proceso de saneamiento determinado como área de saneamiento simple de oficio por ejecución directa la zona denominada Laguna Concepción y otros, al igual que a la Resolución Administrativa RES-ADM RA-SS N° 421/2013 de 28 de noviembre de 2013 de fs. 163 a 169 y que ahora abarca también a los predios Las Mercedes, El Trece, La Victoria y Monte Alegría, por haberse precisamente dejado sin efecto la Resolución Administrativa DDSS-SAN SIM-SC N° 0373/2006 de 31 de octubre de 2006 y actuados posteriores.

En lo referido a la falta de publicación mediante edicto de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014, indica que adjunta a su memorial de responde el actuado extrañado efectuado en el periódico "El Mundo" de 8 de marzo de 2013, con lo que se tendría demostrado que se cumplió con lo observado.

En cuanto a la errónea interpretación de la norma , con relación a la observación del Informe en conclusiones, en cuanto a la determinación de la ilegalidad de posesión de Victor Hugo Masanes, refiere que si bien se identificó durante las pericias de campo el cumplimiento de la función económica social respecto al predio Monte Alegría, sin embargo, de acuerdo al Informe Técnico DDSC-CO-I-INF-N° 0606/2014 de 28 de marzo de 2014, referente al relevamiento de expedientes, el expediente N° 37397, "Monte Alegría" se encuentra desplazado a 25 km al noroeste del predio saneado; el expediente N° 27273 "San Silvestre" se encuentra sobrepuesto al predio saneado, pero no guarda relación alguna, por lo que se toma como poseedor, siendo que el expediente "San Silvestre" ya fue valorado en el predio "Equito", encontrándose en consecuencia el beneficiario del predio Monte Alegría como poseedor, no habiendo acreditado la fecha de posesión en el relevamiento de información de campo, ni demostrado dicha posesión; asimismo el Informe Técnico DDSC-CO-I-INF N° 0447/2014 de 24 de marzo de 2014 de análisis multitemporal llegó a la conclusión que en las imágenes de 1996, 1999 y 2000, en el predio Monte Alegría no se observa actividad antrópica y solo esta aparece a partir de la imagen de 2005 en progresión de acuerdo a las imágenes de 2008, 2009 y 2011, por lo que este estudio complementario, de conformidad a lo establecido en el art. 159 parág. II del D.S. N° 29215 permitiría establecer la posesión ilegal, donde el beneficiario desarrolla mejoras con posterioridad a la vigencia de la L. N° 1715, por transgredir lo establecido en los arts. 393 y 397 de la C.P.E. y 310 del D.S. N° 29215.

Con relación a la sobreposición de resoluciones determinativas, reitera que el Director Departamental del INRA actuó con competencia puesto que conforme se señaló precedentemente, el 4 de septiembre de 2013 se emitió la Resolución Administrativa RA-AD N° 003/2013 que deja sin efecto la Avocación del Director Nacional dispuesta en la Resolución descrita, dejando habilitado la Dirección Departamental para asumir y emitir las resoluciones administrativas concernientes al proceso de saneamiento conforme a lo establecido en el art. 48 del D.S. N° 29215.

Con relación a la falta de publicación por edicto de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014, ya hubiese respondido precedentemente.

En cuanto a la observación respecto a que la Carta de Citación, si bien fue realizada a su persona, claramente indica que el beneficiario no fue habido, por lo que se procedió a hacerla firmar con un testigo (control social), refiere que es válida la notificación mediante cédula, a más de que se hizo la notificación por edicto, adquiriendo el proceso la publicidad debida y todo defecto fue subsanado en consideración a que el interesado tomó conocimiento del acto delegando su participación a su representante Hernando Duabyakosky, quien suscribió los actuados durante el trabajo de campo, en presencia del control social acreditado.

Reitera asimismo que en el Informe Técnico COI-INF-447/2014, se estableció que en la imagen del año 1996 no se aprecia actividad antrópica en el predio en cuestión, se observan vías de acceso como caminos internos que atraviesan la propiedad; en la imagen de 1999 no se aprecia actividad antrópica, se aprecian caminos que se encuentra colindante a la propiedad; en la imagen del 2000 no se observa actividad antrópica dentro del predio, sin embargo se aprecia el camino principal que atraviesa la propiedad y el camino colindante a la propiedad y en conclusión refiere que recién a partir del año 2005 se aprecia actividad antrópica en el predio Monte Alegría, desvirtuándose lo aseverado por el recurrente.

Con estos antecedentes solicita declarar improbada la demanda interpuesta por Rodolfo Brunner Diaz en representación de Victor Hugo Masanes Arauz, manteniendo firme y subsistente la Resolución Administrativa RA-SS N° 009/2015 de 23 de enero de 2015, con costas.

CONSIDERANDO: Que, a su turno, las partes hicieron uso de su derecho a réplica y dúplica ratificando los extremos vertidos en la demanda y contestación respectivamente.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios, del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, con carácter previo corresponde citar la Sentencia Constitucional 0242/2011-R de 16 de marzo de 2011, que en relación a las nulidades ha expresado: "En cuanto a la nulidad de los actos procesales, el Tribunal Constitucional en la SC 0731/2012-R de 26 de julio estableció: "...los presupuestos o antecedentes necesarios para que opere la nulidad procesal son: a) PRINCIPIO DE ESPECIFICIDAD O LEGALIDAD, referida a que el acto procesal se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad, es decir, que no basta que la ley prescriba una determina formalidad para que su omisión o defecto origine la nulidad del acto o procedimiento, por cuanto ella debe ser expresa y específica, porque ningún trámite o acto judicial será declarado nulo si la nulidad no está expresamente determinada por la ley, en otros términos 'No hay nulidad, sin ley específica que la establezca' (Eduardo Couture, 'Fundamentos de Derecho Procesal Civil', p. 386); b) PRINCIPIO DE FINALIDAD DEL ACTO, 'la finalidad del acto no debe interpretarse desde un punto de vista subjetivo, referido al cumplimiento del acto, sino en su aspecto objetivo, o sea, apuntando a la función del acto' (Palacio, Lino Enrique, 'Derecho Procesal Civil' T. IV p. 145), dando a entender que no basta la sanción legal específica para declarar la nulidad de un acto, ya que ésta no se podrá declarar, si el acto, no obstante su irregularidad, ha logrado la finalidad a la que estaba destinada; c) PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA, este presupuesto nos indica que no puede admitirse el pronunciamiento de la nulidad por la nulidad misma, o para satisfacer pruritos formales, como señala Couture (op. Cit. P. 390), esto significa que quien solicita nulidad debe probar que la misma le ocasionó perjuicio cierto e irreparable, que sólo puede subsanarse mediante la declaración de nulidad, es decir, demostrar cuál es el agravio que le causa el acto irregularmente cumplido y si éste es cierto e irreparable y d) PRINCIPIO DE CONVALIDACIÓN (...)"

Con éste preámbulo, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186 y 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del procedimiento y proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS N° 0099/2015 de 23 de enero de 2015.

Respecto del reclamo referido a que la Carta de Citación se hizo firmar en forma irregular a un testigo, corresponde precisar que ante la ausencia del interesado, el reglamento agrario en el art. 72 inc. b) previene la citación por cédula, razón por la que el reclamo al respecto carece de fundamento, más cuando el acto observado de irregular cumplió su cometido al permitir la participación activa del ahora actor durante el saneamiento del predio Monte Alegría, a través de su representante.

Con relación al reclamo efectuado en el inc. i) del memorial de demanda, por el que el día del relevamiento en campo se hizo constar en la ficha de verificación de campo la observación de que no se tuvo el tiempo suficiente para encerrar todo el ganado y que dicho reclamo hubiese sido ignorado y no hubiese sido objeto de respuesta alguna por parte del ente administrativo, de la revisión de la carpeta de saneamiento se evidencia que de fs. 223 a 225 cursa formulario de Verificación FES de Campo, en cuyo espacio destinado a observaciones refiere: "En lo que respecta a la actividad ganadera el representante manifiesta el plazo de verificación de la FES muy corto puesto que el agua está abundante en los campos por las lluvias, puesto que el ganado está bastante chúcaro, razón por la que se hace difícil juntar (...)", observación que hubiese sido formulada por el representante.

Sin embargo, al margen de plantear la observación indicada y realizar la entrega de un acta de vacunación, no se formula reclamo alguno en el sentido de que podría existir en el predio otra cantidad de ganado al margen del identificado, que por esta circunstancia no pudo ser juntado y que por esta razón se estuviese pidiendo un plazo prudente para poder reunir la carga animal y permitir su correcto conteo, razón por la que el reclamo al respecto carece de fundamento.

Con relación a la primera acusación referida a la falta de Informe de campo relevamiento de información , corresponde precisar que de acuerdo a la revisión del proceso de saneamiento, el mismo fue desarrollado en vigencia del D.S. N° 29215 reglamentario de las Leyes Nos. 1715 y 3545, que en lo concerniente al reclamo, dispone:

Art. 3.- (CARÁCTER SOCIAL DEL DERECHO AGRARIO). El carácter social del derecho agrario boliviano, consiste en lo siguiente: (...) g) Que en aplicación de la ausencia de formalidad, la autoridad administrativa deberá de oficio dirigir y reencauzar trámites y procedimientos de su conocimiento, además de instar a la subsanación de errores y omisiones de forma, cuando corresponda, de acuerdo a este reglamento. Asimismo, implica la no exigencia de requisitos aparte de los legalmente establecidos, que hagan inviables las solicitudes o demandas.

Art. 267.- (ERRORES U OMISIONES DEL PROCESO). I. A solicitud de parte o de oficio, los errores u omisiones de forma, técnicos o jurídicos, identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento, podrán ser subsanados a través de un informe.

Art. 263.- (PROCEDIMIENTO COMÚN DE SANEAMIENTO). I. El saneamiento de la propiedad agraria se regula por lo dispuesto en el presente Título y se sujetará a un procedimiento común, que tendrá las siguientes etapas: Preparatoria; De Campo; y De Resolución y Titulación.

Art. 291.- (ACTIVIDADES). Esta etapa da inicio al procedimiento común de saneamiento y comprende las siguientes actividades: Diagnóstico y determinativa de Área; Planificación; y Resolución de inicio del procedimiento.

Art. 292.- (DIAGNÓSTICO). I. Esta Actividad consiste en la evaluación previa sobre las características de las áreas que serán objeto de saneamiento, estableciendo: Mosaicado referencial de predios con antecedente en expedientes titulados y en trámite cursantes en el Instituto Nacional de Reforma Agraria; Mosaicado de la información existente en la base geo - espacial sobre las áreas clasificadas, áreas protegidas, uso mayor de la tierra, plan de uso de suelo, mapa de valores, concesiones forestales, mineras, petroleras, servidumbres administrativas, etc. Distribución poligonal del área de saneamiento, si corresponde; Identificación de presuntas tierras fiscales o de predios con incumplimiento de función económico social, en el área objeto de estudio y la poligonización de estas áreas para su priorización; Adopción de medidas precautorias previstas en este reglamento; Identificación de organizaciones sociales y sectoriales existentes en el área; Análisis de estrategias de comunicación, identificación y manejo de conflictos; Obtención de información relativa a registros públicos y otra que sea pertinente al objeto de trabajo.

II. Los resultados de esta actividad se expresarán en un informe técnico - legal, planos y anexos que establezcan la recomendación sobre la modalidad de saneamiento y los criterios para su determinación; asimismo, si corresponde, la aplicación del procedimiento especial de saneamiento sin más trámite, el trámite para la identificación de tierras fiscales o con incumplimiento de función económico social o saneamiento interno.

Para la realización de esta actividad se podrá recurrir a imágenes satelitales u otros medios tecnológicos complementarios.

Cumplida esta actividad se emitirá la resolución determinativa de área de saneamiento conforme al trámite descrito en el Capítulo II, Secciones II, III y IV de este Título.

De acuerdo a la normativa citada se establece que dentro la etapa preparatoria del procedimiento común de saneamiento a todas las modalidades, se encuentra establecida la actividad de diagnóstico del área a ser intervenida, que comprende a su vez varios aspectos, entre los que se encuentra la identificación y posterior representación gráfica de predios que cuentan con títulos ejecutoriales o antecedentes agrarios en trámite, áreas protegidas, áreas clasificadas, concesiones, etc., y que se encuentran sobrepuestos al área a intervenirse.

Esta actividad, conforme a la norma procesal, se la efectúa en forma previa a las actividades de campo y sus resultados deben ser plasmados en un informe técnico legal con la finalidad proceder a su análisis durante la evaluación correspondiente en el Informe en Conclusiones, acorde a lo establecido por el art. 304 de la citada norma; no obstante, deberá considerarse que la actividad de diagnóstico cuya primordial finalidad es la de identificar todos los aspectos detallados en el art. 292 parág. I del D.S. N° 29215 sobrepuestos a las áreas determinadas para el saneamiento, constituye una actividad que al margen de los momentos procesales establecidos en la norma, su omisión puede ser subsanada en cualquier etapa del proceso de saneamiento hasta antes de la emisión de la resolución final emergente del proceso, conforme a lo establecido por los arts. 3 inc. g), 267 del D.S. N° 29215 y en razón a que durante el desarrollo del proceso, la autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte va introduciendo mayores elementos de información que permiten regularizar el derecho propietario conforme a ley, en tal razón si, en un primer momento no se hubieren identificado derechos con antecedente en títulos ejecutoriales o procesos agrarios en trámite, nada impediría que los propios interesados acrediten a través de los medios legales que correspondan la existencia de expedientes agrarios que se sobreponen al área sujeta a saneamiento, estando la entidad administrativa obligada a reconducir el curso del proceso y pronunciarse conforme a derecho.

En este contexto, de la revisión de los antecedentes del saneamiento correspondiente al predio Monte Alegría se verifica que de fs. 370 a 373 cursan Informe Técnico Complementario DDSC-COI- N° 446/2014 de 24 de marzo de 2014 y planos respectivos, por los que se da cuenta de las sobreposición del predio Monte Alegría con el Plan de Uso de Suelo y con Autorizaciones Transitorias Especiales; asimismo, de fs. 395 a 396, cursa Informe Técnico Complementario DDSC-COI- N° 0606/2014 de 28 de marzo de 2014 en el que se establece que el predio Monte Alegría se encuentra sobrepuesto a los expedientes 27273 del predio San Silvestre y 53962 del predio San Joaquín y que el expediente 37397 del predio Monte Alegría se encuentra desplazado a una distancia aproximada de 25 kilómetros del predio objeto de saneamiento y sugiere considerar estos aspectos en a momento de elaborarse el Informe en Conclusiones, resultando sin sustento lo acusado en este punto por la parte actora, máxime cuando, no se acreditó en forma específica la forma o el modo en que la omisión reclamada le hubiere causado indefensión o perjuicio cierto e irreparable (principio de trascendencia) y por el contrario, la omisión subsanada oportunamente, permitió la identificación de los aspectos detallados en el art. 292 parág. I del D.S. N° 29215 (principio de finalidad del acto) y el ahora actor no observó oportunamente el acto ahora cuestionado (principio de convalidación).

Respecto a la acusación de falta de competencia en la emisión de las resoluciones en razón de que el Director Departamental del INRA Santa Cruz, a través de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 modificó resoluciones que fueron emitidas por el Director Nacional del INRA, incurriendo en vulneración del principio de jerarquía normativa establecido en el inc. h) del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, corresponde precisar que de fs. 128 a 129 cursa la Resolución Administrativa RES-ADM N° RA-SS 0753/2007 por la que el Director Nacional del INRA se avoca el conocimiento del proceso de saneamiento en 1500000 ha, correspondientes al departamento de Santa Cruz en aplicación de lo establecido en por el art. 51 del D.S. N° 292015; asimismo, de fs. 149 a 153, cursa la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010 por la que entre otros aspectos, el Director Nacional del INRA resuelve, anular la Resolución Administrativa UIG-SAN SIM-SC N° 0033/2006 de priorización de los polígonos 102 y 127, Resolución Instructoria UIG-SAN-SIM SC N° 0030/2006 y en base a la avocación descrita, determinar cómo área de saneamiento simple de oficio por ejecución directa la zona denominada Laguna Concepción y otros; de fs. 159 a 160 cursa Resolución de Ampliación de Plazo de Relevamiento de Información en Campo RES-ADM N° RA-SS 0674/2010, por la que el Director Nacional del INRA, resuelve ampliar el plazo dispuesto en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010; de fs. 193 a 198, cursa Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 emitida por el Director Departamental del INRA Santa Cruz, en cuyo punto resolutivo segundo dispone el reinicio y ampliación del plazo establecido en la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM N° RA-SS 0563/2010.

Del análisis de las resoluciones operativas referidas, se infiere que dentro el proceso de saneamiento del predio Monte Alegría, en mérito a la avocación dispuesta por Resolución Administrativa RES-ADM N° RA-SS 0753/2007, el Director Nacional del INRA emitió la resolución determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento correspondiente al área del predio Monte Alegría, estableciendo entre otros aspectos, el periodo de ejecución de los trabajos de campo, sin embargo, sin que conste en antecedentes la desavocación, el Director Departamental del INRA Santa Cruz, dispuso la ampliación del plazo de los trabajos de campo establecida en la resolución mencionada antes.

No obstante, en materia agraria, en la que las decisiones versan sobre el recurso tierra, el análisis jurídico de los puntos demandados a través del proceso contencioso administrativo deben ser considerados de forma integral, razón por la que corresponde también revisar los actuados que contaron con la participación activa del ahora demandante: A fs. 204, cursa Acta de realización de campaña pública suscrita entre otros, por Hernando Duabyakosky Vaca; a fs. 205, cursa acta de inicio de relevamiento de información en campo, suscrito entre otros, por Hernando Duabyakosky Vaca; a fs. 206, cursa acta de cierre de relevamiento de información en campo, suscrito entre otros, por Hernando Duabyakosky Vaca; a fs. 207, cursa Carta de Representación por la que Victor Hugo Masanes Arauz designa como su representante a Hernando Duabyakosky Vaca, para que actúe en su representación en todas las tareas y actividades del proceso de saneamiento de su predio, de fs. 216 a 217, cursa Ficha Catastral correspondiente al predio Monte Alegría suscrita por Hernando Duabyakosky Vaca, en calidad de representante; a fs, 218, cursa acta de apersonamiento y recepción de documentos, suscrita por Hernando Duabyakosky Vaca; de fs. 223 a 225, cursa formulario de Verificación FES de Campo, suscrito por Hernando Duabyakosky Vaca; de fs. 227 a 233, cursan Actas de Conformidad de Linderos suscritas por Hernando Duabyakosky Vaca; de fs. 331 a 341, cursan fotografías de mejoras, en las que aparece el representante del predio junto al control social acreditado.

Los actuados referidos nos permiten constatar la participación activa del beneficiario durante el saneamiento del predio de su propiedad a través del representante nombrado al efecto, sin embargo, durante todo este periodo no efectuó reclamo alguno acerca de lo que hoy considera contrapuesto a la normativa, este actuar resulta contrario a lo pretendido ahora, puesto que conforme a normativa pudo oportunamente hacer uso de los recursos que le franquea la norma sustantiva agraria para impugnar los actos que considera ahora ilegales, empero no fue así, sino que estuvo a las resultas de lo que acontecía, actitud contraria al principio de eventualidad por el que el administrado se encontraba compelido a realizar los reclamos correspondientes a través de los medios de impugnación en el momento oportuno, es decir, en sede administrativa y al no haberlo hecho, convalidó todo acto del ente administrativo en razón a que el principio de convalidación implica consentir lo obrado por el ente administrativo a través de una actividad posterior sin haber reclamado oportunamente el el vicio de nulidad, lo que conlleva la preclusión de esa potestad, dado que cada actuación debe ser realizada y ejecutada dentro de la etapa dispuesta al efecto bajo riesgo de no poder ser planteada en lo posterior, como se pretende ahora, en sede jurisdiccional, lo que no resulta coherente pues importaría vulnerar la seguridad jurídica. Así también se tiene desarrollado en la SCP 0009/2014 de 3 de enero: "Cada etapa del proceso tiene un tiempo para ser cumplida y se realizan en forma sucesiva. Vencido el plazo, dicha etapa queda cerrada, bloqueada, y no puede volverse sobre sus pasos. Este principio puede ser rígido o elástico -cuando las etapas no tienen plazo- y si son rígidos van anexos a la acumulación de defensas (principio de eventualidad), vale decir que la parte, para no perder sus facultades procesales, opone todas las defensas en un mismo acto.", lo que no ocurre con el caso de autos.

Al margen del discernimiento previamente efectuado que sin duda alguna, deja al descubierto la conducta pasiva del demandante al no haber reclamado oportunamente las irregularidades referidas, no se explica de manera precisa, la forma o el modo en que la irregularidad denunciada le hubiese causado indefensión o perjuicio cierto e irreparable, puesto que de la revisión de antecedentes, como se constató previamente, se verifica la participación plena y activa durante el saneamiento del beneficiario a través de su representante, quien, hasta la conclusión del proceso, no formuló reclamo alguno o impugnación alguna en contra de las resoluciones que ahora observa, no obstante de estar establecido en el procedimiento la posibilidad de impugnar los actos de la autoridad administrativa a través de recursos que franquea el mismo, ratificándose de este modo que con su participación fue convalidada la observación que ahora se reclama, operándose el principio de convalidación del acto y el principio de trascendencia por el cual no es admisible la nulidad por la nulidad misma o para satisfacer pruritos formales, puesto que para que opere la misma, se debe probar el perjuicio cierto e irreparable, que en el caso de autos no fue demostrado, razones por las que lo acusado en este punto carece de fundamento.

En lo relacionado al reclamo de sobreposición de resoluciones determinativas de área de saneamiento, el actor refiere que la Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM-SC Nº 0373/2006 "se sobrepone su área determinada a la Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADMM- Nº RA-SSO 563/2010" (sic), esto, en razón a que la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS Nº 52/2014 anula obrados solo hasta la resolución 373 referida, siendo que correspondía establecer la nulidad de la misma resolución, vulnerándose de este modo lo establecido por el art. 151 del D. S. Nº 25763 vigente en su oportunidad y concordante con el art. 278 del actual reglamento agrario.

De la revisión de la Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM-SC Nº 0373/2006 cursante de fs. 18 a 20 de antecedentes, se verifica que la misma no constituye una resolución determinativa de área en alguna de las modalidades de saneamiento establecidas por el art. 69 de la L. Nº 1715, puesto que en el punto resolutivo primero, la autoridad administrativa dispone declarar área priorizada el polígono 136 que comprende a los predios denominados Villa Alicia, La Victoria, El Trece, Monte Alegría y Las Mercedes, razón por la que no puede establecerse que el área determinada en dicha resolución se sobrepondría a la establecida por Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADMM- Nº RA-SSO 563/2010.

Sin embargo, al margen de que la parte actora, como se vio precedentemente, tampoco en este punto explica cómo este hecho le causaría indefensión y vulneración en sus elementales derechos, tampoco demuestra con hechos irrefutables el incumplimiento de la normativa invocada, es decir, del art. 151 del D.S. Nº 25763 vigente a momento de evacuarse la Resolución Administrativa DDJS-SAN SIM-SC Nº 0373/2006 y el art. 278 del D.S. Nº 29215, vigente durante la sustanciación del proceso, toda vez que el art. 151 del D.S. Nº 25763, prescribe: "Determinada un área de saneamiento en una de sus modalidades, no podrá sobreponerse a la misma, total o parcialmente, otra área para la ejecución del saneamiento como modalidad distinta a la inicialmente determinada". Asimismo, el art. 278.I del D.S. N° 29215 establece: Determinada un área de saneamiento en una de sus modalidades, no podrá sobreponerse a la misma, total o parcialmente, otra área para la ejecución del saneamiento con modalidad distinta a la inicialmente determinada. Es decir, que si bien se menciona una resolución (373/2006) que según el actor, determinaría un área para el saneamiento, la misma que estuviese sobrepuesta a otra área determinada mediante Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADMM- Nº RA-SSO 563/2010, sin embargo no explica en forma clara y precisa en qué momento se produce la sobreposición de un área determinada en una modalidad distinta a la que fue determinada mediante Resolución Determinativa de área de saneamiento e inicio de procedimiento RES-ADMM- Nº RA-SSO 563/2010, siendo que esta última establece un área determinada para la ejecución del saneamiento en la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio, razón por la que la acusación formulada por el actor en este punto carece de sustento.

En relación a la falta de publicación mediante edicto de la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 de 7 de marzo de 2014, el D.S. reglamentario de las Leyes Nos. 1715 y 3545, D.S. N° 29215 dispone: Art. 294.- (RESOLUCIÓN DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO). I. La Resolución de Inicio del procedimiento será emitida por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento e intimar el apersonamiento de propietarios y poseedores de un área o polígono , pudiendo dictarse simultáneamente con la resolución determinativa de área, cuando operativamente sea posible o se trate de saneamiento a pedido de parte. (...). III. La Resolución de Inicio del Procedimiento, dictada por cada área o polígono de saneamiento, intimará: a) A propietarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos, los documentos que respaldan su derecho propietario, así como su identidad o personalidad jurídica; b) A beneficiarios o subadquirente(s) de predios con antecedente en procesos agrarios en trámite, a apersonarse en el procedimiento, acreditando su derecho propietario, así como su identidad o personalidad jurídica, e indicando el número de expediente; y c) A poseedores, a acreditar su identidad o personalidad jurídica y acreditar y probar la legalidad, fecha y origen de la posesión.

Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución, el mismo que no deberá exceder de treinta (30) días calendario. Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo, en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento.(...)

V. La publicación de la Resolución será efectuada mediante edicto por una sola vez y en un medio de prensa de circulación nacional; y su difusión en una emisora radial local con un mínimo de tres ocasiones, con intervalos de un día y dos pases por cada uno. También será puesta en conocimiento de los representantes de las organizaciones sociales y sectoriales identificadas en el área o polígono de trabajo, bajo constancia, con una anticipación de por lo menos cuarenta y ocho (48) horas al inicio de los trabajos de campo. (...) (Negrilla añadida).

Del análisis de la norma se infiere que la misma, al margen de disponer la publicación de la resolución mediante edicto, por un medio de prensa, tiene como finalidad primordial lograr la intervención de los interesado con la finalidad de darles oportunidad para que puedan apersonarse y participar activamente, suscribiendo actuados como en el caso de autos o en su caso, planteando los reclamos que creyeren pertinentes.

El tratamiento doctrinario respecto al Procedimiento Administrativo explica que éste, debe enmarcarse a un conjunto de formalidades y requisitos que el ordenamiento jurídico vigente se encarga de precisar, formalidades a las que, la Administración Pública debe sujetarse en el curso de la formación, modificación y extinción de sus declaraciones y decisiones administrativas, salvándose aquellos actos u omisiones que conforme a los principios de trascendencia, convalidación y/o finalidad del acto, no afecten el acto cuestionado.

De la revisión de la carpeta de saneamiento del predio Monte Alegría, de fs. 193 a 198 cursa la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 de 7 de marzo de 2014.

De fs. 199 a 200, cursa Edicto Agrario correspondiente a la Resolución Administrativa RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 de 7 de marzo de 2014.

A fs. 202, cursa factura de publicación radial del aviso público correspondiente a los polígonos 136 y 117.

A fs. 204, cursa acta de realización de campaña pública suscrita entre otros, por Hernando Duabyakosky Vaca.

A fs. 205, cursa acta de inicio de relevamiento de información en campo, suscrito entre otros, por Hernando Duabyakosky Vaca.

A fs. 206, cursa acta de cierre de relevamiento de información en campo, suscrito entre otros, por Hernando Duabyakosky Vaca.

A fs. 207, cursa Carta de Representación por la que Victor Hugo Masanes Arauz designa como su representante a Hernando Duabyakosky Vaca, para que actúe en su representación en todas las tareas y actividades del proceso de saneamiento de su predio.

De fs. 216 a 217, cursa Ficha Catastral correspondiente al predio Monte Alegría suscrita por Hernando Duabyakosky Vaca, en calidad de representante.

A fs, 218, cursa acta de apersonamiento y recepción de documentos, suscrita por Hernando Duabyakosky Vaca.

De fs. 223 a 225, cursa formulario de Verificación de FES en Campo, suscrito por Hernando Duabyakosky Vaca.

De fs. 227 a 233, cursan Actas de Conformidad de Linderos suscritas por Hernando Duabyakosky Vaca.

De fs. 331 a 341, cursan fotografías de mejoras, en las que aparece el representante del predio junto al control social acreditado.

En este contexto, se infiere sin lugar a duda que el ahora actor, tomó conocimiento de los trabajos de relevamiento de información en campo (mensura y encuesta catastral) del predio Monte Alegría, participando activamente, tanto en forma personal, suscribiendo la designación de su representante y a través de este último en todo el transcurso del proceso, concluyéndose que, si bien se extraña en antecedentes la publicación en medio de prensa escrito del edicto correspondiente a la RES-ADM-RA-SS N° 52/2014 de 7 de marzo de 2014, sin embargo, no es menos cierto que la finalidad perseguida fue cumplida a cabalidad (Principio de Finalidad del Acto) y al haber suscrito actuados durante el saneamiento, cualesquier irregularidad fue convalidada tácitamente, a través del representante (Principio de Convalidación), por no haberse observado o recurrido de nulidad conforme a los prescrito por ley, resultando de este modo, sin sustento lo acusado por el demandante en este punto.

Con relación a la errónea interpretación de la norma, corresponde en forma previa revisar la norma adjetiva con relación a lo acusado que se encuentra referido a que si bien durante el relevamiento de información en campo, se constató el cumplimento de la función económico social en el predio, sin embargo, en consideración a un estudio multitemporal de imágenes se hubiese determinado la ilegalidad de la posesión del ahora actor.

El art. 2 de la L. N° 1715 modificada parcialmente por L. N° 3545 establece: III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento ; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal. IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos . La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso. (...) VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado .

El D.S. N° 29215, reglamentario de las Leyes Nos. 1715 y 3545, con relación a lo acusado, dispone:

Art. 155.- (...) A efectos de la verificación del cumplimiento de la función social o la función económico - social, además de la clasificación de la propiedad, se deberá tomar en cuenta los antecedentes jurídicos del predio, la actividad desarrollada, límites de superficie, características del tipo de propiedad y la correspondencia con la aptitud de uso de suelo. Las normas que regulan la función social y la función económico - social, son de orden público, por lo tanto son de cumplimiento obligatorio e irrenunciables por acuerdos de partes.

Art. 159.- (Verificación en Campo e Instrumentos Complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria . El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite , fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo .

Art. 161.- (Carga de la Prueba y Oportunidad). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social, que deberán ser presentados en los plazos establecidos en cada procedimiento agrario. El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorara toda prueba aportada, siendo el principal medio la verificación en campo .

Asimismo, de la revisión de la carpeta de saneamiento del predio Monte Alegría, se verifica la existencia de los siguientes actuados:

De fs. 216 a 217, cursa Ficha Catastral correspondiente al predio Monte Alegría.

A fs. 218, cursa acta de apersonamiento y recepción de documentos en el que consta la recepción por parte del INRA de la documentación presentada durante el trabajo de campo.

A fs. 220, cursa certificado de vacunación contra fiebre aftosa de 25 de noviembre de 2013.

A fs. 221, cursa certificación del SENASAG, de 17 de marzo de 2014, por el que se certifica que el predio en cuestión cumple con todos los ciclos de vacunación las dos veces al año según las norma sanitarias de vacunación y todos los programas de serologías e inmunidad poblacional.

A fs. 222, cursa certificación del SENASAG de 6 de mayo de 2013 por el que se certifica que el predio en cuestión cumple con todos los ciclos de vacunación las dos veces al año según las norma sanitarias de vacunación y todos los programas de serologías e inmunidad poblacional..

De fs. 223 a 225, cursa formulario de Verificación FES de Campo, en el que se registra la existencia en el predio de 32 cabezas de ganado mayor, marca de ganado "H" registrado en FEGASACRUZ, pastizales cultivados en la superficie de 1212.6500 ha, casa, corrales, atajado, poza, bretes. Asimismo en el espacio de observaciones consta que el representante del predio manifestó que el plazo para la verificación de al FES es muy corto, puesto que el agua está abundante en los campos por las lluvias y que el ganado está bastante chúcaro, razón por la que se hace difícil juntarlo y exhibe acta de vacunación.

A fs. 226, cursa acta de conteo de ganado, por el que se da cuenta de la existencia de 32 cabezas de ganado mayor con la marca "H" registrada en FEGASACRUZ.

De fs. 329 a 330, cursa registro de mejoras en el que se registra la existencia al interior del predio de varias mejoras entre las que se encuentran dos casas, corral, corralón, dos atajados, pozo artesiano con tanque de agua y varias superficies de pasto de la variedad Tanzania.

De fs. 331 a 345, cursan fotografías de mejoras y ganado del predio.

A fs. 369, cursa Ficha de Cálculo de Función Económico Social, en el que se establece a efecto de consolidación, la superficie de 1867.5896 ha, aclarando que la principal actividad del predio es la ganadera, además que cumple con la FES.

De fs. 374 a 379, cursa Informe de análisis multitemporal del predio Monte Alegría COI-INF-N° 447/2014 en el que se establece que en las imágenes de 1996, 1999, 2000 no se aprecia actividad "inotrópica" (sic), suponiéndose que se ha querido referir a actividad humana o antrópica.

De fs. 398 a 403, cursa Informe en Conclusiones del predio Monte Alegría que en lo relevante y referente a la acusación analizada refiere en el espacio de observaciones del acápite 2. Relación de Relevamiento de Información en Campo, que "Mediante Informe Técnico DDSC-CO-I-INF. N° 0447/2014 de fecha 24 de marzo de 2014 (...) en el año 2008 recién se observa actividad antrópica en la parte norte del predio; por consiguiente su asentamiento es posterior a la promulgación de la Ley N° 1715, por lo tanto se considera al beneficiario como Poseedor Ilegal".

En el espacio de observaciones del punto 3 de Análisis Técnico Legal, refiere que: "De acuerdo al cálculo de cumplimiento de Función Económico Social, el beneficiario del predio Monte Alegría se hallaría cumpliendo la FES sobre la superficie de 1660.1781 ha" , información contradictoria a lo establecido en la Ficha de Cálculo de FES de fs. 369 en la que se estableció otra superficie con cumplimiento de FES, sin aclararse del porqué de la diferencia, sin embargo, se cierra el acápite indicando que: "...se evidencia que en el predio MONTE ALEGRÍA se ha desarrollado actividad antrópica a partir del año 2005, estableciéndose de esta manera su POSESIÓN ILEGAL (...)"

En el punto 3.2 Variables Legales - Antigüedad de la Posesión, refiere que: "Según especificaciones comprendidas en la relación de datos de campo, el interesado Victor Hugo Masanes Arauz. Asimismo, se considera como superficie en posesión ilegal al predio "MONTE ALEGRÍA" por no estar comprendido dentro los alcances del art. 309 del reglamento D.S. N° 29215".

En lo concerniente a los antecedentes agrarios presentados por el beneficiario, refiere que el expediente N° 37397 "Monte Alegría" se encuentra desplazado a una distancia aproximada de 25 km del predio objeto de saneamiento y los otros antecedentes sobrepuestos al área, no guardan relación con el predio, razón por la que no se toma en cuenta para la valoración y se considera al beneficiario del predio Monte Alegría como poseedor Ilegal.

En el punto de Valoración de la Función social, realiza el análisis de que: "Según datos proporcionados por la encuesta catastral, documentación aportada y datos técnicos, se establece que el predio denominado "Monte Alegría", clasificado como Mediana Propiedad Ganadera cumple la Función Económico Social conforme a lo previsto por los arts. 393 y 397 de la Constitución Política del Estado y artículo 166 del reglamento de la Ley N° 1715 , sin embargo de acuerdo al Informe de Análisis Multitemporal DDSC-COI-INF. N° 0447/2014 de fecha 24 de marzo de 2014, se evidencia que en el predio "Monte Alegría" las actividades antrópicas recién se desarrollaron desde los años 2005 adelante, estudios realizados complementariamente de conformidad al Art. 159 del reglamento agrario en actual vigencia, estableciéndose de esta manera su posesión ilegal, donde el beneficiario desarrolla mejoras con posterioridad a la vigencia de la Ley 1715, en concordancia al artículo 310 del D.S. N° 29215".

Con estos antecedentes, se sugiere emitir resolución administrativa de Ilegalidad de la Posesión de Victor Hugo Masanes Arauz por transgredir los arts. 393 y 397 de la C.P.E. y en conformidad a los arts. 310, 341 parág. II, num. 2 y 346 del D.S. N° 29215 en la superficie de 2592.1774 ha.

De la revisión de la normativa referida anteriormente se establece que el medio idóneo para la verificación de la Función Económico Social es durante la verificación directa en el predio, es decir, durante la actividad de relevamiento de información en campo y que la FES comprende las áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; asimismo, es admisible toda prueba que puede ser presentada tanto por el ente administrativo o por los interesados y el INRA puede utilizar instrumentos complementarios a efecto de verificar el cumplimiento de la FES, como ser imágenes satelitales y otros, sin embargo, estos instrumentos no pueden sustituir la verificación que se realiza in situ.

Bajo este contexto y de la revisión de los antecedentes del saneamiento, resulta incuestionable que la entidad administrativa, habiendo verificado durante el relevamiento de información en campo realizado en el predio Monte Alegría, la existencia de ganado, así como infraestructura y pasto sembrado, aspectos recopilados en el formulario de Verificación FES de Campo de fs. 223 a 225, estableció en la ficha de cálculo de FES de fs. 369 que el referido predio cumple la Función Económica Social en el superficie de 1867.5896 ha, aspecto ratificado en el Informe en Conclusiones, sin embargo, en consideración al estudio multitemporal de imágenes satelitales (fs. 374 a 379), por el que se estableció que en el predio Monte Alegría no se evidenció actividad humana en las imágenes de 1996, 1999, 2000, sumado a la calidad de poseedor del beneficiario en razón de que el antecedente agrario, respaldo de su derecho propietario se encuentra desplazado a 25 km, se determinó la ilegalidad de posesión, declarando la superficie del predio como tierra fiscal.

No obstante, de la lectura atenta del referido Informe Técnico DDSC-CO-I-INF-N° 447/2014 de 24 de marzo de 2014 se establece que el mismo, si bien refiere que de acuerdo al estudio de imágenes satelitales correspondientes a las gestiones 1996, 1999 y 2000, no se verifica actividad antrópica en el predio Monte Alegría, sin embargo, en el párrafo tercero del punto 2.3 Limitaciones refiere "Debido a que todos los materiales de la tierra reflejan o emiten energía electromagnética. Los sensores miden la intensidad de la radiación electromagnética emitida por un objeto y estudian sus propiedades físicas a partir de su variación con la frecuencia, el valor de radiación que emiten coberturas muy pequeñas, hace difícil su diferenciación", es decir que las imágenes analizadas tendrían limitaciones entre las que se encuentra la imposibilidad de diferenciación de coberturas muy pequeñas, no especificándose en el referido informe lo que constituirían dichas coberturas, ni la magnitud de las mismas expresadas en medidas de superficie como ser, centímetros, metros o finalmente en hectáreas.

Asimismo, al pie de las imágenes correspondientes a las gestiones 1996, 1999 y 2000 se encuentra la inscripción que detalla, "que por sus resoluciones y pixeles de 30x30, no se aprecia actividad antrópica dentro del predio Monte Alegría, se observan vías de acceso como caminos internos que atraviesan la propiedad", (negrilla nuestra), es decir que se atribuye a la resolución de la imagen el que no se pueda identificar actividad humana al interior del predio, aspecto que el informe en cuestión no termina de aclarar, no obstante, al margen de esta otra incoherencia, debe considerarse que los caminos constituyen también parte de la actividad realizada por la mano del hombre, por lo que resulta impreciso y contradictorio afirmar que por un lado no se hubiese identificado actividad antrópica cuando, por otro lado, se identifican vías de acceso y caminos que atraviesan la propiedad. Razón más que suficiente para determinar que correspondía al ente administrativo aplicar el procedimiento agrario en lo relacionado a la verificación de la FES, siendo el medio idóneo de su verificación, la directa comprobación "in situ", así como también lo entendió el mismo ente administrativo que en el Informe Técnico Legal DDSC-CO I - INF. N° 0296/2014 de 5 de marzo de 2014, cursante de fs. 181 a 192, en el acápite 4.3.1 refiere subrayando el texto que: "...si bien es cierto que mediante imágenes satelitales se tendría que confirmar la existencia de mejoras sobre la superficie del predio, sin embargo, la verificación de cumplimiento de la FS o FES debe ser en campo, específicamente en Relevamiento de Información en Campo, siendo las imágenes únicamente un medio complementario de apoyo (...)", pero pese a esta afirmación del mismo ente administrativo, se vulnera la norma adjetiva al considerar imágenes satelitales y desvirtuar lo verificado en campo en base a esta información considerada complementaria.

Con estos antecedentes se infiere que la entidad administrativa, a tiempo de asumir la determinación de considerar al beneficiario del predio como poseedor ilegal, lo hizo apartándose de la norma que en forma explícita dispone que el medio idóneo de verificación de la función económico social es la verificación directa en campo y que los instrumentos complementarios, como las imágenes satelitales no pueden sustituir la verificación directa en campo , además, lo hizo en base a un estudio de imágenes satelitales que contiene limitaciones y contrariedades , vulnerando el debido proceso y lo establecido por el art. 2.IV de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 y 159 del D.S. N° 29215 y por ende lo establecido en la Constitución Política del Estado en sus arts. 393 y 397 parágs. I y III, sobre la obligación del Estado de reconocer, proteger y garantizar la propiedad individual de la tierra en tanto cumpla la FS o la FES.

Al haberse evidenciado la vulneración y violación de las normas indicadas de saneamiento que vulneran el debido proceso, el derecho a la defensa, cuyo incumplimiento no puede ampararse o justificarse por un accionar u omisión del beneficiario, a quien se le ha considerado como poseedor ilegal, ya que hacen a obligaciones propias que tiene la administración, en este caso el INRA, para ejecutar un correcto proceso de saneamiento, en el marco del debido proceso, máxime si las normas que regulan la FES, conforme a lo establecido por el art. 155 del D.S. N° 29215, son de orden público y de cumplimiento obligatorio, por lo que el INRA deberá subsanar estas omisiones y realizar una correcta y real valoración de los antecedentes constatados durante la verificación en campo como prueba esencial.

Con relación a la prueba presentada por el INRA adjunto a la demanda, al no haber formado parte del proceso, no es considerada la misma, toda vez que el proceso contencioso administrativo, calificado como de puro derecho, versa sobre los antecedentes que dieron lugar a resolución impugnada y que constan en el cuaderno procesal, los mismos que también fueron de conocimiento del actor.

Por los extremos referidos supra, se establece en forma clara y fehaciente que en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio del predio Monte Alegría, contiene vulneraciones a la normativa constitucional, incumplimiento de las normas establecidas para el proceso de saneamiento, al no observar el INRA en su accionar las previsiones establecidas en los arts. 393, 397 de la C.P.E., art. 2.IV de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545 y 159 del D.S. N° 29215, lo que lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa y fallar en ese sentido.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en primera y única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. N° 1715, modificada por el art. 21 de la L. N° 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. N° 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA en parte la demanda contencioso administrativa de fs. 12 a 16 vta., subsanada por memorial de fs. 22 a 23, interpuesta por Rodolfo Brunner Díaz en representación de Victor Hugo Masanes Arauz, contra Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, nula la Resolución Administrativa N° RA-SS N° 099/2015 de 23 de enero de 2015, emitida dentro del proceso administrativo de saneamiento simple de oficio del predio denominado Monte Alegría, anulando obrados hasta fs. 398 inclusive, debiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria realizar un nuevo Informe en Conclusiones en apego a la Constitución Política del Estado, norma adjetiva agraria y conforme al entendimiento de la presente sentencia.

Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas de las piezas principales, con cargo al Instituto Nacional de Reforme Agraria.

No suscribe el Magistrado Javier Peñafiel Bravo, por ser de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.

Fdo.

Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagomez Velasco.

Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.