SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 123/2016

Expediente: Nº 1740/2016

	Proceso: Contencioso Administrativo
	Demandante: Oscar Falconer Landaeta Aracena, representado por Adolfo Efner Cerruto Salazar
	Demandado: Director Nacional del INRA
	Distrito: Santa Cruz
	Fecha: Sucre, 21 de noviembre de 2016
	Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón

VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta del demandado, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,

CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda de fs. 10 a 14 y vta., subsanada por memoriales de fs. 21 a 22, 27 y vta. y 39 y vta. de obrados, Oscar Falconer Landaeta, representado por Adolfo Efner Cerruto Salazar, interpone acción contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015 de 3 de junio de 2015, dirigiendo su acción contra el Director Nacional del INRA, argumentando:

1.- Antecedentes del proceso de saneamiento del predio "San Fernando" y del derecho posesorio del demandante .

Realizando una síntesis del proceso de saneamiento ejecutado bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio del polígono 132 del predio "San Fernando" ubicado en los municipios de El Carmen Rivero Torrez y Puerto Suarez, provincia German Busch del departamento de Santa Cruz, indica que Alejandro García Gutiérrez, mediante documento privado de 15 de febrero de 1995 transfiere sus derechos de posesión en calidad de venta real a favor de Antonio Oliveira Montero alegando que dicha posesión inició en el año 1989, quien a su vez mediante documento de transferencia de 14 de marzo de 1995 transfiere parte de sus derechos de posesión en la fracción de 470,0000 ha. a favor de Oscar Falconer Landaeta Aracena, derecho posesorio que fue puesto en conocimiento del INRA, que merece el reconocimiento y tratamiento previsto por la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545 y sujeto a lo dispuesto por el art. 309 del D.S. Nº 29215.

2.- Irregularidades cometidas en el proceso de saneamiento .

2.1. Falta de fundamentación en la resolución impugnada.

Transcribiendo literalmente la parte considerativa "fundamentos de derecho" de la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015, observa que dicha Resolución, fuera de la relación de hechos, contiene únicamente un párrafo dedicado a la "fundamentación de derecho", al remitirse a actuados enunciando los mismos y a disposiciones generales del D.S. Nº 29215, dejándolo en indefensión, al no describir los resultados y conclusiones, menos identifica con claridad la base legal para llegar a la recomendación de emitir una resolución contradictoria con los antecedentes del proceso conculcando la garantía del debido proceso, dictándose una resolución que incumple los requisitos exigidos del art. 66 del D.S. Nº 29215.

2.2. Contravención de principios del procedimiento administrativo que ponen en peligro Derechos Constitucionales.

Indica, que si bien las normas agrarias se encuentran expresamente excluidas de la aplicación del procedimiento administrativo general previsto en la L. Nº 2341 de 23 de abril de 2002, no es menos cierto que todo aquello no previsto por las normas agrarias se aplicará por supletoriedad la norma administrativa, que entre los principios del procedimiento administrativo, se encuentra el de verdad material y el de buena fe, conforme la previsión contenida en el art. 4-e) de la Ley sustantiva referida; asimismo, señala el demandante, que la C.P.E. otorga garantías que no pueden ser soslayadas por la autoridad, como son la seguridad jurídica, el debido proceso y el derecho a la defensa, que en el caso de autos se encuentran vulnerados, ante la inconsistente actuación del INRA en el proceso de saneamiento, definiendo derechos en contraposición con la información real y antecedentes respecto de su derecho posesorio en el predio "San Fernando", generando violación a los principios de verdad material y de la buena fe. Agrega que las garantías del debido proceso, a la defensa y la seguridad jurídica asisten a cualquier administrado, considerando además que la ley solo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, límites que establecen reglas para el desarrollo de las actuaciones administrativas que actualmente están en peligro de ser vulneradas por la irregular actuación del INRA al dictar una resolución contraria a los antecedentes e incumpliendo los requisitos legales para su dictación.

Con tal argumentación, mencionando vulneración de sus derechos subjetivos y aplicación inadecuada y contravención de los arts. 394 y 397 de la C.P.E., 2-I-IV y VII, 64, 65, 66-I-1) y 2), 67-II-2) y Disposición Final Primera de la L. Nº 1715; Disposición Final Octava de la L. Nº 3545; 13, 66, 155, 160, 161, 164, 165, 268, 309, 310, 341-II-1-b) y 343 del D.S. Nº 29215, solicita se declare probada su demanda y nula la resolución administrativa impugnada disponiendo la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el Informe en Conclusiones, debiendo el INRA realizar un proceso sin vicios administrativos reconociendo su derecho posesorio.

CONSIDERANDO: Que, por Auto de fs. 42 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional a.i. del INRA, quién por memorial de fs. 97 a 103, responde argumentando:

Que, luego de efectuar una relación de antecedentes del proceso de saneamiento del predio denominado "San Fernando" y transcribiendo la parte resolutiva de la Resolución Administrativa impugnada, menciona, citando y reproduciendo la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RE-ADM-RA-SS Nº 296/2014 de 17 de julio de 2014, el Informe Técnico Legal DD SC C0I I-NF Nº 1693/2014 de 28 de julio de 2014, el Informe Técnico DDSC-C0 1-INF Nº 1775/2014 de 29 de agosto de 2014, Informe en Conclusiones de 27 de octubre de 2014, Informe Legal DDSC-C0 1-INF Nº 483/2015 de 26 de febrero de 2015, Informe Legal DDSC-C0 1-INF Nº 485/2015 de 27 de febrero de 2015, que conforme establece el art. 393 y 397-I de la C.P.E., el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o económica social.

Señala que el INRA no ha violado el derecho al debido proceso y menos la aplicación objetiva del ordenamiento jurídico vigente, actuando dentro de sus atribuciones conferidas para la regularización del derecho propietario; agrega, que el relevamiento de Información en Campo, específicamente de la Ficha Catastral levantada el 25 de julio de 2014, se evidencia que no fue identificado ningún beneficiario, disponiéndose la medida precautoria de prohibición de asentamiento y Desalojo de Asentamientos Ilegales que no fue cumplida, vulnerando normativa quienes pretenden justificar el cumplimiento la FES con actos aparentes y documentación presentada que no respalda lo evidenciado en campo. Señala, citando y transcribiendo el art. 124, 160, 161 y 310 (sin mencionar a que norma legal corresponden) que en el caso que les atinge, el área correspondiente a Tierra Fiscal (San Fernando-San Mateo) se encuentra dentro de lo establecido por el art. 15 de la L. Nº 1700 (Tierras de Producción Forestal Permanente); continúa mencionando, que la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015 de 3 de junio de 2015, contiene la respectiva fundamentación de hecho y de derecho, amparándose principalmente en los informes emitidos de forma posterior a la verificación en campo, en la que se comprobó el traslado de ganado, violación a las medidas precautorias, ilegalidad de la posesión e incumplimiento de la función social. Con dicha argumentación, reiterando que no fue vulnerado ningún derecho constituido, conteniendo la Resolución Administrativa la respectiva fundamentación jurídica emitiéndose de forma correcta, solicita se declare improbada la demanda.

Que, corridos los traslados por su orden, la parte actora no ejerció el derecho a la réplica, conforme se desprende del informe de Secretaría de la Sala cursante a fs. 107 de obrados, por lo que tampoco el demandado ejerció el derecho a la dúplica.

CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar en su caso los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:

1.- Con relación al derecho posesorio del actor y la falta de fundamentación en la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015 de 3 de junio de 2015, motivo de impugnación en la presente acción contencioso administrativa.

Entre las finalidades del proceso de saneamiento de tierras señaladas por el art. 66 de la L. N° 1715, se tiene la titulación de aquellas Tierras que se encuentren cumpliendo la Función Económico Social o Función Social definidas en el art. 2 del mismo cuerpo legal, parcialmente modificado por la L. Nº 3545, efectuándose al inicio del procedimiento de saneamiento la actividad de Diagnóstico estableciendo el Mosaicado referencial de predios, conforme prevé el art. 292-a) del D.S. Nº 29215; luego se procede a la verificación in situ, considerada como el principal medio para la comprobación de la función social o económico social conforme señala el art. 2-IV de la L. N° 1715, concordante con el art. 159 del D.S. N° 29215 (Verificación en Campo e Instrumentos Complementarios), al constituirse en información primigenia, fidedigna y legal cuyos datos son recabados "in situ" directa y objetivamente; coligiéndose en ese sentido, que la verificación del cumplimiento de la Función Económico Social efectuada por el INRA en el predio "San Fernando" del cual el actor Oscar Falconer Landaeta, indica ser poseedor por haber adquirido "la posesión" del anterior poseedor Antonio Oliveira Montero y que éste a su vez hubiera adquirido de Alejandro García Gutiérrez, se ejecutó acorde al procedimiento previsto en la norma reglamentaria de la L. N° 1715, conforme se tiene de los actuados levantados en oportunidad del relevamiento de Información de Campo, desprendiéndose de lo recabado directamente en el referido predio, que se trata de una propiedad con una extensión de 971.1595 ha, en la cual al momento del levantamiento de la encuesta catastral, en el acápite de observaciones de la Ficha de 25 de julio de 2014, no se identificó al supuesto beneficiario o poseedor del predio y si bien se constató ganado bovino y equino, éstos, según lo verificado in situ y por las marcas que llevan, fueron trasladados de los predios "San Antonio" y "Santa María", advirtiéndose además la existencia de trincheras nuevas y la extracción de madera ilegal, que según el "Control Social", está vigilado por ellos; así se desprende de la Ficha Catastral de fs. 1089 a 1090, suscrita por el Secretario General de la Sub Central "3 de enero" y miembros del referido "Control Social", ubicación de mejoras de fs. 1092, fotografías de fs. 1093 a 1096, todos del legajo de saneamiento, siendo en consecuencia ésa la información que fue recabada en campo de manera objetiva respecto del predio "San Fernando" en oportunidad de efectuarse las pericias de campo; que si bien cursa a fs. 1143, 1146 y 1147 de los antecedentes del proceso de saneamiento, la presentación de documentos por el apoderado del actor posterior a lo verificado in situ, entre ellos, un documento privado de transferencia sin reconocimiento de firmas y rúbricas en la extensión de 470 ha., suscrito por Antonio Oliveira Montero a favor de Oscar Falconer Landaeta, certificado de vacunación y registro de marca de ganado, éstos no enervan en absoluto lo verificado directamente en el predio, que al no acreditar el actor derecho propietario sobre el predio en cuestión, es considerado como poseedor, que para recibir la tutela del Estado, debe acreditar plena y fehacientemente en oportunidad de los trabajos de campo su posesión y el cumplimiento real, actual y efectivo del cumplimiento de la función social y para considerarla como legal, la cual debe ser anterior a la promulgación de la L. Nº 1715 que data del 18 de octubre de 1996, advirtiéndose de las fechas del registro de marca y el certificado de vacunas que son de los años 2013 y 2014; en tal sentido, la supuesta actividad ganadera que estuviera ejerciendo el actor, es posterior a la promulgación de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, no siendo suficiente para acreditar dicho cumplimiento, el documento de transferencia de la "posesión" que se presentó posterior al levantamiento de datos del predio en análisis, más aún, cuando por el Informe Técnico DDSC-CO I-INF. Nº 1775/2014 de 29 de agosto de 2014, cursante de fs. 1256 a 1260 del legajo de saneamiento, de las imágenes satelitales Landsat de los años 1996, 2000, 2005, 2009 y 2011 no se identificó actividad antrópica en el predio de referencia, considerando por todo ello el ente administrativo la ilegalidad de la posesión que afirma tener el actor en el predio "San Fernando", adecuando en consecuencia el INRA su actuación a lo previsto por la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545 y art. 309 del D.S. Nº 29215, concordante con lo previsto por el art. 310 del mismo cuerpo legal, puesto que para considerar la legalidad de la posesión, debe ésta haberse ejercido con anterioridad a la promulgación de la L. Nº 1715, a más de acreditar plena, fehaciente y objetivamente la función social de manera pacífica y continuada, que no ocurre respecto a Oscar Falconer Landaeta Aracena, conforme se tiene descrito precedentemente.

En cuanto a la supuesta falta de fundamentación de la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015 de 3 de junio de 2015 impugnada, la misma no es evidente, toda vez que al ser el saneamiento un procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuyo desarrollo se encuentra normado por el Reglamento de la L. Nº 1715 y las Guías de verificación del cumplimiento de la función social o económico social emitidas por el INRA, los diferentes actos administrativos que se ejecutan durante el desarrollo del proceso de saneamiento y dado la particularidad del procedimiento que primordialmente es técnico que se efectúa directamente en el campo, es traducido en los informes técnico legales que se va elaborando durante su desarrollo, siendo éstos el insumo e información en las que se basa necesariamente la Resolución Final de Saneamiento, constituyendo por tal los fundamentos y motivación que sustenta el saneamiento del predio "San Fernando" y en los que se cimienta la decisión final administrativa, razón por la cual la Resolución Final de Saneamiento expresamente se remite a ellas, siendo esta una actuación propia en sede administrativa, conforme prevé el art. 52 parágrafo III de la L. N° 2341 (Ley de Procedimiento Administrativo), que en lo pertinente expresa: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución (...) " debiendo entenderse en consecuencia que el fundamento de la resolución ahora impugnada tiene como fundamento precisamente el análisis efectuado en los distintos informes que fueron emitidos por la entidad administrativa a lo largo del proceso, mismo que forman parte de la carpeta de saneamiento mismos y son debidamente identificados en la parte considerativa de la mencionada Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015 de 3 de junio de 2015, cuyo análisis y definición en cuanto al cumplimiento de la Función Social, antecedentes, derechos y motivos por los cuales se declaró la ilegalidad de la posesión del actor Oscar Falconer Landaeta, fue amplio y debidamente relacionado en las etapas correspondientes de dicho proceso, en los distintos Informes Técnico Legales, analizados y desarrollados en el Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, cursantes de fs. 1264 a 1289 y 1328 del legajo de saneamiento, respectivamente; siendo por tal, inconsistente y carente de veracidad lo afirmado ahora por el demandante de habérsele causado indefensión y que la Resolución impugnada fuera contradictoria con los antecedentes del proceso de saneamiento y atentatoria de la garantía del debido proceso, defensa y justicia transparente, siendo que lo resuelto por el INRA, más al contrario, es coherente con lo verificado en campo decidiendo congruentemente declarar la ilegalidad de la posesión en base a lo verificado in situ, ya que conforme señala el art. 164 del D.S. Nº 29215, el Solar Campesino, la Pequeña Propiedad, las Propiedades Comunitarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumple la función social, cuando sus propietarios o poseedores demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales, cumplimiento que necesariamente es verificada en campo, conforme prevé el art. 2-IV de la L. Nº 1715, concluyendo el INRA de manera clara, precisa y objetiva dicha circunstancia, al señalar el Informe en Conclusiones en lo pertinente: "Asimismo, cursa Informe Técnico Legal DDSC-CO-I INF. 1693/2014 de fecha 28 de julio de 2014, refiere que en fecha 25 de julio de 2014, los funcionarios del INRA en coordinación con el control social se identificó trincheras nuevas, tala ilegal de madera, pretensión de aprovecharse del saneamiento identificando posesiones ilegales con movimiento de ganado reciente de predios colindantes, considerando que en el área de trabajo existe medidas precautorias, debiendo el determinar el desalojo de asentamientos ilegales" (sic) (Las cursivas son nuestras); del mismo en el Informe Legal DDSC-CO I-INF. Nº 483/2015 cursante de fs. 1369 a 1377, se expresa: "Sobre los predios San Fernando y San Mateo.- Se debe tener claramente establecido que los citados predios, no fueron identificados durante el relevamiento de información en gabinete, a consecuencia que la Brigada de Campo en coordinación con los miembros del Control Social, identificaron hechos irregulares y fraude en el cumplimiento de la Función Social o Económico Social.....por tal situación, no se realizó trabajo alguno, identificando el área como TIERRA FISCAL, ahora se pretende hacer creer que habrían comprado un predio en el año 1996, como todos los demás y con las mismas características, asimismo, al área se hizo un Informe Técnico DDSC-CO.I-INF. Nº 1775/2014 de fecha 29 de agosto de 2014, de Análisis Multitemporal del predio TIERRA FISCAL, no identifica actividad antrópica anterior al 1996, ni en los años 2000, 2005, 2009 y 2011, es decir no existe nada, y como se puede plantear que se atropella sus derechos de propiedad que es una evaluación subjetiva y no valorar el esfuerzo y trabajo y uso de la tierra, en base a escasa condiciones desarrollando actividades, los beneficiarios aleguen haber adquirido por compra y no haberse apersonado al saneamiento realizado por SANEA SRL., por esa misma situación, el servidor público, independientemente del carácter social del derecho agrario, debe cumplir la normativa agraria en vigencia, que en el presente caso inclusive se encuentra o se identifica fraude en el cumplimiento de la función social, al mover ganado donde nunca se hizo trabajo alguno, situación por la cual la brigada no realizó los trabajos de encuesta catastral, ni mensura al identificar dichas casos, en coordinación con el control social. Por lo que en estos supuestos predios SAN FERNANDO y SAN MATEO, fueron identificados como TIERRA FISCAL, ya que se debe cumplir con lo dispuesto en el art. 397 de la Constitución Política del Estado, misma que refiere "El Trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deben cumplir la FUNCION SOCIAL o la FUNCION ECONOMICO SOCIAL, para salvaguardar su derecho" (Sic) (Las cursivas nos pertenecen); no existiendo por tal vicio procesal alguno que amerite su reposición como pretende la demandante, más aún, cuando la parte actora se limita en su demanda de manera escueta y sin argumentación alguna mencionar que la Resolución Final de Saneamiento no estuviera fundamentada, al no acusar ni especificar los hechos y el derecho que considera vulnerados, la manera en que se infringieron y cual debía ser la aplicación o interpretación de la normativa aplicable lo que hace que su petitorio sea carente de fundamento fáctico y legal al constituirse solo en una afirmación subjetiva que no condice con los antecedentes cursantes en el legajo del proceso de saneamiento de referencia, cuyas etapas, conforme se analizó precedentemente, fueron debidamente desarrolladas por el INRA, no siendo evidente el incumplimiento de los requisitos del art. 66 del D.S. Nº 29215, como mal afirma el demandante.

2.- De la contravención de principios del procedimiento administrativo: verdad material y buena fe poniendo en peligro los Derechos Constitucionales.

Con relación a los principios del procedimiento administrativo de verdad material y buena fe y lo señalado en el memorial de demanda, el actor se limita a describir dichos principios, indicando que por el principio de verdad material, la Administración Pública investigará la verdad en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil, y que el principio de buena fe establece que, en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo, sin acusar ni especificar qué actuados administrativos efectuados por el INRA, vulneraron supuestamente dichos principios y de qué manera se infringieron los mismos, que hubieran causado perjuicio evidente, ilegal o injusto al administrado, cuando de lo relacionado en el punto 1 anterior, precisamente en la búsqueda de la verdad material y de la buena fe del administrado, se evidenció que el actor no se encontraba en posesión del señalado predio, por ende, no cumplía la función social, a más de actuar en contra del principio de la buena fe por las circunstancias verificadas en campo conforme se tiene analizado en los diferentes informes técnico legales antes descritos, que derivó en que el INRA adopte la decisión de declarar improcedente la posesión respecto del actor y Tierra Fiscal la superficie del predio "San Fernando".

De igual manera, respecto de las garantías constitucionales del debido proceso, seguridad jurídica y el derecho a la defensa, el demandante, sólo transcribe párrafos de dichas garantías expresadas en Sentencias Constitucionales, sin especificar y menos relacionar qué actos administrativos lesionaron dichas garantías, limitándose a mencionar que fue inconsistente la actuación del INRA en el proceso de saneamiento en contraposición con la información real y antecedentes del predio "San Fernando", siendo que la actuación del INRA, acorde a los datos que arroja el legajo de saneamiento se enmarcó a la normativa agraria, en vigencia, que regula dicho proceso administrativo, donde no se evidencia la vulneración de las garantías constitucionales referidas, al haber el actor tomado conocimiento del proceso de saneamiento y participado del mismo; lo afirmado por éste en su demanda, resulta ser una crítica generalizada que simplemente manifiesta su desacuerdo con la decisión efectuada por el INRA, ingresando en el campo de la subjetividad por la imprecisión, ausencia fáctica y legal en su petitorio, lo que determina la inviabilidad del mismo, al no enervar en absoluto lo verificado en campo y la conclusión a que arribó el ente administrativo encargado del proceso de saneamiento, no existiendo por tal argumento legal para pretender revertir lo decidido en sede administrativa como resultado del proceso de saneamiento.

Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución Administrativa impugnada, es el resultado de un proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones administrativas ejecutadas durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por la parte actora en su demanda contencioso administrativa.

POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 10 a 14 y vta., subsanada por memoriales de fs. 21 a 22, 27 y vta. y 39 y vta. de obrados, interpuesta por Oscar Falconer Landaeta, representado por Adolfo Efner Cerruto Salazar, contra el Director Nacional del INRA; en consecuencia, subsistente la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1036/2015 de 3 de junio de 2015.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas pertinentes, según corresponda, con cargo a dicha Institución.

Regístrese y notifíquese.

Fdo.-

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.