SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 73/2016
Expediente: Nº 1240/2014
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Guido Rojas Rodríguez | |
Demandado: Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministra de Desarrollo Rural y Tierras. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 23 de agosto de 2016 | |
Magistrada Relatora: Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz |
VISTOS: La demanda Contencioso Administrativa, cursante de fs.15 a 19 vta. de obrados, interpuesta por Guido Rojas Rodríguez, legalmente representando por Cliver Villalba Aguirre, conforme se evidencia del Testimonio de Poder N° 315/2014 cursante de fs. 1 a 2 de obrados, impugnando la Resolución Suprema N° 11873 de 15 de abril de 2014,emitida dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) TAKOVO MORA, respecto al Polígono N° 555, de las propiedades "Agroflor", "Las Promesas", "Las Posas", "Los Tajibos", "Herlin", "Esmeralda", "Lucerito", "Cusi", "Mendoza", "Tino", "Santa Rosa", "Palmito", "Río Grande" y el predio "VEIZAGA", objeto de la presente acción actualmente denominada "LOS OLIVOS", ubicada en el municipio de Cabezas, provincia Cordillera, del departamento de Santa Cruz , que determinó entre otros aspectos, declarar la ilegalidad de la posesión de Guido Rojas Rodríguez del predio "LOS OLIVOS" sobre 21.9687 has., el memorial de contestación de las autoridades demandadas, así como la réplica y dúplica que les corresponde, demás actuados y antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO : Que, la parte demandante acude ante esta instancia jurisdiccional, señalando que se identifican actuados procesales irregulares que vician de nulidad el proceso de saneamiento y decisiones administrativas asumidas que violentan normas procesales aplicables a dicho proceso, desconociendo derechos y garantías constitucionales, precisando:
1.Que, el contenido de la Ficha Catastral prueba que durante la realización de los trabajos de campo, el INRA habría verificado la existencia de mejoras, consistentes en alambradas, (cerca con alambre); que se hizo constar en observaciones que la parcela se utiliza para la siembra de maíz, existencia de desmonte y terrenos de cultivo en descanso, y teniendo en cuenta de que el predio es una pequeña propiedad agraria, invoca la aplicación del art. 2.VI de la Ley N° 1715, modificada por la ley N° 3545, que especifica "...las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e inversiones productivas claramente identificables. Se las reconocerá sólo en propiedades agrícolas".
2.Que, en cuanto al cumplimiento de la Función Social en la pequeña propiedad el art. 165.I.b) del D.S. N° 29215 señala "...En el caso de la pequeña propiedad agrícola se constará la residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso...", por lo que señalando el demandante, que del cumplimiento de la FS. no es restrictiva a demostrar la residencia o actividad productiva, sino que se demuestra la misma a través de la mejoras y en este caso, las mejoras consistirían en el alambrado del predio y las áreas de descanso, aspecto que se encuentra reconocido en la Guía de Verificación de la Función Social, y Función Económico Social, que establece en el punto 3.1.1, que forma parte de la actividad agrícola las superficies que se encuentren en descanso, normativa que debe ser interpretada a favor del administrado. Continua señalando que verificados estos hechos debieron ser valorados conforme a normativa agraria vigente, las aéreas de descanso como parte de la superficie productiva, suficiente para reconocer el derecho de propiedad, y no así aplicar el entendimiento restrictivo de la norma que realizó el INRA para ignorar las áreas en descanso y la infraestructura existente en el predio y negar el acceso a la pequeña propiedad.
3.Señala como deficiencias, errores y omisiones del trabajo de campo que vician de nulidad el proceso, los siguientes aspectos: Que los trabajos de campo se realizaron de forma incompleta, no habiéndose consignado el registro de mejoras, consistente en la alambrada, y tampoco se identificó la superficie en descanso, lo cual habría provocado la distorsión de la información en la Evaluación Técnica Jurídica. Refiere que se insertaron declaraciones contradictorias en la Ficha Catastral de fs. 48, cuando se refiere la existencia de alambradas, y después contradictoriamente en el croquis de mejoras, inserta la declaración de que no existen mejoras. Precisa que se desconoce su residencia, al haberse señalado en el Informe en Conclusiones que el interesado no reside en la parcela, conclusión a la que se habría arribado por una evidente y parcializada valoración de la prueba como resultaría el memorándum de notificación para el inicio de trabajos del proceso de saneamiento cursante de fs. 9 a 41 de la carpeta de Saneamiento que demostraría que Guido Rojas Rodríguez vive en aquel lugar, ignorándose incluso la participación activa del propietario durante todo el proceso de saneamiento.
4.Señala, que en varias oportunidades el INRA habría reconocido como documentos para acreditación de la FS, los Certificados de Posesión y Declaraciones Juradas de Posesión emitidas por autoridades locales, y en razón a dicho antecedente cita la Certificación cursante a fs. 45 suscrita por funcionario del INRA, avalada por la firma y sello del Corregidor y además representante de la A.P.G., quienes certifican que su persona es propietario y poseedor del predio "LOS OLIVOS" desde el año 1984, situación que debió ser valorada conforme al principio de favorabilidad, argumentando que en el caso de las pequeñas propiedades, la residencia ni la actividad productiva demostrarían exclusivamente el cumplimiento de Función Social, sino que también se podría demostrar con la Certificación de Posesión y Declaración Jurada de Posesión, los cuales sí serían indiscutibles en el proceso de saneamiento interno y que no pueden ser desconocidos porque en este caso se trate de un saneamiento de TCO, aspecto que implicaría la vulneración del art. 237 del D.S. N° 25763 vigente en ese entonces, que hace referencia al uso tradicional de la tierra, normativa complementada con el punto 2.4 de la Guía de Verificación de la FES.
5.Que, conforme se evidenciaría de las Actas de Conformidad de Linderos de fs. 64 a 67 de la carpeta de saneamiento los propietarios colindantes Jhonny Daza AGROFLOR, Román Santillán, David Paredes y Moisés Bazán representantes de la APG, reconocerían como propietario del predio "LOS OLIVOS" a Guido Rojas Rodríguez, sin que exista observación del Control Social, lo que permitiría concluir que su persona ejercía y ejerce posesión sobre el predio "LOS OLIVOS" descartando la aseveración del INRA de que el predio estaba abandonado a momento de realizar las Pericias de Campo, y que su no consideración constituye violación al debido proceso como garantía procesal que obliga a las autoridades a valorar toda la prueba conducente a la tutela de los derechos de los administrados. Razón por la cual, señala el actor, estuvo reclamando su disconformidad con la Evaluación Técnico-Jurídica de su Predio, argumentando la vulneración de sus derechos, demostrando que no se ha realizado una correcta valoración y apreciación de la prueba.
6.Declara que su persona oportunamente hizo conocer a los funcionarios del INRA que existió una sequia y luego una inundación en la región que habría impedido la siembra anual, dañando incluso su capacidad productiva, situación que no fue considerada por el INRA, señalando el actor que se debió realizar una valoración integral de toda la prueba recabada y verificada en el lugar, debiendo el INRA en aplicación de los art. 159 y 161 del D.S. N° 29215 utilizar medios complementarios para la verificación del cumplimiento de la función social a objeto de garantizar la tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos.
7.Señala que la Guía de Verificación aprobada mediante Resolución N° 184/1998 reconocía a las áreas en descanso como parte de la actividades productivas, y que en mérito a la rotación de suelo, como parte de conservación de la fertilidad del mismo, se dejan de cultivar por algunos años, manteniéndose la infraestructura, continua manifestando que dicha normativa fue evolucionando y que si bien estas disposiciones fueron puestas en vigencia luego de iniciado el proceso de saneamiento al predio "LOS OLIVOS" era procedente su aplicación en cumplimiento al mandato constitucional de la aplicación de la norma más favorable, además se debió tener en cuenta el control de calidad que permite realizar procedimientos de verificación complementarios como era en este caso acudir a medios accesorios de comprobación de la Función Social, se debió considerar lo dispuesto en el art.3-IV de la L. N° 1715 parcialmente modificada por la L. N° 3545 señalando sobre las áreas de descanso "...que son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras o inversiones productivas claramente identificables...", concordante con lo dispuesto en el art. 165.I.b) del D.S. N° 29215 que establece "...se tiene por cumplida la Función Social en propiedades agrícolas cuando se constatare la existencia de mejoras o áreas en descanso...". Al respecto cita jurisprudencia constitucional referida a la interpretación actual de la Constitución Política del Estado, refiriendo que en este contexto la compresión de la norma, debe ser en la mejor forma que tutele los derechos de los campesinos con superficies pequeñas de tierras utilizada para el desarrollo de actividades productivas, citando la Sentencia Agroambiental S2° N° 037/2014 de 29 de agosto de 2014, en la que se explicaría como debe entenderse la leyes agrarias a la luz del mandato constitucional de protección especial a la pequeña propiedad agraria.
Por los argumentos referidos, concluye el actor, solicitando se pronuncie sentencia declarándose probada la demanda, anulando la Resolución Suprema impugnada ordenando la tramitación de un nuevo proceso administrativo de saneamiento de la propiedad agraria.
CONSIDERANDO : Que admitida la demanda, mediante Auto de 16 de octubre de 2014, que cursa a fs. 22 de obrados, corriéndose traslado a los demandados y poniéndose en conocimiento de la TCO TAKOVA MORA en su representante Higinio Coca para su intervención como tercero interesado.
Contestación del codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.
Por memorial de cursante de fs. 41 a 45, de obrados, Cesar Hugo Cocarico Yana, representado legalmente por Aldo Alex Castro Quevedo, Vania Kora de Siles, Alex Jhonny Brito Cervante y Luis Horacio Plata Chuquimia, en su condición de Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, se apersona y contesta la demanda señalando:
1.Que el art. 159 del D.S. N° 29215 establece que "El Instituto Nacional de Reforma Agraria, verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico social, siendo esté el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria", es decir la verificación de campo resulta ser la prueba principal para la comprobación de la FS o FES, y que cursa en la carpeta de saneamiento, el respectivo Informe de Campo el cual señala en Conclusiones y Recomendaciones de manera textual "Realizado los trabajos de pericias de campo se determinó la existencia física del predio "Veizaga", mismo que se encuentra en pacífica posesión, en el momento de realizar los trabajos de campos se verificó la no existencia de mejoras en el mismo". Por lo que resultaría sorprendente que ahora el demandante pretenda hacer valer un supuesto derecho de propiedad haciendo un análisis escueto y manipulado en cuanto a la normativa agraria, señalando que tiene derecho al derecho de propiedad agraria, por haberse identificado la existencia de alambrado, situación que no puede ser posible porque desnaturalizaría el verdadero objetivo de la Reforma Agraria y el objeto que debe cumplir todo predio agrario. Citando el art. 397 de la CPC, especifica que el alambrado por sí solo no puede constituir cumplimiento de la FS, siendo lo fundamental, el trabajo de la tierra, y que este, sea condicionado a la naturaleza de la propiedad, en consecuencia el cerramiento del predio, no determina incluso, si el predio es de naturaleza agrícola o ganadera, señalan que la disposición citada es concordante con lo dispuesto en el art. 164 de la D.S. N° 29215.
2.Citando el art. 165 del D.S. N° 29215, precisa, que en la pequeña propiedad agrícola se constatará la residencia o la existencia de actividad agrícola mejoras o áreas en descanso, debiéndose tomar en cuenta que el art. 398 de la CPE textualmente señala "...se entiende por latifundio la tenencia improductiva de la tierra; la tierra que no cumpla la función económica social...", teniéndose así que una cosa sería el análisis de las áreas en descanso y otra muy diferente serían las áreas improductivas por causas sólo atribuibles al poseedor o propietario del predio, que sería la situación actual del demandante, porque en la Ficha Catastral se consignó el predio como "Baldío sin uso", sin que la misma corresponda a una tierra de descanso, que de la verificación de campo no se evidenció áreas de rotación que tuvieren mejoras e inversiones productivas.
3.Que, en respuesta a las deficiencias, errores y omisiones del trabajo de campo incurridas por INRA, manifiesta que lo cierto es que en campo no se evidenció ningún tipo de actividad en descanso sino un predio baldío y sin uso agropecuario y en cuanto a la supuesta contradicción en la Ficha Catastral, debido a que se habrían verificado en campo 1500 mts. de alambrado, señalan que, se pudo constatar que el referido alambrado data del año 1984 y que hasta el momento de la ejecución de Pericias de Campo realizadas en el año 2004, es decir 20 años después, no se evidenció otra cosa que el alambrado, y se debe valorar si esta situación no constituye abandono de la propiedad. Precisa que no se puede indicar que el hecho de que el memorándum de notificación y la participación del demandante en el proceso de saneamiento, se constituya en prueba fehaciente de que ahora el actor resida en el lugar objeto de la demanda, aclarando que tales aspectos constituyen sólo meras presunciones y conjeturas, porque del Memorándum (carta de citación) al que hace alusión, éste habría adquirido el predio recién en la gestión 2005, además de que en Formulario de Registro de la FES , se anotó que "no se evidenció casa habitación".
4.Respecto a la Declaración Jurada de Posesión y Certificado de Posesión así como de las Actas de Conformidad de Linderos, a las que se haría alusión, precisa que no son sólo los certificados por sí solos los que acreditan el derecho de propiedad, sino el cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social, y en tal circunstancia, la Resolución Suprema N° 11873 habría determinado declarar la ilegalidad de la posesión del citado predio, al haber el INRA en incumplimiento al art. 159 del D.S. N° 29215 verificado de forma directa el cumplimiento de la FS.
5.En cuanto al argumento de la sequía, señala el codemandado que se debe tener presente lo establecido en el art. 177 del D.S. N° 29215, que establece que incluso cuando se declarare mediante Decreto Supremo un área como desastre natural, la verificación de la FES se la realiza utilizando procedimientos especiales, careciendo en consecuencia de fundamento la pretensión del actor, porque además no se evidenciaría la declaratoria de una pausa para la verificación de la FS o FES, mediante Ley o Decreto.
Por todos los aspectos señalados concluye el codemandado solicitando se declare Improbada la demanda y se mantenga subsistente la determinación contenida en la Resolución Suprema N° 11873 de 15 de abril de 2014.
Contestación del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia .
El codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por el Director Nacional a.i del INRA, mediante memorial cursante de fs. 71 a 73 vta. se apersona y contesta la demanda en los siguientes términos:
Que, la Ficha Catastral que cursa a fs. 48 de obrados, señala solamente el alambrado y respecto al uso actual de la tierra, refiere baldío sin uso y el Formulario de Registro de Función Económico Social de fs. 49-51 concluye que la propiedad no tiene registrado ningún tipo de actividad, ni vivienda, solamente registra un alambrado del año de construcción 1984, y que la persona entrevistada, informó que hace 5 años utilizaba esa parcela para sembradíos, así también el Croquis y Registro de Mejoras de fs. 52 a 53, claramente especifica sin mejoras y el Informe de Campo INFOTAKOVO MORA-620/2002, señalaría puntualmente "... se verifico la no existencia de mejoras en el mismo..." y en tal circunstancia, en la Evaluación Técnico Jurídica DD-S-SC-A 2 N°07/2005, en la valoración de la Función Social, estableció que se verificó el incumplimiento de la Función Social de la propiedad denominada "Veizaga", constando la inexistencia de actividades agrícolas, ganaderas o de otra naturaleza en el predio, verificando incluso que el interesado no reside en la parcela, aspectos verificados en campo en virtud a lo dispuesto en los artículos 237 del D.S. N° 25763, vigente en ese entonces. Señala que las observaciones y documentos presentados en la Exposición Pública de Resultados no demuestran errores durante las Pericias de Campo y menos cumplimiento de la Función Social, por lo que el INRA determinó no conceder la solicitud para una nueva inspección del predio y se dió una respuesta fundamentada a través del Informe de Adecuación DDSC-JS-SAN TCO N° 106/09 de 21 de abril de 2009.
En cuanto a las Actas de Conformidad de Linderos, señalan que este tipo de documentos, sólo indican los linderos y límites existentes entre un punto y otro de un determinado predio y no constituye un medio por sí solo para establecer una posesión o derecho propietario. En cuanto a los memoriales que hicieron conocer de la sequía, precisan que estos fueron presentados en forma posterior a las Pericias de Campo. Señala, el apoderado que el elemento básico y mínimo a ser considerado, para la verificación de la Función Social en pequeñas propiedades, es la existencia en el predio de la residencia o actividad, uso o aprovechamiento destinado al bienestar de la familia, situación que o ocurriría en el presente caso, y no sería concebible, ni siquiera con el carácter social del derecho agrario, aplicable al caso, después de años de inactividad, que se reconozca derecho propietario solamente por haber presentado el Formulario de Declaración Jurada de Posesión, esto implicaría, a decir del apoderado, la no exigencia de los requisitos mínimos para el cumplimiento de la Función Social, establecido en los art. 2, 3-I,173-I.inc. c), y art. 199-I de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, y art. 237 del D.S. N° 25763 vigente en su momento, concordante con el art. 397 de la actual CPE.
Para concluir aclaran que en el presente caso, sí se valoró la posesión anterior a la L. N° 1715, y al no haber acreditado derecho propietario se lo constituyo en poseedor legal, pero el reconocer posesión anterior a la L. N° 1715, por ello señala que no implica del reconocimiento de cumplimiento de Función Social, la cual debe necesariamente ser verificada y demostrada en campo. Por los aspectos señalados, concluye el codemandado, solicitando se declare improbada la demanda contencioso administrativa.
CONSIDERANDO : De fs. 82 a 84 cursa memorial de réplica a los dos memoriales de contestación de la demanda, argumentando al respecto:
Que, se reconoce la existencia de alambrado perimetral y terrenos que fueron utilizados en agricultura, y que esto constituiría una prueba irrefutable de que la propiedad no ha sido abandonada. Señala que ha solicitado al INRA el análisis de fotografías áreas para demostrar la actividad agraria, y que dicha solicitud también fue requerida al Tribunal Agroambiental a través de su departamento de Geodesia, y que debió considerarse estas solicitudes en el marco de la favorabilidad y materialización de los derechos sustantivos esenciales de la familia campesina como sería el derecho a la propiedad. Argumenta que los demandados no se pronunciaron sobre la negativa de revisar las fotografías áreas y sobre las reiteradas denuncias de actividad productiva tradicional y la pausa obligada por desastres naturales en oportunidad de los trabajos de campo.
Precisa que los demandados en su respuesta ratifican y reiteran en entendimiento restrictivo la interpretación de la norma agraria, cuando se aplica a pequeñas propiedades agrarias, al indicar que las áreas de descanso no pueden entenderse como cumplimiento de la Función Social en pequeñas propiedades de uso agrícola, cuando de la verificación de campo se ha evidenciado lo contrario.
Reitera el actor que la condición de su predio no fue considerada en las Pericias de Campo y menos en la Evaluación Técnica Jurídica, al desconocerse una realidad como fue el hecho de que el predio contaba con áreas de descanso que debieron ser valoradas favorablemente.
De fs. 88 a 88 vta., cursa memorial de dúplica presentado por parte del codemandado Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, señalando que el demandante tanto en el memorial de demanda como en el de réplica, sólo pretende justificar un supuesto cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social amparándose únicamente en supuestas áreas de descanso y la existencia de alambrados, aclarando que el reconocimiento de la existencia de alambrados no implica el reconocimiento de la Función Social en el predio, mas al contrario se cita la misma haciendo referencia a la data de la referida alambrada y que más al contrario el actor no logró demostrar residencia, actividad agrícola o ganadera en el lugar, concluye reiterando los argumentos de la contestación a la demanda, solicitando se evalúen los mismos en observancia estricta de la normativa legal vigente.
A fs. 92 cursa el memorial de dúplica presentado por el codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, quien señala que al ser reiteradas las observaciones de la parte demandante, la cuales ya fueron contestadas en el memorial de respuesta no amerita mayor abundamiento.
Que, a fs. 103 cursa memorial de de Arturo Avelino Chinodar, quién en su condición de Capitán Grande del Pueblo Indígena Guaraní Capitanía de TAKOVO-MORA, se apersona al presente proceso en su condición de tercero interesado, señalando; que los funcionarios del INRA han dado cumplimiento a la Guía de Verificación de la FES aprobada mediante Resolución N° 184/1998, toda vez que el predio se encontraba completamente abandonado, no se identifico área de descanso, porque no existía ninguna superficie trabajada para su rotación, y que no se identifico vivienda, para demostrar posesión y en mérito a lo señalado solicita se declare Improbada la demanda.
CONSIDERANDO: Que a objeto de la mejor resolución del presente caso, corresponde citar algunas piezas esenciales del cuaderno de antecedentes, teniéndose así:
-A fs. 39 cursa la Carta de Citación de 21 de noviembre de 2001, practicada a Basilio Veizaga Claros, como titular del predio "VEIZAGA", del polígono 555, a través de la cual se le pone en conocimiento de que el INRA llevará a cabo el Saneamiento de la Propiedad Agraria y que deberá estar presente en su predio a fin de participar en el levantamiento catastral de su terreno, entre los días 26 y siguientes del citado mes. Así también se identifica a fs. 41 el Memorándum de Notificación para que se apersone a su propiedad para iniciar las Pericias de Campo respectivas.
-A fs. 45 se identifica la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, del predio "VEIZAGA", prestando la citada declaración "Humberto Romero" en representación del beneficiario del predio Basilio Vega, declaración levantada el 12 de diciembre de 2001.
-A fs. 48 cursa la Ficha Catastral del predio "VEIZAGA", elaborada el 12 de diciembre de 2001, consignándose en la misma, tamaño de propiedad pequeña, y "alambradas", y respecto al uso actual de la tierra " baldías sin uso", la referida ficha se encuentra firmada por Humberto Romero.
-A fs. 49 se identifica el Registro de la Función Económico Social, respecto al predio "VEIZAGA", actual predio "LOS OLIVOS", consignando en la misma que la persona identificada en el lugar responde al nombre de Humberto Romero Carrasco, como representante del predio, el citado registro no consigna ningún dato, salvo la existencia de Alambre de Púas de 5 hebras de 1500 mts., con fecha de construcción de 1984, señalándose en la casilla de observaciones que la persona entrevistada, informa que hace 5 años utilizaba su parcela para sembradíos. Y en el Croquis de identificación de mejoras de fs. 52, se especifica que el predio "VEIZAGA" no tiene mejoras.
-De fs. 85 a 92 cursa el Informe de Campo SAN TCO TAKOVO-MORA, de 18 den noviembre de 2002, de la propiedad "VEIZAGA", que en sus conclusiones consigna que el predio de referencia "En el momento de realizar los trabajos de campo, se verificó la no existencia de mejoras en el mismo". Así también se menciona "se contó con la presencia del Sr. Humberto Romero Carrasco como representante del predio "VEIZAGA", el cual manifiesta estar conforme con el trabajo de pericias de campo, firmando todos los formularios correspondientes en señal de conformidad".
-A fs. 105, cursa el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 16 de mayo de 2005, mismo que a fs. 119 respecto al predio "VEIZAGA" identifica como subadquirente a Basilio Veizaga Claros y en el análisis Técnico Legal, identifica una superficie de 21,9687 clasificada como propiedad pequeña, "Sin actividad" determinando en consecuencia el incumplimiento de la Función Social.
-A fs. 156 se identifica la Ficha de Registro de Reclamo u Observación a Resultados de 30 de agosto de 2005, presentado por Jorge Zeballos Romero, de donde que extrae que el nuevo propietario es el Señor Guido Rojas Rodríguez, quien solicita se lo tome en cuenta desde ese momento y se cambie el nombre del predio a "LOS OLIVOS".
-A fs. 164 cursa el documento de transferencia suscrito entre Basilio Veizaga Claros y Guido Rojas Rodríguez sobre la parcela objeto del referido proceso de saneamiento, documento suscrito el 12 de julio de 2005. Y en su condición de subadquirente presenta memorial que cursa de fs. 167 a 169, rechazando el Informe de Evaluación Técnico Jurídica y en fase de exposición pública de resultados pide subsanación de errores. Extractándose también del referido memorial, que él en su condición de subadquirente ha realizado desmonte y chaqueo en 4 has y cuenta con trescientos metros de alambrado perimetral y que muchas de estas mejoras se encontraban ya realizadas por su anterior propietario pero que lamentablemente no fueron advertidas por los funcionarios del INRA encargados de realizar las Pericias de Campo, por lo que solicita una nueva evaluación.
-A fs. 170 cursa el Informe en Conclusiones de 16 de septiembre de 2005, estableciendo el mismo respecto al predio "VEIZAGA" actualmente denominado "LOS OLIVOS", describiendo el citado Informe, lo observado por el actual subadquirente en el memorial que presentó reclamo, contestando el INRA al mismo, que de la revisión de la carpeta de saneamiento queda claro que se constató la inexistencia de actividades agrícolas, ganaderas u de otra naturaleza en el predio y que los documentos presentados en la Exposición Pública de Resultados no demuestran errores durante las pericias de campo ni son probatorios de cumplimiento de la Función Social durante dicha etapa y en tal circunstancia concluyen sugiriendo que pase a la siguiente etapa del proceso y se emita la resolución correspondiente conforme a lo sugerido en la Evaluación Técnico Jurídica.
-En respuesta a los sucesivos memoriales presentados por el nuevo subadquirente Guido Rojas Rodríguez, a través de los cuales solicitaba la verificación de imágenes satelitales del predio "VEIZAGA", y la realización de una nueva verificación, se emite el Informe Técnico Legal DDSC-JS-SAN TCO N°106/09 de 21 de abril de 2009, de manera puntal establece que: "...no corresponde realizar una nueva valoración de dichos memoriales y la prueba acompañada, en virtud a lo establecido en el art. 239 del D.S. N° 25763, (...) cuyo espíritu recoge el art. 159 del D.S. N° 29215, el cual establece que el principal medio de comprobación de la Función Económico social es la verificación directa en el terreno durante la ejecución de la etapa de Pericias de Campo". Y concluye dando por válidas y subsistentes las actividades cumplidas y sugiere la elaboración del proyecto de Resolución Final de Saneamiento de conformidad a lo sugerido por el Informe ETJ.
CONSIDERANDO : Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza la entidad administrativa, que concluyen como en este caso con la Resolución Suprema objeto de la presente impugnación, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
En este contexto, analizados los términos de la demanda y de la contestación y compulsados con los antecedentes del proceso, se establece:
1.Respecto a la verificación de mejoras (cerca con alambre) y que la parcela se utiliza para siembra de maíz, dejándose constancia de desmonte y tierras de cultivo en descanso y que tratándose de una pequeña propiedad se debió consignar el cumplimiento de Función Social en la pequeña propiedad mensurada.
El artículo 2-I y IV de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por la Ley N° 3545, vigente a momento de la emisión de la Resolución Suprema objeto de la presente impugnación, refiere de manera puntual que la Pequeña Propiedad cumple la Función Social cuando está destinada a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, y siempre que su uso se adecue a la capacidad de uso mayor de la tierra, la cual debe necesariamente ser verificada en campo. Esta disposición legal es concordante con lo dispuesto en el art. 165 del D.S. N° 29215, norma a la cual se adecúa el presente proceso, y que reglamentando lo señalado precedentemente señala respecto al cumplimiento de la Función Social en la pequeña propiedad que ésta se cumple cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y de sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales, entendiéndose en consecuencia que esta garantía normativa exige el cumplimiento de dos presupuestos básicos cuales son: 1) Residencia en el lugar, 2) Realización de actividades productivas agrarias en el predio objeto de la verificación de cumplimiento de Función Social. Ahora bien corresponde dentro del marco jurídico señalado, analizar la figura de "áreas de descanso", también conocidas como barbecho , a la técnica por la cual la tierra se deja sin sembrar o cultivar durante uno o varios ciclos vegetativos, con el propósito de recuperar y almacenar materia orgánica y humedad, además de evitar patógenos esperando a que sus ciclos terminen sin poder volver a renovarse debido a la falta de hospederos disponibles. El barbecho consiste en dejar descansar una parcela de tierra por uno o varios años, antes de volverse a cultivar, cuando, generalmente, se hace limpieza de ésta quitándole las malas hierbas, espinos, y malezas; entonces se dice que se "barbechea", es decir, se labra disponiéndola para que la parcela esté lista para la siembra. Es una técnica muy usada en la rotación de cultivos por algunos agricultores que buscan que se repongan los nutrientes y la composición química del suelo antes de otro tiempo de cosecha, para que naturalmente se pueda restaurar el equilibrio de los elementos que componen la tierra. Durante el tiempo que permanece sin cultivar, el suelo es sometido a una serie de labores con objeto de mejorar su predisposición al cultivo. Por las características señaladas este tipo de actividad rotativa de la tierra es reconocida el art. 171 del D.S. N° 29215 que textualmente las define como "...aquellas de rotación que luego de haber sido cultivadas con mejoras e inversiones productivas, se las deja de trabajar para su recuperación y posterior uso, claramente identificables, los criterios técnicos para su aplicación serán establecidos en la norma técnica. Se determinará su superficie y su ubicación en el predio". Es decir el primer elemento que se identifica de esta definición es el carácter rotativo del uso de la tierra, es decir constituye una parte de un determinado predio, que se encuentra en descanso mientras las otras partes deben encontrarse trabajando, además que se debe demostrar objetivamente que esa porción de tierra estuvo siendo trabajada, no menos importante resulta el plazo desde que se dejo de trabajar dicha tierra, dado que el mismo no debe ser indeterminado y de otra parte se debe también demostrar que durante el tiempo que permanece sin cultivar, el suelo es sometido a una serie de labores con el objeto de mejorar su predisposición al cultivo.
En el presente caso se tiene que la Ficha Catastral que cursa a fs. 48 del antecedente, levantada en el predio "VEIZAGA" el 12 de diciembre de 2001, que se identificó "alambradas", y respecto al uso actual de la tierra señala " baldías sin uso", así también a fs.49 se identifica la Ficha de Registro de la Función Económico Social, la cual no consigna ningún dato, salvo la existencia de Alambre de Púas de 5 hebras de 1500 mts., con fecha de construcción de 1984, señalándose en la casilla de observaciones que la persona entrevistada, informa que hace 5 años utilizaba su parcela para sembradíos, y en el Croquis de identificación de mejoras cursantes a fs. 52 de obrados, se especifica que el predio "VEIZAGA" no tiene mejoras. Se debe precisar también que quien participa en las Pericias de Campo es Humberto Romero Carrasco.
De donde se puede evidenciar que lo único que se registró en las Pericias de Campo en el predio "VEIZAGA" fue a la alambrada de 1500 mts, mejora que tiene una data del año 1984, lo que por sí sola esta mejora no puede constituir un parámetro suficiente para el reconocimiento de la Función Social, aspecto que implicaría, como señaló el INRA, distorsionar el alcance del cumplimiento de la FS, que básicamente precautela el trabajo de la tierra, el cuidado a la misma con prácticas de mantenimiento, conservación u otro destinado a su capacidad de uso mayor y no así limitarse al cercamiento de un determinado predio sin que esta actividad esté acompañada de algún otro elemento que coadyuve al desarrollo de actividades productivas o de residencia, las cuales no fueron identificadas en el citado predio.
Respecto al argumento del actor, de que se desconoció la figura de "área de descanso" en el referido predio, debemos remitirnos también a la Ficha Catastral y a la Ficha del Registro de la Función Social, anteriormente señalados, verificándose en los mismos, que en ningún momento, la persona que actuó como representante del predio, Humberto Romero, observó o declaró tal aspecto, mas al contrario fue enfático al señalar que el predio no había sido trabajado en 5 (cinco) años, aspecto que denota que los últimos cinco años el predio fue abandonado. En tal circunstancia no existe prueba que demuestre los argumentos ahora invocados por el actual subadquirente del predio que actualmente se denomina "LOS OLIVOS", quien argumentó esta figura de "tierras en descanso" una vez que conoció los resultados de la Evaluación Técnica Jurídica, que concluyo declarando incumplimiento total de la FS., para desvirtuar lo que objetivamente el INRA en las Pericias de Campo identificó, al señalar que se trataba de un predio "baldío sin uso", por consiguiente resulta infundado lo alegado por la parte actora, en sentido de que debió aplicarse el principio de favorabilidad, respecto a ésta supuesta área de descanso, al quedar claro que la totalidad del predio se encontraba sin trabajo alguno, y no así solo una porción del mismo, además de que tampoco se evidenció trabajo alguno en la parcela que establezca la preparación de dicho suelo para un futuro cultivo, en tal circunstancia no se evidenció en el lugar la condición de rotación de suelo que hace al reconocimiento de un área de descanso, además de que no se demostró tampoco ante la entidad administrativa y menos en esta vía jurisdiccional, el tiempo razonable que estuvo esa tierra sin ser trabajada, lo cual demuestra objetivamente que el predio "VEIZAGA" no cumplía ninguna de las condiciones para el reconocimiento de la Función Social a favor de su beneficiario, por los motivos señalados se concluye que de la revisión de los actuados del INRA así como de los argumentos de la demanda, que no se ha probado la vulneración del art. 3-IV de la L. N° 1715 parcialmente modificada por la L. N° 3545, sobre las áreas de descanso y el art. 165-I-b) del D.S. N°29215.
2.En cuanto a lo dispuesto en el art. 165.I.b) del D.S. N° 29215 no establece que para el cumplimiento de FS, esta sea restrictiva a demostrar la residencia o actividad productiva sino a demostrar las mejoras y que en este caso estaría constituida por el alambrado identificado .
Es evidente lo señalado por el actor, respecto a que en pequeñas propiedades, el hecho de no identificarse residencia en el lugar, sea un elemento restrictivo para reconocer cumplimiento de Función Social en el predio, pero en el presente caso no sólo valoró este aspecto, sino también que el INRA verificó que no existía "uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales". Por consiguiente esta situación sumada a lo no residencia en el predio determinó concluir con el incumplimiento de la Función Social. De otra parte se debe señalar que el ahora actor, no estuvo presente en las Pericias de Campo, sino un representante del mismo, aclarando que ahora el subadquirente, quien es actor en la presente demanda, adquiere el predio recién en el año 2005, cuando ya se había concluido la etapa de Evaluación Técnica Jurídica del predio "VEIZAGA". Por consiguiente este elemento resulta intrascendente para desvirtuar las conclusiones de la entidad administrativa en el proceso de saneamiento ejecutado.
3.En cuanto a las deficiencias, errores y omisiones del trabajo de campo que viciarían de nulidad el trabajo de campo, señalando que el trabajo de campo fue incompleto, sin consignar el registro de mejoras, como el alambrado y tampoco se habría señalado que el predio se encontraba en descanso así como de las contradicciones señaladas .
El actor no es muy preciso en identificar claramente cuales hubieren sido los errores cometidos por el INRA que resulten trascendentes para viciar de nulidad el proceso de saneamiento ejecutado por la entidad administrativa, haciendo sólo observaciones generalizadas que se encuentran orientadas a reiterar nuevamente que se le desconocieron sus mejoras identificas en el predio "VEIZAGA", refiriendo las mismas al "alambrado" y la situación del predio de "área en descanso", cuyos argumentos ya fueron discernidos en el punto 1 del presente fallo, sin que amerite mayor pronunciamiento al respecto, por lo que nos remitimos a las mismas.
4.5.Respecto a que no se valoró adecuadamente los Certificados de Posesión, respecto a su persona, y que fueron desconocido, violando el art. 237 del D.S. N° 25763, vigente en su momento, así como que cursan en la capeta de saneamiento las Actas de Conformidad de Linderos debidamente suscritas por sus colindantes, las que demostrarían sin lugar a dudas su posesión legal y de que el predio no estaba abandonado .
De lo señalado por el actor, se tiene que, evidentemente a fs. 45 de la carpeta de saneamiento, cursa la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, que fue elaborada el 12 de diciembre de 2001, que destaca entre otros aspectos, que la posesión data del 28 de abril de 1984, el referido documento se encuentra firmado por Humberto Romero C., en representación del beneficiario del predio Basilio Veizaga Claros; sin embargo se debe señalar que esta situación de posesión no fue en ningún momento desconocida por el INRA que determinó calificar al beneficiario como poseedor legal, empero también se debe precisar que el alcance del art. 237 del D.S. N° 25763 no implica que el reconocimiento de la posesión legal, determine necesariamente el cumplimiento de la Función Social, debido a que la entidad administrativa en la valoración integral de la prueba, concluyó que el sólo establecimiento de la posesión legal no suple las condiciones esenciales que debe tener una pequeña propiedad para adecuarse el cumplimiento de la FS, como es la actividad productiva en el predio, o la residencia en el mismo, a las que hace referencia específicamente el art. 237 del D.S. N° 25763 vigente en ese entonces. Es decir que para el reconocimiento del derecho de propiedad agraria deben necesariamente concurrir dos elementos como ser la posesión legal y el cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social, elementos que no pueden ser analizados de manera aislada y el sólo cumplimiento de uno de ellos no determina el reconocimiento del derecho de la propiedad agraria. Por lo que no existió contradicción alguna por parte del INRA al declarar por una parte posesión legal y por otra concluir que no existe actividad alguna en el predio, evidenciándose que esa posesión ejercida está viciada y en consecuencia en la valoración integral de la misma la entidad administrativa, determino declarar como "Posesión Ilegal", especificándose que la misma no solo responde al tiempo de posesión, sino a la inactividad y la falta de residencia en el predio objeto de saneamiento, en tal sentido lo acusado por el actor respecto a la violación del debido proceso, y consecuente garantías de seguridad jurídica no han sido debidamente probadas.
4.En cuanto a que, se hizo conocer oportunamente que en el lugar existió una inundación y luego una sequía que impidió la siembra anual recurrente, situación que no hubiera sido considerada por el INRA quien no hizo una valoración integral de toda la prueba recabada y verificada en el lugar, obviando el INRA aplicar los arts. 159 y 161 del D.S. N° 29215 .
Cuando el actor hace referencia a que hizo conocer oportunamente de sequías e inundaciones que habrían sucedido en el predio, que derivaron en la pérdida de su capacidad de producción, sin embargo ha obviado señalar que él se apersona al INRA mediante un memorial de 30 de agosto de 2005, solicitando que dicha entidad administrativa realice una nueva valoración del cumplimiento de la FS., presentando como prueba en esa oportunidad el documento de transferencia del predio "VEIZAGA", suscrito con Basilio Veizaga Claros, señalando que en su condición de subadquirente habría realizado mejoras en el predio al igual que otras realizadas por su vendedor, que no habrían sido consideradas por el INRA; a respecto es pertinente señalar que cuando se apersona Guido Rojas Rodríguez, actual demandante, el INRA ya había emitido el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 16 de mayo de 2005, que establece para el predio "VEIZAGA" el incumplimiento de la Función Social, tomando en cuenta que con la información recabada en las Pericias de Campo, jamás se reclamo ni se hizo conocer de estos factores climáticos que supuestamente hubieran afectado la fertilidad y la capacidad de producción del predio, lo que evidencia que los argumentos del actual demandante que hace hizo al INRA fue cuando ya se había cumplido con la etapa de la Evaluación Técnico Jurídica. Pero al margen de esta circunstancia, el INRA ante el reclamo presentado, al Informe en Conclusiones de 16 de septiembre de 2005, da respuesta a los argumentos de Guido Rojas Rodríguez, señalando que al no haberse presentado elementos contundentes de prueba que desacrediten el trabajo técnico administrativo ejecutado por el INRA, ratifica los resultados emitidos hasta ese momento con relación al predio "VEIZAGA", que en conocimiento de dicho informe, el ahora demandante, si bien reiteró sus reclamos al saneamiento ejecutado, a través del memorial de 13 de septiembre que cursa a fs. 174, memorial de 13 de noviembre, memorial de 22 de enero de 2007 , todos de los antecedentes, solicitando "inspección ocular en el predio", para convalidar su derecho. Estas peticiones también fueron contestadas por el INRA a través del Informe Técnico Legal DDSC-JS-SAN TCO N° 106/09, señalando expresamente que "revisados los antecedentes y en vista de haberse cumplido el análisis respectivo de las observaciones planteadas ya en la Etapa de la Exposición Pública de Resultados, no corresponde realizar una nueva valoración de dichos memoriales y la prueba acompañada, en virtud a lo establecido en el art. 239 del D.S. N° 25763, vigente ese entonces cuyo espíritu es recogido en el art. 159 del D.S. N° 29215, que establece que el principal medio de comprobación de la Función Económico Social y Función Social es la verificación directa en terreno a momento de la ejecución de las Pericias de Campo. En este entendido incluso la solicitud de aplicación de medios alternativos e instrumentos complementarios de comprobación de FS, resultan innecesarios, porque no existe duda alguna que cuestionen las pruebas recabas en campo que amerite recurrir a éstos medios complementarios, porque los mismos no pueden sustituir lo directamente verificado en campo, como manda el art. 159 del D.S. N° 29215.
5.Respecto a que el INRA desconoció la Guía de Verificación aprobada mediante Resolución N° 184/1998 la cual reconocía a las áreas de descanso como parte de las actividades productivas .
Se debe aclarar que el INRA en ningún momento desconoció la aplicación de la guía señalada respecto a las supuestas áreas en descanso, que ahora invoca el actor en la presente demanda, sino que simplemente quienes participaron del proceso de saneamiento en el predio "VEIZAGA" no hicieron conocer de esta situación, y la entidad administrativa no constató la evidencia de la misma, más al contrario determinó claramente que de lo verificado se trataba de un terreno "baldío sin uso " es decir completamente abandonado sin trabajo alguno de mantenimiento que mínimamente requiere un terreno en descanso. En tal circunstancia no podía el INRA determinar una categoría de uso de suelo que no se identifico en el lugar y que no fue expuesta por quien actuó en ese momento en las Pericias de Campo.
Por los aspectos señalados se evidencia que el INRA en el trámite de Saneamiento ejecutado que dio lugar la Resolución Suprema motivo de la presente impugnación, actuó de manera fundamentada y motivada en la valoración en conjunto de todos los elementos probatorios aportados al proceso, por lo que no corresponde dar lugar lo solicitado por el actor, en razón a que se vulneraria las disposiciones legales vigentes que hacen el reconocimiento y valoración de la Función Social en su cabal dimensión y el hecho de que se trate de una pequeña propiedad, no implica que no se deban cumplir mínimamente los requisitos establecidos en el art. 237 del D.S. N° 25763 vigente en su oportunidad.
POR TANTO : Sin entrar en mayores consideraciones de orden legal, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando Justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con lo dispuesto por el art. 36-3 de la L. N°1715; FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 15 a 19, de obrados, interpuesta por Guido Rojas Rodríguez representado por Cliver Villalba Aguirre; manteniendo firme, subsistente y con todo el valor legal la Resolución Suprema N° 11873 de 15 de abril de 2014, emitida dentro del proceso de saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) Takova Mora, Polígono N° 555, respecto al predio denominado "LOS OLIVOS".
Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas que corresponda, con cargo a dicha institución.
Fdo.-
Regístrese, comuníquese y archívese.
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.
Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.
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