SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 57/2016

Expediente : Nº 1209/2014

	Proceso : Contencioso Administrativo
	Demandante : José Hugo Carrasco Urieta, representado por Cliver Villalba Aguirre
	Demandados : Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Ministro de Desarrollo Rural y Tierras
	Distrito : Santa Cruz
	Fecha : Sucre, 29 de julio de 2016
	Magistrada Relatora : Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz

VISTOS: La demanda contencioso administrativa interpuesta por José Hugo Carrasco Urieta, representado por Cliver Villalba Aguirre, mediante memorial cursante de fs. 13 a 15 vta., de obrados, impugnando la Resolución Suprema Nº 11873 de 15 de abril de 2014, dirigiendo la acción contra el Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma y contra la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, Nemesia Achacollo Tola, actualmente ocupada dicha cartera por Cesar Hugo Cocarico Yana; Resolución que, dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) Takovo Mora, respecto al Polígono N° 555, resuelve declarar la ilegalidad de la posesión de José Hugo Carrasco Urieta del predio denominado "Santa Rosa" en una superficie de 25,5518 ha, declarando la misma Tierra Fiscal; la intervención de los representantes de la TCO TAKOVO MORA, en calidad de terceros interesados; demás actuados; y los antecedentes del señalado proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria y;

CONSIDERANDO: Que, la demanda contencioso administrativa interpuesta por el representante de José Hugo Carrasco Urieta, sostiene que dentro del proceso de saneamiento del territorio indígena guaraní denominado TCO TAKOVO MORA, se iniciaron los trabajos de campo a partir de 10 de febrero de 2001, en el marco del D.S. N° 25763 vigente ese entonces y demás normas técnicas aplicables; señala que en dicho proceso se identifican actuados procesales irregulares que viciarían de nulidad el mismo, habiéndose asumido decisiones administrativas que violentarían normas procesales del saneamiento desconociendo derechos y garantías constitucionales que asisten a los propietarios de pequeñas parcelas de tierra en el área rural, siendo éstas las siguientes:

1.- Deficiencias del trabajo de campo en el proceso de saneamiento

Arguye que los trabajos de campo se realizaron de forma incompleta, al no haberse registrado las mejoras consistentes en las alambradas, además de que tampoco se habría identificado la superficie que se encontraba en descanso en el predio "Santa Rosa", provocando distorsión de la información en la etapa de Evaluación Técnico Jurídica, vulnerando así el derecho propietario y el debido proceso; asimismo sostiene que se desconoce la vivienda del ahora demandante, al indicar en el Informe en Conclusiones que el interesado no reside en la parcela, omitiendo que recibió personalmente el memorándum de notificación para el inicio de trabajos del proceso de saneamiento realizado por el INRA, que ello probaría que José Hugo Carrasco Urieta vive en aquel lugar, y que participó en forma personal durante todo el proceso de saneamiento, estampando su firma en las actas y fichas levantadas en campo y que figura en todas las fotografías de vértices.

2.- Declaración Jurada de Posesión y Certificación de Posesión

Menciona también que en el proceso de saneamiento, el INRA reconoce como documentos idóneos y suficientes para acreditar el derecho de propiedad sobre pequeñas parcelas agrícolas, las Certificaciones de Posesión y las Declaraciones Juradas de Posesión y que en los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Santa Rosa" cursa dicha Certificación avalada por el Corregidor y representante de la APG (Asamblea del Pueblo Guaraní) lo cual acredita que el interesado es propietario y poseedor del predio; sin embargo, considera que dicha documental no fue valorada siguiendo "los principios de favorabilidad" (cita textual) y conforme con el art. 237 del D.S N° 25763 vigente en aquella oportunidad, agregando que dicho artículo hace mención al uso tradicional de la tierra y que siendo el descanso de terrenos de cultivo, un procedimiento tradicional de recuperación de la fertilidad del suelo, no podría ser considerado como abandono de la propiedad; agrega que ello se complementa con el punto 2.4 de la Guía de Verificación de la FES "Instrumentos de Verificación de la Función Social" (indirectos); por lo que sostiene que la normativa agraria citada es de cumplimiento obligatorio para los funcionarios del INRA, con la cual, valorando la Certificación de Posesión, cursante en antecedentes, debieron establecer el cumplimiento de la Función Social de la pequeña propiedad agrícola, omisión que considera implicaría el desconocimiento al debido proceso, en su elemento de omisión de valoración de la prueba esencial y desconocimiento de las garantías de seguridad jurídica y de legalidad.

3.- Aplicación de la norma más favorable para la tramitación del proceso de saneamiento

Sostiene que la Guía de Verificación del Cumplimiento de la FES, aprobada mediante Resolución N° 184/1998, reconocía expresamente a las áreas de descanso y que si bien la L. N° 1715 no contenía la definición de áreas de descanso y su consideración expresa como parte de la actividad productiva, la misma habría ido evolucionando con modificaciones en los reglamentos posteriores, los cuales considera el demandante, que si bien entraron en vigencia luego de iniciado el proceso de saneamiento del predio "Santa Rosa", era procedente su aplicación en cumplimiento del mandato constitucional de ser más favorable y tutelar mejor los derechos de los ciudadanos, entre tales normas señala el art. 3-IV de la L. N° 1715 modificada por la L. N° 3545 que establece el entendimiento sobre las áreas de descanso, así como el art. 165-I-b) del D.S. N° 29215, que debieron aplicarse con criterios de favorabilidad y pro homine y concluir así que las áreas de descanso en pequeñas propiedades con actividad agraria, son suficientes para demostrar el cumplimiento de la Función Social; agrega además que debieron aplicarse por la vía de control de calidad, procedimientos de verificación complementarios para beneficiar a pequeños propietarios garantizando el acceso a la tierra para su subsistencia y que en el caso del predio "Santa Rosa" se presentaron una serie de pedidos para corregir los errores incurridos en la etapa de Pericias de Campo y que frente a las pruebas presentadas, aun en la etapa de Exposición Pública de Resultados debió recurrirse a estos medios accesorios de comprobación de la Función Social.

A efectos de sustentar su argumento de interpretación más favorable conforme a la CPE, señala que existe un nuevo constitucionalismo donde se aplica la Justicia aplicando valores, principios y derechos fundamentales, descartando una aplicación restrictiva de la ley, hace referencia también a la construcción colectiva del Estado, conforme la SCP 1219/2013-L; que la vigencia de la igualdad implicaría una tutela judicial efectiva del derecho a la pequeña propiedad para el campesino; menciona también a la Sentencia Agroambiental S2 N° 37/2014 de 29 de agosto de 2014 en la que sostiene que se explica cómo deben entenderse las leyes agrarias a la luz del mandato constitucional de protección especial a la pequeña propiedad agraria; invoca además el Debido Proceso en sus componentes de la debida motivación, fundamentación y la valoración probatoria de todos los elementos de prueba aportados al proceso y que durante la ejecución del proceso de saneamiento del predio "Santa Rosa", se habría presentado la Declaración Jurada de Posesión con el visto bueno de todas las autoridades lugareñas; que se registraron las alambradas perimetrales y que los colindantes y vecinos le reconocieron como poseedor y vecino al ahora demandante; que existen fotografías que demuestran la existencia de infraestructura agropecuaria (alambrado perimetral) y se declaró que la propiedad se encontraba en descanso por la siembra de maíz, por lo que considera que aquellos son elementos probatorios muy importantes para ser valorados en forma integral y que llevarían a concluir que el predio no estaba abandonado, sino que los terrenos de cultivo se encontraban en descanso con su respectiva infraestructura en perfecto estado de mantenimiento (sostiene que las alambradas se encuentran en buen estado por el mantenimiento periódico realizado por su propietario, aspecto que no habría sido advertido por los funcionarios del INRA que en su mayoría desconocerían la actividad agraria y su trabajo) por lo que acusan al INRA de ignorar dicha prueba en el proceso de saneamiento en cuestión y realizar una valoración sesgada del croquis de mejoras, para sostener, menciona la parte actora, un supuesto abandono de la pequeña propiedad con actividad agrícola. Pide finalmente que se declare Probada la demanda interpuesta, anulando la Resolución Suprema impugnada, ordenando la tramitación de un nuevo proceso administrativo de saneamiento, respetando la normativa agraria y valorando correctamente la prueba vinculada al cumplimiento de la Función Social del actor, sobre el predio denominado "Santa Rosa".

CONSIDERANDO: Que, por Auto de 23 de septiembre de 2014, cursante a fs. 19 y vta., de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y a la entonces Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, disponiéndose asimismo la citación e intervención en el proceso en calidad de tercero interesado, del representante del Pueblo Indígena de la TCO Takovo Mora.

- Contestación del codemandado, titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras

Cursa la contestación a la demanda por parte de los representantes del actual titular del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial cursante de fs. 38 a 43 de obrados, bajo los siguientes argumentos:

Que, de la revisión de los antecedentes, se verifica la realización de Pericias de Campo en fecha 12 de diciembre de 2001, cursando Ficha Catastral, Ficha de Registro de FES y croquis de mejoras, las cuales constaría en el predio "Santa Rosa", la inexistencia de uso de la tierra, donde no se desarrollaban actividades agrícolas, ganaderas o de otra naturaleza y que no existían mejoras; que tales extremos fueron referidos en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 16 de mayo de 2005, el Informe en Conclusiones de 16 de septiembre de 2005, el Informe de Adecuación DDSC-JS-SAN TCO N° 103/09 de 20 de abril de 2009 e Informe legal INF.DGS-SCS N° 080/2012 de 16 de abril de 2012.

Que, cursarían memoriales de José Hugo Carrasco Urieta reclamando que se responda a las solicitudes de rectificación de omisiones en el proceso de saneamiento, al respecto sostiene el codemandado que conforme el art. 159 del D.S N° 29215, la verificación en campo es el principal medio de prueba del cumplimiento de la FS o FES, la cual debe realizarse durante la etapa de Relevamiento de Información en Campo, según lo establecerían también los arts. 294-III-c), 296-I y 300 del D.S. N° 29215, no correspondiendo la rectificación del Informe de ETJ que refleja los datos obtenidos en el indicado relevamiento.

Sostiene que el trabajo de Pericias de Campo se efectuó en conformidad a la L. N° 1715 y su Reglamento aprobado mediante D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 y que no correspondía la utilización de instrumentos complementarios de verificación de la FS, al haber existido verificación directa en el predio, asimismo agrega que los documentos presentados en la Exposición Pública de Resultados, no demuestran errores durante las Pericias de Campo ni probarían cumplimiento de la Función Social (FS) durante esa etapa del proceso.

Menciona que en los antecedentes no existirían documentos que demuestren la calidad de subadquirente del interesado, de conformidad con los arts. 170-b) y 173 del D.S. N° 25763 vigente ese entonces, por lo que no correspondía realizar una nueva inspección ocular en el predio; que la Ficha Catastral y el formulario de Registro de la FES, firmados por el interesado, hace constar la inexistencia de actividades agrícolas, ganaderas o de otra naturaleza en el predio y que el mismo no reside en la Parcela, aspectos que habrían sido verificados en campo conforme con al art. 237 del D.S. N° 25763; que el argumento del demandante de que tiene derecho al reconocimiento de propiedad sobre el predio en litis, basado en que durante las Pericias de Campo se habría identificado la existencia de alambrado, desnaturalizaría el verdadero objetivo de la Reforma Agraria, cuando la CPE ya habría definido qué debe entenderse como cumplimiento de la FS o FES, en su art. 397; agrega que si bien el alambrar el predio coadyuva en delimitar la propiedad, pero ese simple hecho no es fundamento pleno para señalar que se cumple con la FS o la FES; que la naturaleza del predio es ser agrícola o ganadero, para lo cual también menciona el art. 164 del DS. N° 29215 que define el cumplimiento de la FS y sus requisitos, los cuales considera que no fueron demostrados por el demandante durante el proceso de saneamiento ni en la interposición de la presente demanda; sostiene además que el art 398 de la CPE señala que se entiende por latifundio la "tenencia improductiva de la tierra", que una cosa es el análisis de las áreas en descanso y otra muy diferente serian las áreas improductivas atribuibles al poseedor o propietario, conforme al art. 2-VI de la L. N° 1715; que según la Ficha Catastral e Informe de Campo, lo que se evidenció (en la parcela denominada "Santa Rosa") fue un predio baldío, cercado y sin uso.

Sostiene que no es evidente que mediante un simple Certificado de Posesión, el INRA reconoce derechos de propiedad sobre predios agrarios, ya que éstos se reconocen luego de un procedimiento de saneamiento preestablecido y previo cumplimiento de ciertos requisitos y que el motivo fundamental para la emisión de la Resolución Suprema N° 11873 ahora impugnada, con relación al predio denominado "Santa Rosa", sería el incumplimiento de la FS o FES, y que conforme con el art. 159 del D.S. N° 29215, la FS o FES deberá ser verificada de forma directa en el predio por el INRA, siendo éste el principal medio de prueba y cualquier otro medio es complementario y no sustituye la verificación directa en campo; con lo expuesto concluye que durante el proceso de saneamiento del predio "Santa Rosa" se ha cumplido con lo establecido en la normativa sin ingresar en causales de nulidad y que las observaciones del demandante carecerían de fundamento legal, por lo que pide que se declare Improbada la demanda manteniéndose subsistente la Resolución Suprema impugnada.

- Contestación del representante legal del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia

Por su parte el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, contesta la demanda a través de su apoderado el Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante memorial cursante de fs. 67 a 69 de obrados, bajo las siguientes consideraciones de orden legal:

Efectuando una relación de los principales actuados de saneamiento realizados en relación al predio denominado "Santa Rosa", sostiene que conforme al art. 173-I-d) del D.S. N° 25763 vigente en su oportunidad, se verificó en el predio, el incumplimiento de la Función Social, constatándose la inexistencia de actividad ganadera, agrícola o productiva, no existencia de vivienda o mejoras en el lugar, solamente un alambrado de púas de 1984, el cual de ninguna manera constituiría por sí solo el cumplimiento de la Función Social, menciona que el elemento básico y mínimo a ser considerado es la residencia en el lugar o actividad, uso o aprovechamiento tradicional de la tierra por lo menos en un mínimo porcentaje destinado al bienestar familiar, situación que no ocurriría en el presente caso; enfatiza que no sería legal, ni siquiera por el carácter social del Derecho Agrario, reconocer derecho propietario solamente por cercar con alambre un predio, después de años de inactividad o de abandono del mismo, obviando los requisitos mínimos señalados por los arts. 2, 3-I, 173-I-c), 199-I de la L. N° 1715 y art. 237 del D.S. N° 25763, vigente al momento de Pericias de Campo y la ETJ, concordante con el art. 397 de la CPE y arts. 164, 165, 310, 341-II-2 y 346 del D.S. N° 29215, en vigencia al momento de la Resolución Final de Saneamiento.

Agrega que en Pericias de Campo no se observó ni identificó en el predio ningún área con actividad agrícola, ni en descanso como alega el recurrente sosteniendo que hace cinco años atrás utilizaba su parcela para sembradíos, además tampoco se habría identificado que el interesado tenga vivienda en el lugar y que con el solo apersonamiento al momento de las Pericias de Campo para ser notificado y participar en el mismo, no significa que el interesado resida en el lugar y menos demostrar el cumplimiento de la FS en el predio.

Manifiesta que sí se valoró la posesión anterior a la L. N° 1715, mediante la Declaración Jurada de Posesión Pacifica del predio que cursa a fs. 47 de los antecedentes; en la cual la Evaluación Técnico Jurídica, señala respecto al predio "Santa Rosa", que al no haberse acreditado derecho propietario en base a trámite agrario quedó el interesado en calidad de poseedor; por lo que demostrar solamente que se tuvo posesión anterior a la L. N° 1715, no implicaría un implícito reconocimiento del cumplimiento de la FS o FES que debería verificarse y/o demostrarse en las Pericias de Campo, conforme a la normativa ya señalada.

Respecto a las fotografías que demostrarían la existencia de infraestructura agropecuaria, remitiéndose a las Pericias de Campo, sostiene que no es evidente y en cuanto a la presentación de documentación posterior a las Pericias de Campo, refiere que ya hubo pronunciamiento del INRA al respecto, en sentido que no corresponde efectuar nueva valoración, en virtud a lo establecido por el art. 239 del D.S N° 25763, vigente al momento del procedimiento y art. 159 del D.S. N° 29215 en actual vigencia, normas que establecen como principal medio de comprobación de la FES, la verificación directa en el terreno durante la ejecución de la etapa de Pericias de Campo; agrega que cualquier medio de prueba del cumplimiento de la FES debe estar referido al periodo de tiempo en que se ejecutaron las Pericias de Campo y en el presente caso, el cumplimiento que se pretende demostrar es posterior a dicha etapa; por lo expuesto, pide que se declare Improbada la demanda, manteniendo firme y subsistente la Resolución Suprema N° 11873 ahora impugnada, con imposición de costas.

- Contestación del tercero interesado, Capitán Grande del Pueblo Indígena Guaraní de TAKOVO MORA

Respecto a la demanda contencioso administrativa interpuesta por José Hugo Carrasco Urieta, señala que en la recolección de la información obtenida en la carpeta del predio "Santa Rosa" se evidencia que los funcionarios del INRA habrían dado cumplimiento a la Guía de Verificación aprobada mediante Resolución Nº 184/1998, toda vez que el predio se encontraba completamente abandonado y no se habría identificado áreas de descanso ya que no existía superficie trabajada para su rotación, además que no se identificó vivienda para demostrar que existía posesión, tal como se pretendería hacer valer, por los Certificados de Posesión que se adjunta a la carpeta, los cuales no garantizarían el reconocimiento de poseedor o propietario del predio y que la CPE reconoce que la tierra es para quien la trabaja; por lo que pide en definitiva que se declare Improbada la demanda que impugna la Resolución Suprema Nº 11873.

CONSIDERANDO: Que, por memorial cursante de fs. 77 a 79 de obrados, la parte actora hace uso del derecho a réplica, respecto a la contestación de la demanda efectuada por el codemandado, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, en la cual se ratifica en los argumentos expuestos en su demanda, agregando que se solicitó al INRA la realización de estudios con fotografías áreas para constatar la existencia de actividad productiva en el predio, solicitud que no habría sido atendida y que considera que debió realizarse; asimismo sostiene que el Tribunal Agroambiental debería efectuar un análisis sobre las áreas de descanso y considerarse los alambrados como infraestructura agropecuaria y prueba del no abandono de la pequeña propiedad; por su parte el codemandado Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, presenta dúplica mediante escrito cursante a fs. 83 y vta. de obrados, ratificándose en los argumentos de su contestación.

Respecto a la contestación de la demanda por parte del Director a.i. del INRA, representante del codemandado Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, no consta en obrados el ejercicio de la réplica por parte del demandante; en consecuencia tampoco existe dúplica por parte del señalado codemandado.

CONSIDERANDO: Que, con carácter previo a efectos de un mejor entendimiento, cabe analizar de los antecedentes del proceso de Saneamiento del predio denominado "Santa Rosa", los siguientes actuados relevantes:

La Resolución de Inmovilización N° RAI-TCO-0017 de 18 de julio de 1997, emitida dentro del proceso de saneamiento de TCO del Pueblo Indígena Guaraní, que dispone la inmovilización de diferentes áreas, entre las cuales se encuentra "Takovo" con una superficie de 272,450,6447 ha, cursante de fs. 12 a 17 de los antecedentes, emitiéndose en tal sentido la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-0034-2000 de 25 de julio de 2000, cursante de fs. 18 a 20 y la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-004/2001 de 18 de enero de 2001, que consta de fs. 21 a 23; respecto a los cuales cursan los respectivos Edictos, Informe de Campaña Pública e inicio de Pericias de Campo, encontrándose dentro de dicha área de saneamiento el predio "Santa Rosa", en relación al cual, cursa Carta de Citación al interesado, José Hugo Carrasco Urieta y Cartas de Citaciones a colindantes de fs. 41 a 46, constando además Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, suscrita por el interesado y por el representante del Pueblo Guaraní, donde se declara una posesión en el predio desde 28 de abril de 1984.

Cursan asimismo de fs. 48 a 54 de obrados, Ficha Catastral y Formulario de Registro de FES levantados en 12 de diciembre de 2001, así como croquis de registro de mejoras y croquis predial, de los cuales se desprende que en cuanto al "Uso Actual de la Tierra" se registra como "Baldío y sin Uso", no haciéndose mención alguna a que dentro del predio existiese un área de "descanso" o de rotación de cultivos, no registrándose ninguna actividad productiva, vivienda o infraestructura que dé cuenta que el interesado habitaba en el lugar; encontrándose únicamente 1 alambre de púas de 5 hebras, de 1400 m, construido en 1984; constando en lo pertinente, en la casilla de observaciones que "La persona entrevistada informa que 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos."; cursan posteriormente demás actuados de saneamiento referidos a Actas de conformidad de Linderos, fotografías de Vértice y Acta de recepción de documentos, que constan de fs. 55 a 84 de los antecedentes.

Se evidencia a continuación el Informe de Campo, cursante de fs. 85 a 91 de los antecedentes, en cuyas conclusiones sostiene que "En el momento de realizar el trabajo de campo, se verificó la no existencia de mejoras en el mismo."; emitiéndose posteriormente de fs. 106 a 156 de los antecedentes, el Informe de Evaluación Técnico Jurídico de 16 de mayo de 2005, el cual concluye en relación al predio "Santa Rosa" que el mismo tiene una superficie de 25,5518 ha, sin antecedente agrario, por lo cual es identificado "sin actividad", valorándose como "Incumplimiento de la Función Social" y por consiguiente como superficie con "Posesión Ilegal", de conformidad con los arts. 166 y 169 de la CPE vigente en ese entonces, y arts. 237 y 238 del D.S. Nº 25763 y arts. 66 y 67-I-II-1 de la L. Nº 1715, vigentes en ese tiempo.

Consta asimismo en los antecedentes, que mediante memorial cursante de fs. 163 a 165, el interesado rechaza el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, recibiendo respuesta a sus observaciones por parte del INRA, mediante Informe en Conclusiones de la Exposición Pública de Resultados, cursante de fs. 173 a 176; constando posteriormente el Informe de Adecuación DDSC-JS-SAN TCO N° 0103/09 de 20 de abril de 2009, cursante de fs. 204 a 205 de los antecedentes, mediante el cual se adecúa el trámite al nuevo Reglamento Agrario aprobado mediante D.S. N° 29215; posteriormente cursan diferentes memoriales de observaciones a los resultados entre los cuales, mediante memorial de fs. 239 a 249 vta., se solicita una nueva verificación al predio además de la aplicación de instrumentos complementarios de comprobación de la FS, los cuales son respondidos mediante Informe Legal INF DGS-SC-S N° 396/2013 de 11 de junio de 2013, cursante de fs. 254 a 256 de los antecedentes, sosteniendo en lo pertinente que no corresponde la utilización de instrumentos complementarios de verificación de la FS, al haberse realizado la verificación directa en el predio, no siendo éstos sustitutivos de la verificación en campo según refiere el art. 159 del D.S. N° 29215, vigente en ese momento, constando la notificación al interesado con dicho Informe Legal, a fs. 257 de los antecedentes; cursando finalmente la Resolución Final de Saneamiento, correspondiente a la Resolución Suprema N° 11873 de 15 de abril de 2014, de fs. 263 a 269 de los antecedentes, la cual es objeto de la presente demanda contencioso administrativa.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.

En este contexto, analizados los términos de la demanda y la contestación, y compulsados con los antecedentes del caso, se establece lo siguiente:

1.- En cuanto a la verificación del cumplimiento de la Función Social en la Pequeña Propiedad Agraria

En relación a que no se hubiere efectuado una adecuada verificación de la mejoras en el predio "Santa Rosa" y que no se habría identificado la superficie de descanso en dicho predio; de la revisión de los antecedentes se evidencia que cursa de fs. 48 a 54, la Ficha Catastral y Formulario de Registro de FES levantados en 12 de diciembre de 2001, así como croquis, registro de mejoras y croquis predial, de los cuales se desprende que en cuanto al "Uso Actual de la Tierra" se registra como "Baldío y sin Uso", no haciéndose mención alguna a que dentro del predio existiese un área de "descanso" o de rotación de cultivos, no registrándose ningún tipo de actividad ya sea ganadera o agrícola, ni ninguna vivienda o infraestructura que dé cuenta que el interesado habitaba en el lugar; registrándose únicamente alambre de púas de 5 hebras, de 1400 m, construido en 1984; constando en lo pertinente, en la casilla de observaciones que "La persona entrevistada informa que 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos."; tales constataciones se encuentran plasmadas posteriormente en el Informe de Campo, cursante de fs. 85 a 91 de los antecedentes el cual sostiene que "En el momento de realizar el trabajo de campo, se verificó la no existencia de mejoras en el mismo."; asimismo el Informe de Evaluación Técnico Jurídico, que consta de fs. 106 a 156 de los antecedentes, de 16 de mayo de 2005, concluye, respecto al predio "Santa Rosa" que el mismo es mensurado en 25,5518 ha, sin antecedente agrario, identificado "sin actividad", valorándose como "Incumplimiento de la Función Social" y por consiguiente como superficie en "Posesión Ilegal", de conformidad con los arts. 166 y 169 de la CPE vigente en ese entonces, y arts. 237 y 238 del D.S. Nº 25763 y arts. 66 y 67-I-II-1 de la L. Nº 1715, vigentes en esa oportunidad.

En ese sentido, con la finalidad de dilucidar la controversia planteada con relación a lo contemplado en los actuados de saneamiento referidos precedentemente, es preciso señalar que en lo que respecto a la Pequeña Propiedad Agraria, corresponde la verificación de la Función Social, claramente establecida en el art. 2-I y IV de la L. Nº 1715 modificada por la L. Nº 3545 en vigencia al momento de la emisión de la Resolución Suprema objeto de impugnación, el cual sostiene en lo pertinente que la Pequeña Propiedad cumple la FS cuando está destinada a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra, y que ésta será necesariamente verificada en campo; al respecto el art. 237 del D.S. Nº 25763 vigente al momento de las Pericias de Campo, concordante con el art. 165 del D.S. Nº 29215, vigente al momento de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, reglamentan que la Función Social en la pequeña propiedad se cumple "cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales." exigencia de la cual se infieren dos condiciones esenciales para que la misma se opere, a saber, 1) La residencia en el lugar ó 2) La realización de actividades productivas agrarias en el predio; entendiéndose asimismo la "Posesión Ilegal", conforme al art. 310 del D.S. N° 29215 que refiere que "Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación y sujetas a desalojo previsto en este reglamento, las posesiones que sean posteriores a la promulgación de la Ley N° 1715; o cuando siendo anteriores, no cumplan la función social o económico - social, recaigan sobre áreas protegidas o afecten derechos legalmente constituidos." (Las negrillas nos corresponden).

Aplicando tal razonamiento de la Función Social a la figura de "áreas de descanso", contemplada por el art. 171 del D.S. Nº 29215, señala a "aquellas de rotación que luego de haber sido cultivadas con mejoras e inversiones productivas, se las deja de trabajar para su recuperación y posterior uso, claramente identificables, los criterios técnicos para su aplicación serán establecidos en la norma técnica. Se determinará su superficie y su ubicación en el predio.", de donde se infiere claramente que un área de descanso es una parte del predio que permanece incultivable con la finalidad de la recuperación de su suelo, siendo la restante superficie cultivada, en ese sentido no podría considerarse que toda la superficie del predio en cuestión se encuentre no cultivada y en permanente etapa de descanso; menos durante cinco años, conforme refiere el interesado al momento de la encuesta catastral; asimismo, en ningún momento durante la verificación en el predio o en la casilla pertinente de "Observaciones" consta que el interesado haya hecho mención o refiere de alguna manera que el predio en su totalidad se encuentra en "descanso"; en ese sentido resulta evidente que el INRA al constatar en campo que el predio "Santa Rosa" se encontraba sin uso y baldío, ha efectuado una correcta aplicación de la normativa aplicable al cumplimiento de la Función Social en la pequeña propiedad, ya que al respecto el interesado no cumplió una de las dos condiciones esenciales o parámetros para su verificación cual es la realización de "actividad productiva agraria en el predio"; el mismo razonamiento puede encontrarse en la Guía de Verificación de la FES, que es invocada por el mismo actor, pues dicho instrumento además de admitir la existencia de áreas de descanso establece en su punto 3.2 "Instrumentos de Verificación de la Función Social" que para todo instrumento de verificación ya sea de campo o de gabinete, los parámetros a seguir son específicamente "Residencia o Actividad Productiva".

Por lo expuesto, resulta infundado lo alegado por la parte actora, en sentido de que debió aplicarse criterios de favorabilidad y pro homine invocando vulneración de derechos y garantías constitucionales, para determinar que las áreas de descanso en pequeñas propiedades son suficientes para demostrar el cumplimiento de la FS, en el sentido señalado en la demanda, precisamente porque esta áreas no podrían ser tales si no existe además algún área cultivada en el predio, que acredite que en el terreno se viene trabajando en una actividad productiva agraria; no siendo evidente en consecuencia que se hubiere infringido el art. 3-IV de la L. Nº 1715 modificada por la L. Nº 3545, sobre las áreas de descanso y art. 165-I-b) del D.S. Nº 29215, las cuales se encontraban en plena vigencia al momento de la emisión de la Resolución Final de Saneamiento respectiva.

Lo mencionado por el actor respecto a la exigencia de "actividad productiva", como elemento fundamental de la Función Social, resulta aplicable en relación al "alambrado" perimetral verificado en saneamiento por el INRA en el predio "Santa Rosa", toda vez que el mismo por sí solo no podría demostrar válidamente el cumplimiento de la actividad agrícola, aun cuando se encuentre en buen estado de mantenimiento, ya que la sola actividad de cercar una propiedad agraria resulta insuficiente para demostrar que en la misma se viene haciendo producir la tierra o que el lugar sirve de residencia al interesado.

Conforme a lo señalado precedentemente, se evidencia que en el predio "Santa Rosa" el interesado tampoco cumplió con el otro requisito o parámetro, exigido por la norma legal, reglamentaria y técnica, referida a la "residencia del beneficiario en el lugar", no encontrándose de lo verificado en saneamiento, que José Hugo Carrasco Urieta estuviere residiendo en el predio, no siendo prueba de ello el hecho de que hubiese recibido personalmente el memorándum de notificación para el inicio de los trabajos de campo, ni que hubiese participado en forma personal en todo el proceso de saneamiento; obsérvese que no cursa en los formularios de campo ningún registro de alguna construcción, aun siendo precaria, que acredite que José Hugo Carrasco Urieta residía y trabajaba en el predio "Santa Rosa", por consiguiente no resulta evidente que el INRA hubiere desconocido la vivienda del ahora demandante; encontrándose más bien que los elementos identificados en el saneamiento a los efectos de determinar si existía cumplimiento de la Función Social en la Pequeña Propiedad, fueron considerados de manera integral por el INRA, tomando en cuenta sus connotaciones sociales y económicas, de beneficio individual y colectivo, de conformidad con el art. 2-I de la L. N° 1715 modificada parcialmente por la L N° 3545, y plasmados en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica y la Resolución Final de Saneamiento emitida.

2.- En relación a la valoración del Certificado de Posesión en el predio

En relación a que en el proceso de saneamiento no se hubiere valorado el Certificado de Posesión en el predio, bajo el principio de favorabilidad, en la interpretación del art. 237 del D.S. N° 25763 vigente ese entonces, que trata sobre el cumplimiento de la Función Social; de la revisión de los antecedentes, se evidencia que cursa a fs. 47 de los antecedentes la Declaración Jurada de Posesión Pacifica del Predio, suscrita por el interesado José Hugo Carrasco Urieta, donde declara estar en posesión del predio desde el 28 de abril de 1984, estando rubricada dicha declaración por el representante de la TCO; posteriormente cursa el Informe de Campo, cursante de fs. 85 a 92 de los antecedentes, en el cual se hace referencia a que existe posesión en el predio, pero que no existen mejoras, concluyendo el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, cursante de fs. 106 a 156 de los antecedentes, que no existe actividad en el predio y que por consiguiente existe una "Posesión Ilegal" de conformidad con los arts. 199-I in fine y 362 del D.S. N° 25763.

Al respecto, se considera que dicha conclusión no es contradictoria a lo estipulado por el art. 237 del D.S. N° 25763 ya señalado, puesto que para determinar la Posesión Ilegal y el Incumplimiento de la Función Social, la entidad ejecutora no sólo reparó en la existencia o no de la Declaración Jurada de Posesión, sino que, también determinó la existencia de posesión en el predio, anterior a la promulgación de la L. N° 1715, señalando que la misma no constituye por sí misma una posesión legal si no reúne alguna de las dos condiciones fundamentales previstas para el cumplimiento de la Función Social en la Pequeña Propiedad Agraria, cuales son: 1) actividad productiva en el predio o 2) residencia en el predio por parte del interesado; las cuales están precisamente establecidas en el art 237 del D.S. N° 25763 vigente ese entonces, que refiere: "cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestren residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales , destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales." (Las negrillas nos corresponden); por lo que no es aplicable al caso de autos, el Principio de Favorabilidad o Pro Homine, pues constan aspectos clara y objetivamente identificados en saneamiento, que dan cuenta que el predio "Santa Rosa" no se encontraba produciendo y que el poseedor del predio no residía en el mismo; en ese sentido, tampoco podría entenderse como uso tradicional de la tierra, precisamente la no utilización de la misma o el abandono, menos aun interpretarse ello como la determinación de "área en descanso", pues no es la finalidad de la rotación de cultivos, el no trabajar el predio en su totalidad, aspecto referido por el propio demandante en el Formulario de Registro de la Función Económico Social, cursante de fs. 49 a 51 de los antecedentes, en cuya casilla de Observaciones se anota que "La persona entrevistada informa que 5 años atrás utilizaba su parcela para sembradíos." de lo que se infiere la existencia de abandono de la parcela por inexistencia de labor agrícola; por lo que no se advierte que se haya incurrido en omisión de valoración de prueba esencial con relación al Certificado de Declaración Jurada de Posesión y que ello implique transgresión al debido proceso y consiguiente desconocimiento de las garantías de seguridad jurídica y de legalidad.

3.- En referencia a la solicitud de aplicación de procedimientos complementarios de verificación en el predio e interpretación de la norma

De la revisión de los antecedentes, se evidencia que una vez notificado el interesado con el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, si bien observa los resultados del proceso de Saneamiento, recibiendo respuesta del INRA mediante el Informe en Conclusiones de la Exposición Pública de Resultados, cursante de fs. 173 a 176 de los antecedentes, sin embargo no hace mención a la solicitud de aplicación de instrumentos complementarios de comprobación de la FS, siendo este aspecto recién alegado mediante memorial de fs. 239 a 240 vta., de los antecedentes, el cual es respondido por el INRA, junto a otros memoriales, mediante Informe Legal INF DGS-SC-S N° 396/2013 de 11 de junio de 2013, cursante de fs. 254 a 256 de los antecedentes, sosteniendo que "No corresponde la utilización de instrumentos complementarios de verificación de la función social, toda vez que existe verificación directa en el predio realizada en sujeción a la normativa agraria vigente en su oportunidad, no siendo éstos sustitutivos de la verificación en campo según refiere el artículo 159 del Reglamento Agrario en actual vigencia."; por lo que de lo señalado se puede colegir que la entidad ejecutoria ajustó sus determinaciones en este caso, a una adecuada interpretación y aplicación de la norma, toda vez que de acuerdo a la naturaleza de los medios complementarios de verificación, conforme con el art. 159 in fine del D.S. N° 29215, los mismos no pueden sustituir lo verificado de manera directa en el predio, durante la etapa de Pericias de Campo, en la cual, se obtuvieron resultados claros y concretos que no dan lugar a duda alguna; pues en relación al "alambrado" éste es verificado por el INRA, sin embargo su existencia, conforme se tiene precisado, no constituye el cumplimiento de actividad productiva; menos aun sostiene el demandante que el predio se encontraba trabajando, pues admite que el mismo no estaba en actividad, alegando al respecto que estaba en "descanso" en su totalidad; tampoco el interesado contradice el hecho de que no se encontró vivienda o rastro que demuestre que habitaba en el predio, no siendo suficiente el mencionar que recibió en mano propia la notificación para el saneamiento por parte del funcionario público; por lo que al no existir ninguna duda respecto a lo objetivamente encontrado en el predio al momento de la verificación, no procede ningún otro elemento, menos complementario para despejar alguna incertidumbre, siendo los argumentos del demandante pertenecientes al campo de la interpretación jurídica de los hechos, sobre los cuales se considera que hubo respuesta clara, concreta y suficientemente fundamentada en derecho por parte del INRA, con la debida motivación, fundamentación y principalmente la valoración en conjunto de todos los elementos probatorios aportados, pertinentes y necesarios para determinar si en el predio "Santa Rosa" se cumplió con los elementos constitutivos que hacen a la Función Social, los cuales se reitera, se refieren a la constatación de actividad productiva en la propiedad agraria o residencia en la misma por parte del interesado.

Conforme al razonamiento precedente, una interpretación en contrario o "más favorable" sin un fundamento valedero, refutaría el debido proceso, la seguridad jurídica y la aplicación uniforme de la ley, los valores, principios y derechos fundamentales constitucionales aplicables a las personas y a la sociedad en su conjunto; no siendo aplicable en el sentido señalado por el demandante, la SCP 1219/2013 ó la SAN S2a N° 37/2014; siendo claro que las determinaciones de la Resolución Suprema N° 11873 de 15 de abril de 2014 respecto al predio "Santa Rosa", sobre las cuales concretamente no está de acuerdo el demandante, no podrían interpretarse en abstracto como omisión a la protección que otorga la ley a la Pequeña Propiedad Agraria, ni vulneración al Debido Proceso, falta de fundamentación u omisión de valoración de prueba fundamental. Correspondiendo pronunciarse en ese sentido.

POR TANTO: Sin entrar en mayores consideraciones de orden legal, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando Justicia en única instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con lo dispuesto por el art. 4-I-2 de la L. Nº 025; FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 13 a 15 vta., de obrados, interpuesta por José Hugo Carrasco Urieta, representado por Cliver Villalba Aguirre; manteniendo firme, subsistente y con todo el valor legal la Resolución Suprema Nº 11873 de 15 de abril de 2014, emitida dentro del proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) Takovo Mora, Polígono N° 555, respecto al predio denominado "Santa Rosa".

Notificadas como fueren las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas de las piezas que correspondan, con cargo a dicha institución.

Regístrese, comuníquese y archívese.-

Fdo.-

Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.

Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.

Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.