SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 55/2016
Expediente: Nº 1717/2015
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Gobierno Municipal de Quillacollo, representado por el Alcalde Municipal Eduardo Mérida Balderrama | |
Demandado: Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria. | |
Distrito: Cochabamba | |
Fecha: Sucre, 20 de julio de 2016 | |
Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta del demandado, apersonamiento de terceros interesados, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 31 a 43 y vta., subsanada por memorial de fs. 97 de obrados, el Gobierno Municipal de Quillacollo, representado por el Alcalde Municipal Eduardo Mérida Balderrama, quién a su vez es representado en el presente proceso contencioso administrativo por Carlos Alejandro Saavedra Barrios, interpone acción contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1025/2015 de 01 de junio de 2015, dirigiendo su acción contra el Director Nacional, a.i. del INRA, argumentando:
I.- Antecedentes del Derecho Propietario y del Proceso de Saneamiento ejecutado por el INRA
I.1.- Indica, el Gobierno Municipal de Quillacollo, que tiene registrado su derecho propietario en la oficina de Derechos Reales bajo la matrícula computarizada 3.09.1.01.0016872 de un lote de terreno en la zona de Marquina Seja Pata, Cantón El Paso denominado Playón Marquina con una superficie de 3602928.63 mts. según la L. Nº 3975 de 24/11/2008, registro efectuado mediante Ordenanza Municipal 33/2013 de 13 de junio de 2013 realizada mediante escritura pública Nº 1100 de 17/07/2013. Agrega que dicho derecho históricamente tiene su origen en la C.P.E. de 1967, que en su art.136 definía los bienes nacionales que son de dominio originario del Estado y que los bienes del dominio público municipal, que en lo específico se refiere al Municipio de Quillacollo, es la L. Nº 3975 de 24 de noviembre de 2008 que es emitida con referencia a lechos, ríos, aires y taludes del rio Chocaya, zona conocida como Playón Marquina (transcribe los arts. 1 al 5 de la L. Nº 3975, Art. 339-II de la C.P.E., actual y art. 30 de la L.Nº 482).
I.2. Menciona que el INRA a partir del año 2006 inicia proceso de saneamiento correspondiente el predio "El Encanto", resolviendo mediante la Resolución Final de Saneamiento (R.S. Nº 228640 de 2 de abril de 2008) adjudicar el predio con una superficie de 2,3822 has. a favor de María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jonny y Celso Campos Pinto, que constituía la torrentera y el lecho del rio Chocaya que ya eran bienes de dominio público conforme al art. 85-4) de la Ley de Municipalidades Nº 2028 de 28/10/1999. Agrega que posteriormente, mediante Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 55/2010 de 24 de noviembre de 2010, se anuló la R.S. Nº 228640, disponiendo que el INRA proceda a efectuar nueva etapa de Evaluación Técnica Jurídica del predio "El Encanto", dando origen a la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2118/2013 de 4 de diciembre de 2013 por la que se adjudicó el mencionado predio con una superficie de 6.3147 has. a favor de los anteriormente nombrados, con la cual fue notificada en su momento el Municipio de Quillacollo ante el apersonamiento que efectuó. Continúa mencionando que dicha Resolución Administrativa es impugnada ante el Tribunal Agroambiental por la familia Campos Pinto, emitiéndose la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014, por la que se anula la nombrada R.A. RA-SS Nº 2118/2013 disponiendo que el INRA realice debidamente la etapa de Relevamiento en Campo, emitiéndose posteriormente la Resolución Final de Saneamiento RA-SS No 1025/2015 de 1 de junio de 2015, por la que adjudica el predio "El Encanto" a los nombrados anteriormente y también a favor de Tito Bruno Alvarez y Jorge Victorino Campos Jiménez con una superficie de 54,6655 has.
II.- Relación de Hechos
Mencionando el actor que con la R.A. RA-SS No 1025/2015 de 1 de junio de 2015 se enajenó bienes municipales que pertenecen al Gobierno Municipal de Quillacollo en sujeción a la L. Nº 3975, expresa:
II.1. Incumplimiento de la Resolución Administrativa de Ejecución del Relevamiento de Información en Campo.
Indica el actor que emitida la Resolución Administrativa RA-USCC No. 064/2015 de 6 de febrero de 2015 que disponía la nulidad de los instrumentos técnicos jurídicos propios del Relevamiento de Información en Campo tales como el formulario de la Ficha Catastral, el de Verificación de la FES y Registro de Mejoras correspondiente al predio "El Encanto" debiendo producirse nuevas actuaciones en campo y que se haga conocer a la Organización Social y Sectorial correspondiente, resulta -menciona el actor- que el INRA realiza la actividad de Relevamiento de Información en Campo únicamente con la familia Campos Pinto, sin dar cumplimiento a lo dispuesto de hacer conocer a la organización social y sectorial que en el presente caso, son los representantes de organizaciones sociales apersonados como Control Social, notificándose únicamente a representantes de otra organización que nada tenía que ver con el proceso de saneamiento del predio "El Encanto", por lo que la notificación del INRA a la Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Cochabamba para que ejerza el control social fue realizada para disimular un notificación a una Organización Social Departamental y no Sectorial, incumpliendo el INRA no sólo lo dispuesto en la parte dispositiva novena de la Resolución Administrativa RA-USCC No. 064/2015 de 6 de febrero de 2015, sino también vulnerando el debido proceso que afectó al Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, que tenía formalizado su apersonamiento mediante memorial de 3 de enero de 2014 que ponía en conocimiento de la L. Nº 3975 y su registro en Derechos Reales, debiendo merecer toda notificación que se realizare del Relevamiento de Información en Campo para que ejerciera su legítimo derecho a ser oído y reclamar los bienes de dominio público municipal, dejándolo en indefensión.
II.2. Contradicciones, irregularidades y falsedad del Informe en Conclusiones con los datos de la Ficha Catastral y de Verificación de la Función Social y Económico Social.
Señala el actor que verificadas las actas, fichas y formularios levantados en el Relevamiento de Información en Campo, se puede constatar que la Ficha Catastral consigna en el predio "El Encanto" únicamente actividad ganadera, tachándose los espacios de actividad agrícola, así como las áreas en descanso, del mismo modo la Ficha de Verificación de la FES tienen una raya que tacha como inexistente las actividades agrícolas y en descanso consignándose únicamente actividad ganadera que según conteo estos harían un total de 93 cabezas de ganado vacuno, lo cual significaría -afirma el actor- que la supuesta actividad desarrollada en el predio sería la ganadera, lo cual resulta ser contradictorio con lo mencionado y valorado respecto de la FS y FES en el Informe en Conclusiones el cual señala que habiéndose realizado una inspección in situ en el predio se pudo verificar la existencia de áreas en descanso las cuales fueron en su momento debidamente aprovechadas y sembradas, olvidando el INRA que la verificación y valoración de la FS o FES por disposición del art. 2-IV de la L. Nº 1715 debe ser actual y directa en campo, que en ningún momento se evidenció actividad agrícola para clasificar al predio como Mediana Propiedad Agrícola, basándose en supuestos y no en la verificación en campo. Agrega el actor, citando el art. 295 del D.S. Nº 29215, que dicho procedimiento no establece ninguna inspección in situ como una tarea independiente de las señaladas por la norma y menos sustituye la verificación de la Función Económica Social, sin embargo en el Informe en Conclusiones, aludiendo el INRA el art. 169 del Reglamento Agrario el cual es referente a las áreas efectivamente aprovechadas en actividad mixta o agropecuaria cuando la aptitud del suelo así lo permite, que no se aplica al predio "El Encanto" porque la aptitud certificada por la Autoridad de Bosques y Tierras refiere únicamente a cultivos anuales intensivos que más bien sería contraria con la actividad verificada en campo contándose solamente con ganado no existiendo actividad ganadera y agrícola que estén siendo ambas desarrolladas, justificando el INRA en base a certificaciones y no por verificación directa, donde supuestamente mencionarían que el predio tenía como actividad la producción de leche y a la vez venían produciendo maíz y otros productos referidos a la agricultura, creando el Informe en Conclusiones una situación inexistente en la realidad resultando una irregularidad e ilegalidad en el proceso de saneamiento. Agrega que el INRA fundamenta su decisión del cumplimiento de la FS y FES en base a supuestas certificaciones emitidas en el año 2001 y 2002 por autoridades que no corresponden al sector Marquina que es donde se ubica el lecho del río Chocaya y el predio "El Encanto" y además en supuestas declaraciones juradas voluntarias realizadas por dichas personas que fueron consideradas en el Informe en Conclusiones (transcriben lo pertinente de dicho informe) que no cursaría en el expediente de saneamiento, pretendiendo el INRA dar valor a dichos documentos y a autoridades que no son del lugar, quienes podían y debían participar en el proceso de saneamiento del predio "El Encanto" si es que hubieran sido notificados conforme a normativa.
II.3. Posesión ilegal del predio "El Encanto" indebidamente valorada en el Informe en Conclusiones.
Señala el actor que los beneficiarios del predio "El Encanto", María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jony y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez, han invocado para obtener la titulación un supuesto derecho de posesión que sería pacífica, pública y continuada, sin embargo de antecedentes se tendría que la familia Campos Pinto fué parte demandada en el proceso de Nulidad de Títulos Ejecutoriales resuelto por Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 002/2005 de 26 de enero de 2005 que declaró probada la demanda interpuesta por Marcelo Canelas Méndez disponiéndose la nulidad de los Títulos Ejecutoriales Nos. 24466 al 24476 que dotó a la indicada familia con 83.3768 has. en lo proindiviso, por haber sido emitidos con afectación de otro derecho correspondiente al expediente agrario "San Isidro" que habría sido reconocido y titulado con anterioridad al predio "El Encanto", asumiendo el INRA en el Informe en Conclusiones el antecedente agrario como posesión legal en el proceso de saneamiento iniciado el año 2006, valorándo únicamente respecto al art. 309-III del D.S. Nº 29215 en base a certificaciones y declaraciones juradas de autoridades no tradicionales y menos representantes de la Comunidad Marquina, por lo que -indica el demandante- la posesión invocada por la familia Campos no cumple con los elementos integrales de la posesión establecidos en la normativa agraria, puesto que también debe considerarse la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545, el art. 66 de la L. Nº 1715 que guardan relación con el art. 310 del D.S. Nº 29215, que prevén que son posesiones ilegales aquellas que afecten derechos legalmente adquiridos y no tienen derecho a dotación o adjudicación estando sujetas al desalojo, situación en la que se encontraba el predio "El Encanto" y la familia Campos Pinto al momento de sustanciarse el proceso de saneamiento debido al conflicto de sobreposición con el expediente agrario "San Isidro", superficies sobre los cuales no podía haberse ejercido una posesión legal por la familia Campos Pinto, puesto que afectaba derechos de terceros legalmente adquiridos; indica el actor que la posesión de dicha familia tampoco es pacífica al establecerse de la misma Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 002/2005 que desde el año 2002 existía otra parte interesada que reclamaba como suya la superficie donde se ubica el predio "El Encanto", a quiénes se habría dispuesto la entrega mediante mandamiento de desapoderamiento quedando en posesión legal y judicial los interesados del expediente agrario "San Isidro" que fueron eyeccionados por la familia Campos Pinto como se menciona en los antecedentes de dicha Sentencia, utilizando los interesados de "San Isidro" los medios y acciones judiciales contra la familia Campos Pinto perturbando todo intento de posesión, quedando otras personas en posesión del predio "El Encanto" hasta que fueron eyeccionados por la familia Campos Pinto infiriéndose la eterna existencia de conflictos, por lo que tampoco sería continuada al existir interrupciones en las que no se ejerció posesión, lo que hace que la posesión invocada jamás fue legal, por lo que -afirma el actor- no correspondía que el INRA reconozca derecho alguno a la familia Campos Pinto.
II.4. Violación de la ley aplicable al proceso de saneamiento, violación de los principios de coherencia, congruencia y de la garantía del debido proceso por parte del INRA.
Indica que el Informe en Conclusiones señala que la propiedad "El Encanto" está destinado a la producción de leche, que el ganado vacuno que se encuentra en el lugar su tratamiento es estabulado con infraestructura necesaria para dicho fin, que a la fecha, considerando que la actividad lechera es asimilada a la agrícola y tomando en cuenta las características del predio, la certificación emitida por la ABT que establece que el área objeto de saneamiento está catalogada como área de cultivos anuales intensivos, la superficie y demás datos técnicos corresponde considerar al predio como mediana propiedad con actividad agrícola; interpretación -señala el actor- equivocada de la normativa que fue utilizada en el Informe en Conclusiones, ya que de ninguna manera establece que en un predio donde se verifica ganado vacuno estabulado con comederos, bebederos, galpones de almacenamiento de forraje, la actividad agraria del mismo tenga que ser considerada como agrícola y que la producción de leche sea asimilada a la agricultura y que tampoco dice que un predio que tenga ganado vacuno en una zona donde el PLUS establece áreas de cultivo anual intensivo cumple con la FS cuando su actividad es más bien contraria a la aptitud de la tierra, siendo un despropósito y violación de leyes aplicables al ser clara la normativa agraria respecto de la FS o FES así como la clasificación y la actividad agraria. Agrega citando los arts. 2 de la L. Nº 1715, 167, 168 del D. S. Nº 29215 y punto 3.3. de la Guía de Verificación de la FES, que la actividad ganadera puede tener varias formas de explotación de la tierra dependiendo de las condiciones que el propietario brinde al ganado no dejando de ser actividad ganadera, pues es lógico que la actividad ganadera depende de la existencia de ganado y no depende del empleo de los derivados que produce el ganado que puede ser leche, queso, pieles, etc., vulnerando la normativa agraria señalada y los principios de coherencia y congruencia que deben tener los fallos en todos los procedimientos, infringiendo también la garantía del debido proceso, lo que hace -indica el actor- que el proceso de saneamiento del predio "El Encanto" tenga vicios absolutos en la resolución emitida.
II.5. Ilegal adjudicación a particulares sobe los bienes de dominio público de propiedad del GAMQ.
Señala el actor que una vulneración esencial, radica en el reconocimiento por parte del INRA de una supuesta posesión de la familia Campos Pinto, la cual afecta a derechos propietarios superiores mucho más antiguos a la posesión invocada en el predio "El Encanto", los cuales son bienes de dominio público que tienen su origen en el art. 137 de la C.P.E. de 1967, teniendo un carácter inviolable definidos por la Sentencia Constitucional 0019/2005 de 7 de marzo de 2005 que menciona que los bienes del Estado, que son los bienes dominiales, son aquellos que integran el patrimonio público, son inalienables, inembargables, imprescriptibles y no susceptibles de propiedad privada. Citando la Ley de Municipalidades Nº 2028 y la L. Nº 3975, menciona que el INRA debió cumplirlas, más aun al estar en curso el proceso de saneamiento, donde debía considerar que las posesiones para ser legales deben cumplir con lo establecido por la Disposición Transitoria Octava de la L. Nº 3545 y art. 310 del D.S. Nº 29215 al afectar la supuesta posesión derechos de terceros cuales son los bienes municipales al enajenar en beneficio de particulares y en perjuicio del Estado, sin que el Municipio pueda defender el patrimonio estatal oportunamente porque recién fueron notificados con la Resolución Final de Saneamiento y nunca con las actuaciones que dieron lugar a su emisión pese a estar legalmente apersonados.
Con dichas argumentaciones, solicita declarar probada la demanda disponiendo la nulidad de la Resolución Final de Saneamiento impugnada.
CONSIDERANDO: Que por Auto de fs. 98 y vta. de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional a.i. del INRA; asimismo, se dispuso notificar a María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jony y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez para su intervención en el presente proceso en calidad de terceros interesados.
Que, el demandado, Director Nacional a.i. del INRA, por memorial de fs. 336 a 348 y vta., de obrados a más de oponer excepción de falta de legitimación o interés legítimo, responde argumentando:
1.- Antecedentes del proceso de saneamiento
Efectuando una relación de los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "El Encanto" que se inició mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio RSSO Nº 0001/2006 de 01 de diciembre de 2006 e Instructoria R.I. Nº 0152/2006 de 15 de diciembre de 2006, señala que luego de emitirse la Sentencia Agroambiental S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014 que anula la RA-SS Nº 2118/2013 de 4 de diciembre de 2013 disponiendo que el INRA realice debidamente la etapa de Relevamiento de Información en Campo, se reencausó el procedimiento, emitiendo la Resolución Administrativa RA USCC Nº 064/2015 de 6 de febrero de 2015, que resolvió aprobar el Informe de Diagnóstico Técnico USSCC Nº 0023/2015 e Informe Legal USCC-CBBA Nº 003/2015, disponiendo la nulidad de la Ficha Catastral, Formulario de Verificación de la FES y Registro de Mejoras; asimismo dispuso la modificación del polígono, valida el trabajo de mensura y dispone la ampliación de ejecución del Relevamiento de Información en Campo, levantamiento de encuesta catastral, verificación de la Función Social o Económico Social y Registro de Mejoras; emitiéndose luego el Informe en Conclusiones, el Informe de Cierre y finalmente la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1025/2015 de 01 de junio de 2015 que resuelve adjudicar la propiedad "El Encanto" con posesión legal a favor de María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jonny y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez, la superficie de 54.6655 ha., así como la R.A. RA-SS Nº 1083/2015 de 10 de junio de 2015 que rectifica la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1025/2015 de 01 de junio de 2015, salvando los derechos identificados a favor de la autorización transitoria denominada Palca y Reynaldo, notificándose a los beneficiarios quienes renunciaron al plazo de impugnación, apersonándose luego el Alcalde Municipal de Quillacollo mediante memorial de 15 de julio de 2015 notificándosele con la R.A. RA-SS Nº 1025 de 1 de junio de 2015.
2.- Hechos que fueron valorados correctamente por el INRA
Menciona la autoridad demandada que el proceso de saneamiento del predio "El Encanto" fue reencauzado en cumplimiento a la Sentencia Agroambiental S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014, expresando a medias el actor lo preceptuado en la Resolución Administrativa RA USCC Nº 064/2015 en su parte resolutiva novena, que cumpliendo la misma se procedió a dar publicidad a la actuación procesal emitida a efectos de dar prosecución al proceso de saneamiento mediante edicto y lectura radial, de donde se tiene -señala el demandado- que al tratarse de una resolución de alcance general, se procedió a realizar la notificación conforme preceptúa el art. 70-c) del D.S. Nº 29215, estando el proceso de saneamiento investido de publicidad en su ejecución, no obstante de ello, se notificó a Adolfo Avilés en su calidad de Director Departamental de Control Social Departamental y Provincial de la Provincia Cercado del departamento de Cochabamba, además que se apersonaron diferentes dirigentes y/o representantes de Sindicatos y Comunidades, dando cumplimiento al art. 295-I del D.S. Nº 29215, que al haberse publicado la RA-USCC Nº 064/2015 se dio inicio al proceso de saneamiento a efectos de que se apersonen todos quienes aleguen cualquier derecho a la propiedad agraria. Agrega que al ser la máxima autoridad campesina del sector, se comunicó a la Central única de Trabajadores Campesinos de la provincia Quillacollo para que se haga presente en las Pericias de Campo; así también mediante nota dirigida a Juan Zurita, Ejecutivo de la Federación Departamental de Trabajadores Campesinos de Cochabamba, se solicitó se realice el control social para participar de la etapa de Relevamiento de Información en Campo, que se hizo efectiva conforme consta en el acta de acreditación del control social y participación, estando facultados para firmar formularios, sentar observaciones y obtener copias conforme la Disposición Final Séptima de la L. Nº 3545 y su no participación no suspende ni anula la ejecución de ningún acto, por lo que -indica el demandado- al ser la CSUTCB parte de la Comisión Agraria Nacional, está plenamente facultado para realizar el control social ejecutado durante la etapa de campo, como establece el art. 16-4) de la L. Nº 1715 y art. 8 del D.S. Nº 29215, por lo que al ser evidente la publicidad no se vulneró ningún derecho. Agrega que siendo que el proceso de saneamiento data del año 2006 y habiendo sido en dos oportunidades revisado por el órgano de administración de justicia agraria se tiene que su publicidad es evidente, notificándose mediante cédula al entonces Alcalde Municipal de Quillacollo, Charles Cristian Becerra Sejas, aclarándose que el apersonamiento fue después de la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2118/2013, no habiendo formalizado el Gobierno Municipal de Quillacollo demanda alguna ante el Tribunal Agroambiental considerando que en esa oportunidad ya se conocía de la L. Nº 3975, dando consiguientemente conformidad al proceso de saneamiento. Indica que la parte demandante hace referencia a un presunto derecho expectaticio sobre el área del predio "El Encanto", sin embargo el tratamiento a dicha disposición ya fue valorada en su oportunidad conforme se tiene en la Sentencia Agroambiental S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014, careciendo de sustento factico y legal las aseveraciones vertidas por el demandante al no haberse vulnerado el derecho a la defensa y que solo son enunciativos al proceso de saneamiento que fue ejecutado en apego a la ley.
3.- Supuesta existencia de contradicciones, irregularidades y falsedad del Informe en Conclusiones con los datos de la Ficha Catastral y de Verificación de la Función Social o Económico Social.
Señala el demandado que en el presente caso se cumplió a cabalidad con el art. 159 del D.S. Nº 29215, pretendiendo confundir la parte actora que se sustituyó el Relevamiento de Información en Campo con una inspección, siendo que el INRA cumplió de manera efectiva las tareas de campaña pública, mensura, encuesta catastral y verificación de la FS y FES como establecen los arts. 296 y siguientes del D.S. Nº 29215, siendo necesario enfatizar -indica el demandado- que el saneamiento data del año 2006 existiendo dos fallos del Tribunal Agroambiental que dan los parámetros para la continuidad del proceso de saneamiento debiendo considerar el carácter social del derecho agrario conforme se tiene del art. 3 del D.S. Nº 29215, siendo sus elementos necesarios en la valoración de la FS y/o FES la actividad principal la verificación in situ, pero que no impide la necesidad de contar con medios complementarios, que no desvirtúa ni resta validez al levantamiento de datos en el predio en observancia del art. 2 de la L. Nº 1715 que refleja el trabajo realizado que es tácitamente corroborado por el demandante ya que cuestiona la Ficha Catastral y formularios de verificación sin que sus argumentos desvirtúe el trabajo realizado que se refleja en los formularios evidenciándose el cumplimiento del art. 397 de la C.P.E.. Continua mencionando que respecto de la actividad desarrollada en el predio, de manera acertada en el Informe en Conclusiones se la tiene como agrícola, que guarda observancia al art. 304-c) del D.S. Nº 29215, siendo necesario aclarar que durante el trabajo de campo se ha verificado y evidenciado que la propiedad está destinada a la producción de leche siendo el tratamiento del ganado estabulado con infraestructura necesaria para dicho fin, datos que fueron valorados en el Informe en Conclusiones, ya que el sistema de estabulación consiste en unos comederos situados en línea en los que el ganado se alimenta y cada res necesita un espacio determinado en función de su peso y tamaño, por lo que al existir diferencias fundamentales entre las vertientes de ganadería extensiva e intensiva, corresponde la calificación de la propiedad como agrícola, ya que no cumple con los requisitos de ley para reconocimiento como propiedad agraria ganadera, siendo que la Función Social guarda un carácter integral, por lo que al ser de relevancia la actividad lechera, existir diferencia entre la ganadería extensiva e intensiva y la forma del ganado, rectangular el de carne y triangular el de la leche, no puede clasificarse al predio como actividad ganadera.
Afirma que, en cuanto al cuestionamiento de la posesión, los beneficiarios del predio "El Encanto" estuvieron en posesión de la tierra desde antes de la promulgación de la L. Nº 1715 cumpliendo el requisito exigido por la norma para una posesión legal y si bien durante la ejecución del proceso de saneamiento se suscitaron conflictos que impidieron una pacífica posesión, se procedió a dictar medidas precautorias y al interponer dos demandas contencioso administrativas, intrínsecamente se evidencia la legitimación y derecho espectaticio a la propiedad agraria de la familia Campos fundado en la posesión; describiendo conceptos y características de la posesión y propiedad agraria, indica el demandado que se dió cumplimiento a lo preceptuado en el art. 309 del D.S. Nº 29215, al existir una posesión efectiva conforme a los datos del proceso caracterizada por elementos objetivos y no subjetivos como es la existencia de actividad que se desarrolla y la tenencia productiva del predio, careciendo la demanda de fundamentos legales al no expresar la transgresión jurídica en la que habría incurrido el INRA.
4.- Sobre la existencia de una ilegal adjudicación a particulares sobre bienes de dominio público de propiedad de la GAMQ.
Arguye el demandado en lo que respecta a que el INRA estuviera vulnerando supuestos derechos del demandante, amparado en la L. Nº 3975, la ejecución del proceso de saneamiento data desde el año 2006 y que fue dos veces objeto de demandas contencioso administrativas, teniendo presente que la referida Ley se emitió cuando el proceso de saneamiento se encontraba en curso, que a la fecha no concluyó y que asimismo se tiene que el Tribunal Agroambiental se pronunció en la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 07 de octubre de 2014 sobre la referida Ley, que la parte demandante refiere como sustento de su demanda, que no corresponde porque en observancia de la C.P.E. y normas agrarias se tiene que reconocer y respetar los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a Ley; además -indica el demandado- la referida L. Nº 3975 en sus art. 1 y 2 guarda relación intrínseca con el art. 85-4) de la Ley de Municipalidades, que luego de la verificación técnica se tiene que para el rio se sacó una franja de seguridad de 25 metros y para el camino vecinal 10 metros según normas técnicas, por lo que el predio "El Encanto" no se encuentra dentro del objeto y alcance de la Ley de referencia; asimismo -afirma el demandado- el supuesto derecho propietario a que hace referencia el actor basado en la L. Nº 3975 y que la Ordenanza Municipal constituye suficiente título, carece de legalidad toda vez que el tema tierra es de competencia exclusiva del nivel central en el que se aplica procedimientos agrarios y solo a través del proceso de saneamiento se puede regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, además de que el registro en Derechos Reales de la superficie citada en la Ordenanza Municipal involucra a predios ya titulados y otros con proceso en trámite.
Con dicha argumentación, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga subsistente la Resolución Administrativa impugnada.
Que corridos los traslados por su orden, la parte actora no ejerció su derecho a la réplica, por lo que no existe tampoco dúplica. Asimismo, por auto de fs. 397 a 398 de obrados, se resolvieron las excepciones opuestas por el demandado declarando improbada las mismas.
Que, los terceros interesados María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jony y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez, por memorial de fs. 317 a 326 y vta. de obrados, se apersonan manifestando:
1.- Antecedentes de derecho propietario
Mencionan los terceros interesados que la tradición de su derecho propietario data de 1979 en la zona de Marquina con un hato ganadero de 90 vacas, con la producción de leche, cumpliendo el principio constitucional de que la tierra es para quien la trabaja, iniciándose su posesión legal en el predio "El Encanto" el 20 de septiembre de 1986, con habilitación de terrenos, desmontes y titulado el 28 de agosto de 1991 y posterior posesión judicial el año 1992. Agrega que primeramente se realizó la modalidad de Saneamiento Simple a Pedido de Parte en el INRA-Cochabamba entre los años 1998 a 2005, que fue anulado; posteriormente se realizó Saneamiento Simple de Oficio entre los años 2006 a 2016, habiéndose impugnado en dos oportunidades por la familia Campos ante el Tribunal Agroambiental, en la cual el Gobierno Municipal de Quillacollo jamás fue parte del proceso.
2.- Incumplimiento de la Resolución Administrativa de ejecución del Relevamiento de Información en Campo.
Señalan que es falso que en el Relevamiento de Información en Campo no se hubiera contado con la participación del control social, puesto que intervinieron Agapito Molina Orellana de la F.S.U.T.C.C. y Emilio Espinoza Baptista de la C.S.T.C.Q. quienes firman la ficha de verificación de la FES y que actuaron de acuerdo a su estructura orgánica y si bien el Gobierno Municipal de Quillacollo se apersonó ante el INRA, en el Informe en Conclusiones, se señaló que este debiera estar a los alcances de la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014. Haciendo referencia a la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 55/2010, indican que esta anula la R.S. Nº 228640 únicamente en relación al predio "El Encanto", por lo que otro derecho como el reclamado por el Gobierno Municipal de Quillacollo no correspondía considerarse, al no haberse llenado ficha de verificación de la FES, ni la Ficha Catastral de su supuesto derecho propietario, al no contar con ninguna actividad, ni mejoras, peor infraestructura que demuestra estar en posesión o el ejercicio de algún derecho propietario.
2.- Contradicciones, irregularidades y falsedad del Informe en Conclusiones con los datos de la Ficha Catastral y de Verificación de la Función Social y Económica Social.
Indican que la parte actora busca retrotraer las supuestas contradicciones, irregularidades y falsedad del informe que ya fue tratado y resuelto por el Tribunal Agroambiental conforme se desprende de los fundamentos jurídicos de la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 (Efectúan un análisis de la referida Sentencia y los antecedentes del proceso de saneamiento), lo que refleja las contradicciones e interpretación del apoderado del demandante cuando fungía como funcionario del INRA, criterios que ahora pretende imponer negando los resultados del Relevamiento de Información en Campo.
3.- Derecho propietario pretendido por el Gobierno Municipal de Quillacollo.
Arguyen que el derecho propietario bajo la matrícula computarizada 3.09.1.01.0016873 denominado Playón Marquina, se realizó bajo presión forzando la voluntad del registrador al no ser un título o modo de adquirir ningún derecho real, porque dicha documentación no cumple con los requisitos de ley que debió acompañar al ser un lote rural en proceso de saneamiento y titulación de tierras, contraviniendo los principios registrales como el de la legalidad y de la prelación, por lo que niegan su validez al fomentar el doble registro y haberse registrado estando en vigencia las Resoluciones Administrativas que hacen a las medidas precautorias dispuestas por el INRA.
4.- Rechazan con relación a la posesión ilegal del predio "El Encanto" señalada por la parte actora.
Mencionan el total desconocimiento de la parte actora de la ejecución del Relevamiento de Información de Campo en el saneamiento ejecutado por el INRA, que si bien la Ficha Catastral y de verificación de la FES son piezas cuyo llenado reflejan la realidad de las actividades productivas de un predio, ellos no son las únicas herramientas en los que se consigna la información, siendo así que el INRA utiliza otros instrumentos de apoyo como son Croquis, Registro y Fotografías de Mejoras, por lo que observan la falta de objetividad en la integralidad de la demanda incoada por el Gobierno Municipal de Quillacollo, bastando revisar el Croquis de Mejoras en la que el INRA graficó indicios y actividades agrícolas, silvopastoriles, infraestructura en el predio "El Encanto", así como en la hoja de ubicación de las mejoras y la fotografías, careciendo de efectividad legal los argumentos de la demanda.
5.- Ilegal adjudicación a particulares sobre los bienes de dominio público del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo.
Mencionan, transcribiendo lo pertinente de la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014, que la resolución que resuelve adjudicar la propiedad "El Encanto" a su favor de una extensión de 54.6655 Ha, clasificada como mediana propiedad agrícola, se ajusta a los arts. 393 y 397 de la C.P.E., 64, 66 y 67-II-2) de la L. Nº 1715, Disposición Transitoria Octava y Disposición Final Octava de la L. Nº 3545, art, 431-II-1)-b), 343 y 396-II-b) del D. S. Nº 29215, valorada correctamente por el INRA en cumplimiento a la sentencia citada habiendo actuado las instancias técnico jurídicas conforme a ley.
6.- Fundamentos de puro derecho.
Indican que la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 002/2005 que anula los Títulos Ejecutoriales Nos. 24466 al 24476 , a efecto del saneamiento les ubica como poseedores legales conforme a la subsección III, régimen de poseedores, art. 309-I-II y III del D.S. Nº 29215 totalmente ignorada por el demandante, que ha sido certificada por el INRA como Institución competente y responsable de la regularización y perfeccionamiento del derecho propietario. Agregan que la L. Nº 3975 no afecta la posesión ejercida en el predio "El Encanto" al ser anterior a la L. Nº 1715 y a la misma L. Nº 3975, por lo que corresponde el saneamiento de regularización de la propiedad agraria y considerando la irretroactividad de la ley en la materia, los usos dispuestos por la misma dispondrán para lo venidero con respecto a las superficies regularizadas reconocidas en el presente proceso de saneamiento. Afirman que el registro computarizado del Playón Marquina son propios de una reversión de facto de su derecho propietario que ha provocado sobreposición de sus derechos con una Institución pública, vulnerando el Gobierno Municipal de Quillacollo los arts. 56, 393 y 397-I)-II) y III) de la C.P.E., art. 17-1) y 2) de la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 5-d), v) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de toda las formas de discriminación racial, art. 14-2.g) de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y el art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que protegen, reconocen y consagran el derecho a la propiedad, violentando el Gobierno Municipal de Quillacollo la normativa con relación al cumplimiento de la FES en su predio.
Con tales argumentaciones, solicitan se declare improbada la demanda contencioso administrativa.
CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:
1.- Respecto del incumplimiento de la Resolución Administrativa de Ejecución del Relevamiento de Información en Campo.
Menciona el actor que emitida la Resolución Administrativa RA-USCC Nº 064/2015 de 6 de febrero de 2015, el INRA realiza la actividad de Información en Campo únicamente con la familia Campos Pinto, sin hacerse conocer a la Organización Social y Sectorial, notificándose a representantes de otras organizaciones que no tienen nada que ver con el proceso de saneamiento del predio "El Encanto", incumpliendo la parte dispositiva novena de dicha Resolución Administrativa y que también se vulneró el debido proceso que afectó al Gobierno Municipal de Quillacollo a quien debía notificarse con el Relevamiento de Información en Campo para que ejerza su derecho a la defensa.
Al respecto, de antecedentes se tiene que el INRA en cumplimiento a lo dispuesto por la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014, previo informes legales, emite la Resolución Administrativa RA USCC Nº 064/2015 de 6 de febrero de 2015, cursante de fs. 12066 a 12070 del legajo de saneamiento, por el que dispone la nulidad de los instrumentos técnicos jurídicos propios del Relevamiento de Información en Campo tales como el formulario de la Ficha Catastral, el Formulario de Verificación de la FES y Registro de Mejoras, modifica el polígono de saneamiento, valida la mensura efectuada, amplia la ejecución del Relevamiento de Información en Campo para el levantamiento de la ficha de encuesta catastral, la verificación de la Función Social o Económica Social y Registro de Mejoras, intima a propietarios, subadquirentes, beneficiarios y poseedores a apersonarse al proceso de saneamiento para presentar documentos de propiedad o acreditar su posesión, para lo cual dispone también la publicación por edicto en un medio de prensa escrita y difusión radial, así como hacer conocer la referida Resolución Administrativa al representante de la Organización Social y Sectorial, constatándose que se cumplió con la publicidad del mismo, conforme se tiene por el edicto y por la difusión radial, tal cual consta de los actuados que cursan de fs. 12071 a 12073 y 12076 a 12079 del legajo de saneamiento, notificándose asimismo mediante memorándum a Máximo Vegamonte en su condición de Dirigente de la Central Provincial de Quillacollo, a René Encinas Díaz en su condición de Presidente del Control Social de "El Paso" y mediante oficio a Juan Zurita en su condición de Ejecutivo de la Federación Departamental de Trabajadores Campesinos de Cochabamba, para que participen en el proceso de saneamiento del predio "El Encanto" como Control Social, conforme se desprende de los actuados cursantes de fs. 12080 a 12082 del antecedente, suscribiéndose al efecto el Acta de Acreditación del Control Social y Participación que cursa a fs. 12084 del referido legajo de saneamiento; consiguientemente, de los actuados descritos, se desprende que el INRA procedió a hacer conocer a los representantes de las Organizaciones Sociales mencionadas la ejecución del proceso de saneamiento del predio "El Encanto" a efectos de que ejerzan el control social acorde a las previsiones contenidas en el art. 8 del D.S. Nº 29215 y conforme se dispuso en la parte resolutiva novena de la nombrada Resolución Administrativa RA USCC Nº 064/2015 de 6 de febrero de 2015, careciendo de consistencia lo afirmado por el actor al afirmar de que el Relevamiento de Información en Campo se hubiera efectuado "únicamente" con la familia Campos Pinto, así como haber participado representantes de Organizaciones Sociales que no tienen nada que ver en dicho proceso de saneamiento, cuando los que participaron son representantes legítimos de la Organización Social y Sectorial, como son el Dirigente de la Central Provincial de Quillacollo y el Presidente del Control Social de "El Paso", jurisdicción donde se ubica el predio "El Encanto", así como el Ejecutivo de la Federación Departamental de Trabajadores Campesinos de Cochabamba, no estando impedido cualquier otro representante de organizaciones sociales de participar como control social en el proceso de saneamiento, dada la publicidad de que se encuentra revestido el mismo y la garantía irrestricta prevista por el señalado art. 8 del D.S. Nº 29215, por lo que la no participación de otros representantes que según el actor son los que debían participar en el proceso de saneamiento de referencia, son de su exclusiva responsabilidad, más aún, cuando no es causal de suspensión del procedimiento y menos anula la ejecución de actos administrativos del proceso de saneamiento, la no participación de los representantes de organizaciones sociales, conforme prevé la Disposición Final Séptima de la L. Nº 3545.
De otro lado, es también carente de consistencia y veracidad haberse causado indefensión al Gobierno Municipal de Quillacollo en el proceso de saneamiento del predio "El Encanto", toda vez que al margen de haberse publicitado conforme a ley la ejecución de dicho procedimiento administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014 se volvió a reencausar el mismo, siendo de pleno conocimiento de la parte actora la ejecución de dicho proceso, al haberse apersonado anteriormente y haber sido notificado con la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2118/2013 de 4 de diciembre de 2013, que posteriormente fue anulada por la Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014 como la misma parte demandante afirma; consecuentemente, su participación o no en el proceso de saneamiento a objeto de ejercer su legítimo derecho a ser oído y reclamar los bienes y derechos que aduce tener, era una decisión intrínseca del ahora demandante, Gobierno Municipal de Quillacollo, no atribuible al INRA, que como se señaló precedentemente, la ejecución del Relevamiento de Información en Campo para el levantamiento de la ficha de Encuesta Catastral, la verificación de la Función Social o Económica Social y Registro de Mejoras, fue debida y ampliamente difundida, estando por tal garantizada la participación del ahora demandante y de cualquier otra persona natural o jurídica en dicho proceso administrativo, no existiendo restricción alguna que hubiese sido emanada del ente encargado ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria.
2.- Con relación a las contradicciones, irregularidades y falsedad del Informe en Conclusiones con los datos de la Ficha Catastral y de Verificación de la Función Social y Económico Social y la violación de los principios de coherencia, congruencia y de la garantía del debido proceso por parte del INRA.
El Informe en Conclusiones como una etapa del proceso de saneamiento prevista por el art. 295-b) del D.S. N° 29215, abarca en su contenido, entre otros, la valoración y cálculo de la Función Social o la Función Económico Social, conforme prevé el art. 304-b) del mismo cuerpo legal reglamentario, entendiéndose como Función Económico Social, según la definición establecida en el art. 2-I de la L. N° 1715, al empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario; de donde resulta que la definición del cumplimiento o no de la Función Económico Social, así como la determinación de la actividad que se desarrolla en el predio sometido a proceso de saneamiento, se efectúa en base a los datos recabados en campo y complementariamente también se utiliza otra información técnica y jurídica que resulte útil, así como los demás medios legalmente admitidos que podrán presentar y proponer los interesados durante dicho procedimiento, conforme prevén los arts. 159 y 161 del D.S. Nº 29215, insumos que servirán válidamente para resolver el derecho que les asiste a los propietarios y/o poseedores dentro del marco legal que regula el proceso de saneamiento, observándose además que la valoración y definición que se adopte esté revestida en términos de objetividad, justicia y equidad.
En ese sentido, se constata que en el Informe en Conclusiones valoración y cálculo de la Función Social o la Función Económico Social, que cursa de fs. 12998 a 13028 del legajo de saneamiento del predio "El Encanto", el INRA efectúo la valoración del cumplimiento de la Función Económico Social y la calificación de la propiedad, en base a la información recabada en campo durante el desarrollo del proceso de saneamiento y complementariamente en toda la demás abundante prueba que se produjo en la ejecución del dicho procedimiento, cuyo detalle cursa en el acápite de Variables Legales bajo el Título de Instrumentos e Información de Relevamiento de Información en Campo (fs. 13001 a 13013) del referido Informe en Conclusiones, apreciando la misma en su integralidad la abundante y variada prueba que fue producida cuyo análisis y consideración se tornaba imperiosa a fin de llegar a la verdad material de los hechos, dado precisamente el carácter social del derecho agrario, adoptando de este modo el administrador decisión administrativa ajustada a derecho y conforme a la realidad identificada en el predio sometido a saneamiento, en el que se evidenció que la actividad principal que se desarrolla es la producción de leche, contando para ello con un hato ganadero de vacas lecheras e infraestructura necesaria y acorde a dicha actividad, conforme se desprende de la Ficha Catastral, Acta de Verificación del Cumplimiento de la FES, Croquis de Mejoras, Fotografías de Mejoras, cursantes de fs. 12085 a 12088, 121103 a 12104, 12105 a 12142 del legajo de saneamiento, concluyendo el INRA que al haberse realizado inspección in situ en el predio de referencia, también se verificó la existencia de áreas de descanso las cuales en su oportunidad fueron aprovechadas y sembradas, infiriéndose de ello que en el predio "El Encanto" se cumple por parte de sus beneficiarios con la Función Económica Social para salvaguardar su derecho que les asiste sobre el mismo, correspondiendo al Estado garantizar su ejercicio, al ser el trabajo la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, conforme prevé el art. 397-I de la Constitución Política del Estado. El cuestionamiento que efectúa la parte actora en su demanda de existir supuesta contradicción, irregularidad y falsedad en cuanto a la verificación de la Función Económica Social, al clasificar el predio como mediana propiedad con actividad agrícola siendo que en la Ficha Catastral y Acta de Verificación de la FES no se consignó dicha actividad verificándose solamente la existencia de ganado vacuno, no significa incumplimiento de la FES para pretender revertir lo actuado por el INRA, sino que dicho ente administrativo con la facultad que le confiere la ley, otorgó al predio sometido a saneamiento la clasificación en cuanto a su extensión y actividad que desarrolla según lo verificado en campo y demás elementos de juicio con los que cuenta, realizando una consideración ajustado a derecho y dentro de los parámetros de objetividad, justicia y equidad sobre dichos aspectos, al haber fundamentado y motivado debidamente su decisión al señalar en el apartado de Análisis Legal respecto a la Propiedad denominado "El Encanto" deI referido Informe en Conclusiones, lo siguiente: "(...) También habiéndose establecido que el ganado vacuno verificado en la etapa de campo, se trataría de ganado lechero, el cual no pasta en el área por no haberse identificado pastizales sino más al contrario el mismo es alimentado con forraje que es adquirido de zonas aledañas, por tanto corresponde que la propiedad objeto de saneamiento por las características, infraestructura y la existencia de ganado lechero que presenta, así como la superficie, y la actividad que se vino desarrollando en el predio denominado El Encanto antes de la intervención y aplicación de las medidas precautorias por parte del INRA, y las muchas certificaciones que emitieron los dirigentes naturales del lugar manifestando que la propiedad, tenía como actividad la producción de leche y a la vez venían produciendo maíz y otros productos referidos a la agricultura ajustado al art. 169 del DS No. 29215, corresponde considerar al predio motivo de saneamiento en los alcances establecidos por nuestra normativa agraria; es decir como mediana con actividad agrícola(...)"; "(...)Cabe realizar la presente aclaración con relación a la clasificación de la propiedad es necesario aclarar que durante el trabajo de campo se ha verificado y evidenciado que en la propiedad motivo de saneamiento está destinada a la producción de leche, es decir que el ganado vacuno que se encuentra en el lugar su tratamiento del mismos es estabulado, dentro la infraestructura necesaria, para dicho fin, es decir que en el predio se evidenció comederos, bebederos, galpones de almacenamiento de forraje para ganado vacuno, potreros, y otros con los que la familia Campos ha venido trabajando y desarrollando esta actividad, de manera pacífica y continuada tal cual se evidencia de las certificaciones, emitidas por los dirigentes del lugar en su momento, a la fecha considerando que la actividad lechera es asimilada a la agrícola, y tomando en cuenta las características del predio, así como la certificación emitida por la ABT, que señala que el área objeto de saneamiento está catalogada como área de cultivos anuales intensivos, la superficie y los demás datos técnicos que corresponde al predio, corresponde considerar el predio como mediana con actividad agrícola. Es decir que corresponde reconocer el derecho propietario en merito a la actividad que desarrollan de las áreas efectivamente aprovechadas, y las áreas con posesión real y efectiva las cuales fueron verificadas en campo."
Consecuentemente, de lo señalado precedentemente, no es evidente que el Informe en Conclusiones emitido en el Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Posesión USCC-CBBA Nº 113/2015 del predio "El Encanto" fuera contradictorio, irregular o falso como indica el demandante, más al contrario refleja con objetividad y equidad la realidad identificada en el indicado predio en cuanto a la actividad agraria particular que en él se desarrolla, como es la actividad lechera, cuya protección por parte del Estado se torna en justa y necesaria, tomando en cuenta que la finalidad del proceso de saneamiento es precisamente la de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, conforme señala el art. 64 de la L. Nº 1715, lo contrario implicaría crear inseguridad jurídica en lo que respecta a la actividad desarrollada en las propiedades agrarias, cuando la finalidad es que todos los que trabajan la tierra cuenten con derechos consolidados, habiéndose para ello instituido el proceso de saneamiento. Asimismo, tampoco es evidente que el Informe en Conclusiones fuera incoherente e incongruente como señala el demandante, toda vez que conforme se analizó precedentemente, la clasificación del predio en cuanto a la actividad que desarrolla está estrechamente relacionada con lo verificado en campo, como es la actividad lechera que se efectúa en el predio "El Encanto", siendo más al contrario coherente la decisión que adoptó el INRA para determinar la clasificación del predio, descartándose con ello que se hubiere vulnerado el debido proceso, no existiendo por tal vicios absolutos de tal naturaleza que ameriten reponer los actuados administrativos como solicita el demandante, careciendo por tal de consistencia lo argüido por éste sobre los aspectos precedentemente mencionados.
3.- Respecto de la Posesión Ilegal del predio "El Encanto" indebidamente alorada en el Informe en Conclusiones.
Conforme se señaló en el punto 2 precedente, el Informe en Conclusiones como una etapa del proceso de saneamiento prevista por el art. 295-b) del D.S. N° 29215, no solo abarca en su contenido la valoración y cálculo de la Función Social o la Función Económico Social, sino también la consideración de la posesión ejercida, conforme prevé el art. 304-b) del indicado D.S. No. 29215, lo que implica que ente administrativo encargado de la ejecución del proceso de saneamiento de tierras debe proceder al análisis amplio de identificación de los poseedores bajo los parámetros previstos por ley, de lo que se considera como posesión legal, por ello debe necesaria e inexcusablemente efectuarse de manera integral, para así llegar al convencimiento y certeza de tal hecho, garantizando de esta manera que el procedimiento se desarrolle dentro de las normas que hacen al debido proceso, imponiéndose la búsqueda de la verdad material como principio procesal para asumir una definición administrativa que se halle ajustada a derecho, siendo por tal de vital importancia que el mismo se elabore dentro del marco de lo correcto, justo, equitativo, razonable y legal, con la motivación y fundamentación necesaria e imprescindible que permita que los participantes del proceso de saneamiento conozcan a plenitud y satisfacción los razonamientos lógicos, fácticos y legales en los que el ente administrativo basa sus conclusiones, y si bien, dicho acto procesal administrativo al momento de su elaboración, no constituye ni define derechos, correspondiendo al INRA como autoridad competente para dictar Resoluciones Finales de Saneamiento, como es el caso de autos, sin embargo no es menos evidente que los datos e información recaba durante el desarrollo del proceso de saneamiento concentrados y resumidos en el Informe en Conclusiones, dado los efectos que produce, se constituye en un acto administrativo de particular relevancia, por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa al margen de estar ajustada a la normativa que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada durante la ejecución del proceso de saneamiento respecto del predio que fue sometido a tal procedimiento.
En ese sentido, se evidencia que en el referido Informe en Conclusiones del Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Posesión USCC-CBBA Nº 113/2015 del predio "El Encanto", el INRA efectúa el análisis y consideración respecto de la posesión que ejercen los beneficiarios de dicho predio en base a la normativa agraria que regula la materia sobre dicho instituto y conforme a lo verificado en campo, así como de la abundante prueba que se produjo durante el desarrollo del proceso de saneamiento de referencia, evidenciándose in situ, que los beneficiarios María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jonny y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez, ejercen una real y objetiva posesión en el predio de referencia traducido en el cumplimiento de la FES al desarrollar actividad agraria con la producción de leche, conforme se analizó en el punto 2 anterior, concluyendo el INRA en el acápite de Consideraciones Legales sobre la Posesión en el predio denominado "El Encanto" (fs. 13013 a 13017) del mencionado Informe en Conclusiones, con la fundamentación y motivación legal y fáctica, lo siguiente: "(...) se puede evidenciar que las autoridades naturales del lugar, tanto a nivel local y regional en diferentes fechas reconocen y afirma textualmente que la familia Campos, está en posesión del terreno y que en este mismo terreno la familia Campos realizaría trabajos Agropecuarios, por lo mismo queda claramente establecida que la posesión que intenta demostrar la familia Campos que en primera instancia lo hizo en base a un título ejecutorial, conforme se evidencia de la acta de posesión judicial debidamente legalizada, y que esta posesión hasta la fecha la familia Campos ha venido continuando tal cual se evidencio en la etapa de campo, cumpliendo de esta forma a cabalidad lo establecido en el Art. 309, parágrafo III del D.S. 29215. Por lo cual, del análisis de cada una de las pruebas aportadas, detalladas precedentemente, consistente en certificaciones emitidas en su momento por los dirigentes de lugar, certificaciones emitidas por ADEPLEC, y de las consideraciones señaladas precedentemente y otros documentos recabados en su momento de diferentes autoridades locales y regionales, que merecen otorgar la calidad de fe probatoria por cuanto fueron emitidos por Autoridades legitimadas que se encuentran reconocidos y admitidos para establecer la antigüedad de la posesión conforme señala el Art. 309 parágrafo III el D.S. 29215., y contrastada esta documentación con lo evidenciado en la etapa de campo, datos que se encuentran consignados en la Ficha Catastral y la Ficha FES, y considerando que la actividad lechera se adecua a la agrícola se establece que la posesión ejercida por esta parte sobre el predio motivo de saneamiento, es anterior a la promulgación de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545, en una superficie de 54.6655 has, debiendo en consecuencia la superficie restante considerarse como tierra fiscal". Consideración fáctica y legal que se halla ajustada a derecho, por cuanto la posesión en materia agraria está supeditada a los principios y normativa que rige la materia dada su especialidad, donde el instituto de la posesión en su alcance y finalidad conlleva en su concepción características peculiares, misma que tiene que ver con conceptos referidos al cumplimiento real y efectivo de la Función Social o Económica Social de las propiedades agrarias, constituyéndose el cumplimiento de dicha función en un requisito primordial e inexcusable para lograr que el Estado tutele la posesión para garantizar la actividad agraria que en ella se desarrolla. Sobre el particular, resulta valioso el criterio del tratadista Enrique Ulate Chacón que citando al Prof. Alvaro Meza define la posesión agraria en los siguientes términos: "La posesión agraria es un poder de hecho sobre un bien de naturaleza productiva unido tal poder al ejercicio contínuo o explotación económica, efectiva y racional, con la presencia de un ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente al disfrute de las fuerzas y los recursos naturales"; asimismo menciona: "Los elementos de la posesión agraria deben responder al fin económico social del bien de que se trate. Por ello se ha requerido un animus especial caracterizado por la intención de apropiarse económicamente de los frutos producidos en el bien. Igualmente el corpus no es la simple tenencia material, pues se debe manifestar a través del ejercicio de actos posesorios agrarios estables y efectivos" Enrique Ulate Chacón, Tratado de Derecho Procesal, Tomo III, p.153-154. Consiguientemente, lo aseverado por la parte actora de que la posesión de los nombrados beneficiarios del predio "El Encanto" sería ilegal y por tal no correspondería reconocerles derecho alguno a los mismos, en razón de haber sido anulados sus Títulos Ejecutoriales por Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 002/2005 de 26 de enero de 2005, no determina ipso jure que dichos beneficiarios no hubieran ejercido posesión agraria en el nombrado predio, tomando en cuenta que la referida Sentencia anuló sus Títulos Ejecutoriales por habérseles adjudicado por el Ex Servicio Nacional de Reforma Agraria en sobreposición a otra adjudicación anterior que en realidad es atribuible por la errónea y deficiente administración del Ex Servicio Nacional de Reforma Agraria y no por los administrados que se sometieron de buena fe y confiando el correcto desarrollo de los trámites administrativos de ésa época, lo que dió lugar a su intervención y no así por no haber ejercido posesión en el predio sometido a saneamiento, misma que conforme a los datos, información y verificación que efectuó el INRA durante la ejecución del proceso de saneamiento de referencia, fue considera legal, al haber verificado que los nombrados beneficiarios poseen el predio desde antes de la promulgación de la L. Nº 1715, adecuándose por tal a lo previsto por el art. 309 del D.S. Nº 29215; por lo que, lo argüido por la parte actora de que la posesión mencionada sería ilegal por afectar supuestamente derechos de terceros al estar sobrepuesto al predio "San Isidro", no responde a la realidad objetiva que se verificó en campo y a los antecedentes que dio origen a la posesión señalada, por cuanto son los nombrados beneficiarios del predio "El Encanto" los que estuvieron en posesión real y efectiva del predio en cuestión desde antes de la emisión de sus Títulos Ejecutoriales y que continúan en el mismo conforme verificó el INRA en el proceso de saneamiento, razón por la cual fueron beneficiados con la adjudicación al haber acreditado precisamente que ejercen posesión real y objetiva en el predio cumpliendo efectivamente con la Función Económica Social que es la condición constitucional para que el Estado les reconozca y proteja dicho derecho, por cuanto "La tierra es para quien la trabaja", por lo que la supuesta afectación de derechos sobre el predio "San Isidro" expresada por el actor, no enerva la realidad que fue verificada en campo, tampoco existió por parte de los supuestos propietarios de dicho predio cuestionamiento alguno en oportunidad del levantamiento de la encuesta y mensura catastral y verificación de la FES durante el Relevamiento de Información en Campo y tampoco demandaron ante la jurisdicción agraria y ahora agroambiental las decisiones administrativas que se emitieron desde el inicio del proceso de saneamiento del predio "El Encanto" que data del año 2006, lo que determina la legalidad de la posesión de los beneficiarios del indicado predio para que el Estado les adjudique la tierra, cumpliéndose la finalidad del saneamiento regularizando y perfeccionado el derecho de propiedad acorde a lo que se ha verificado y acreditado en el referido proceso de saneamiento que es la instancia legal para dicha definición.
4.- Con relación a la ilegal adjudicación a terceros sobre bienes de dominio público de propiedad del GAMQ.
Afirma el demandante que con la adjudicación dispuesta a favor de María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jonny y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez del predio "El Encanto", se afectaría derechos del Gobierno Municipal de Quillacollo, por ser lo adjudicado bienes de su propiedad que le fueron reconocidas por la L. Nº 3975, que el INRA debió cumplirla, sin el que el Municipio pueda defenderlas al no haber sido notificados con los actuaciones del proceso de saneamiento que dieron lugar a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que impugna.
En ese sentido, es menester dejar establecido que la Resolución Final de Saneamiento RA-SS Nº 1025/2015, motivo de impugnación en el presente proceso contencioso administrativo, es resultado del proceso administrativo de saneamiento a que se sometió el predio "El Encanto" que data del año 2006 y que fue objeto de control jurisdiccional en dos ocasiones, al emitirse la Sentencia Agraria Nacional S1ª Nº 55/2010 de 24 de noviembre de 2010 que anuló la R.S. Nº 228640 que adjudicó inicialmente a los nombrados beneficiarios el predio de referencia, emitiendo posteriormente el INRA la Resolución Administrativa RA-SS Nº 2118/2013 de 4 de diciembre de 2013 por la que nuevamente se adjudica el mencionado predio a favor de los anteriormente nombrados, misma que al ser impugnada ante el Tribunal Agroambiental, fue igualmente anulada por Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014, por la que se dispone que el INRA realice debidamente la etapa de Relevamiento de Información en Campo; consiguientemente, el presente proceso contencioso administrativo viene a ser el tercer control de legalidad a que está sometido la Resolución Administrativa emitida por el ente encargado del proceso de saneamiento respecto del predio "El Encanto".
En ese contexto, lo argumentado por la parte actora en sentido de haberse afectado áreas de dominio público del Gobierno Municipal de Quillacollo que indica ostentar en mérito a la L. Nº 3975, amerita señalar que dicha ley fue promulgada el 24 de noviembre de 2008, o sea, en fecha posterior al inicio del proceso de saneamiento del predio "El Encanto" que data del año 2006, por lo que dicha Ley no es aplicable al caso sub lite, en mérito al principio constitucional de irretroactividad de la norma contemplada en el art. 123 de la C.P.E.; entendimiento que ya fue expresado en la referida Sentencia Agroambiental Nacional S1ª Nº 45/2014 de 7 de octubre de 2014, al señalar: "Que, efectuando un análisis a lo valorado por el INRA en el Informe en Conclusiones cursante de fs. 10.999 a 11.004 del cuaderno de saneamiento en el punto 3.2 Consideraciones legales, numeral VI, se verifica que la misma textual (sic...) señala: "Que sin embargo siendo que la posesión ejercida por los beneficiarios del predio El Encanto es anterior a la promulgación de la Ley 3715 y la Ley 3975 de 24 de noviembre de 2008 corresponde al saneamiento la regularización de la propiedad agraria, que no importa el desconocimiento de derechos legítimamente adquiridos estando dispuesto en la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 55/2010 efectuar la evaluación técnica jurídica del predio El Encanto, que pese a ya estar en vigencia la Ley 3975 de 24 de noviembre de 2008, la misma no fue considerada en la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 55/2010, en tal sentido considerando la irretroactividad de la ley en la materia, los usos dispuestos por la misma dispondrán para lo venidero con respecto a la superficies regularizadas " (Las negrillas y cursivas son nuestras); para luego en Conclusiones y Sugerencias en el punto 4.1.2 declarar la ILEGALIDAD DE LA POSESIÓN del predio el Encanto" en la superficie de 74.6546 Has. y en el punto 4.1.3 declarar la misma como TIERRA FISCAL NO DISPONIBLE.
Que, efectuando una interpretación jurídica a esta valoración realizada por el INRA, en dicho Informe en Conclusiones, se tiene que la L. N° 3975, tiene vigencia a partir del 24 de noviembre de 2008; y el proceso de saneamiento realizado en el predio "El Encanto", tuvo su inicio el año 2006, en base a la L. N° 1715 y en base al D.S. N° 25763, verificándose que la familia Campos contaba con Títulos Ejecutoriales Nos. 24466 y 24476, plenamente reconocidos hasta el año 2003, ya que los mismos fueron anulados mediante Sentencia Agraria Nacional S1a N° 002/2005 de 27 de junio de 2005, por lo que el INRA conforme a derecho debió valorar y considerar estos aspectos y no limitarse a realizar consultas, declararse sin competencia y señalar que la Sentencia Agraria Nacional S1a N° 55/2010 al declarar NULA la Resolución Suprema N° 228640 de 2 de abril de 2008, no había tomado en cuenta la vigencia de la L. N°3975 de 24 de noviembre de 2008, evidenciándose que la entidad administrativa, dio por válido la irretroactividad de la L. N° 3975 de 24 de noviembre de 2008, cuando dicha ley no se encuentra dentro de los alcances de la irretroactividad contemplados en el art. 123 de la C.P.E. que señala "La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores, en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción.............y en el resto de los casos señalados por la Constitución"; ya que la irretroactividad solo comprende al tema laboral, penal, corrupción, ambiental, y no así a la L. N° 3975 de 24 de noviembre de 2008; siendo que la irretroactividad en el tema agrario, conforme lo prevé el art. 399-I de la C.P.E., "solo se aplica a los nuevos límites de la propiedad agraria zonificada de predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitución y que a efectos de la irretroactividad de la ley, se reconocen y respetan los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley "; no siendo aplicable en consecuencia al presente caso la L. N° 3975." En consecuencia, al haber éste Tribunal emitido resolución sobre la L. Nº 3975, constituye cosa juzgada, careciendo por tal de consistencia lo afirmado por el actor de que el INRA debió cumplir con dicha norma legal, cuando la misma es inaplicable al caso de autos, dada la irretroactividad de la que se halla revestida la Ley que por normativa constitucional dispone únicamente para lo venidero, excepto en materia penal, de corrupción y en los demás casos que prevé la Constitución, que no es el caso de la L. Nº 3975, que por el principio de Supremacía Constitucional establecido en el art. 410-II de la C.P.E., la Constitución prevalece sobre la Ley, ejecutando por tal el INRA el proceso de saneamiento del predio "El Encanto" conforme a derecho, sin que se advierta vulneración o vicios que ameriten reponer actos administrativos al haberse ejecutado dentro del marco legal que la regula y en términos de objetividad, justicia y equidad.
Con relación a que el Gobierno Municipal de Quillacollo no pudo defender su patrimonio en el proceso de saneamiento, porque recién fueron notificados con la Resolución Final de Saneamiento y no con las actuaciones que dieron lugar a su emisión; al haberse analizado dicho aspecto en el numeral 1 del precedente considerando, cabe remitirse al mismo.
5.- En cuanto a los argumentos fundamentos y petitorio expresados por los terceros interesados María Antonieta, Rossemary, Orlando, José, Ernesto, Mario Jesús, Eduardo, Bladimir, Jorge Jonny y Celso Campos Pinto, Tito Bruno Alvarez y Jorge Victoriano Campos Jiménez, que son los beneficiarios con la Resolución de adjudicación del predio "El Encanto", en su memorial cursante de fs. 371 a 326 de obrados, cuya relación se halla transcrita en el segundo considerando de la presente sentencia, al ser coincidente con la respuesta emitida por el demandado, Director Nacional a.i. del INRA, se subsumen al análisis y motivación asumida por éste Tribunal en los numerales cursantes supra del presente considerando.
Que, de todo lo analizado, se tiene que la Resolución Final de Saneamiento impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones administrativas ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por el actor en su demanda contencioso administrativa.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 189-3) de la Constitución Política del Estado, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 31 a 43 y vta., subsanada por memorial de fs. 97 de obrados, interpuesta por el Gobierno Municipal de Quillacollo, representado por el Alcalde Municipal Eduardo Mérida Balderrama, quién a su vez es representado en el presente proceso contencioso administrativo por Carlos Alejandro Saavedra Barrios; en consecuencia, se mantiene subsistente la Resolución Administrativa RA-SS Nº 1025/2015 de 01 de junio de 2015.
Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas, según corresponda, con cargo a dicha Institución.
No suscribe la Magistrada, Dra. Cinthia Armijo Paz, por ser de voto disidente.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.-
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.