SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2ª Nº 119/2017

Expediente : Nº 2405-DCA-2016

	Proceso : Contencioso Administrativo
	Demandante : Viceministerio de Tierras
	Demandado : "Director Nacional a.i. del I.N.R.A."
	Distrito : Santa Cruz
	Propiedad : : "Virgen de Cotoca"
	Fecha : Sucre, 15 de noviembre de 2017.
	Magistrado Relator : Dr. Lucio Fuentes Hinojosa.

VISTOS : La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 10 a 14 de obrados, interpuesta por el Viceministro de Tierras, Valentín Ticona Colque contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, impugnando la Resolución Administrativa RA.SS. N° 0112/2003 de 30 de abril de 2003, memorial de responde de fs. 41 a 45 vta., apersonamiento y contestación de terceros interesados de fs. 96 a 99, los antecedentes procesales, todo lo que ver convino; y,

CONSIDERANDO I : Que, Valentín Ticona Colque en representación del Viceministerio de Tierras por memorial de fs. 10 a 14 interpone demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 0112/2003 de 30 de abril de 2003 emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio al Derecho de Saneamiento Simple de Oficio al Derecho de Vía de Gaseoducto Río San Miguel - San Matías, franja que recorre las provincias Chiquitos, Ángel Sandoval y Cordillera del Departamento de Santa Cruz argumentando que el proceso de saneamiento contiene observaciones e irregularidades, por lo que señala los siguientes aspectos:

I.1. Demanda la omisión de la aplicación del art. 46.III de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, refiriendo que el Director Nacional del Instituto de Reforma Agraria emitió la Resolución Administrativa RR-SS N° 0112/03 de 30 de abril de 2003, resolviendo adjudicar el predio "Virgen de Cotoca" a favor de Consuelo Fátima Gómez de Insua y Victor Hugo Insua Rodríguez en aplicación del art. 231.II inc. b) del Reglamento de la Ley N° 1715, disponiendo se emita el Titulo Ejecutorial en copropiedad sobre la superficie de 1984,2422 ha. con la clasificación de mediana propiedad ganadera, ubicada en el municipio de Izozog sección segunda provincia Cordillera del Departamento de Santa Cruz.

Menciona que por documentación de identificación cursante a fs. 125 de obrados se tiene que el beneficiario Victor Hugo Insua Rodríguez es de nacionalidad extranjera, aspecto corroborado por la certificación de la Dirección de Migración que especifica que es de nacionalidad extranjera, con radicatoria definitiva bajo Registro N° 112-I y Pasaporte N° 010746 lo que según su entender, evidencia que el mencionado no cuenta con la nacionalidad boliviana, por lo que de acuerdo al art. 22 y 24 de la C.P.E. (1967) vigente en ese momento en concordancia con el art. 3.I y 46.III de la Ley N° 1715 se tienen preceptos prohibitivos de no reconocer vía adjudicación de tierras del Estado a favor de extranjeros, toda vez que la dotación y adjudicación están reservadas únicamente para personas nacionales y no así para súbditos extranjeros, por lo que en la presente causa el I.N.R.A. al reconocer como co-beneficiario a Victor Hugo Insua Rodríguez del predio "Virgen de Cotoca" sobre una superficie de 1984,2422 ha. vulneró el art. 46.III de la Ley 1715, viciando de nulidad la resolución impugnada.

I.2 Acusa incorrecta valoración de la función económica social , toda vez que a fs. 41 y 42 del trámite de saneamiento, menciona que la ficha catastral levantada el 23 de julio de 2000, se ha registrado en el item de datos del propietario el nombre de Victor Hugo Insua Rodríguez, en el Item de marca de ganado se registró 120 cabezas de ganado de raza nelor, 10 caballos criollos con la marca Hy con registro de marca, así como herramienta y maquinaria agrícola, en el item de superficie explotada ganadera se registra 1500 ha. con explotación rudimentaria, en el item de observaciones se hace una aclaración "se evidencia que no existen trabajos en la propiedad y el declarante afirma que la propiedad sirve para el pastoreo y ramoneo" "que el propietario cuenta con proceso agrario con sentencia en primera instancia; asimismo no cuenta con número de expediente, que lo declarado en el Inc. IX no pudo establecerse en campo". (sic).

Señala que a fs. 44 a 45 del proceso de saneamiento, cursa registro de F.E.S., formulario que en el ítem de uso actual de la tierra, registra actividad ganadera en la superficie de 1500 ha. en producción agrícola, una cantidad de 120 cabezas de ganado de raza nelor y en otro tipo de ganado se registra 10 equinos, en los ítems de producción agrícola herramientas y maquinarias agrícolas, no se hace constar ninguna información, en el ítem de mejoras registra una habitación, 1 corral, 1 chiquero, 2 norias, 1 atajado y alambrado de 5 km. todos datan del año 1985, en el ítem de recursos humanos, registra un trabajador familiar 4 permanentes y 2 asalariados eventuales, en observaciones se hace constar textualmente que no existen trabajos que evidencien el cumplimiento de la FES en su totalidad , solamente en un mínimo de porcentaje. Asimismo que se estableció que lo declarado por el entrevistado, "no guarda relación con lo observado en el campo (V mejoras) y que con esos datos se llega a emitir la resolución final de saneamiento adjudicando una superficie total mensurada de 1984,2984, 2422 ha. en favor de los esposos Consuelo Fátima Gomez de Insua y Victor Hugo Insua Rodríguez"

En ese contexto alega que en el informe de evaluación técnica jurídica de fecha 10 de mayo de 2001, no se hace una valoración correcta del cumplimiento de la Función Económica Social, considerando los parámetros de evaluación contenidos en la normativa agraria y las directrices técnicas, toda vez que el art. 176 del D.S. 25763 señala que esa etapa comprenderá la revisión y análisis de los resultados de la información levantada en campo y en gabinete, aspecto que no se dio en la presente causa, siendo que la información recopilada en campo no justifica el cumplimiento de la Función Social con la actividad ganadera, ya que la Ficha Catastral y Ficha FES refieren que en el predio se ha identificado la cantidad de 120 cabezas de ganado y 10 equinos, tomando en cuenta que éste número de ganado mayor, tendría un cumplimiento de FES solamente en una superficie de 650 ha., sin embargo en actuados no existe un registro de ganado que acredite la titularidad del ganado identificado en el predio, por tal situación el demandante considera que el predio ni siquiera cumple parcialmente con la FES en la superficie de 650 ha., y al no haberse demostrado que el ganado identificado en el predio corresponda al titular, correspondía considerar la función social con la clasificación de pequeña propiedad ganadera debido a que es insostenible la valoración realizada por el I.N.R.A. al determinar el cumplimiento de la FES en la superficie mensurada de 1984.2422, toda vez que no se observó lo referido en el Informe Circunstanciado de Campo que cursa a fs. 75 donde ya se mencionó una superficie no explotada de 1384,7869 ha. por tanto omitió aplicar de manera justa el art. 238 y 239 .II del D.S. 25763 referido a la función social, la evaluación de forma de explotación y comprobación según la clasificación de la propiedad establecida en el art. 41 de la Ley N° 1715.

Menciona también que en las propiedades ganaderas, debe necesariamente verificarse la cantidad de ganado en el predio, con su debido respaldo documental, no siendo suficiente declarar su existencia, refiriendo además que la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 dispone sobre las obligaciones a las cuales estaba sometido el beneficiario en correspondencia con el art. 8.a) de la C.P.E. vigente es ese tiempo, por lo que el predio "Virgen de Cotoca" al ser clasificada como mediana propiedad ganadera debió sujetarse a lo dispuesto en el art. 41.3 de la Ley N° 1715 por lo que manifiesta que en los actuados del proceso de saneamiento no se ha podido evidenciar estos requerimientos que la ley manda .

I.3. Demanda que la Resolución Final de Saneamiento, ha sido emitida al margen del art. 231.II inc. b) del Reglamento N° 25763 y que según el I.N.R.A. sirvió de sustento para emitirla (sic), siendo que esta disposición se encuentra dispuesta para la titulación de procesos agrarios en trámite y no así para poseedores, mencionando que en el caso que se demanda, la forma de distribución corresponde a una adjudicación en razón a la inexistencia del trámite agrario por tanto la disposición aplicada en la resolución impugnada, no se adecua al tipo de distribución emitida en la misma, siendo contraria al art. 46.III de la Ley N° 1715 y arts. 238 y 239 del D.S. N° 25763.

Concluye manifestando que las observaciones de fondo según el criterio del demandante, es que el proceso de saneamiento del predio " Virgen de Cotoca" ha sido desarrollado en vigencia de la Ley N° 1715 y Decreto Reglamentario N° 25763 de 5 de mayo de 2000, clasificado como mediana propiedad con actividad ganadera, que no cumple la función social en razón a la inexistencia de ganado, identificado en el predio durante las pericias de campo y que el I.N.R.A. al emitir el Informe de Evaluación técnica inobservó las disposiciones contenidas en el art. 46.III de la Ley N° 1715 y arts. 398 y 399 del D.S. N° 25763 y que en consecuencia la Resolución Administrativa N° RA-SS N° 0112/03 de 30 de abril de 2003 emitida por el Director Nacional de Reforma Agraria es contraria a los artículos mencionados, por lo que al amparo de la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, inc. f) del art. 110 del D.S. N° 29894 de 7 de febrero de 2009 solicita imprimir el trámite respectivo y en definitiva dictar sentencia declarando PROBADA la demanda en todas sus partes, disponiendo dejar sin efecto legal la resolución impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo es decir el Informe de Evaluación Técnica de 10 de mayo de 2001 debiendo reencauzarse el proceso en estricto apego a las normas.

CONSIDERANDO II. Mediante auto de 11 de enero de 2017 cursante a fs. 17 vta., se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a la autoridad demandada y terceros interesados, determinación que mereció, que Eugenia Beatriz Yuque Apaza en calidad de Directora Nacional interina del INRA a.i., conteste a la demanda por memorial de fs. 41 a 45 vta. alegando lo siguiente:

II.1. Señala que durante la sustanciación del proceso de saneamiento, correspondiente a la propiedad "Virgen de Cotoca" se han desarrollado actividades y etapas de trascendencia e importancia, transcribiendo textualmente las mismas, manifiesta que por Informe de Evaluación (polígono1) de 10 de mayo de 2001 realizado por Lilian M. Teresa, Leonardo Urucho Morales y Mary Selva Mercado funcionarios dependientes de la Unidad SAN-SIM del INRA, se tiene que Victor Hugo Insua Rodríguez cuenta con un total de 120 cabezas de ganado, así como construcciones consistentes en casa, corrales, chiqueros, norias etc., tal como evidencia en el registro FES cursante en obrados, por lo que se establece de conformidad a los arts. 236 y 238 (no indica de que norma), el cumplimiento de la función económica social en una extensión superficial de 1984.7869 ha., por otra parte menciona que el informe hace referencia al "Derecho de Vía de Gaseoducto Rio San Miguel - San Matías, mencionando las variables técnicas y que la Ley N° 1689 de Hidrocarburos en su art. 11, establece que la actividad de transporte tiene utilidad pública y se halla bajo protección del Estado, a su vez el art. 1 de la Ley 1961 de Corredores de Exportación de Energía Hidrocarburos y Telecomunicaciones de Necesidad Nacional, autoriza que las personas extranjeras, individuales y colectivas que constituyan empresas con capital exclusivamente extranjero o mixto obtener y poseer mediante concesiones, extensiones de suelo necesarias para la construcción y operación de ductos para el transporte y comercialización de hidrocarburos dentro de los 50 kilómetros de la frontera nacional" . (sic). Por lo que según la parte demandada las consideraciones legales de carácter civil y administrativo, determinan que la posesión de los señores Victor Hugo Insua Rodríguez y Consuelo Gómez de Insua sobre el fundo denominado Virgen de Cotoca es legal.

Señala que se ha identificado en el predio Virgen de Cotoca una superficie de 12.6118 ha. de tierras gravadas con una servidumbre de paso perteneciente a la Vía de Gaseoducto Rio San Miguel -San Matías, en ese entendido determinado el valor del mercado del predio denominado Virgen de Cotoca en una superficie de 1984.2422 ha. a fin de dictar una resolución de adjudicación a favor de Victor Hugo Insua Rodírguez y Consuelo Gómez de Insua una vez sea aceptado el precio de adjudicación, por lo que en lo que refiere al derecho a la vía, se sugiere que el Director del INRA, emita certificación y constancia de la existencia del derecho de vía de gaseoducto Rio San Miguel - San Matías en el predio Virgen de Cotoca que constituye un gravamen, menciona que mediante resolución 1-TEC- N° 2856/2001 de 17 de octubre de 2001 emitida por el Superintendente Técnico de la Superintendencia Agraria, se resuelve fijar el precio de adjudicación simple del predio con código catastral 0101203001002 objeto de saneamiento simple de oficio situado en el municipio Izozog, segunda sección de la provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz en Bs 34,87 (Treinta y cuatro bolivianos con ochenta y siete centavos por hectárea), asimismo determina el valor total de adjudicación simple de las 1.984.2422 Has., del predio en Bs. 69.190.53 (setenta y nueve mil ciento noventa bolivianos con cincuenta y tres centavos), con estos antecedentes mediante Resolución Administrativa RA-SS N° 011/03 de 30 de abril de 2003 el ex Director del INRA Lic. René Salomón Vargas y el Coordinador Nacional SAN SIM CTF del INRA Víctor Terán Civera, resuelven adjudicar el predio Virgen de Cotoca en favor de los poseedores legales Consuelo Gómez de Insua y Victor Hugo Insua Rodríguez, instruyendo que se emita título ejecutorial en situación de copropiedad sobre la superficie de 1984.2422 ha. con la clasificación de mediana propiedad ganadera, con el código catastral 07070203001002, ubicado en el Cantón Izozog Sección Segunda de la Provincia Cordillera del Departamento de Santa Cruz. Señalándose también que la emisión del título ejecutorial se encuentra condicionado a la cancelación de Bs. 69.190,53 (Sesenta y nueve mil ciento noventa bolivianos con cincuenta y tres centavos) por concepto de adjudicación simple al valor del mercado del área excedente a la propiedad Virgen de Cotoca, otorgándole el plazo máximo de 150 días calendario de ejecutoriada la presente resolución, con un descuento de 25% en caso de un pago al contado o en 12 cuotas mensuales con un interés anual al 6% de acuerdo al plan de pagos. Por otra parte fijan también el monto de 250 $us. por concepto de tasa de saneamiento con un descuento de 20% en caso de pago al contado, también evidencian la existencia de una servidumbre de 12,6118 ha que constituye el 0.6356% de la extensión total del predio misma que corresponde al derecho de vía del Río San Miguel-San Matías - Empresa Gas Oriente Boliviano Ltda.

Refiere que a fs. 125 del expediente de saneamiento cursa una fotocopia simple de documento de identificación no muy legible, donde apreciaron que la misma corresponde a Victor Hugo Insua Rodríguez, con el número de identificación 6231650 y que advierte que el mismo es de nacionalidad paraguaya.

II.2 En cuanto al cumplimiento de la Función Económica Social manifiesta que a fs. 41 a 42 se evidencia la existencia de trabajos en la propiedad, donde el declarante afirma que la propiedad es para pastoreo y ramoneo, que cuenta con proceso agrario con sentencia en primera instancia, que no cuenta con el número de expediente, que a fs. 44 y 45 cursa registro de FES señalando que la propiedad Virgen de Cotoca tiene actividad ganadera con una superficie utilizada de 1500 ha., un total de 2500 ha., actividad de producción, reproductores nelor, 20 terneros, 40 hembras y otros 60, total cabezas de ganado 120, alimentación para ganado bovino pasto natural otro tipo de ganado 10, en la parte de mejoras, se describe casa habitación 1 de barro c/ madera año 1985, atajados 1 año 1985 alambrados 5 Km asalariado eventual /jornalero. 2. En el casillero X de observaciones, no existe trabajos que evidencien el cumplimiento de la FES en su totalidad, solamente existe un mínimo de trabajadores, asimismo estableció que lo declarado por el entrevistado no guarda relación con lo observado en campo. (V mejoras)., por lo que según su entender las observaciones efectuadas por la parte actora y de acuerdo a los actuados descritos del antecedente del proceso de saneamiento, la prueba literal producida al momento de efectuar el relevamiento de información de gabinete, documentación presentada por los beneficiarios, la prueba y documentación generada durante la sustanciación de las pericias de campo, mismas que deberán ser valoradas de acuerdo a la legislación aplicable al momento del saneamiento agrario es decir Ley N° 1715 Decretos Supremos Reglamentarios N° 24784 y N° 25763 de fecha 5 de mayo de 2000 aplicables durante la ejecución del proceso de saneamiento de la propiedad denominada Virgen de Cotoca y considerando fundamentalmente el carácter eminentemente social que rige el procedimiento en materia agraria, buscando favorecer al administrado siempre y cuando no se vulneren principios y prescripciones constitucionales consagrados en la CPE.

Concluye mencionando que todo lo obrado y mencionado es el fiel cumplimiento del art. 166 de la CPE vigente, que resguarda el principio de trabajo como fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, manifestando que es necesario tener presente y tomar en cuenta que el cumplimiento de la función económico social, es obligatoria para el reconocimiento del derecho propietario que le puede asistir a cualquier persona, sea natural o jurídica sobre la propiedad agraria, en tal sentido se establece que para el perfeccionamiento del derecho propietario sobre la propiedad agraria como resultado de la sustanciación del proceso de saneamiento se debe cumplir con el requisito fundamental constitucional reconocido, que es el trabajo tal y como lo refleja la documentación generada en el momento de realizar las pericias de campo y que no fue debidamente traducido en el informe de evaluación cursante a fojas 103, 107 del expediente de saneamiento, incumplimiento el art. 176 del decreto supremo N° 25763 vigente en su oportunidad, toda vez que el titular no acreditó registro de marca de ganado no existiendo cumplimiento de la FES que vulneró lo previsto en el art.41-III de la ley 1715 . (sic).

CONSIDERANDO III . Ejercido el derecho a la de réplica mediante memorial cursante de fs. 73 y vta. de obrados, ratificando inextensa la demanda de impugnación de Resolución RA.SS.N° 0112/2003 de 30 de abril de 2003 y refiriendo contradicciones por la parte demandada tanto en la documentación correspondiente a las pericias de campo así como a los documentos de información de gabinete inherentes al cumplimiento de la FES del citado predio, reconociendo la vulneración del art. 41 parágrafo II de la Ley N° 1715; a su turno la Directora Nacional a.i. del INRA ejerce el derecho de dúplica a fs. 82 y vta., de obrados, mencionando que el memorial de réplica agrega nuevos fundamentos basados en el memorial de respuesta, ratificándose in extenso en el memorial de contestación a la demanda contenciosa administrativa.

Consuelo Fátima Gómez Vda. de Insua, Gabriel Insua Gómez y María Celeste Insua Gómez en calidad de terceros interesados , notificados con la demanda interpuesta por el Viceministerio de Tierras, se apersonan al proceso mediante memorial de fs. 96 a 99 de obrados, observando mayores vicios de nulidad absoluta en el trámite de saneamiento, alegando la ausencia de relevamiento de información en gabinete, toda vez que el INRA según su entender, debía de haber cumplido con lo dispuesto por el art. 169 del Reglamento Agrario D.S. N° 25763 vigente en ese momento; que la resolución instructoria N° RI-27-06-06-0003/2000 de 27 de junio de 2000 ha sido dictada sin las firmas correspondientes, tanto del Director Departamental como del Encargado Legal según el art. 40 de Reglamento Agrario aprobado por D.S. 25763 vigente en el momento de la emisión, sancionándose en el mismo artículo con la invalidez en caso de no cumplir con el requisito.

Señalan la ausencia de publicidad mediante radio emisora, pues manifiestan que no existieron avisos públicos a través de medios radiofónicos establecidos por ley, vulnerando el art. 170.I inc. e) del D.S. N° 25763.

Demandan ausencia de campaña pública de la Resolución Instructoria N° RI-27-06-0003/2000 de fecha 27 de junio de 2000 refiriendo que en los antecedentes no existe y no cursa ningún documento que evidencia la realización de esa importante etapa de proceso de saneamiento incumpliéndose el art. 172 del D.S. 25763.

Refieren que el inicio de etapa de pericias de campo fue realizada antes de lo establecido en Resolución Instructoria N° RI-27-06-0003/2000 de 27 de junio de 2000 pues las pericias de campo debían de iniciarse a partir de 18 de julio de 2000, sin embargo los funcionarios de la empresa CG &T encargados de la sustanciación y ejecución de las pericias de campo, inician la etapa de pericias de campo el 17 de julio de 2000 (véase memorándum de notificación carta de representación) vulnerando el debido proceso, garantizado por la actual CPE en su art. 115. (sic) .

Mencionan que la carta de citación no establece plazo necesario para la verificación de la FES, toda vez que según el art. 45 del D.S. 25763 de 5 de mayo de 2000 señala que las notificaciones y publicaciones se practicarán y diligenciarán dentro de los cinco (5) días calendario computables a partir del día siguiente del acto de notificación, al respecto demandan que la notificación efectuada el 19 de julio de 2000 para la mensura y deslinde es de 4 días no siendo suficiente, el tiempo para la muestra de todas y cada una de las mejoras existentes.

Así también aducen que el INRA desde la etapa de pericias de campo, no solicitó la presentación de documentos básicos para el proceso de saneamiento, como ser cédulas de identidad, documentación que respalden el derecho propietario de ganado identificado, registro y otros.

Manifiestan irregular llenado de formularios relativos a la FES, que pese a no haber tenido tiempo suficiente para juntar el hato ganadero, se mostro in situ la vocación ganadera de su propiedad, sin embargo manifiestan que las fichas llenadas en aquel entonces han sido alteradas, adicionando datos que no fueron colocados en el momento en las que sus personas la firmaron mencionando que las aseveraciones que contienen las fichas son contradictorias y que han sido llenadas con lapiceros distintos y que las actuaciones de algunos funcionarios han sido cuasi delincuenciales (sic), por lo que deciden adherirse a la demanda solicitando se declare PROBADA y la anulación de la resolución impugnada.

CONSIDERANDO IV. Por mandato constitucional dispuesto en los arts. 7, 186 y 189.3 de la C.P.E. y 36.3 de la Ley Nº 1715 modificado por el art. 21 de la Ley N° 3545, el Tribunal Agroambiental es la jurisdicción competente para conocer y efectuar la revisión del proceso administrativo de saneamiento tanto en sus aspectos formales como sustantivos, la jurisprudencia agroambiental sostiene que el proceso contencioso administrativo es una demanda de puro derecho por medio del cual se somete a control constitucional de legalidad los actos administrativos de la autoridad administrativa, en el caso de autos los actos realizados por el I.N.R.A., que hubieren lesionado derechos o intereses jurídicamente protegidos, correspondiendo examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de la normativa que regula dicha tramitación y si estas incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento.

Al entenderse que el proceso contencioso administrativo se tramita en la vía ordinario de puro derecho conforme lo preceptuado por los art. 775 a 781 del Cód. Pdto. Civ. que tiene su origen en el art. 354.II del mismo compilado legal, se tiene que será sustanciado en base a pruebas preconstituidas, es decir en base al expediente del proceso de Saneamiento del predio denominado Virgen de Cotoca, sobre el cual recaerá el control constitucional de legalidad, no entendiéndose como razonable quitar validez a los actos administrativos en base a pruebas y medios de convicción generados fuera de la instancia administrativa, salvo que hayan sido presentados en el proceso de saneamiento y no fueren considerados por el I.N.R.A.

Debe considerarse que la Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, trasparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados conforme lo estatuye el art. 232 de la CPE y que dentro las competencias exclusivas del nivel central del Estado, está el control de la administración agraria y catastro rural de acuerdo a lo dispuesto por el art. 298.II.22 de la Constitución.

Por su parte el art. 393 de la C.P.E. dispone que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social según corresponda , en esa línea el art. 397.I de la C.P.E. dispone que el Trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho de acuerdo a la naturaleza de la propiedad.

Por su parte el art. 115.II de la C.P.E. establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita transparente y sin dilaciones.

De lo manifestado con meridiana claridad se establece que la administración pública debe encuadrar sus actos dentro del marco normativo que rige la materia desde y conforme la Constitución, sólo de esa forma los actos administrativos serán válidos y eficaces, capaces de producir efectos jurídicos implicando cumplir un debido proceso como parte del derecho fundamental, el desconocimiento de este principio, afecta la eficacia de los actos administrativos consecuentemente son actos incapaces de producir algún efecto jurídicamente válido y exigible, habiéndose efectuado las consideraciones legales pertinentes éste tribunal colegiado ingresa al análisis del caso de autos.

CONSIDERANDO V . Que de los datos compulsados, argumentos expuestos tanto por el Viceministro de Tierras, la Directora Nacional del INRA, terceros interesados y de la revisión exhaustiva del cuaderno procesal administrativo de saneamiento efectuado bajo la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio se advierte que sus actuados iniciales corresponden a la gestión 2000, en ese marco la cita de la normativa referida y otras, serán realizadas conforme al análisis de los fundamentos de la demanda y de los actuados del proceso de Saneamiento y que por técnica de fundamentación es estructurada de la siguiente forma:

V.1. EN CUANTO A LA OMISIÓN DE APLICACIÓN DEL ART. 46.III DE LA LEY N° 1715.

Es preciso glosar lo dispuesto por el art. 46.III de la Ley N° 1715 en toda su extensión, con la finalidad de fundamentar la conclusión a la que se llega, "Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional".

Por su parte el art. 24 de la anterior CPE, disponía que" las empresas y súbditos extranjeros están sometidos a las leyes bolivianas, sin que en ningún momento puedan invocar situación excepcional ni apelar a reclamaciones diplomáticas"

El art. 25 de la anterior CPE disponía que "dentro los cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir, ni poseer, por ningún título, suelo ni subsuelo, directa o indirectamente, individualmente o en sociedad , bajo pena de perder en beneficio del Estado, la propiedad adquirida, excepto en caso de necesidad nacional".

Descrito el contexto normativo, es pertinente mencionar que a fs. 21 del legajo administrativo de saneamiento, consta fotocopias simples del testimonio extraído de piezas originales del proceso de dotación y consolidación de tierras fiscales, referente al predio denominado Virgen de Cotoca en el que textualmente consta que: "Victor Hugo Insua Rodríguez y Consuelo Gómez de Insua, refieren ser bolivianos, mayores de edad, domiciliados en esta población, ganaderos (...) solicitando dotación de tierras fiscales" .

Así también a fojas 17 del expediente de saneamiento, cursa (Carta de representación) en la que Víctor Hugo Insua Rodriguez declara tener C.I. N° 229170, igualmente en las literales de fs. 41 (Ficha Catastral), fs. 43 (Anexo de Beneficiarios), fs. 50 (Acta de Conformidad de linderos) consta que el señor Victor Hugo Insua Rodríguez declara contar con CI. N° 2806360 SC, contradictoriamente a fs. 125 del proceso de saneamiento consta fotocopia simple en la que se identifica que el ciudadano mencionado cuenta con un número de identificación N° 6231650 además de tener nacionalidad paraguaya y otro registro 010746 , pese a la presentación de esta documentación el 27 de enero de 2003 el Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria de Santa Cruz Bolivia determina que se elabore el informe en conclusiones conforme se tiene a fs. 126, en ese marco se cumple con el Informe en Conclusiones en el que no se hace referencia al documento de uno de los beneficiarios del Predio Virgen de Cotoca en su calidad de extranjero, prosiguiéndose con el trámite hasta la elaboración de la correspondiente resolución conforme consta a fs. 130 del expediente administrativo.

A esa prueba se suma el INFORME LEGAL DGS-APA y RB N° 353/2014 de 3 de octubre de 2014 sobre CONTROL DE CALIDAD, realizado por la Profesional Jurídico de fs. 167 a 179 del legajo de saneamiento, donde consta que el predio Virgen de Cotoca "se encuentra observado debido a que el carnet de identidad del beneficiario es ilegible, que no se tiene información geográfica y que el beneficiario es extranjero" (sic) .

De acuerdo a lo descrito y conforme consta en antecedentes, irrefutablemente la entidad administrativa no ha realizado una exhaustiva revisión de la documentación presentada y aportada al proceso, tal es así, que hasta la fecha no se ha logrado cumplir efectivamente con el saneamiento del predio denominado "Virgen de Cotoca", menos se consideró y valoró la prohibición establecida por el art. 46.III de la Ley N° 1715 siendo evidente la conculcación de la normativa especializada, en correspondencia con la nueva visión constitucional y las disposiciones constitucionales dispuestas para ese tiempo, correspondiendo manifestar que el art. 396.II de la actual C.P.E., dispone de manera terminante "que las y los extranjeros bajo ningún título, podrán adquirir tierras del Estado" .

No es menos importante mencionar que la jurisprudencia agroambiental contenida en la Sentencia Agroambiental Nacional N° S2°0038/2016 contiene en la razón de su decisión que: " la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009 es clara al señalar en el art. 396.II que las extranjeras y extranjeros bajo ningún título podrán adquirir tierras del Estado cuya interpretación errónea de los accionistas pretende se considere su derecho de propiedad por haber adquirido el predio de terceras personas, corresponde señalar que el objeto del saneamiento es precisamente regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agrario que no se limita a la adquisición de predios agrarios siendo la valoración el cumplimiento de la función económico social en los términos establecidos en el art. 2 de la ley 1715 modificada parcialmente por el art. 3545, para reconocer el derecho propietario a personas que siendo extranjeras tienen requisitos que necesariamente deben cumplir, conforme lo señala el art. 46 parágrafo IV las personas extranjeras o jurídicas para adquirir tierras de particulares tituladas por el estado deberán residir en el país tratándose de personas naturales" entendimiento que ha sido asumido de igual forma por las SAN S1° 0040/2016, SAN S1° 0101/2015 SAN S1° 0097/2015.

En ese sentido se debe manifestar que el co-beneficiario de la adjudicación realizada por el I.N.R.A. es de nacionalidad paraguaya, no existiendo prueba alguna de que haya conseguido la naturalización o la nacionalidad hasta la fecha de la adjudicación, lo que significa que no gozaba de las prerrogativas establecidas en la CPE y las leyes bolivianas, toda vez que adquirir la nacionalidad boliviana, conlleva la adquisición de derechos y deberes tanto para el Estado como para las personas, por lo que bajo ningún pretexto podría entenderse que el ciudadano paraguayo Victor Hugo Insua Rodríguez pueda adquirir la propiedad agraria por adjudicación sin tomarse en cuenta que el espíritu de la norma dispuesta en el art. 46.III de la Ley N° 1715 ha sido legislada para que el Estado ejerza su derecho patrimonial sobre el recurso tierra, fiscalizando y controlando que dicho bien sea dispuesto para satisfacer las necesidades de interés nacional. Por lo que este aspecto debió ser valorado exhaustivamente en la etapa correspondiente del procedimiento administrativo de saneamiento del predio "Virgen de Cotoca".

V.2. EN CUANTO A LA INCORRECTA VALORACIÓN DE LA FUNCIÓN ECONÓMICA SOCIAL Y REGISTRO DE MARCAS DE GANADO.

El art. 238 del Reglamento aprobado por D.S. N° 25673 disponía que: I. La función económico-social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas, que no excederá la superficie consignada en el título o trámite. II. Se entenderá que la mediana propiedad y la empresa agropecuaria, cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores desarrollan actividades, agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo . III. En la evaluación de la función económico-social , se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: a) En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado, eventuales o permanentes, medios técnico-mecánicos y destino de la producción al mercado ; b) En la empresa agropecuaria, además de los requisitos mencionados, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técnicos modernos; c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca .

Por su parte el art. 239 -II D.S. N° 25673 disponía respecto a la verificación de la función económica social, que: I Las superficies en las que se desarrollen las actividades descritas, en el artículo anterior, serán determinadas en la etapa de pericias de campo del proceso de saneamiento, por el funcionario responsable de la verificación de las mismas en el predio, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria. II. El principal medio para la comprobación de la función económico-social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite, sin que ello implique necesariamente el uso de instrumentos de alta precisión, así como otra información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil .

Así también la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 que en su art. 2 dispone, "que todo ganadero está en la obligación de hacer registrar en la HH. Alcaldías Municipales de sus residencias, Inspectorías de Trabajo Agrario y Asociación de Ganadería, las marcas o señales que usa para la filiación de sus rebaños. Conforme el art. 169 segunda parte de la CPE (1994), que establecía que "las medianas propiedades y las empresas agropecuarias gozarán de protección del Estado en tanto cumplan con la función económico-social", siendo su verificación competencia directa del Instituto Nacional de Reforma Agraria".

Respecto a la marca de ganado, es menester señalar además el D. S. Nº 29251 de 29 de agosto de 2007 que fortalece lo dispuesta en la Ley N° 80 de 5 de enero de 1961 referido a "LAS INSTANCIAS Y PROCEDIMIENTOS PARA EL REGISTRO DE MARCAS, CARIMBOS, Y SEÑALES TENDIENTES A GARANTIZAR EL DERECHO PROPIETARIO GANADERO EN LUCHA CONTRA EL ABIGEATO " que en su art. 3 dispone "la obligatoriedad que tiene todo productor pecunario de registrar e inscribir la marca, carimbo o señal que identificará a sus semovientes, en el catastro municipal respectivo y en el catastro nacional, pues el diseño registrado constituye la única prueba del derecho propietario" .

Ahora bien, de la revisión de la FICHA CATASTRAL cursante de fs. 41 a 42 del expediente de saneamiento, textualmente en el punto correspondiente a XVIII OBSERVACIONES se menciona que "no existen trabajos en la propiedad y el declarante afirma que la propiedad sirve para el pastoreo y ramoneo. Que el propietario cuenta con proceso agrario que no cuenta con N° de Expediente ya que cuenta con sentencia en primera instancia y no fue numerado. Que lo declarado en la casilla IX no se pudo establecer en campo (no existen)" , (Sic).

En el formulario de fs. 44 a 45 cursa el formulario de FES, en el que se registra: la actividad ganadera en una superficie utilizada de 1500 ha. del total de 2.300 ha, en la producción pecuaria señala la existencia de reproductores nelor 20, terneros 40, hembras y otros 60, total cabezas de ganado 120, alimentación de ganado pasto natural y en otro tipo de ganado caballar 10, 1 habitación de barrio c/ madera, un corral de madera, 1 chiquero de madera 2 norias de ladrillo y 1 alambrado de 5 kilómetros todos de la gestión 1985 y en el registro de observaciones textualmente refiere que "NO existen trabajos que evidencien el cumplimiento de la FES en su totalidad, simplemente un mínimo porcentaje, asimismo se estableció que lo declarado por el entrevistado no guarda relación con lo observado en campo (V Mejoras).

En ese orden, el Informe Circunstanciado de Campo de fs. 70 a 77 de expediente de saneamiento igualmente en el punto 4.2 refiere textualmente que "la propiedad no cuenta con ningún tipo de mejoras, puesto que las mejoras señaladas en campo no se localizan dentro la propiedad según coordenadas de referencia, dichas mejoras corresponden a una NORIA de aproximadamente 0.0024 has. y un ATAJADO de 0.1500 has aproximadamente".

Así también, el INFORME DE EVALUACIÓN POLÍGONO 1 cursante a fs. 103 en el punto 2 referido a observaciones y 2.2 variables legales menciona que " Por otra parte que se ha verificado y constatado a través de la empresa ejecutora de esa etapa (CG&T) que el señor Victor Hugo Insua Rodríguez cuenta con un total de 130 cabezas de ganado, así como construcciones consistentes en casas, corrales, chiqueros, norias, etc. tal como establece el registro de FES cursante en obrados por lo que se establece de acuerdo a los art. 236 y 238 el cumplimiento de la función económica social en una extensión superficial de 1984.7869 ha (sic).

De la prueba mencionada corresponde traer a colación que la Ley N° 1715 en su art. 65 establece que el proceso de saneamiento tiene características propias que hacen de este procedimiento el idóneo para regularizar el derecho de propiedad agraria, entre estos, la verificación in situ del cumplimiento de la Función Social y/o Función Económico Social, la implementación de medios técnicos precisos para establecer ubicación, límites y demás características del predio o área objeto del saneamiento, de igual forma, éste proceso reconoce una serie de etapas que deben ser desarrolladas, que si bien han sido modificadas a través de los diferentes reglamentos de la Ley N° 1715, mantienen una secuencia lógica que garantiza el orden en este tipo de procesos administrativos en el régimen agrario, en ese marco y de acuerdo a la valoración de la prueba señalada se evidencia que no se han cumplido con los preceptos normativos señalados en el art. 238 y 239.II del D.S. 25763 concordante con el art. 41.3 de la Ley 1715 que justifiquen el cumplimiento de la función económica social de la mediana propiedad ganadera y que conforme se ha evidenciado no cuenta con un registro de marca que acredite la propiedad del ganado.

V.3. EN CUANTO A LA EMISIÓN DE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA AL MARGEN DEL ART. 231.II INC b) DEL D.S. N° 25763 (sic).

El art. 231 .II inc. b) del D.S. N° 25763 respecto a la titulación de procesos agrarios en trámite a favor de sus beneficiarios, menciona que se sujetará entre una de sus reglas a: "Cuando varias personas sean beneficiarias de un mismo predio, se otorgará derecho en copropiedad a favor de todas ellas, con relación de beneficiarios ".

En ese marco a fs. 102 del expediente, cursa la certificación emitida por el Secretario General del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mencionando que "revisada la base de datos y archivos de esa dirección, no se encuentra registrado el expediente correspondiente al Fundo denominado Virgen de Cotoca a nombre del beneficiario Victor Hugo Insua y Consuelo Gómez" correspondiendo manifestar que el proceso de saneamiento ha sido realizado para determinar una adjudicación tratándose de poseedores que no cuentan con antecedente agrario, pues de la documentación acompañada como supuesto antecedente agrario del predio "Virgen de Cotoca" se evidenció conforme a la certificación de fs. 102 mencionada anteriormente que no existen archivos de ello, tal y cual lo evidencia el INFORME DE EVALUACIÓN POLÍGONO 1 cursante a fs. 103 en el punto 2 referido a observaciones y 2.2 variables legales determinando que "analizada la documentación presentada por el interesado así como la generada de oficio por la institución, mismas que cursan en obrados, se tiene que el expediente de dotación de la propiedad denominada Virgen de Cotoca cuyo testimonio en fotocopia simple cursa en obrados, no corresponde a ningún expediente agrario registrado en la institución, por lo tanto se establece que la propiedad "Virgen de Cotoca" no cuenta con título ejecutorial ni con antecedente de un trámite agrario.

Determinándose una vez más, que no ha existido una revisión exhaustiva y efectivamente compulsada por la entidad administrativa al haberse adjudicado un predio en base al art. 231.II inc b) del DS. 25763, sin considerar la calidad de extranjero de uno de los co-beneficiarios contradiciendo la no existencia de trámite agrario y la disposición del art. 46.III de la Ley N° 1715 y arts. 238 y 239 del D.S. N° 25763.

V.4. EN CUANTO AL APERSONAMIENTO DE LOS TERCEROS INTERESADOS.

Ante lo demandado por los terceros interesados, quienes se adhieren a la demanda manifestando mayores vicios de nulidad absoluta en el trámite de saneamiento, por ausencia de relevamiento de información en gabinete conforme el art. 169, el incumplimiento de un debido proceso, incumplimiento del art. 171, Resolución Instructoria emitida sin el cumplimiento del art. 40, la ausencia de publicidad mediante radio emisora de acuerdo al art. 170.I. inc. e), ausencia de etapa de campaña pública conforme el art. 172, inicio de pericias de campo antes de lo establecido en la resolución instructoria para la verificación de la FES de acuerdo al art. 45 todos del D.S N° 25763 de 5 de mayo de 2000, el irregular llenado de formularios de la FES, debe expresarse que todas estas actuaciones se dieron en la tramitación del proceso de saneamiento, desarrollado desde el año 2000 teniéndose de la revisión de actuados que los beneficiarios y representante, participaron del mismo conforme consta en las notificaciones de las etapas del proceso, es decir que se apersonaron, participaron y actuaron, en todas las etapas de tal forma que al no haber cuestionado éstos aspectos en su debido momento y que ahora invocan en la adhesión a la demanda, han convalidado dichas actuaciones con su participación efectiva, es más de acuerdo a los memoriales de apersonamiento que realizan a fs. 140 del expediente de saneamiento consta solicitud de estado de proceso de saneamiento y autorización de recojo de documentos, memorial de fs. 143 en el cual se presenta depósitos sobre pago de tasa de adjudicación, tasa de saneamiento y deja sin efecto memorial de impugnación sobre precio y solicitud de resolución final de saneamiento, por lo que demuestran que revelaron su conformidad con todos y cada uno de los actuados realizados por el INRA. Por lo que en tal circunstancia los mayores vicios de nulidad que aducen los terceros interesados, quedan subsumidos al análisis y argumentos de la presente sentencia.

Por consiguiente queda claro que el ente administrativo con su accionar en el presente caso, se apartó del debido proceso al no aplicar correctamente la normativa vigente en reguardo de los intereses del Estado a momento de realizar el proceso de saneamiento del predio denominado "Virgen de Cotoca".

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud de la jurisdicción y competencia conferida por los arts. 186 y 189.3 de la CPE, 36.3) y 68 de la Ley 1715 FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 10 a 14 de obrados, en su mérito, se deja sin efecto la Resolución Administrativa RA-SS N° 011/03 de 30 de abril de 2003, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone anular obrados hasta fs. 103 Evaluación Técnica Jurídica de 10 de mayo de 2001 con la finalidad de que el ente administrativo evalúe técnica y jurídicamente conforme a los datos obtenidos en pericias de campo y el entendimiento de la presente sentencia.

Notificadas las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas y simples según corresponda de fs. 1 a 13, 17, 21 a 25, 41, 42, 43, 45, 70 a 77, 102, 103 a 107, 125, 128, 129, 130, 131, 132, 167 a 179 del expediente de saneamiento.

Regístrese, Notifíquese y Archívese.

Fdo.-

Dr. Lucio Fuentes Hinojosa Magistrado Sala Segunda

Dra. Deysi Villagómez Velasco Magistrada Sala Segunda

Dr. Bernardo Huarachi Tola Magistrado Sala Segunda