SENTENCIA NACIONAL AGROAMBIENTAL S2 N° 118/2017

Expediente: N° 2517 - DCA - 2017

Proceso: Contencioso Administrativo

Demandante (s): Maria Paz Salecy Justiniano Vaca en

representación de Hugo Jimez Aponte

Demandado (s): Jhonny Oscar Cordero Nuñez Director

Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA

Distrito : Beni

Propiedad "El Refugio 1"

Fecha: Sucre, 09 de noviembre de 2017

Magistrada 2da Relatora: Deysi Villagómez Velasco

VISTOS: La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 27 a 31, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS No. 02 18/2015 de 19 de febrero de 2015, contestación a la demanda, de fs. 102 a 108, de los antecedentes del proceso, y;

CONSIDERANDO: Que, María Paz Salecy Justiniano Vaca en representación de Hugo Jiménez Aponte en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Administrativa RA-SS No. 0218/2015 de 19 de febrero de 2015, emitida en el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono N° 133 del predio denominado EL REFUGIO 1, ubicado en el municipio San Andrés, provincia Marban del departamento de Beni, en el que efectuando una relación de los actuados del proceso de saneamiento simple a pedido de parte de los predios "EL REFUGIO 1", con una superficie de 410.4902 ha y El REGUlO II, con una superficie de 17 17.3542 ha, que refiere debería ser tomada como una sola unidad productiva denominado "EL REFUGIO", sostiene que dentro el desarrollo del proceso de saneamiento de los predios: "El Refugio 1 y II", se incurrió en una serie de irregularidades -conforme al siguiente detalle.

1.- Bajo el rótulo Incumplimiento de las Normas Procesales Administrativas señala:

1.1. Efectuando la transcripción del art. 169 del D.S. N° 25763, refiere que los actuados señalados en el precitado artículo como el relevamiento de información en gabinete y campo, Evaluación Técnica

Jurídica, Exposición pública de resultados, resolución definitiva y declaración de área saneada no se identifican en la carpeta predial elaborada por la empresa GEOCAT, ni dentro los actos realizados por el INRA.

1.2 . Acusa la vulneración del art. 170 del D.S. N° 25763 al señalar que la resolución que dispone el inicio del proceso de saneamiento en que no se identifica en antecedentes, siendo que atraves de este actuado se intima a propietarios, subadquirientes y poseedores para que participen dentro el proceso de saneamiento, omisión que sostiene vulnera el art. 16 numeral 1 de la C.P.E., abrogada y art. 115 de la actual C.P.E., que consagran el derecho a la defensa.

1.3. Refiere asimismo la inexistencia del Informe de Relevamiento de Información de Gabinete, la cual manifiesta no se encuentra cursante en antecedentes de la carpeta predial y que afirma que esta etapa es importante ya que constituye una etapa que tiene por objeto la identificación de procesos agrarios al interior de una área predeterminada de saneamiento conforme se encuentra normado en el art. 171 del D.S. N° 25763, por lo que sostiene que la misma debió realizarse desde la emisión de la resolución determinativa hasta el inicio de las pericias de campo.

1.4 . Señala que el informe en conclusiones del 20 de abril del 2012, base de la resolución administrativa hoy recurrida es contradictoria, siendo que en su punto 4.2 del precitado informe en la misma sostiene que se acreditaría la posesión anterior a la promulgación a la L. N° 1715, pero contradictoriamente concluye que en la verificación de la función social en el predio "El Refugio" no existiría infraestructura ni pasto sembrado, por lo que no se acreditaría el cumplimiento de la función social en el predio; asimismo reclama que no se hubiese intimado para presentar los registros de rigor de la marca de ganado.

CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda contenciosa administrativa y corrida en traslado, la misma es contestada en el término de ley por la Directora Nacional a.i del Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA, conforme cursa memorial de fs. 102 a 108, en los términos siguientes:

-Respecto a que no se dio cumplimiento lo establecido en el art. 169 del D.S. N° 25763, manifiesta que no es claro en su apreciación, toda vez que cada una de las etapas del procedimiento de saneamiento han sido cumplidas a cabalidad ya sea por la empresa habilitada GEOCAT y posteriormente por el INRA siendo que si bien la precitada empresa no cumplió algunas etapas del proceso de saneamiento el INRA a través de la emisión de informes procedió a subsanar las mismas, en tal sentido resulta intrascendente lo alegado en este punto por el actor.

-Señala que no se notificó con la Resolución disponiendo el Inicio del proceso de saneamiento como lo establece el art. 170 del D.S. N° 25763, ya que refiere que en la carpeta de saneamiento cursa el actuado a fs. 32 misma que fue publicada en un medio de prensa de circulación nacional y así también se publicó en una radio emisora.

-En cuanto al punto de que no se realizó el correspondiente Relevamiento de Información en Gabinete; indica que en la carpeta de saneamiento cursan el informe Técnico Legal UDSABN N° 264/2012, por el que se adecuan los actuados generados en el predio el Refugio 1 y Refugio II, al actual Reglamento aprobado por el D.S. N° 29215 y que mediante el informe en conclusiones en su punto 2 y 3 se hace mención respecto al expediente 17608 con título ejecutorial N° 607303. Respecto al punto en que acusa la contradicción de la posesión y la verificación de la función social del predio "El Refugio 1" en el Informe en Conclusiones, manifiesta que la entidad administrativa efectuando la valoración de acuerdo a la documentación generada en las pericias de campo, como la ficha catastral, registro de la función económica social y las fotográficas de mejoras no se evidencia que el predio "El Refugio", cuente con ganado y documentación idónea, como tampoco demuestra pasto sembrado e infraestructura adecuada para la actividad ganadera, toda vez que el mismo no cumple con el art. 310 del D.S. N° 29215.

CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado Constitucional de Derecho, tiene el propósito de lograr un

equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados, a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.

Que, conforme a lo previsto por el art. 36-3 de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ., arts. 7, 186; 189-3) de la C.P.E. y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, corresponde a este Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo que dio mérito a la emisión de la Resolución Administrativa RA-SS No. 02 18/2015 de 19 de febrero de 2015, emitido dentro el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SANSIM), respecto al polígono N° 133 del predio denominado "EL REFUGIO 1", ubicado en el municipio San Andrés, provincia Marban del departamento de Beni.

Que, en este contexto, corresponde a éste Tribunal ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en que fue planteada por María Paz Salecy Justiniano Vaca en representación de Hugo Jiménez Aponte, considerando el término del memorial de contestación, en la que se fundamenta en los mismos argumentos, en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa se advierte que, el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM), respecto al polígono N° 133 del predio denominado EL REFUGIO 1, se ejecutó en vigencia de la L. N° 1715 modificada por L. N° 3545, Decreto Supremo N° 25763 y N° 29215 y normas conexas, por lo que la cita de éstas disposiciones legales será realizada conforme al análisis de los fundamentos de la demanda:

1.- En relación a que no cursarían etapas previstas en el art. 169 del D.S. N° 25763.-

Si bien una de las primeras etapas a efectuarse dentro el proceso de saneamiento es la elaboración del Relevamiento de Información en Gabinete, la cual no cursa de manera separada dentro la carpeta predial, se tiene que dicho acto cursa dentro el Informe en Conclusiones de 20 de abril de 2012, cursante de fs. 148 a 152 de antecedentes, asimismo de fs. 158 a 159 cursa Aviso Público de Exposición Pública de Resultados,

misma que de acuerdo al certificado de difusión de fs. 162 de antecedentes dicho acto fue publicada en la "Radio Beni", así también a fs. 164 y 165 cursan Acta de Inicio y Cierre de Socialización de Resultados de fecha 30 de abril y 3 de mayo de 2012 respectivamente, por ultimo de fs. 186 a 188 cursa Resolución Final de Saneamiento, al efecto de lo previamente descrito se tiene que el INRA dio estricto cumplimiento a lo establecido en el art. 171 del D.S. N° 25763 vigente en su momento, concordante con el art. 292 del D.S. N° 29215, dando cumplimiento asimismo a lo establecido en los arts. 305 y 327.111 del mismo decreto, en tal sentido y habiéndose verificado la existencia de los documentos acusados inexistentes dentro el proceso de saneamiento del predio denominado "Refugio 1", y haber dado cumplimiento con todas las etapas del proceso de saneamiento, este Tribunal no encuentra vulneración alguno al art. 169 del D.S. N° 25763 vigente en su oportunidad.

2.- Respecto a la inexistencia de la Resolución de Inicio de Saneamiento que vulneraria el art. 170 del D.S. N° 25763.-

En cuanto al presente punto y de la revisión de la carpeta de saneamiento se evidencia que de acuerdo al art. 170 del D.S. N° 25763 cursa de fs. 32 a 34 Resolución Instructora N° R.I-SSO-B- 0039/2004 de 8 de septiembre de 2004, documento por el que se da Inicio al Proceso de Saneamiento Simple de Oficio en el Polígono 133 dentro el predio "EL REFUGIO 1 y REFUGIO II", resolución que de acuerdo al certificado de fecha 21 de septiembre de 2004 cursante a fs. 39 de la carpeta de saneamiento fue publicada en el Diario "La Palabra del Beni" el edicto agrario del precitado saneamiento, publicación que da estricto cumplimiento a lo establecido en el art. 172.1 del D.S. N° 25763 vigente en su momento, resultando al efecto sin fundamento alguno la acusación de la inexistencia de la resolución instructoria a más que se puso en conocimiento de los interesados mediante la publicación del edicto agrario usante a fs. 37 de la carpeta de antecedentes consecuentemente no se vulneró el derecho a la defensa que a lega el demandante.

3.- En cuanto a la inexistencia del Informe de Relevamiento de Información en Gabinete y la no valoración del Exp. N° 17068 que vulneraria el art. 171 del D.S. N° 25763.-

Que, habiéndonos ya referido en relación a esta acusación en el punto 1 de la presente resolución, cabe recalcar que este actuado fue subsanado y/o reencausado en el Informe en Conclusiones, cursante de fs. 148 a 152 de antecedentes, y en el que en su punto 2. en lo pertinente de manera textual señala: "Que en el área resultado de la mensura del predio, no se identificó ningún expediente agrario que guarde relación con el relevamiento de información en campo referente al predio REFUGIO 1 de propiedad del señor Víctor Hugo Jiménez Aponte". Asimismo se tiene que en su anexo 1 del informe en conclusiones cursante a fs. 153 de antecedentes establece que el exp. 17608, se encuentra desplazado a 2 km del área de saneamiento, en tal sentido y de la verificación de antecedentes se concluye que, siendo el objetivo de la elaboración del relevamiento de información en gabinete el identificar los expedientes que están o podrían estar sobrepuestos al área de saneamiento para su valoración en el informe en conclusiones; en el caso presente se señala, que se especificó y se identificó el expediente N° 17608, y se valoró la misma en el informe en conclusiones, subsanando así la supuesta falta del mosaicado de expediente realizado en el relevamiento de información en gabinete, indicando que el expediente N° 17608 no se sobrepone al aérea mensurada del predio "El Refugio 1"; en tal razón no se advierte vulneración del art. 171 del D.S. N° 25763 tampoco del art. 115.11 del C.P.E, a más de ser intrascendente lo observado.

4.- Respecto a que no se hubiese acreditado posesión legal y la falta de acreditación de la marca de ganado.-

De la revisión de antecedentes se tiene que de fs. 93 a 94 cursa ficha catastral en relación al predio El Refugio 1, levantado a nombre de Víctor Hugo Jiménez Aponte, en el que se tiene registrado 800 cabezas de ganado criollo, pasto 452.1010 has, contando asimismo con marca y su respectivo registro, información análoga registrada en el formulario de Registro de la Función Económica Social cursante de fs. 95 a 97 de antecedentes, así también de fs. 99 a 108 cursa fotografías de ganado vacuno dentro el predio "El Refugio 1", de fs. 148 a 152 cursa Informe en Conclusiones en el que en su punto 4.2. VARIABLES LEGALES. ANTIGÜEDAD DE LA POSESIÓN., de manera textual señala: "Revisada y analizada la documentación detallada en el punto 2 del presente informe y la generada durante la información de relevamiento en campo, se acredita posesión anterior a la promulgación de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996. ", asimismo en su punto VALORACIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL., en lo concerniente prescribe: "(...), se establece que el predio denominado el REFUGIO 1 no cumple la función social conforme a lo previsto por los arts. 393 y 397 de la Constitución Política del Estado (...)."

De lo descrito precedentemente, se evidencia una franca contradicción entre los datos recabados que cursan en la Ficha Catastral y el Informe en Conclusiones, por cuanto éste último, valora una pequeña propiedad ganadera como una empresa o mediana propiedad ganadera, siendo que los argumentos que sustentan su decisión, resultan ser incongruentes e impertinentes, por las siguientes razones: a) En el punto 4.2. VARIABLES LEGALES, señala que: "Finalmente indicar que, durante las tareas de encuesta catastral, verificación de la función social, así como por las fotografias de mejoras se evidencia que en el predio no existe infraestructura, pasto sembrado, incumpliendo de esta manera con lo establecido en el art. 164 y 165 del D.S. N° 29215, así como lo previsto en el art. 41 de la Ley N° 1 715", aspecto que resulta un exceso por parte de la autoridad administrativa; b) Así también en el mismo punto 4.2. del Informe en Conclusiones, señala "(...), se establece que el predio denominado EL REFUGIO 1 no cumple la función social conforme a lo previsto por los arts. 393 y 397 de la Constitución Política del Estado (...).", tal apreciación resulta necesaria cuando se trata de valorar la función económica social, es decir, en medianas propiedades y empresas agropecuarias; por lo que no resulta apropiado para el caso en análisis, toda vez que se trata de una pequeña propiedad con actividad ganadera ; c) en relación a la falta de pasto cultivado, se debe recordar que el art. 165.1 inc. a), establece que en el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado, es decir, alternativamente uno u otro, pero no necesariamente ambos; siendo que en el presente caso se tiene identificada la existencia de ganado bovino, resulta nada razonable la decisión del INRA.

Por lo expuesto, se evidencia que el Informe en Conclusiones no cumple con lo previsto en el art. 304.1 inc. c) del D.S. N° 29215, en cuanto a la valoración de la función social, al respecto corresponde señalar que S egún lo descrito precedentemente, y conforme la normativa legal vigente, se tiene que en pequeñas propiedades ganaderas solo corresponde la verificación de la función social y no así la función económica social, asimismo, no corresponde la verificación del registro de marca de ganado, debiendo aplicarse lo dispuesto en los arts. 164 del D.S. N° 29215, que textualmente establece: "El Solar Campesino, la Pequeña Propiedad , las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Origen, cumplen la función social, cuando sus propietarios o poseedores, demuestran residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional y sostenible de la tierra y sus recursos naturales, destinados a lograr el bienestar o desarrollo familiar o comunitario, según sea el caso, en términos económicos, sociales o culturales"; y art. 165 de la misma norma señala: I. "Se verificará la residencia en el lugar, uso o aprovechamiento tradicional de la tierra y sus recursos naturales. a) En el caso de la pequeña propiedad ganadera se constatará la existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado y la infraestructura adecuada a esta actividad; y b) En el caso de la pequeña propiedad agrícola se constatara la residencia o la existencia de actividad agrícola, mejoras o áreas en descanso." (Las negrillas son incorporadas)

Por lo expresado, corresponde invocar la jurisprudencia, que al respecto, ha emitido éste Tribunal, en la Sentencia Agroambiental Nacional S2 a N° 002/2016 que señala: "En este sentido, del análisis de la revisión del proceso de saneamiento se tiene que durante el trabajo de campo, la entidad administrativa constató en el predio Santa Teresa, la existencia de 23 cabezas de ganado vacuno, las que conforme a las observaciones consignadas en la ficha catastral, no llevan la marca de fierro de propiedad del beneficiario del predio Juan Carlos Bowles Parada;.(..). ".

Con relación a no haberse probado la titularidad del ganado identificado en el predio, el art. 165 del D. S. N° 29215, dispone que, en la pequeña propiedad ganadera, durante la verificación del cumplimiento de la Función Social lo que debe constatarse, es la "existencia de cabezas de ganado o pasto sembrado

y la infraestructura adecuada a esta actividad", en este sentido, lo que se constató durante el relevamiento de información en campo del predio Santa Teresa, al margen de las mejoras, fue precisamente la existencia de ganado vacuno, en la cantidad de 23 cabezas de las que según la ficha catastral, no llevan la marca del beneficiario del predio Juan Carlos Bowles Parada y este aspecto, fue considerado en el Informe en Conclusiones y en el Informe UDSA-BS N° 28512014, para determinar que no puede considerase el predio bajo los alcances de una propiedad pequeña con actividad ganadera.

En este contexto, debe entenderse que el referido art. 165 del D.S. N° 29215, debe ser considerado dentro de parámetros mucho más flexibles en relación a lo establecido para la verificación del cumplimiento de la Función Económica Social, puesto que el concepto de Función Social conforme a lo establecido por el art. 2-1 de la L. N° 1715, incluye elementos como "el logro del bienestar familiar" o el "desarrollo económico de sus propietarios", concordante con lo establecido por el art. 164 del D.S. N° 29215 y el art. 397-II de la C.P.E. que establece que la función social "constituye la fuente de subsistencia .0 de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares", en tal razón, si bien el INRA justifica la decisión de considerar al predio como pequeña propiedad agrícola en consideración a no haberse probado la titularidad del ganado identificado, sin embargo, al margen de no pronunciarse con relación al registro de marca efectuado en la alcaldía de Trinidad y las pozas que constituyen, según los beneficiarios, bebederos del ganado, omite considerar, que sea en forma zositiva o neaativa el contenido del art. 165 del D.S. N° 29215 con referencia al ganado. (..)

De donde se tiene que la autoridad administrativa a tiempo de llevar adelante la actividad de relevamiento de información en campo, al haber evidenciado el cumplimiento de la función social con actividad ganadera, conforme el registro de una cantidad de 800 cabezas de ganado, así como la infraestructura consistente en 1 potrero y alambrado; al efecto en el Informe en Conclusiones no fundamenta técnica ni jurídicamente por qué debió exigirse la presentación de lo dispuesto por el art. 167 del D.S. N° 29215, cuando debió haber sido valorado de acuerdo a lo previsto en el art. 165 del D.S. N°292 15, al tratarse de una pequeña propiedad ganadera, aspecto que vulnera el debido proceso, al tratarse de una pequeña propiedad ganadera debe el INRA exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 165 y no el art. 167 del D.S. 29215.

5.- En cuanto a la falta de citación con cinco días de anticipación y la falta de notificación con el Informe en Conclusiones.-

Conforme se realizó la revisión de antecedentes se tiene que de fs. 83 a 84 cursa carta de citación de 17 de septiembre de 2004, misma que fue diligenciada de manera personal al señor Víctor Hugo Jiménez Antelo, para que participe dentro el proceso de saneamiento simple de su predio entre los días 22 y 23 de septiembre de 2004, así también de fs. 93 a 94 cursa ficha catastral de 24 de septiembre de 2004, misma que fue levantada a favor del señor Víctor Hugo Jiménez Antelo respecto del predio "El Refugio", al efecto se tiene que el ente administrativo dio estricto cumplimiento a lo establecido en el art. 45 del D.S. N° 25763, vigente durante esa etapa, y que de manera textual señala: "Las notificaciones y publicaciones se practicarán y diligenciarán dentro de los cinco (5) días calendario, computables a partir del día siguiente, al del acto objeto de la notificación"., normativa concordante con lo estipulado en el art. 71 del D.S, N° 29215, aspecto por el que se concluye que la citación fue diligenciada oportunamente y en plazo previsto por ley.

En cuanto a la acusación de no haberse notificado con el Informe en Conclusiones cabe referirnos a lo estipulado en el art. 305 del D.S. N° 29215 que en lo pertinente señala: I. "Elaborados los informes en conclusiones por polígono, sus resultados generales serán registrados en un informe de cierre, (...). Este documento deberá ser puesto en conocimiento de propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados, asimismo, de las personas representantes o delegadas de las organizaciones sociales o sectoriales acreditadas, a objeto de socializar sus resultados y recibir observaciones o denuncias"., al efecto y de la revisión de antecedentes se tiene que de fs. 158 a 159 cursa Aviso Público de Exposición Pública de Resultados, misma que de acuerdo al certificado de difusión de fs. 162 de antecedentes dicho acto fué publicada en la "Radio Beni", así también a fs. 164 y 165 cursan Acta de Inicio y Cierre de Socialización de Resultados de fecha 30 de abril y 3 de mayo de 2012 respectivamente, en tal sentido este Tribunal concluye que el INRA dio cabal cumplimiento a lo establecido en el art. 305 del D.S. N° 29215, es así que lo acusado en éste punto por la parte actora carece de sustento legal.

En éste ámbito fáctico y normativo se concluye que la entidad administrativa, a tiempo de sustanciar el procedimiento y emitir la Resolución Administrativa RA-SS No. 0218/2015 de 19 de febrero de 2015, vulneró las normas que regulan el proceso de saneamiento por lo que corresponde fallar en éste sentido.

POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en primera y única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 7, 186 y 189-3) de la CPE; art. 36-3) de la L. N° 1715, modificada por la L. N° 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria; arts. 11 y 12 de la L. N° 25 del Órgano Judicial y art. 13 de la L. N° 212 de 23 de diciembre de 2011, FALLA declarando PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa de fs. 27 a 31 vta., interpuesta por María Paz Salecy Justiniano Vaca en representación de Hugo Jiménez Aponte, contra Jhonny Oscar Cordero Núñez Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria INRA, en consecuencia nula la Resolución Administrativa RA-SS No. 0218/2015 de 19 de febrero de 2015, en tal sentido, retrotrayendo el proceso hasta el vicio más antiguo se dispone la anulación del proceso hasta fs. 148 inclusive, debiendo disponerse se ejecute una nueva valoración de la información generada y documentación adjunta al proceso y se lo sustancie conforme a normativa en vigencia.

Notificadas que sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes a la entidad administrativa correspondiente sea en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas según corresponda de las piezas procesales cursante de fs. 32 a 34, 37, 39, 93 a 94, 95 a 97, 99 a 108, 148 a 153, 158 a 159, 162, 164 a 165 y 186 a 188 con cargo al Instituto Nacional de Reforma Agraria.

No firma el Magistrado Lucio Fuentes Hinojosa por ser de voto disidente.

Regístrese, notifíquese y archívese.-

Fdo.

Dra. Deysi Villagómez Velasco Magistrada Sala Segunda

Dr. Bernardo Huarachi Tola Magistrado Sala Segunda