SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL Sª 2ª Nº 115/2017
Expediente: Nº 2075-DCA-2016
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante (s): Celio Tillmann en representación de la Empresa "Agropecuaria Tillmann" | |
Demandado (s): Juan Evo Morales Ayma Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Distrito: Santa Cruz | |
Propiedad: Santa Fe | |
Fecha: Sucre, 24 de Octubre de 2017 | |
Magistrado Relator: Bernardo Huarachi Tola |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 13 a 25 vta., memoriales de subsanación de fs. 52 a 53 vta., 59 y vta. interpuesta por Celio Tillmann en representación de la Empresa "Agroindustrial Tillmann" contra Juan Evo Morales Ayma Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, por la que impugna la Resolución Suprema N° 18059 de 9 e marzo de 2016, Auto de admisión de fs. 61 y vta., memorial de contestación de fs. 142 a 145 y de fs. 249 a 252, réplica, los antecedentes del proceso, todo lo que convino ver; y,
CONSIDERANDO I.- La parte actora impugna la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, en razón a que se habría incurrido en varias irregularidades que vulneran el debido proceso y el derecho a la defensa instituidos en el art. 115.II y 119.II de la CPE.
Como antecedente, i ndica que por solicitud de 4 de septiembre de 1996 de la Central de Organizaciones de los Pueblos Nativos Guarayos (COPNAG) el saneamiento abarca la provincia Guarayos y no la provincia Obispo Santisteban, así también señala la resolución de inmovilización RAI-TCO M° 009/1997 de 11 de julio de 1997, la Resolución Determinativa N° R-ADM-TCO-05/2000 de 15 de febrero de 2000, y que a partir de la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO 003/2000 de 14 de septiembre de 2000 fueron incluidos al proceso de saneamiento la provincia Santisteban y el cantón Minero; en ese sentido el proceso de saneamiento del predio Tres Marias I ahora Agropecuaria Canaan SRL estaría lleno de irregularidades como:
I.I. Contradicción.- Refiere que existe contradicción entre la Resolución Determinativa y la Resolución Instructoria, puesto que en la determinativa señala que el polígono N° 03 comprende las provincias de Marban y Guarayos pero la instructoria señala provincias Marban, Guarayos y Santisteban, a más de no coincidir la ubicación geográfica.
Igualmente señala que una vez determinada el área de saneamiento, debió procederse a cumplir con el art. 189 del D.S. N° 24784 (identificación en gabinete) aspecto que no ocurriría; tampoco existiría la notificación por edicto con la R-ADM-TCO-05/2000 de 15 de febrero conforme señala el art. 50.I del mismo decreto; asimismo se habría omitido difundir en una emisora local la resolución instructoria de 14 de septiembre de 2000 conforme señala el art. 170.I.e) del nuevo reglamento aprobado por D.S. N° 25763; acota que no cursa el mosaicado referencial de identificación de expedientes agrarios titulados o en trámite, todos estos aspectos contravendrían lo señalado en los arts. 50, 189 del D.S. N° 24784 y arts. 40, 41.b), 170, 171 y 265 del D.S. N° 25763.
I.II. Pericias de campo efectuadas entre los años 2000 y 2003 fuera de plazo.- Señala que la resolución instructoria señaló la fecha de inicio de las pericias de campo, pero no así su finalización contraviniendo el art. 170.II del D.S. N° 25763; que no existiría el reporte del ajuste de datos de GPS e información digital vulnerando así el art. 173.I.b) del D.S. N° 25763; contradicción en el cite del informe ETJ N° 074/2003 respecto a su fecha de emisión; igualmente contradicción en las fotografías de mejoras de fs. 72, 75 y 76 que supuestamente serían del año 2000 pero en la fecha generada de forma automática por la maquina seria del año 2003, aspecto que considera como falsedad en la fecha de verificación de la FES; tampoco existiría participación del control social, incumpliendo así el art. 172.f) del D.S. N° 25763; igualmente las cartas de citación estarían borroneadas, la elaboración de las fichas catastrales con diferentes caligrafías e incompletas; falta del acta de cierre de pericias de campo, puesto que sólo habría informes contradictorios en la fecha de finalización de las pericias, a más de que la verificación de la FES (30 de octubre de 2003) seria posterior al cierre oficial de las pericias del polígono N° 03.
Manifiesta que las pericias de campo Tres Marías I ahora Agropecuaria Canaan SRL, fueron realizadas por la Empresa Consulter en septiembre de 2000 siendo que ese trabajo fue instruido al INRA, además dichos trabajos fueron recién entregados el 10 de octubre de 2003 al responsable de las pericias del polígono N° 03, aspecto que se adecuaría al art. 31 de la CPE de entonces; pese a dichas irregularidades y adecuación de fechas, el INRA continuó con el proceso y en octubre de 2003 verificó la FES, reitera que la realización de pericias fue instruido al INRA y no a la empresa Consulter, aspecto que se corroboraría en el Informe INF-TCO 654/2003 de 10 de octubre, puesto que a esa fecha no se habría realizado las pericias de campo del predio objeto de la demanda, por ello ilegalmente se decidió adecuar los trabajos de la Empresa Consulter, adecuando las carpetas como si se hubieran hecho las pericias en octubre de 2000, pero que en realidad la verificación recién fue en octubre de 2003, aspecto que se corroborarían con el decreto de 14 de octubre de 2003, fotografías, croquis de mejoras con borrón en último digito de año, acreditación de control social, cuyas irregularidades vician de nulidad insubsanable; sin embargo en el informe ETJ N° 074/2003 de 29 de agosto "2004" no hicieron observación alguna vulnerando los arts. 115.II y 119.II de la Constitución y los arts. 170 y 173 del reglamento aprobado por D.S. N° 25763.
I.III. Proceso enviado a la unidad de fiscalización del INRA.- Señala que ante las irregularidades descritas, dicha unidad debió realizar un control de calidad, sin embargo mediante Res. Adm. RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre, anuló obrados hasta el informe ETJ N° 074/2003 de 29 de agosto de "2004" incluso los formularios de verificación de la FES puesto que se habría evidenciado simulación en el cumplimiento de la misma; basándose sólo en imágenes satelitales multitemporales, considerando como si fuese cierto las pericias de campo del año 2000, siendo que las pericias en realidad se llevaron en octubre de 2003 y no el año 2000, señalando además que existiría simulación del cumplimiento de la FES, por lo que considera que el INRA debió verificar el cumplimiento de la FES en forma directa de acuerdo al art. 159 del D.S. N° 29215 y ordenar nuevo levantamiento del registro de la FES, sin embargo pese a las irregularidades, vulnerando los arts. 145, 168 a 175 del D.S. N° 25763 se continuó con el proceso de saneamiento sin anular hasta las pericias, como debía haberse procedido conforme al entendimiento del Tribunal Agrario y el Tribunal Agroambiental citando al respecto la SAN S1° N° 65/2015 de 14 de agosto.
Acota que el informe en conclusiones de 9 de abril de 2013, no considera ni una sola mejora del predio "Tres Marías I", limitándose a señalar que hay incumplimiento de la FES sugiriendo entre otras declarar tierra fiscal la superficie de 4.951.3973 ha aspecto que generó falsa expectativa para las organizaciones sociales de Santa Cruz entre ellas la supuesta Comunidad La Bolivianita, quienes bajo influencias pretendieron apropiarse de su predio en contubernio con el INRA.
En esa línea los actores continúan afirmando irregularidades que vician el saneamiento, por lo que hubieran presentado reclamos mediante memoriales de 6 de noviembre de 2012, de febrero de 2013, denuncias después del informe en conclusiones y memoriales de 17 de junio de 2013 y 6 de junio de 2014.
I.IV. Nulidad del proceso de saneamiento antiguo.- Describe que producto de las denuncias, el INRA efectuó control de calidad, por lo que mediante informe técnico legal DDSC-CO II INF. N° 01259/2014 y Res. Adm. RES.ADM RA SAN TCO N° 012/2014 declaró la nulidad de obrados del saneamiento de las Tierras Comunitarias de Origen respecto del predio "Tres Marias I" hasta la anterior denominada pericias de campo, hoy relevameinto de información en campo, por observaciones de fondo, y mediante RES. ADM. RA SAN TCO N° 017/2014 resuelve reiniciar y ampliar el plazo para ejecutar el relevamiento de información en campo al interior del polígono N° 03 ubicado en el municipio San Pedro provincia Obispo Santisteban sobre la superficie de 4.626.7714 ha
I.V. Nuevos trabajos de relevamiento de información en campo año 2014.- Indica que anulado el proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo, mediante RES. ADM. RA SAN TCO N° 017/2014 de 27 de noviembre, se instruyó nuevo trabajo de relevamiento de información en campo con participación de COPNAG y FSTCB, verificándose la inexistencia de la propiedad "Tres Marias I", puesto que fueron transferidas legalmente sin buscar fraccionar en superficies menores a la pequeña propiedad, puesto que a la fecha mantienen la calidad de empresa agropecuaria (Agropecuaria Canaan SRL, El Arrozal y Santa Fe) cumpliendo la FES sin problemas con los colindantes, habiéndose desarrollado la demás actividades conforme a normativa (informe de campo, en conclusiones y proyecto de resolución, etc.); luego, describe una resolución suprema sin indicar el N° mismo que se habría remitido al ministerio de la presidencia para la firma y titulación.
También señala la aparición de una extraña denuncia de la Comunidad "La Bolivianita" por medio de la FSUTCB refiriendo que el INRA habría favorecido a empresarios, aspecto que considera que el INRA debió declarar infundada tales denuncias, pero se realizó un nuevo control de calidad en noviembre de 2015 y mediante el informe técnico legal DDSC-CO II INF. N° 2612/2015 se sugirió anular el proceso, lo cual sería aprobada por Auto de 16 de marzo de 2015 sin fundamento legal alguno y por Auto de 28 de septiembre 2015 ilegalmente se habría resuelto anular el proceso; posteriormente ocurriría una serie de irregularidades respecto a la fecha de elaboración de informes, asimismo habiendo sido notificado el 10 de noviembre de 2015 con el Informe N° 2612/2015 de 25 de septiembre, hizo uso del recurso de revocatoria y considera que se le vulneró el derecho al debido proceso garantizado por la CPE, por lo que el INRA mediante R.A. N° 33/2015 de 26 de noviembre revocó en parte el Auto de 28 de septiembre de 2015; sin embargo el Director departamental habría dictado una Res. Adm. extraña y ultrapetita contraria al art. 86 del D.S. N° 29215 por el que anula o revoca el Auto de 28 de septiembre de 2015 y de forma ultrapetita anula el proceso de saneamiento sin ninguna investigación hasta la Res. Adm. RES. ADM RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, dejando vigente el antiguo -no dice cual- viciado de nulidad; en ese sentido la referida Res. Adm (012/2014) en vez de revocar en parte, lo que hace es revocar totalmente, vulnerando el derecho a la igualdad, acceso a la justicia y al debido proceso, en su elemento de congruencia y fundamentación, dejando nulo todo lo obrado respecto a los predios "Agropecuaria Canaan SRL, El Arrrozal y Santa Fe" antes "Tres Marias I"; asimismo, señala que no hubo fraccionamientos posteriores a dicha resolución -no dice cual-; a más de que la consideración del PLUS seria irrelevante para anular obrados, además que por principio universal al resolver un recurso no se puede agravar la situación del recurrente (demandantes) menos atentar los derechos fundamentales.
En ese sentido, notificado con la Res. Adm. DDSC-UDAJ N° 33/2015, al ser atentatoria a sus derechos, indica haber impugnado la misma mediante recurso jerárquico, mereciendo el mismo la Res. Adm. N° 014/2016 de 28 de enero de 2016 de desestimación por no estar legitimado el señor Genor Pizzatto (recurrente), pero según el poder N° 878/2015 refiere que tiene facultad para interponer dicho recurso a más de que la misma institución habría admitido su personería en el recurso de revocatoria, por ello no sería coherente indicar ausencia de personería, evitando resolver el fondo, violando nuevamente el derecho de acceso al ajusticia y doble instancia del art. 30.14 de la ley N° 025 y 180.II de la CPE.
Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016.- Señala que la resolución ahora impugnada, se basa en un informe en conclusiones que fue anulado por Res. Adm. DDSC-UDAJ N° 33/2015 de 26 de noviembre de 2015, que entre otras dispuso anular el proceso hasta el vicio más antiguo (Res. Adm. RES. ADM. RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014 de acuerdo al art. 86.b) del D.S. N° 29215); en suma la resolución suprema emergería en base a informes técnicos y legales anulados; en ese contexto solicita declarar probada la demanda , anulando el proceso hasta el vicio más antiguo es decir hasta la valoración de la FES.
CONSIDERANDO II.- Que, posterior a la subsanación de la demanda, es admitida mediante Auto de 8 de julio de 2016 cursante a fs. 61 y vta., consecuentemente es corrida en traslado a los demandados y tercero interesado, quienes responden de acuerdo a lo siguiente.
II.I. Responde de Ministro de Desarrollo Rural y Tierras.- La mencionada autoridad responde negativamente señalando que tanto la R.A. TCO R-ADM-TCO-05/00 de 15 de febrero de 2000 como la R.A. Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 de 14 de septiembre de 2000 señalan las coordenadas en las que se efectuaría el saneamiento, además de no ser cierto que se haya omitido el relevamiento de gabinete de acuerdo el informe técnico DDSC-CO-II N° 2632/2015 de 2 de octubre de 2015; igualmente en cuanto a la falta de publicación del edicto de la resolución determinativa, señala que los demandantes participaron activamente en el proceso de saneamiento, suscribiendo los diferentes actuados, particularmente respecto del trabajo de campo por lo que no existe ninguna vulneración del derecho a la defensa.
En cuanto al mosaicado referencial indica que esta actividad es parte de la etapa preparatoria del proceso común de saneamiento pero en el caso presente, sostiene que siendo las resoluciones operatorias de 1997 y 2000 los D.S. N° 24784 y 25763 de ese entonces no contemplaban dicha actividad, como ahora si lo establece el D.S. N° 29215.
En cuanto a la falta de la fecha de conclusión de las pericias de campo, se remite a la SAN S1° 100/2016, coligiendo que la iniciación del mismo debe ser claro pero la finalización sería irrelevante, si de por medio no existe alguna indefensión; siendo además ilógico pensar que no se hubiera realizado la campaña pública puesto que los demandantes participaron en la misma estampando sus firmas en los actuados (Cesar Tillmann y Celio Tillman).
Respecto al recurso de revocatoria y jerárquico, señala que fue desestimada por falta de legitimación del señor Genor Pizzatto, a más de ser cosa juzgada puesto que los impetrantes no habrían activado los mecanismos legales; igualmente de acuerdo al art. 76.IV -no dice cual- este tribunal estaría impedido de ingresar al análisis de la resolución de dicho recurso.
Acerca de la falta de notificación con el informe en conclusiones, señala que la misma no es una resolución, sino medidas actos o preparatorios para una resolución, por ello de acuerdo al art. 76.II D.S. N° 29215 no es recurrible; siendo además de acuerdo al art. 70 del citado reglamento, obligatoria la notificación con las resoluciones y no así con los informes.
En esa línea concluye señalando que en el proceso de saneamiento de los predios "Agropecuaria Canaan SRL., El Arrozal y Santa Fe", se cumplieron con las normativas que rigen la materia, por lo que solicita declarar improbada la demanda y firme la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016.
II.II. Responde del Presidente de Estado.- Respondiendo de forma negativa, y efectuado una descripción de los antecedentes de saneamiento, indica que la Resolución determinativa de área de saneamiento de la TCO N° R-ADM-TCO-05/00 de 15 de febrero de 2000 y la resolución instructoria N° R-ADM-TCO 003/2000 de 14 de septiembre de 2000 fueron emitidas de acuerdo al art. 289 y 170 respectivamente, que se ajustan a la normativa, siendo además que los datos consignados en ella son referenciales y no definitivos; también señala que el proceso fue debidamente publicitado, en el periódico "La Estrella", en ese marco no se le puede quitar validez al referido proceso, los argumentos formales no implican nulidad, siendo además que los plazos del proceso de saneamiento no son fatales ni perentorios.
Igualmente señala que se ha efectuado controles de calidad, por lo que en un marco legal se procedió a emitir la Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 044/2011 de 12 de septiembre de 2011 bajo los fundamentos de los informes técnicos RA N° 016/2011 y Legal UFA 018/2011 de 8 y 9 de septiembre, llegándose a identificar fraude en la FES, por tal razón procedieron a la anulación hasta la ETJ en cumplimiento de los arts. 2 de la ley N° 1715, 173-c), 171, 283-II y III-b) y 239-II del D.S. N° 25763 como la guía del encuestador respecto a la verificación del cumplimiento de la FS o FES, al haberse comprobado la simulación de la FES de 3.500.0000 ha de cultivos de soya, lo cual no sería cierto, en ese sentido, en apego a la Disposición Transitoria Primera y art. 160 del D.S. N° 29215 se determinó fraude en el cumplimiento de la FES.
En cuanto a que no se le habría notificado indica que el proceso es público y que el interesado participó haciendo uso de los recursos de ley, en ese sentido mal se podría señalar falta de notificación o vulneración del derecho a la defensa o al debido proceso, por lo que solicita declarar IMPROBADA la demanda.
CONSIDERANDO III.- La parte actora efectúa la réplica, en lo sustancial; recalca que si bien los datos de ubicación del predio, superficie y limites no son definitivos, tampoco su modificación puede ser al libre albedrio sino de acuerdo a la normativa, en ese marco, habría clara contradicción entre la resolución determinativa y resolución instructoria lo cual sería contrario al art. 185, 274, 289 y 190 del D.S. N° 24784.
Acota que no se cumplió con la difusión de la resolución instructoria en edicto como indica el art. 170 del D.S. N° 25763, a más de que no sería posible cambiar de modalidad los SAN TCO de acuerdo al art. 144-II del citado reglamento.
Refiere que el INRA al contestar, sólo corrobora que el trabajo de campo se realizó en 2 etapas diferentes, el 2000 por la empresa CONSULTER y otra el 2003 por el INRA para realizar trabajos complementarios, en ese marco el control de calidad se habría basado en las supuestas pericias del año 2000, contradiciendo las pruebas, fotografías, anexos, referencias de vértices etc., estas irregularidades no fueron observadas, en ese marco, el control de calidad no reflejaría lo real de los hechos.
Asimismo reitera la omisión de señalar plazo y el inicio del proceso en la resolución instructoria y no así el incumplimiento de los plazos; además la contestación seria prácticamente una confesión judicial; igualmente no habría pronunciamiento alguno sobre la ausencia del informe de relevamiento en gabinete, contrariando así el art. 169 y 171 del D.S. N° 25763; tampoco existiría pronunciamiento sobre el informe ETJ N° 074/2003, incumplimiento del art. 172-f) del D.S. N° 25763, borrones y cartas de representación de octubre de 2000; en esa línea reitera los argumentos de la demanda.
Reitera que intencionalmente no le notificó con los resultados del informe en conclusiones de 5 de octubre de 2015 lo que sería vulneratorio al derecho de defensa señalado en el art. 115 y 119 de la CPE.; por lo que se ratifica en las acusaciones, solicitando se declare probada la demanda anulando antecedentes y procederse a la nueva valoración del cumplimiento de la FES.
Por su parte la Directora Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria por sí y en representación de la Presidencia de Estado, a fs. 306 y vta, reitera los argumentos de su contestación centrando la misma en el control de calidad y fraude en el cumplimiento de la FES.
CONSIDERANDO IV.- Que, conforme a lo previsto en los arts. 7, 12.I, 186 y 189.3 de la CPE., art. 36.3 de la ley N° 1715, modificada por la ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ.; es competencia jurisdiccional de éste Tribunal efectuar la revisión del proceso administrativo de saneamiento, tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
Que, el proceso contencioso administrativo es una demanda tramitada como proceso de puro derecho, por medio del cual se somete a control constitucional de legalidad los actos administrativos de la autoridad administrativa (Instituto Nacional de Reforma Agraria) que hubieren lesionado derechos de los particulares o sus intereses jurídicamente protegidos, es decir opera cuando hay oposición entre los intereses particulares frente al interés del poder público. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de la normativa que regula dicha tramitación, y si estos incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento.
Que, la naturaleza del proceso contencioso administrativo, al tramitarse en la vía ordinaria de puro derecho conforme a los arts. 775 a 781 del Cód. Pdto. Civ., fundamento que tiene su origen en el art. 354.II del citado adjetivo civil; del cual se extrae que se sustanciará en base a pruebas preconstituidas, es decir en base al expediente del proceso de saneamiento de los predios denominados "Agropecuaria Canaan SRL., El Arrozal y Santa Fe", antes denominados TRES MARIAS I polígono N° 003 situado en el municipio de San Pedro provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz; sobre dicho expediente de saneamiento recaerá efectuar el control constitucional de legalidad.
Siendo así el carácter de las demandas de puro derecho, las pruebas que cada una de las partes pudieran presentar en esta instancia, resultan ser innecesarias, puesto que ya se tiene la prueba preconstituida (antecedentes de lo referido en el anterior párrafo), en todo caso no sería razonable quitarle validez a los actos administrativos, en base a las pruebas y medios de convicción generados fuera de la instancia administrativa, salvo que éstas fuesen presentadas en el proceso de saneamiento pero que no hubieran sido consideradas por el INRA.
CONSIDERANDO V.- Que, de los datos compulsados se establece que el proceso de saneamiento del predio denominado "Agropecuaria Canaan SRL., El Arrozal y Santa Fe " se efectúo bajo la modalidad de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO) polígono N° 003 ubicado en el municipio de San Pedro provincia Obispo Santisteban del departamento de Santa Cruz, remontándose sus actuados iniciales a julio de 1997 (fs. 99) y la Resolución Final de Saneamiento de 9 de marzo de 2016; en consecuencia se colige que la misma se sustanció bajo la CPE. de 1967 (abrogada) y la CPE. (actual), ley N° 1715 y su modificatoria ley N° 3545, Decretos Supremos Reglamentarios N° 24784, 25763 y 29215, por lo que éste Tribunal colegiado debe realizar las siguientes consideraciones al respecto.
Si bien se acusa muchísimas irregularidades u observaciones, particularmente desde el momento en que el proceso cambio de curso; no es menos cierto que la parte actora participó activamente en el proceso de saneamiento tanto desde su "predecesor" Siegfried Boos Junior como por los propios actores en los diferentes momentos del proceso de saneamiento, en ese sentido, alguna acusación de indefensión no tiene mayor consistencia; sin embargo, habiéndose efectuado la revisión de los actuados del proceso de saneamiento, es oportuno señalar la normativa constitucional que rige a la administración pública, en ese sentido el art. 108 de la CPE. manda que son deberes de las bolivianas y los bolivianos: "1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes".
Por su parte el art. 232 de la CPE. establece: "La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad , calidez, honestidad, responsabilidad y resultados ", en ese sentido también refiere el art. 1-f) de la ley N° 2027 que señala "Reconocimiento de la eficacia, competencia y eficiencia en el desempeño de las funciones públicas para la obtención de resultados en la gestión "
Que, el art. 180.I de la CPE. ordena: "La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material , debido proceso e igualdad de las partes ante el juez".
De la normativa anteriormente referida, con meridiana claridad se establece que todos estamos sometidos a la Constitución Política del Estado y demás normativa infraconstitucional y, siendo que uno de los elementos característicos de toda disposición es la generalidad, corresponde en consecuencia su respeto, aplicación y cumplimiento obligatorio de la normativa en vigencia, tanto por los servidores públicos como por los particulares, en ese sentido ante la inobservancia de los principios que rigen la administración estatal, nos encontramos ante actos y omisiones eventualmente arbitrarios, por consiguiente susceptible de impugnarse ante la instancias competentes; dicho esto ingresamos a resolver el caso de autos.
V.I. Respecto a la contradicción de resoluciones en cuanto al saneamiento de la provincia Obispo Santisteban que recién se hubiera incluido a partir de la resolución instructoria N° RA-ADM-TCO 003/2000 de 14 de septiembre y no desde un inicio (resolución determinativa).- Si bien esa afirmación es verídica, no es menos cierto que el proceso de saneamiento del predio "Santa Fe" antes "Tres Marías I", fue llevado a cabo con la participación de los actores, en cuyas intervenciones no se advierte alguna observación sobre éste punto, convalidando en consecuencia dichos actuados, máxime si el mismo no tiene ninguna incidencia en el proceso de saneamiento, siendo una observación puramente formalista.
V.II. En cuanto a que no se hubiera cumplido con el art. 50 y 189 del D.S. N° 24784 y arts. 40, 41-b) 170 y 171 del D.S. N° 25763 respecto al trabajo de gabinete y difusión del edicto.- Sobre el tema, la resolución determinativa de área de saneamiento de 15 de febrero de 2000 conforme consta de fs. 100 a 102 fue emitida en vigencia del reglamento de saneamiento aprobado por D.S. N° 24784, por su parte la resolución instructoria de 14 de septiembre de 2000 fue emitida bajo el reglamento agrario aprobado por el D.S. N° 25763, con esa aclaración, corresponde señalar que el art. 189 (identificación en gabinete) del D.S. N° 24784 señala "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), determinadas las áreas de saneamiento y, en su caso, aprobadas, requerirán a sus departamentos competentes: a) La identificación de Títulos Ejecutoriales emitidos con anterioridad .(...) b) La identificación y clasificación de los procesos agrarios en trámite con sentencia ejecutoriada o minuta de (...) c) La representación en un mapa de la ubicación geográfica, superficie y límites...", del referido reglamento se entiende que la identificación en gabinete es anterior a la resolución instructoria conforme también se colige del art. 190-I (resolución instructoria) del D.S. N° 24784 que establece: "Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), concluida la identificación en gabinete, dictarán resolución intimando..:", en consecuencia queda claro que esta actividad no fue cumplida por la entidad administrativa conforme la normativa disponía; asimismo, a fs. 103 se observa un Auto relativo a la identificación en gabinete pero en absoluto constituye ese trabajo, el mismo señala Auto de 9 de marzo de 2000 en cuyo primer párrafo indica "En cumplimiento a lo previsto por el art. 189 del Decreto supremo N° 25763 y Resolución Administrativa Determinativa de Área de saneamiento de (...) requiérase a la (...) procedan según corresponde a:" observándose una absoluta incongruencia entre la fecha del auto y el decreto que en ese tiempo aun era inexistente; en ese sentido, si bien por documental de fs. 104 de 12 de septiembre de 2000 y auto de 14 de septiembre de 2000 de fs. 108 da por concluida la identificación de gabinete, sin embargo ante el requerimiento de identificación del trabajo de gabinete, en antecedentes no se advierte ningún informe que corrobore la realización de ese actuado de acuerdo al momento oportuno como establecía la normativa, sino mucho tiempo después (al final del proceso); en ese contexto estos errores y omisiones sólo denotan que el trabajo fue realizado sin cumplir las debidas diligencias al que toda entidad pública se encuentra obligado, por ello mismo incapaz de producir algún efecto jurídico válido y viene a ser contrario a lo establecido en el art. 8 de la ley N° 2027 que señalan entre otros deberes: "b ) Desarrollar sus funciones, atribuciones y deberes administrativos, con puntualidad, celeridad, economía, eficiencia, probidad y con pleno sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes y el ordenamiento jurídico nacional. e) Atender con diligencia y resolver con eficiencia los requerimientos de los administrados", debiendo acotarse además los actuados señalados están en contrasentido del principio ético moral ñandereko (vida armoniosa) que proclama nuestra constitución, aspecto que deberá ser remediado.
V.III. En cuanto a las pericias de campo estuvieran fuera de plazo.- El demandante indica que por Resolución Instructoria no se señaló la finalización de las pericias de campo, al respecto el art. 170-II del D.S. N° 25763 claramente establece lo siguiente; "Esta Resolución dispondrá también la realización de la campaña pública y pericias de campo, fijando plazo y fecha de inicio , respectivamente", de lo que se concluye que la normativa vigente en su oportunidad no establece la indicación o fijación de la fecha de conclusión de las pericias, por lo que resulta impertinente esta acusación.
Sobre la omisión del art. 173-I-b) del D.S. N° 25763 en razón a que no habría el reporte de ajuste de datos del GPS e información digital, se extraña tal acusación puesto que la referida normativa no tiene relación con lo reclamado, en consecuencia impertinente lo acusado.
V.IV. Respecto a la contradicción del Informe de Evaluación Técnica Jurídica N° 073/2003 y demás acusaciones en este punto.- Inicialmente señalar que si bien algunas acusaciones son verídicas (contradicción), otras en cambio no tienen asidero, como las fechas de las fotografías, siendo además actuados que quedaron anulados en mérito de las resoluciones que en su oportunidad el Instituto Nacional de Reforma Agraria emitió; en ese contexto, este Tribunal en el ejercicio de sus funciones como contralor de los actos de la administración pública (INRA), de la revisión de antecedentes del proceso de saneamiento se tiene, que mediante Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011 cursante a fs. 533 a 538 en su parte resolutiva primera se resolvió anular obrados "...hasta la etapa de Evaluación Técnico Jurídico de la carpeta predial, Informe de Evaluación Técnico Jurídico N° 074/2003 de fecha 29 de agosto de 2004... (...) dejando sin efecto legal los formularios de Registro de la Función Económico Social (...) Croquis de Mejoras (...) Fotografía de Mejoras...", disponiendo además en su resolución tercera medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajo, prohibición de innovar, la no consideración de transferencias sobre el área del predio "Tres Marías I"; pero por Resolución Administrativa RES.ADM. RA SAN TCO N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014 cursante a fs. 854 a 856 nuevamente (siendo que varios actuados propias de las pericias ya se encontraban anuladas como efecto de la R.A. 004/2011) se resuelve primero "Declarar la NULIDAD de obrados de proceso administrativo de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen correspondiente al predio denominado "TRES MARIAS I " de propiedad del Sr. Siegfried Boos Juinor, hasta las anteriormente denominadas pericias de campo (Hoy Relevamiento de Información en Campo), incluidas estos, por haberse evidenciado observaciones de fondo en el procedimiento, ..." (cursiva es agregada), debiendo en consecuencia realizarse nuevo trabajo de relevamiento de información en campo, de acuerdo a lo señalado en los arts. 296 al 302 del D.S. N° 29215, en ese sentido atinadamente fue emitida la Resolución Administrativa RES.ADM. RA SAN TCO N° 017/2014 de 27 de noviembre de 2014 (fs. 864 a 867) que resuelve reiniciar y ampliar el plazo previsto para realizar los trabajos de relevamiento de información en campo establecido en la resolución, entre otras, la Resolución Instructoria N° R-ADM-TCO-003/2000 de 15 de febrero de 2000.
Bajo esa situación se efectúa nuevo trabajo de campo (ver fs. 864 y sgts.); sin embargo, mediante Auto de 28 de septiembre de 2015 cursante de fs. 4308 a 4310 del antecedente agrario, entre otras se resuelve: "ANULAR obrados de proceso de Saneamiento Simple de Oficio hasta el vicio más antiguo, vale decir, hasta el Informe en Conclusiones de fecha 29 de enero de 2015, incluida esta, nulidad que alcanza a todos los informes preliminares posteriores a Relevamiento de Información de Campo los cuales dieron origen a dicho Informe en Conclusiones..."; siendo esa la situación del proceso de saneamiento del predio "Santa Fe" antes parte del predio "Tres Marias I" naturalmente se efectúa nuevo Informe en Conclusiones de 5 de octubre de 2015 cursante de fs. 4326 a 4343 (vigente) el mismo que en su parte conclusiva refiere "Que, las transferencias presentadas posterior a la citada resolución de medidas precautorias, NO SERAN TOMADAS EN CUENTA, así como el fraccionamiento de predio TRES MARIAS I , esto en apego estricto a los dispuesto en Resolución Administrativa RA-DN-UFA N° 004/2011 de 12 de septiembre de 2011 en su punto resolutivo TERCERO..."(sic., cursiva es agregada), de lo que se puede advertir que en el Informe en Conclusiones de 5 de octubre se toma en cuenta y se la valora un actuado administrativo (R.A. 004/2011 de medidas precautorias) que expresamente quedó anulado como efecto de la Resolución Administrativa N° 012/2014 de 20 de agosto de 2014, a más de que mediante providencia de 12 de octubre de 2015 (fs. 4352) las etapas precedentes merecieron la respectiva aprobación de acuerdo al art. 325-II del D.S. N° 29215, estos hechos vulneran flagrantemente el debido proceso en su vertiente congruencia, puesto que si bien se valora el tema del incumplimiento de las medidas precautorias de acuerdo al art. 304-g) del D.S. N 29215 no es menos cierto que hasta ese entonces la R.A. N° 004/2011 se encontraba sin efecto, en consecuencia mal podría servir de base para efectuar alguna recomendación o el curso a seguir en el proceso de saneamiento, como se la hizo, aspecto que si bien mediante Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 35/2015 de 26 de noviembre de 2015 cursante de fs. 4806 a 4812 se intentó aclarar -si se quiere- la situación del proceso y los efectos de las resoluciones que hubieran quedado vigentes o anulados previo a realizar el informe en conclusiones, la citada resolución (RA. N° 35/2016) tampoco es clara y precisa al momento de resolver, pues indica: "PRIMERO.- Revocar en parte el Auto de fecha 28 de septiembre de 2015, emitida dentro del proceso de saneamiento de los predios denominados "AGROPECUARIA CANAAN S.R.L.", "EL ARROZAL" y "SANTA FE", (anteriormente denominado predio TRES MARIAS I) por los argumentos expuestos en la presente resolución; disponiéndose en consecuencia la nulidad de actuados del proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo es decir hasta la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN TCO N° 012/2014 de fecha 20 de agosto de 2014, inclusive...", es decir nuevamente se vuelve a incurrir en incongruencias en vacios y ambigüedades, interpretando se deduce que se refiere a la parte resolutiva segunda del Auto de 28 de septiembre de 2015 (fs. 4310), sin embargo, al señalar la R.A. N° 035/2015 hasta el vicio más antiguo (R.A. N° 012/2014 de 20 de agosto) se omite considerar o dejar subsistente que, de por medio se encuentra la Res. Adm. RES.ADM RA SAN TCO N° 017/2014 de 27 de noviembre que viene a ser la base para el reencause del proceso de saneamiento, inobservando así el art. 66-b) del D.S. N° 29215, estos errores y omisiones dejan en la más absoluta incertidumbre al administrado y afectan el debido proceso en su vertiente a la seguridad jurídica y congruencia, previsto en el art. 115 y 178-I de la CPE.
En ese contexto, respecto a la vulneración del debido proceso ; cabe señalar que conforme al art. 43 y 44 de la Constitución anterior, se colige que los servidores públicos ejercen su trabajo en función del interés de la colectividad procurando la eficacia de los actos de la función pública ; asimismo, el art. 2 de la ley N° 2027 indica "... tiene por objeto regular la resolución del Estado con sus servidores públicos (...) y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad...", entendimiento que concuerda con los deberes establecidos en los incisos b), e) y f) del art. 8 del mismo cuerpo normativo, en esa misma línea el art. 4 inc. c) de la ley N° 2341 señala "La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso" , por consiguiente, cuando los actos administrativos de cualquiera de los servidores públicos de las instituciones estatales son desarrollados en el marco del respeto y cumplimiento de la normativa, con responsabilidad, idoneidad, diligencia debida, en ese caso nos encontramos ante una administración eficaz y eficiente cuyos actos conllevan plena eficacia, pero al existir trabajos deficientes como en el caso en análisis (contradicciones en la fecha, omisión de salvar actuados al anular obrados, etc.), falta de relevamiento de gabinete en su momento oportuno como establecía el art. 189 y 190-I del D.S. N° 24784 y demás irregularidades como se tiene descrito en la demanda, así fueran sobre actos anulados, ésta forma de accionar de la entidad administrativa repercuten en la eficacia que deben tener los actos administrativos consecuentemente son inejecutables y no podrían generar efectos, a más de que estas deficiencias desacreditan el accionar del ente administrativo estatal, comprometiendo consigo la pulcridad y transparencia que deben tener todos los actos de la administración pública, pues se pone en tela de juicio o en entredicho su accionar (INRA), consecuentemente nos encontramos ante una flagrante vulneración al debido proceso, en tal razón corresponderá fallar en ese sentido.
V.V. Respecto a las descripciones y observaciones del proceso enviado a la unidad de fiscalización del INRA, el informe en conclusiones de 9 de abril de 2013, nulidad del proceso de saneamiento antiguo.- Siendo que las acusaciones versan sobre actuados que fueron en su momento anulados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria nos remitimos a lo señalado en el anterior acápite (V.IV.).
V.VI. En cuanto a que el INRA emitió la R.A. N° 004/2011 de 12 de septiembre anulando hasta la ETJ N° 074/2003 de 29 de agosto de 2004 solo en base a imágenes satelitales .- Habiéndose en parte señalado en los anteriores puntos, sin embargo sobre el particular cabe indicar que el art. 397.I de la CPE. señala: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria . Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad" postulado que concuerda con el art. 393 de la misma norma suprema y art. 166 de la anterior Constitución.
En consecuencia si bien el art. 2.IV de la ley N° 1715 modificada por ley N° 3545 señala que la función social o económica social será verificada necesariamente en campo y siendo ese el principal medio de comprobación de la FS o FES no es menos cierto que la Disposición Transitoria Octava de la ley N° 3545 establece que "Las superficies que se consideren con posesión legal , en saneamiento serán aquellas que, siendo anteriores a la vigencia de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, cumplan efectivamente con la función social o la función económica social, según corresponda, de manera pacífica, continuada y sin afectar derechos legalmente adquiridos o reconocidos" esta última previsión normativa plenamente acorde con la máxima agraria que proclama "la tierra es de quien la trabaja", por otra, también se colige que no es suficiente demostrar cumplimiento de la FES sólo en el momento de las pericias, sino que el cumplimiento de la misma (FES) debe ser de forma continua; en ese marco, más allá de la sobreposición que hubiera con alguna área protegida o propiedad de terceros, la entidad administrativa previamente deberá reencausar el proceso administrativo de saneamiento, ejecutando los actos y etapas del proceso de saneamiento de acuerdo al orden de las etapas que la normativa reglamentaria determina, es decir cumpliendo el debido proceso que establece nuestra Constitución, además de analizar y verificar en campo, como por medio de instrumentos técnicos (imágenes satelitales, análisis del uso de suelo, etc.) el efectivo y continuado cumplimiento de la FES desde el año de la vigencia de la ley N° 1715.
V.VII. En cuanto a que la Resolución Suprema impugnada estaría en base a un informe en conclusiones anulado.- De la revisión de antecedentes cursa la Resolución Administrativa DDS-UDAJ N° 33/2015 de fs. 4732 a 4738, Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 34/2015 de fs. 4771 a 4777 y Resolución Administrativa DDSC-UDAJ N° 35/2015 de fs. 4806 a 4812 todas de 26 de noviembre de 2015, siendo ésta última notificada a Celio Tillmann, resoluciones idénticas que en lo sustancial resuelven por revocar en parte el Auto de 28 de septiembre de 2015 y que textualmente señala: "Revocar en parte el Auto de fecha 28 de septiembre de 2015, emitida (...); disponiéndose en consecuencia la nulidad de actuados del proceso de saneamiento hasta el vicio más antiguo es decir hasta la Resolución Administrativa RES.ADM.RA SAN TCO N° 012/2014 de fecha 20 de agosto de 2014, inclusive, conforme ..." (cursiva y subrayado es agregado), resoluciones administrativas que no identifican ni excluyen los actuados a considerarse como subsistentes a efectos de proseguir con la etapa final del proceso de saneamiento, por lo que al señalar "hasta" resulta evidente que fue anulado el "último informe en conclusiones de 5 de octubre de 2015 de fs. 4326 a 4343, aviso publico de fs. 4344, el informe de cierre de fs. 4346 a 4347 y demás actuados, en ese entendido, se colige que la resolución suprema ahora impugnada emerge sobre la base de actos que legalmente no existen.
Finalmente, siendo evidente que el informe de relevamiento en gabinete no fue llevado a cabo en su momento oportuno, el mismo viene a ser parte de las primeras actuaciones del proceso de saneamiento, por lo que no corresponde realizar mayor discernimiento en el caso de autos, debiendo en todo caso el Instituto Nacional de Reforma Agraria adecuar su actuar estrictamente a la normativa a fin de no incurrir en vulneración del derecho al debido proceso, en su elemento congruencia; en ese marco se concluye que durante el proceso de saneamiento llevado a cabo dentro el predio "Agropecuaria Canaan SRL. El Arrozal y Santa Fe" antes llamado "Tres Marias I" el INRA no efectuó su trabajo dentro el marco de la normativa que rige el proceso de saneamiento pasando por alto el curso del orden de etapas del saneamiento, correspondiendo en consecuencia fallar en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186, y 189.3 de la CPE., arts. 36.3 y 68 de la ley N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa; en consecuencia NULA la Resolución Suprema N° 18059 de 9 de marzo de 2016, emitida dentro del proceso de Tierras Comunitarias de Origen (SAN TCO), respecto del predio denominado "Agropecuaria Canaan SRL, El Arrozal y Santa Fe" , consecuentemente se anula los antecedentes del proceso de saneamiento hasta fs. 103 (Auto de 9 de marzo de 2000), debiendo el INRA efectuar nuevo proceso de saneamiento de acuerdo a la normativa en vigencia.
Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas según corresponda de las piezas del expediente agrario citados en el último considerando, con cargo a la entidad demandada.
No suscribe la Magistrada Deysi Villagomez Velasco por ser de voto disidente.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.-
Fdo .
Dr. Bernardo Huarachi Tola Magistrado Sala Segunda
Dr. Lucio Fuentes Hinojosa Magistrado Sala Segunda
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