SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª Nº 90/2017
Expediente: N° 1500-NTE-2015
Proceso: Nulidad Absoluta de Título Ejecutorial | |
Demandante: Nicolasa Colque Mamani representada por María Cristina Carballo Arciniega | |
Demandados: María Rodríguez y Alberto Raúl Rodríguez | |
Distrito: Cochabamba | |
Predio: "Urinzaya, Parcelas 405, 406 y 407" | |
Fecha: Sucre, 28 de agosto de 2017 | |
Magistrada Relatora: Dra. Deysi Villagomez Velasco |
VISTOS: La demanda de Nulidad Absoluta de Títulos Ejecutoriales interpuesta por Nicolasa Colque Mamani, representada por María Cristina Carballo Arcienega, memorial de respuesta de fs. 136 a 141 de obrados, memoriales de réplica de fs. 146 a 148 vta. y dúplica de fs. 156 a 158 vta. de obrados, Sentencia Constitucional Plurinacional N° 1410/2016-S3 de 5 de diciembre, de fs. 206 a 220 de obrados, los antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda de fs. 54 a 59 de obrados, María Cristina Carballo Arcienega mediante Poder Notarial N° 445/2015 de 13 de marzo de 2015 otorgado por Nicolasa Colque Mamani, interpone demanda de Nulidad Absoluta de los Títulos Ejecutoriales Nos. PPD-NAL 050757, PPD-NAL 050758 y PPD-NAL 050759 emitidos el 30 de marzo de 2012, en contra de María Rodríguez y Alberto Raúl Rodríguez, bajo los siguientes antecedentes de hecho y fundamentos de derecho:
Refiere que su poderconferente Nicolasa Colque Mamani adquirió de su padre Adrian Colque Rodríguez los terrenos que pertenecían a Nazario Colque, propiedad que en saneamiento fue divida en tres parcelas, obteniéndose de manera fraudulenta los Títulos Ejecutoriales Nos. PPD-NAL 050757, PPD-NAL 050758 y PPD-NAL 050759, los dos primeros a favor de María Rodríguez y el último a favor de Alberto Raúl Rodríguez, en este entendido la apoderada señala que su representada habría dejado dichos terrenos al cuidado de la madre de los demandados Rosa Rodríguez, a quien por sus servicios le habría entregado una parte de estos terrenos de aproximadamente 800 m2., lugar donde actualmente tienen su vivienda los demandados.
Señala también que la actora Nicolasa Colque Mamani en fecha 24 de noviembre de 2014 se enteró recién que se habrían emitido los Títulos Ejecutoriales que impugna, cuando la hija de la cuidadora le habría indicado que estos terrenos le pertenecían a ella y a su hermano, que lo habrían obtenido vía adjudicación previa ejecución del saneamiento interno aprobado por el INRA Cochabamba, siendo poseedores legales desde antes del 18 de octubre de 1996, es decir María Rodríguez desde el 1 de mayo de 1982 y Alberto Raúl Rodríguez desde el 1 de febrero de 1991, datos que según la actora son falsos, erróneos y contradictorios por lo que demanda la nulidad de los Títulos Ejecutoriales en razón a lo siguiente:
1. Existiría incompetencia en razón del territorio , porque estos predios se encuentran dentro del límite del radio urbano del poblado El Paso - Quillacollo, encontrándose a tres cuadras de la plaza principal, así lo evidencia la documentación que acompaña como ser: a) Registro de propiedad en Derechos Reales, inscrito en el Libro Primero de Propiedad y no así en el Libro de Propiedad Agraria de Quillacollo, b) Certificación de la Dirección de Urbanismo, que acredita que la propiedad se encuentra incorporada a la fusión urbana de acuerdo a la Ordenanza Municipal N° 96/2009, c) Plano de Regularización aprobado el 22 de noviembre de 1999, que acredita que la propiedad se encuentra en el radio urbano, d) Formulario de mantenimiento del predio urbano, acreditando que cuentan con código catastral XII-15-FRU-388, e) Formulario de solicitud de cambio de registro de la propiedad inmueble urbana, f) Certificado sobre propiedad inmueble, mediante el cual la oficina Distrital de Catastro de Quillacollo acredita que el inmueble urbano es de propiedad de Nicolasa Colque Mamani, g) Tasas de Impuestos Municipales correspondientes a las gestiones 2009 y 2001, h) Comprobantes de cobro de servicios de la Asociación de Usuarios de Agua Potable y alcantarillado "El Paso" de la gestión 2014 a nombre de Nicolasa Colque Mamani; y, finalmente i) Los antecedentes del saneamiento efectuado por la "Junta Vecinal Urinzaya", siendo esta una OTB que pertenece al área urbana de la jurisdicción territorial de Quillacollo, cuyas atribuciones son distintas a las de las comunidades campesinas e indígenas que pertenecen al área rural, asimismo señala que esta documentación acredita el derecho propietario de la actora y evidencia que dichos terrenos se encuentran dentro del área urbana de la Sub-Alcaldía "El Paso" correspondiente al Municipio de Quillacollo, que de acuerdo al Plan Director aprobado por Ordenanza Municipal N° 096/2009, que en su art. 1 aprueba el Plan Director Urbano-Agrícola 2009, contemplando entre otros el Plan de Uso de Suelo por lo que tiene plena vigencia y eficacia jurídica, aspecto demostrado por la Certificación G.A.M.Q./D.A.U.Q. CERT. 195/12 de 21 de marzo de 2012, el cual establece que la propiedad de Nicolasa Colque se encuentra en la zona "El Paso" Sector Urinzaya, incorporado a la fusión urbana.
2. Habría afectación de derechos legalmente adquiridos por terceros , por cuanto los demandados habrían indicado que se encuentran en posesión de estos terrenos desde antes del 18 de octubre de 1996, sin embargo la firma estampada en la ficha que cursa a fs. 111 vta. de la carpeta predial no corresponde a la Cédula de Identidad de Alberto Raúl Rodríguez esto porque él radicaría en España, asimismo afirma que estas adjudicaciones las tramitaron sobreponiéndose en su totalidad al lote de terreno que pertenece a la actora, quien en el año 2009 habría sufrido un accidente de tránsito, razón por la cual tuvo que ausentarse por tres años a la ciudad de Santa Cruz para su curación y restablecimiento, teniendo conocimiento de este hecho los demandados, de manera mañosa y fraudulenta, sustanciaron el proceso de saneamiento sin notificarle para que haga valer su derecho, sumiéndola en estado de indefensión, afectando su derecho propietario legalmente constituido, regularizado y registrado en Derechos Reales.
3. La posesión de los demandados sería ilegal , puesto que no existe en la carpeta predial ninguna documentación que acredite tal posesión, siendo distintas las fechas de las posesiones sobre dichos terrenos que son continuos distorsionándose de esta manera la realidad, por otra parte indica que no puede haber posesión legal al existir un contrato verbal para que la madre de los demandados cuide estos terrenos habiendo fallecido en diciembre de 2010, no existiendo prueba de haber sido cultivados.
Por lo señalado la parte actora asevera que dichos predios se encuentran incorporados a la Fusión Urbana de acuerdo a la Ordenanza Municipal 96/2009, por lo que el INRA no tendría competencia para sustanciar el saneamiento, en aplicación de lo dispuesto por el art. 11-II del D.S. N° 29215, concordante con el art. 8 y 18 de la Ley N° 1715 y que según el art. 50-2-a de la Ley N° 1715, se constituye como causal de nulidad absoluta cuando el Título Ejecutorial es otorgado sin competencia en razón de territorio, tomando en cuenta que la Resolución Administrativa de Ampliación de Inicio de Procedimiento RA IP N° 07/2010 de 18 de junio de 2010 es posterior a la emisión de la Ordenanza Municipal N° 96/2009 de 22 de septiembre de 2009, correspondía al INRA aplicar lo dispuesto por el art. 11-II del D.S. N° 29215 para determinar su competencia en razón del territorio de manera previa a la ejecución del saneamiento, tomando en cuenta que el predio se encontraría incorporado a la fusión urbana de acuerdo al Plan Director Urbano del Gobierno Municipal de Quillacollo.
Asimismo indica que en su caso no se cumpliría con el primer requisito para a la adjudicación ordinaria cual es la posesión legal, no habiéndose demostrado este aspecto puesto que los demandados sabían que estos terrenos tenían dueño, incurriendo en fraude respecto a la acreditación de la posesión y su antigüedad, operándose la nulidad establecida en el art. 268-I del D.S. N° 29215. Tampoco se habría efectuado con el segundo presupuesto cual es el cumplimiento de la función social, puesto que los demandados no ejercieron la posesión por cuenta propia, sino merced a un acuerdo verbal arribado con la madre de los demandados, siendo ilegal su posesión al tenor de lo dispuesto por el art. 310 del Reglamento Agrario, vulnerándose de esta manera el art. 164 de dicho Reglamento. Finalmente señala que se transgrede el tercer presupuesto, al afectar derechos de terceros, siendo que sus personas demostraron tener derecho sobre estos terrenos que tienen antecedente en Título Ejecutorial, por lo que se contravendría el art. 66-I-1 de la Ley N° 1715, arts. 198 y 199 del D.S. N° 25763 y la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, concordante con el art. 309 del actual Reglamento.
En conclusión señala que los demandados indujeron en error esencial y simulación absoluta al omitir informar al INRA que estos terrenos no eran fiscales, fingiendo de manera fraudulenta estar en posesión pacifica y continúa, siendo el INRA incompetente en razón del territorio y por ausencia de causa; incurriendo consiguientemente en las causales establecidas en el art. 50 Parágrafo I, Núm. 1, Incs. a y c; y Núm. 2, Incs. a y b de la Ley N° 1715, por lo que pide se declare probada su demanda y nulos los Títulos Ejecutoriales cuestionados, disponiendo la cancelación de su registro en Derechos Reales.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda por auto de fs. 83 y vta. y corrida en traslado, mediante memorial de fs. 136 a 141 de obrados María Rodríguez por sí y en representación de su hermano Alberto Raúl Rodríguez responde negativamente a la demanda en el plazo establecido por ley con los siguientes argumentos:
En primer término, señala como fundamento de su defensa la ausencia vicios de nulidad en los Títulos Ejecutoriales Nos. PP-NAL-050757, PPD-NAL-050758 y PPD-NAL-050759, puesto que en el proceso de saneamiento se habría cumplido todas las etapas de acuerdo a la normativa vigente, por lo que no existiría nada irregular, que conforme al Informe Técnico Legal se establece que se desarrolló en apego de los arts. 283-c, 285 y 286-b del D.S. Nº 29215, igualmente se realizó el mosaicado referencial de predios con antecedentes titulados, se amplió la etapa de relevamiento justamente a objeto de evitar caer en error, en suma durante el saneamiento se obtuvo toda la información necesaria, cumpliendo con el art. 292-g del D.S. N° 29015. Asimismo señala que se realizó el control de calidad donde no se detectó ilegalidad alguna en el proceso de saneamiento, por lo que los Títulos Ejecutoriales ahora cuestionados emergen de un debido proceso y no tendrían vicios de nulidad.
Respecto a la competencia del INRA en razón del territorio para sanear la propiedad, señala que la Ordenanza Municipal que incorpora el predio en cuestión a la fusión urbana, a inicios del saneamiento no se encontraba homologada por el Ministerio correspondiente, al respecto cita el art. 11 del D.S. Nº 29215, motivo por el cual el INRA no suspendió el desarrollo del saneamiento, pues el mismo se habría efectuado en área rural, por lo que no existe vulneración del art. 122 de la C.P.E.
Por otra parte responde señalando que no se ha afectado derechos legalmente adquirido por terceros , por cuanto de las pruebas del proceso de saneamiento, se demuestra que su persona y su hermano están en posesión pacífica de estos predios desde 1 de mayo de 1982 y 1 de febrero de 1991 respectivamente, que conforme al art. 283-I-c del D.S. Nº 29215 esta su posesión fue acreditada en la fase de relevamiento de información en campo, levantándose diferentes actas, en conformidad a lo dispuesto por los arts. 295-a, 296, 298 y 299-a-b del Decreto Reglamentario Agrario, recabándose los datos necesarios y verificándose el cumplimiento de la Función Social; asimismo refiere que el Informe de Relevamiento de Información de Campo establece que la junta vecinal Urinzaya está exento de conflictos por linderos, que su posesión legal fue demostrada en la encuesta catastral e informe en conclusiones por lo que no hubo sobreposición a predios de la demandante, en suma no se habría afectado derechos legalmente adquiridos por terceros.
Respecto a que el saneamiento se habría llevado de forma subrepticiamente, refiere que no hay tal situación, pues se cumplió con la publicidad, intimando a los interesados a que se presenten, habiéndose publicado el informe de cierre, donde la demandante no se apersonó, precluyendo así su derecho de reclamo; tampoco inició el proceso contenciosos administrativo que permita efectuar el control jurisdiccional de legalidad del proceso de saneamiento.
En cuanto a su posesión legal , indica que está plenamente acreditada, particularmente desde el informe de relevamiento de información de campo, donde se certificó la legalidad y fecha de antigüedad con data anterior a 1996, además del cumplimiento de la Función Social; bajo ese contexto el Informe de Control de Calidad señala que en el proceso de saneamiento no hubo irregularidades, que de existir errores u omisiones las mismas habrían sido subsanadas.
En general, señala que el INRA actuó con plena competencia, tomando en cuenta la vocación del suelo, reiterando que la verificación de la FS o FES, así como la posesión únicamente se efectúa durante el relevamiento de información en campo, indica también que no hay fraude en la acreditación del origen, legalidad y antigüedad de su posesión, además que el trabajo es la fuente de adquisición y conservación de la propiedad agraria, por lo que no existiría violación de la norma en cuanto a la posesión, ni se habría inducido al INRA a cometer error esencial, simulación absoluta, menos crear situaciones ajenas a la realidad, en suma asevera que se cumplió el debido proceso, refiriendo que la demandante no explica de forma clara las disposiciones vulneradas, citando la Sentencia SAN Nº 11/2007 del 24 de abril de 2007; con estos argumentos concluye que los Títulos Ejecutoriales cuestionados son válidos por lo que solicita se declare improbada la demanda, con costas.
CONSIDERANDO: Que, en el plazo previsto por ley María Cristina Carballo Arcienega en representación de la demandante Nicolasa Colque Mamani, mediante memorial de fs. 146 a 148 vta. de obrados formula réplica manifestando lo siguiente:
Sobre la ausencia de vicios de nulidad en los Títulos Ejecutoriales sostenida por los demandados, aclara que en su demanda no se observa la vulneración de los art. 283 y 286 del Reglamento Agrario, asimismo señala que los demandados no logran contradecir la demanda al no saber explicar cual la relación que tendría el mosaicado, la ampliación del relevamiento de información en campo y el control de calidad con los puntos demandados.
Respecto a la competencia del INRA en razón del territorio para sanear la propiedad agraria, indica que la parte demandante elude contestar los argumentos de su demanda, a pesar de ello en el caso presente no existe certificación que acredite que los predios en cuestión se encuentran fuera del radio urbano, aspecto que viola el proceso de saneamiento. Según la parte accionante, si los demandados hubieran cumplido con este requisito esencial de presentar dicha certificación municipal, "jamás se habría realizado el saneamiento" ya que esta certificación habría sido emitida mencionando que el terreno objeto de saneamiento esta dentro del área de Proyección Urbana con Ordenanza pendiente de homologación, por lo que en aplicación del art. 11.II de la Ley N° 1715 la competencia del INRA debía quedar suspendida, al respecto aclara que no se discute que la Ordenanza no ha sido homologada, sino el hecho de que el INRA habría realizado el saneamiento sin tener la certeza de que esos terrenos pertenecen al área rural.
Con relación a la afirmación que hacen la parte demandada respecto a que no se habría afectado derechos legalmente adquiridos por terceros, hace notar la confesión que hacen respecto a que su terreno se encontraría en el mismo lugar y que son colindantes, si esto fuera verdad se pregunta, por qué no fue notificada durante el proceso de saneamiento para suscribir las actas de conformidad de linderos, que de la revisión de los planos se evidencia la sobreposición en un cien por ciento, por lo que no es verdad que sean terrenos distintos; señala también que los demandados no explican cual el origen de su supuesto derecho posesorio, que en todo el sector del valle central de Cochabamba no existen terrenos fiscales; no mencionan tampoco que por un acto de humanidad permitió que su madre viva gratis en una habitación dentro de sus terrenos. Por otra parte señala que no se imaginó que sus terrenos estaban siendo saneados por el INRA, puesto que los mismos estarían dentro el radio urbano, a tres cuadras de la plaza central. Respecto a la notificación con la Resolución Final de Saneamiento, sostiene que los demandados tenían pleno conocimiento que ella era la dueña de estos terrenos, sin embargo de manera mañosa omitieron revelar esta información al INRA, que los demandados sabían que por su enfermedad se encontraba en la ciudad de Santa Cruz, que estos terrenos no eran fiscales, por lo que correspondía su notificación personal con la Resolución Final de Saneamiento para que asuma defensa.
Sobre la condición de poseedores legales de los demandados, indica que es falso porque Alberto Raúl Rodríguez vive y radica hace 15 años en España, nunca fue agricultor ni poseedor, reitera que no existe ninguna documentación que respalde su posesión pacifica anterior a 1996, conforme señala que el art. 66-I-1, concordante con el art. 198 y 199-c de la Ley N° 1715, así como la Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 3545, concordante con el art. 309 y 310 del Reglamento Agrario, por lo que no se habría cumplido con la posesión legal pacifica y continua, existiendo fraude en la antigüedad de la posesión, operándose la nulidad absoluta de los Títulos Ejecutoriales, al no haberse verificado el cumplimiento de la Función Social, vulnerando el art. 164 del citado Reglamento y al haberse afectado derechos de terceros legalmente adquiridos, reiterando que no se ha cumplido con estos presupuestos para la adjudicación, resultado falso el derecho esgrimido por los demandados quienes habrían inducido al INRA incurra en error esencial y simulación absoluta, estando dichos actos contradichos con la realidad.
Por su parte María Rodríguez, adjuntando Testimonio de Poder N° 599/2015 conferido por su hermano Alberto Raúl Rodríguez que da por bien hecho todo lo actuado, mediante memorial de fs. 156 a 158 vta., presenta dúplica respecto a los argumentos de la réplica, en el siguiente sentido:
Las actividades que corresponden a las tres etapas del saneamiento se han desarrollado dentro de los plazos y términos establecidos en la normativa agraria, que respecto a lo manifestado por la actora de no responder la vulneración de los arts. 283 y 286 del D.S. N° 29215, seria desconocer las actividades y/o actuados de los procedimientos agrarios administrativos que son de cumplimiento obligatorio, es decir son continuos e ininterrumpidos desde la admisión hasta la emisión de la Resolución Final de Saneamiento.
Respecto a que no tendría sentido el mosaicado referencial y la ampliación del relevamiento de información en campo realizado por el INRA, no es así puesto que, durante la tramitación del proceso de saneamiento se ha obtenido toda la información pertinente, actuaciones que se ajustaron a lo dispuesto por el art. 292-b del D.S. N° 29215.
Que, de la revisión del proceso se evidencia haberse realizado el control de calidad, en cumplimiento de los arts. 266 y 267 del D.S. N° 29215, estando de acuerdo a las Normas Técnicas Catastrales del INRA, no habiéndose detectado ilegalidad alguna en el proceso de saneamiento, por todo ello los Títulos Ejecutoriales emergieron de un debido proceso.
Respecto a la competencia del INRA en razón del territorio para sanear la propiedad agraria, reiteran que la Ordenanza Municipal N° 96/2009 no se encuentra debidamente homologada, por lo que no hubo necesidad de suspender el saneamiento, habiendo concluido el mismo en todas sus etapas hasta la emisión de los Títulos Ejecutoriales cuestionados, por lo que el INRA ha tramitado el saneamiento con plena competencia, tomando en cuenta la vocación de uso del suelo.
En cuanto a la afectación de derechos legalmente adquiridos por terceros, conforme se evidencia de la prueba acompañada y los datos del proceso de saneamiento, han acreditado que se encontraban y se encuentra en la actualidad en posesión pacifica, pública y continuada desde antes de 1996, por lo que en su condición de poseedores legales han acreditado su legitimación, ajustándose a lo dispuesto en el art. 283-I-c del D.S. 29215. Este extremo fue acreditado en la fase de Relevamiento de Información en Campo, cuyas actividades consistieron en la elaboración y llenado del libro de Saneamiento Interno, registro de las parcelas, acta de conformidad de linderos, acta de certificación de la legalidad y antigüedad de posesión, acta de clausura del proceso de saneamiento interno, acta de solicitud de validación del proceso de saneamiento interno, recepción de documentos y la correspondiente validación, todo ello en cumplimiento de los arts. 295-a, 296, 298, 299-a-b del D.S. N° 29215, recogiéndose in situ todos los datos e información fidedigna y legal en cuanto al objeto y sujeto del derecho; estableciéndose que las parcelas saneadas corresponden a la clasificación de pequeñas propiedades conforme lo dispuesto en el art. 394 de la C.P.E., art. 41-I-2 de la Ley N° 1715, predios en los que se verificó el cumplimiento de la Función Social, conforme lo dispuesto por el art. 2-I, IV y VI de la norma legal antes citada, concordante con los arts. 164, 165-b del D.S. N° 29215. Asimismo señalan que según el Relevamiento de Información en Campo, se ha establecido que la Junta Vecinal "Urinzaya" no tenia conflicto de linderos, y que su condición de poseedores legales, en conformidad a la Disposición Octava de la Ley N° 1715 y art. 309-I D.S. N° 29215, ha sido plenamente constatado durante la encuesta catastral y recogida en el Informe en Conclusiones, actuaciones que demuestran de manera objetiva que el saneamiento se tramitó sin ninguna sobreposición y sin afectar derechos legalmente adquiridos por terceros.
Reiteran que una de las condiciones para garantizar el ejercicio del derecho propietario es el cumplimiento de la Función Social, aspecto que la demandante no cumplió; que habiéndose emitido las publicaciones correspondientes para que los terceros se apersonen al saneamiento la actora no se apersonó al proceso para hacer vales sus derechos, que la Resolución Final de Saneamiento fue remitida a la Dirección Nacional del INRA para fines de su notificación, conforme establece el art. 327 del D.S. N° 29215, por lo que se infiere que todas las actuaciones se han ajustado a las garantías que hace al debido proceso.
Finalmente, en cuanto su posesión legal los demandados, aclaran que en el proceso de saneamiento se ha establecido de manera objetiva el origen, antigüedad y legalidad de su posesión, que habiéndose certificado la legalidad y fecha de su procesión (fs. 116-119), se verificó el cumplimiento de la Función Social, conforme dispone el art. 2-I- IV y VI de la Ley N° 1715, concordante con los arts. 164, 165-b del D.S. N° 29215 y Disposición Transitoria Octava de la Ley N° 1715, así como con el art. 309-I del D.S. N° 29215; concluyen señalando que la demanda no establece de manera objetiva los tipos de vicios acusados, por lo que piden se declare improbada la demanda.
CONSIDERANDO: Que, dictada la Sentencia Nacional Agroambiental S2a Nº 47/2016 que declara Improbada la demanda de Nulidad de Titulo Ejecutorial dentro de la presente demanda, esta quedó sin efecto en virtud a la Sentencia de Constitucional Plurinacional 1410/2016-S3 de 5 de diciembre de 2016, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nicolasa Colque Mamani, que concede la tutela impetrada disponiendo se dicte nueva sentencia atendiendo los fundamentos expuestos de dicha resolución de amparo; consiguientemente, en cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Constitucional Plurinacional, previo sorteo del expediente se emite la presente sentencia en la que exponen los fundamentos debidamente motivados respecto a los elementos descritos en dicho fallo, tomando en cuenta el debido proceso en su vertiente de motivación, fundamentación, congruencia y aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, en base a la verificación de los hechos producidos en el proceso de saneamiento que dieron lugar a la emisión de los Títulos Ejecutoriales acusados de nulidad, absolviendo en el último considerando del presente fallo, cada uno de los fundamentos vertidos por la Sentencia Constitucional Plurinacional, cuyos argumentos refuerzan la decisión final ya asumida por este Tribunal Agroambiental.
CONSIDERANDO: Que, de conformidad a los arts. 186 y 189-2 de la C.P.E. y 36-2 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de procesos agrarios que les hubieren servido de base para su emisión, estando este Tribunal facultado para examinar el cumplimiento de disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento, para establecer, si en el caso se identifican los vicios de nulidad o anulabilidad acusados en la demanda.
En ese entendido, el Título Ejecutorial es por esencia el resultado de un acto administrativo que se emite por autoridad competente luego de haberse tramitado el respectivo proceso administrativo acorde a normativa agraria vigente durante el desarrollo del referido proceso, cuya validez y eficacia puede ser objeto de cuestionamiento por la persona que se sienta agraviada por ese acto a través de la acción de nulidad de Título Ejecutorial y del proceso que sirvió de base para su emisión, ante el órgano jurisdiccional competente como es el Tribunal Agroambiental.
Al respecto resulta importante diferenciar entre lo que constituye la demanda contenciosa administrativa y la demanda de nulidad de Título Ejecutorial, ya que la primera, tiene por finalidad ejercer el control de legalidad sobre los actos ejecutados por la Autoridad Administrativa (INRA) en ejercicio de sus competencias, revisando si dicho proceso administrativo se adecuó en cuanto a su tramitación a las normas que lo regulan y si el acto de decisión se ajusta a derecho, aspectos que no pueden ser revisados a través de una demanda de Nulidad de Título Ejecutorial como la que se examina, en la que se busca determinar si el acto final del proceso de saneamiento (Título Ejecutorial) es o no compatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento, por lo que de la revisión y consideración de los actos administrativos, en toda demanda de nulidad de Título Ejecutorial, han de circunscribirse a lo estrictamente esencial y al sólo fin de determinarse si quedan probadas o no las causales de nulidad invocadas en la demanda.
Asimismo corresponde puntualizar que éste tipo de demandas por su naturaleza se tramitan en la vía ordinaria de puro derecho, por lo que debe estar planteada en forma coherente y precisa exponiendo las razones por las que considera que ha existido violación del orden público, la fundamentación debe ser vinculada al tipo de vicio de nulidad que se acusa, en este sentido la parte actora debe probar mediante documentación idónea, los actos o hechos que considera que la autoridad administrativa o judicial valoró o consideró de forma errónea, o como cierto aquello que no es real o haya sido encubierto, asimismo los actuados que hayan estado al margen de su competencia territorial y la causa que la motivó a tomar una determinada decisión o acto.
Bajo este entendimiento legal y siendo que toda pretensión es la manifestación exterior de la voluntad, y para hacerse viable debe cumplir con la acreditación de lo alegado; en este caso, el actor debe exponer en forma clara las infracciones que implican nulidad, vinculando su fundamento con las causales establecidas en el al art. 50 de la Ley N° 1715, ya sea de nulidades relativas o absolutas, por lo que cualquier otro argumento, al margen de la precitada norma legal, pecaría de impertinente, correspondiendo desestimarlo sin ingresar en mayores consideraciones de hecho o derecho; dicho esto para un mejor entendimiento de forma, a fin de ingresar al análisis de lo acusado por la parte actora, se hace necesario definir cada una de las causales de nulidad en las que se basa la demanda.
Respecto al error esencial que destruya su voluntad, cabe puntualizar que la doctrina clasifica al error, en "error de hecho" y "error de derecho", debiendo entenderse que aquel hace referencia a la falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador sino que, precisamente, constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible, entendido como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo basó su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes; en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir", así lo tiene entendido este Tribunal mediante las Sentencias Nacionales Agroambientales S2ª Nº 29/2013 de 30 de julio de 2013 y S2a 09/2014 de 07 de abril de 2014 entre otras.
Respecto a la simulación absoluta , el art. 50-I-1-c) de la Ley N° 1715 nos proporciona una aproximación general a lo que ha de entenderse por simulación absoluta, precisando que la misma hace referencia a la "creación de un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y que hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad", otorgando la posibilidad de extractar sus elementos esenciales: a) Creación de un acto y b) Inexistencia de correspondencia entre el acto creado y la realidad; debiendo agregarse otro componente que necesariamente debe ser valorado que es la relación directa entre el acto aparente y la decisión o acto administrativo cuestionado, debiendo acreditarse que ante la inexistencia del primero se eliminarían los fundamentos de hecho y de derecho de los segundos, aspecto que necesariamente deberá probarse, a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto no corresponde a la realidad, existiendo la obligación de demostrarse lo acusado a través de prueba que tenga la cualidad de acreditar que el acto o hecho cuestionado ha sido distorsionado.
Respecto a la incompetencia en razón de territorio, causal de nulidad descrita en el art. 50-I-2-a de la ley N° 1715, de manera general se entiende que la incompetencia en razón de territorio, ocurre cuando la autoridad jurídica o administrativa, emite un acto sin tener respaldo legal, en el caso particular saliendo de su jurisdicción territorial, es decir emitiendo un acto que tiene su efecto o su resultado en jurisdicción territorial ajena, y no en la suya.
Respecto a la ausencia de causa , en los términos del art. 50-I-2-b) de la Ley N° 1715 ha de entenderse como el vicio que determina que la autoridad administrativa vaya a crear un acto sobre la base de hechos y/o derechos inexistentes, verbigracia, cuando se valora un predio en el ámbito de las normas que regulan la titulación de la pequeña propiedad ganadera cuando en el predio se desarrollan únicamente actividades agrícolas, en éste supuesto, se habría generado información falsa (hechos inexistentes) otorgándose el límite máximo de la pequeña propiedad ganadera cuando, correspondió reconocerse, únicamente, el límite máximo de la pequeña propiedad agrícola (otorgándose un derecho que no corresponde al administrado).
Por otra parte cabe señalar que el art. 393 de la Constitución Política del Estado establece: "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla la función social o una función económica social, según corresponda", igualmente el art. 397.I de la suprema norma citada señala: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad", del mismo articulado el parágrafo II prescribe: "La función social se entenderá como el aprovechamiento sustentable de la tierra (...), así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de su subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares...", aspectos que se encuentran desarrollados en la normativa especial art. 2.I de la ley N° 1715 y art. 164 del DS. Reglamentario N° 29215 (principio de función social y económico social).
Por su parte el art. 64 de la ley N° 1715 señala: "El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte".
Que en aplicación del art. 78 de la ley N° 1715 y disposición transitoria 4ta. parg. I del Cód. Procesal Civil, el art. 90.I del Cód. Pdto. Civ., describe: "Las normas procesales son de orden público y, por tanto, de cumplimiento obligatorio, salvo autorización expresa de la ley", en ese mismo sentido el art. 155 del DS. N° 29215 en su parte final señala: "Las normas que regulan la función social y la función económico social, son de orden público, por lo tanto son de cumplimiento obligatorio e irrenunciables por acuerdos de parte", entendimientos que concuerdan con el art. 5 de la ley N° 439 Código Procesal Civil.
De lo referido anteriormente, se establece que la propiedad agraria no es absoluta, su garantía, conservación, etc. debe estar en estricta relación al cumplimento de la función social o económico social, es decir hacer un buen uso de la tierra en función al interés colectivo y social, además está sujeto al cumplimiento de las diversas normativas que rigen nuestro país.
CONSIDERANDO: Que, conforme las consideraciones expuestas precedentemente, corresponde ingresar al análisis del caso en concreto, tomando en cuenta los términos de la demanda y los antecedentes del mismo, coligiéndose que en lo fundamental se acusa la nulidad absoluta de los Títulos Ejecutoriales Nos. PPD-NAL 050757, PPD-NAL 050758 y PPD-NAL 050759 emitidos el 30 de marzo de 2012, por lo que tomando en cuenta la Sentencia Constitucional Plurinacional 1410/2016-S3 de 5 de diciembre de 20016, que aborda los ejes temáticos planteados por la demandante que fueron identificados y analizados por este Tribunal referidos a: 1. La incompetencia del INRA por no haber recabado la certificación si el predio se encontraba o no dentro del radio urbano de la localidad de "El Paso", 2. La afectación de derechos adquiridos por terceros, y 3. La posesión ilegal que el INRA no habría verificado este requisito esencial para reconocer el derecho de titulación a poseedores, como es la verificación de la antigüedad de la posesión, pues en su demanda manifestaron que no existe ninguna prueba o evidencia dentro del proceso de saneamiento que acredite que los hermanos Rodríguez estuvieron en posesión anterior a 1996; por lo que pasamos a exponer los fundamentos jurídicos del presente fallo, estableciendo lo siguiente:
1. Respecto a la incompetencia en razón de territorio .- Refiere que el predio Urinzaya-Parcela 406 por Ordenanza Municipal N° 096/2009 constituiría parte del radio urbano, por lo que el INRA no debió desarrollar sus actividades, sino suspender o no ejecutar el proceso de saneamiento; al respecto cabe señalar que el art. 31.I. del DS. N° 24447 (vigente hasta el año 2014) señala: "Las Áreas Urbanas serán aprobadas mediante ordenanza municipal, que entrara en vigencia, una vez homologada por Resolución Suprema...", por su parte el parg. II establece: "Toda implicación o modificación de Área Urbana deberá seguir el trámite señalado en el presente artículo", la misma concuerda con el art. 8 de la ley N° 1669 en actual vigencia; es decir, para determinar si un predio es urbano o rural no basta la ordenanza municipal, sino la misma deberá encontrarse debidamente homologada mediante Resolución Suprema, lo cual ciertamente no consta en antecedentes.
Asimismo, si bien el art. 11-II del DS. N° 29215 establece la posibilidad de suspender el proceso agrario de saneamiento por un lapso no mayor a 6 meses, la misma debe entenderse en el sentido que la suspensión del proceso de saneamiento no es la regla, sino la excepción, además ésta posibilidad se activa siempre y cuando en su momento se haya acreditado mediante documentales los derechos que se alega, no habiendo la posibilidad de que en esta instancia se entre a valorar los mismos (pruebas de la parte actora), lo cual sería desnaturalizar el proceso; sin perjuicio de lo dicho, la certificación ofrecida por la actora a fs. 11, sólo corrobora que hasta la gestión 2015 el predio aún no se encuentra dentro del radio urbano.
Sin embargo de lo referido anteriormente, a fs. 55 vta. la demandante señala: "Si bien señores Magistrados y Magistradas, la Ordenanza Municipal N° 096/2009, no se encontraba homologada tal como refiere la Certificación acompañada, también es cierto que el INRA, tenía la obligación de recabar certificación sobre si el predio se encontraba o no dentro del Radio Urbano..." aspecto que se encuadra a los previsto en el art. 1321 del Cód. Civ. y art. 44.II del Cód. Pdto. Civ., de lo que se desprende que era de conocimiento de la demandante que el predio aún no se encontraba en el radio urbano con Ordenanza Municipal debidamente homologada, consiguientemente mal se puede pretender dar un tratamiento o considerar incompetencia en razón de territorio.
2. Sobre la afectación de derechos legalmente adquiridos por terceros .- La actora observa la firma del codemandado Alberto Raúl Rodríguez quien viviría en España, asimismo el predio saneado estaría sobrepuesto al plano de la actora, que el actuar de los demandados en el saneamiento sería de forma fraudulenta, que conocían de su accidente, además no se la habría notificado causándole indefensión; al respecto cabe señalar lo siguiente: Con referencia a la firma y la residencia del codemandado, de los antecedentes agrarios no se evidencia este extremo que permita conforme a norma deducir tal situación, razón por la que no corresponde realizar mayores consideraciones, además este aspecto debió ser observado a través de una demanda contenciosa y no en la vía de nulidad; en cuanto a la sobreposición se tiene lo siguiente: a fs. 340 y sgts. de antecedentes, cursa informe en conclusiones de 14 de julio de 2010, donde en el punto 3 (relación de relevamiento de información en campo) parcela 405, 406 y 407 refiere que no existe observación, asimismo en el punto 4.2 (variables legales) en las que no se advierte que exista vicios de nulidad, sino relativas; por otro lado, de fs. 363 y 364 del Informe en Conclusiones, refiere al titular inicial del predio, en relación a la actora que reclama como suya las parcelas, no figura su nombre, sino, otras personas y en condición de poseedores figuran los actuales beneficiados, así también se tiene de fs. 110 vta. a 111 vta. del antecedente agrario, cuyos datos desvirtúan lo afirmado por la actora; en suma se deduce que el proceso de saneamiento se ha llevado de acuerdo a los parámetros que determina la ley N° 1715 y el Decreto Reglamentario N° 29215, no habiéndose constatado la afectación de derechos legalmente constituidos, más aun cuando la actora no acredita de forma adecuada el nexo causal de su pretensión en relación al vicio de nulidad establecido en la normativa especial agraria.
En cuanto a la falta de notificación, ésta por sí sola no implica nulidad; al respecto, de la contrastación de los antecedentes del saneamiento agrario, a fs. 49 se tiene la Resolución Administrativa Ampliatoria RA-IP N° 07/2010 de 18 de junio de 2010, en cuya parte resolutiva tercera se intima a las persona interesadas, apersonarse por Oficinas del INRA o en su caso directamente al trabajo de campo, asimismo a fs. 53, 54 y 55 cursan publicación del edicto agrario, todo con la finalidad de dar la suficiente publicidad al proceso de saneamiento y en aplicación de la normativa prevista en el reglamento agrario, a fs. 389 cursa aviso publico del INRA de fecha 16 de julio de 2010 cuya parte resolutiva señala: "Pone a conocimiento de los beneficiarios, colindantes, terceros interesados el Informe de Cierre del proceso en curso correspondiente al predio denominado "Junta Vecinal Urinzaya"; actuados que se efectúa conforme manda los arts. 70.c) y 73 del DS. 29215 de los que se concluye que el proceso de saneamiento fue de conocimiento público, no siendo entonces evidente lo acusado, a más de que conforme se tiene dicho esta observación corresponde a un aspecto procedimental que debió ser cuestionado en la vía administrativa a través de una demanda contenciosa.
3. Respecto a la posesión ilegal .- La actora señala, que no existe prueba alguna que demuestra que la posesión de los demandados haya sido anterior a 1996, de existir la misma seria producto de un acuerdo verbal con la madre de los demandados "cuidadora"; sobre el punto, el art. 2-IV de la ley N° 1715 establece "La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación (...) La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso", concordantes con los arts. 159, 167 y 165 del D.S. N° 29215, igualmente según fs. 110 vta. a 111 vta. de antecedentes, se establece que los demandados se encontraban en posesión de los predios, de acuerdo como señala el art. 66-I de la ley N° 1715, es decir anterior a dos años de la vigencia de la citada norma especial, la misma es corroborada por acta de verificación de las fechas de posesión cursante a fs. 114 vta. de antecedentes; sin embargo de lo dicho, respecto al acuerdo verbal que se tendría con la madre de los demandados, este extremo no se acredita por la demandante.
Ahora bien, la acusación de vulneración del art. 50 de la ley N° 1715, constituyen causales que permiten al Tribunal Agroambiental realizar el control de legalidad, entendiéndose que dicho control no consiste en revisar la legalidad por la legalidad; sino determinar si el acto final del proceso de saneamiento, emisión de los Título Ejecutoriales, se contradice con las normas que categóricamente prohíben su emisión, que al final dan lugar a la titulación de forma incompatible con un determinado hecho y las normas vigentes en su momento.
En este caso, la impetrante, a más de invocar las causales de nulidad anteriormente señaladas, no especifica ni asocia o vincula de forma coherente y clara respecto de cómo se hubiere vulnerado o alterado la voluntad del administrador, las formas esenciales o finalidad que haya inspirado el otorgamiento.
En este sentido, se puede afirmar que el proceso de saneamiento del predio Urinzaya, ubicado en la población de El Paso de la provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, se desarrolló de acuerdo a lo dispuesto por el art. 394 del DS. N° 29215 emitiéndose la resolución de inicio de procedimiento, intimando a interesados, sub adquirentes, poseedores apersonarse a efectos de demostrar su derecho y cumplimiento de la Función Social; y en virtud del art. 351 de la misma normativa se procedió al saneamiento interno, con la participación de sus afiliados e interesados en el que se verificó el cumplimiento de la función social y posesión legal de los ahora demandados; y una vez concluido el saneamiento interno, los resultados fueron plasmados en el Informe en Conclusiones, Informe de cierre, actuados que posteriormente junto a todas las etapas precedentes del saneamiento serían aprobados mediante decreto de 28 de julio de 2010, cursante a fs. 413 de antecedentes.
Asimismo, cabe señalar que la demanda de nulidad no está destinada a subsanar la omisión, inactividad o negligencia de alguna de las partes, pues la misma implica preclusión de derechos, pues los derechos se los ejercen y los deberes se cumplen conforme señala el art. 1279 del Código Civil.
Por otra parte debe considerarse que la posesión y el cumplimiento de la función social o económico social debe efectuarse de forma continua y pacífica, conforme señalan los art. 393 y 397 de la CPE., concordante con el art. 2.I y IV de la ley N° 1715; entendiéndose entonces que el Estado otorga derechos de titularidad de la tierra, (cuyo cumplimiento es inexcusable) sobre la existencia y verificación de actividad agraria, la misma sólo verificable en la etapa de las pericias de campo del proceso de saneamiento.
CONSIDERANDO: Que, por lo precedentemente expuesto se concluye que los Títulos Ejecutoriales N° PPD-NAL-050757, PPD-NAL-050758 y PPD-NAL-050759 todos de 30 de marzo de 2012 y el proceso de saneamiento que sirvió de base para la emisión de los Títulos Ejecutoriales ahora impugnados, no adolecen de vicios de nulidad, toda vez que el trabajo ejecutado por el INRA se encuentra dentro los parámetros legales que regulan el proceso de saneamiento; consiguientemente, en observancia a lo dispuesto por la Sentencia Constitucional Plurinacional 1410/2016-S3 de 5 de diciembre de 2016, que revoca la Resolución 149/2016 de 29 de septiembre de 2016 y concede la tutela solicitada, respecto al derecho del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia y aplicación objetiva de la ley, habiendo dejado sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional Sa 2a 47/2016 de 20 de mayo de 2016, se pasa a desarrollar los fundamentos que refuerzan lo establecido anteriormente, atendiendo los fundamentos expuestos en dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.
Sobre el primer aspecto observado, referente a la incompetencia del INRA en razón del territorio , concluimos evidentemente que en el saneamiento de la propiedad agraria, la entidad administrativa sólo puede ejecutar el proceso de saneamiento en áreas que estén fuera del radio urbano, el mismo que debe estar aprobado por Ordenanza Municipal homologada, tal cual se tiene establecido por el Parágrafo I del art. 11 del D.S. N° 29216; que en el caso presente se constató efectivamente que no hubo tal homologación, aspecto primordial que relacionado con otros parámetros que se detallan más adelante, fueron tomados en cuenta para establecer que el INRA actuó con plena competencia para ejecutar el saneamiento de los referidos predios, no incurriendo consiguientemente en la causal de nulidad por incompetencia en razón del territorio previsto por el art. 50-I-2-a de la Ley N° 1715, toda vez que la Ordenanza Municipal 96/2009 no estaba homologada hasta el 21 de marzo de 2012 tal cual señala la certificación que cursa a fs. 37 de obrados, habiéndose emitido los Títulos Ejecutoriales impugnados a fines del mismo mes y año; y que, según la certificación que cursa a fs. 11 de obrados, referida a la Ordenanza Municipal 28/13 de Ampliación de la Mancha Urbana del Municipio de Quillacollo, a la fecha de su emisión 11 de marzo de 2015, se encontraba aún en proceso de homologación, lo que significa que la anterior Ordenanza Municipal 96/2009 de Incorporación y Fusión Urbana no pudo ser homologada, existiendo un nuevo proceso de homologación de la Ordenanza Municipal 28/13 que tampoco fue concluida a la fecha de emisión del referido certificado de fs. 11, por lo que en observancia del principio de verdad material y ante el reconocimiento de la propia actora de que estas ordenanzas municipales no fueron homologadas, se corroboró el hecho de que el INRA tenía plena competencia para efectuar el saneamiento en el área determinada en el que se encuentran los referidos predios, consiguientemente no puede anularse los Títulos Ejecutoriales impugnados por incompetencia en razón del Territorio.
En este sentido, es necesario precisar que respecto al argumento de la demanda que reclama la supuesta incompetencia del INRA, esta recae en el hecho de que esta entidad no habría recabado la certificación correspondiente que acredite que los referidos predios se encontraban fuera del radio urbano de la localidad de "El Paso".
Al respecto cabe aclarar que en el presente caso al tratarse de un proceso en la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio y no Saneamiento Simple a Pedido de Parte, el INRA no podía exigir a los beneficiarios que acrediten mediante un informe o certificado del Gobiernos Municipal que establezca que el predio se encuentra o no dentro del radio urbano, puesto que esta exigencia se la efectúa en los procesos de Saneamiento Simple a Pedido de Parte, tal cual establece el art. 283-II del D.S. N° 29215, precepto que no es aplicable para la ejecución del Saneamiento Simple de Oficio, razón por la cual no cursa en la carpeta predial la certificación o informe del Gobierno Municipal de la localidad "El Paso" extrañada, asimismo es importante señalar que el Instituto Nacional de Reforma Agraria antes de la ejecución propiamente dicho del saneamiento simple de oficio, cuenta con un periodo de planificación en el cual se detalla la organización, coordinación, dirección, presupuesto, personal, equipo, material, tiempo y otras actividades o tareas que realiza en el marco de sus normas internas, como ser entre otras, las Normas Técnicas Catastrales para el Saneamiento de la Propiedad Agraria, es decir que en forma previa se identifica el área de saneamiento, que en este caso al tratarse de un proceso en la modalidad de Saneamiento Simple de Oficio, como indica su nombre de oficio se procede a establecer con exactitud el área y polígono a ser saneado, estando precisamente entre ellos, el determinar su competencia, es decir que el área a ser saneada no se sobreponga a áreas urbanas homologadas o a otras áreas determinadas para saneamiento, por lo que en virtud a la facultad de coordinación interinstitucional entre el INRA y los Gobiernos Municipales es que se ejecuta este tipo de saneamiento de la propiedad agraria previa planificación y organización, emitiéndose posteriormente las resoluciones administrativas como ser las determinativas y de inicio de procedimiento tal como sucedió en el proceso de saneamiento examinado, en el que se aplicó la normativa específica pertinente; concluyendo que en la acción de amparo constitucional tutelada se confundieron estas dos modalidades de saneamiento simple, cuyos procedimientos en su inicio y forma de encarar son distintos conforme se tiene explicado precedentemente, estando plenamente identificados los elementos facticos por lo que se concluye que el INRA tenía plena competencia para sanear dichos predios, razón por la cual este aspecto reclamado por las recurrentes no conlleva la pretendida nulidad de los Títulos Ejecutoriales impugnados, al haber actuado el INRA en el marco de sus especificas funciones, siendo la única institución competente para ejecutar el saneamiento de la propiedad agraria. Asimismo corresponde señalar que el proceso de saneamiento analizado tuvo como base los resultados previos de un saneamiento interno efectuado por los propios beneficiarios quienes se organizaron y conformaron su comité de saneamiento, siendo este proceso previo de conocimiento público y general de toda la comunidad, habiendo sido aprobado sus resultados con todas las implicaciones que conlleva el mismo, en conformidad a lo establecido por el art. 351 del D.S. 29215.
Referente a la aplicación objetiva de la ley, concretamente respecto del art. 283-II del D.S. N° 29215, esta norma se aplica para la determinación de áreas de Saneamiento Simple a Pedido de Parte y no para el Saneamiento Simple de Oficio que como se dijo anteriormente el INRA procede de oficio en base a diferentes criterios, conforme a los arts. 280, 281 y 282 del D.S. N° 29215, en cambio en la modalidad de SAN-SIM a Pedido de Parte, es la parte interesada la que debe acreditar con un informe o certificado del Gobierno Municipal que el predio no se encuentra dentro del radio urbano para su admisión por parte del INRA.
Acerca de la suspensión o no del procedimiento agrario administrativo en un plazo no mayor a seis meses, cuando la Ordenanza Municipal este en trámite de homologación, establecido en el numeral II del Art. 11 del D.S. N° 29215, conforme se explicó precedentemente, se constató la existencia de dos proceso de homologación de Ordenanzas Municipales de diferentes fechas, las mismas que no lograron ser homologadas hasta la conclusión del saneamiento de los predios referidos con su correspondiente titulación, Ordenanzas que debían ser homologadas en los plazos previstos, por el Ministerio de Planificación y Desarrollo conforme establece la normativa específica que regula el procedimiento de homologación de las áreas urbanas, habiendo la primera quedado suspendida y la segunda pendiente de su homologación por factores que se desconocen; sin embargo a efecto de dilucidar la situación y el estado de su tramitación, para el caso que nos ocupa, corresponde señalar que en cuanto al proceso de Saneamiento Simple de Oficio correspondiente a la "Junta Vecinal Urinzaya", su ejecución se determinó conforme el Convenio de 12 de mayo de 2008, es decir mucho antes de que se emita la primera Ordenanza Municipal 96/2009, habiéndose emitido posteriormente la Ordenanza Municipal 28/2013, infiriéndose por las fechas señaladas, que los trámites de homologación no se iniciaron al momento de la apertura del proceso de saneamiento de dicha junta vecinal por lo que no tendría porque suspenderse un proceso de saneamiento iniciado con anterioridad a las emisiones de las referidas ordenanzas.
Asimismo cabe recalcar que la suspensión del proceso por seis meses establecida por el art. 11-II del D.S. N° 29215, es un aspecto procedimental que en la demanda analizada no fue vinculada a ninguna de las causales establecidas en el art. 50 de la Ley N° 1715, en todo caso este aspecto correspondía reclamarse dentro del proceso mismo de saneamiento, o finamente podía reclamarse en un proceso contencioso administrativo posterior a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento y no en un proceso de nulidad de Título Ejecutorial siendo estas diferentes por lo siguiente: a) Es un aspecto procedimental que tiene que ver con la forma de llevar adelante el proceso administrativo de saneamiento por parte de la entidad ejecutora, no es un aspecto que tenga relación directa con el derecho propietario del predio en particular que afecte directa y exclusivamente en este caso a la demandante; y b) La parte no puede en una demanda de nulidad de titulo Ejecutorial, vincular como motivo de nulidad de un determinado Título Ejecutorial el hecho de que el INRA no haya solicitado a la Alcaldía una certificación sobre la extensión del radio urbano.
Respecto a la valoración de los medios de prueba aportados por en la accionante en la demanda de Nulidad de Titulo Ejecutorial, siendo esta una demanda de puro derecho, cabe aclarar que la documentación adjunta a la demanda que acreditaría el derecho propietario y que conforme sostiene la demandante estaría dentro del radio urbano, sin embargo, los mismos no podrían generar error o duda en el administrador toda vez que, dicha documentación no fue de su conocimiento, por lo que todo documento presentado con posterioridad no podría por si sólo crear incertidumbre que determine la nulidad del proceso de saneamiento ni mucho menos del resultado del mismo contenido en los Títulos Ejecutoriales, siendo incompatible con el sentido y alcance del procedimiento administrativo de saneamiento, la posibilidad de que luego de verificado el cumplimiento de la Función Social o Económico Social dentro del predio, ante la presentación de más documentación se anule el mismo, ya que tal entendimiento daría lugar a que el saneamiento en determinada propiedad no concluyera nunca puesto que siempre existiría la posibilidad de que los afectados presenten todo tipo de documentación pidiendo que la misma sea verificada posteriormente luego de concluido el saneamiento de la propiedad agraria, aspecto que no corresponde por ser nada razonable salvo que en el momento de la verificación del cumplimiento de a FS hubiese sido presentado o reclamado por la parte interesada; por ello, al ser el saneamiento un proceso transitorio destinado a perfeccionar el derecho propietario conforme señala el art 64 de la Ley N° 1715, los medios probatorios de los cuales uno pueda valerse, deben ser presentados en el momento señalado para el efecto, conforme señala el art. 294-III-c párrafo segundo del D.S. 29215, consecuentemente la presentación de los medios probatorios no pueden estar librados a la voluntad individual, por lo que la inobservancia de las reglas de saneamiento conlleva preclusión.
En lo que concierne al segundo aspecto observado, referido a la afectación de derechos adquiridos por terceros, al respecto cabe señalar que con relación al razonamiento desarrollado por el Tribunal Constitucional, este es contrario a la finalidad principal del saneamiento establecido por el art. 66-I-1 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, cual es la titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social, cumplimiento que es verificado por la autoridad en la etapa procesal correspondiente, dentro de un plazo predeterminado y no a discreción del interesado, por lo que el análisis que efectúa la Sentencia Constitucional respecto a los derechos legalmente constituidos por los afectados en este caso tiene que ver con la acreditación de la posesión y el cumplimiento de la Función Social en este caso de la afectada, ahora demandante, contrastado con la posesión y cumplimiento de la Función Social de los demandados aspecto que fue verificado y valorado dentro del saneamiento interno que se realizó en la Junta Vecinal Urinzaya con la participación de beneficiarios y el Comité de Saneamiento Interno con el apoyo del INRA, es decir la posesión y el cumplimiento de la Función Social verificado en el proceso de saneamiento no podría ser desvirtuado por la documentación presentada en un proceso posterior de nulidad, más aun si consideramos que la posesión de los demandados fue certificada dentro del saneamiento interno efectuado por la propia junta vecinal.
En cuanto al tercer aspecto observado, referido a la posesión ilegal que está relacionado también con el anterior punto, cursa en los antecedentes documentación que acredita que los demandados se encontraban en posesión de las parcelas tituladas a su favor, aspecto avalado por las autoridades originarias de la comunidad habiéndose efectuado el saneamiento interno previo en toda la junta vecinal, en el que se estableció la legalidad de la posesión y el cumplimiento de la Función Social de los beneficiarios ahora demandados por lo que se adjudicó y tituló a su favor conforme a lo establecido por los arts. 66 y siguientes de la Ley N° 1715.
Asimismo se establece que conforme a los argumentos sustentados por la demandante, los demandados habrían sido titulados sin que exista documentación que acredite su posesión legal, que los demandados habrían poseído las parcelas en diferentes fechas, por lo que serian falsos dichos datos, al respecto corresponde precisar que todo proceso de saneamiento se circunscribe, no solamente a la verificación y valoración de documentación relativa al derecho posesorio o propietario sino principalmente a la verificación del cumplimiento de la Función Social y/o Función Económico Social, conforme establece el art. 2 de la Ley N° 1715 modificada parcialmente por Ley N° 3545, en este entendido, la referida norma establece: I. "El solar campesino, la pequeña propiedad , la propiedad comunitaria y las tierras comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios , pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra". Bajo este contexto normativo principal, conforme el desarrollo del proceso y los datos recabados en campo, quedó ratificado que quienes se encontraban cumpliendo la Función Social fueron los demandados y no así la demandante, información que conforme se evidencia de la carpeta de saneamiento, no se encuentra contradicha por ninguna documentación que pueda enervarlo en sentido contrario, a lo que se suma el hecho de que la información generada se efectuó no sólo con la participación de los interesados, sino a través de los representantes del comité de saneamiento Interno de Urinsaya - El Paso, así como por la entidad administrativa que tiene plenas competencias para el efecto, estando facultados para dar fe de lo constatado durante el proceso de saneamiento, concluyéndose que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, a través de su máxima autoridad, no creó un acto sobre la base de hechos y/o derechos inexistentes en razón a que la información introducida al proceso y que correspondió analizar, fue generada en el proceso de saneamiento donde se verificó el cumplimiento de la Función Social, situación que no fue desvirtuado por la actora, a través de los mecanismos adecuados, el valor probatorio de los documentos en los que se basó la entidad administrativa, menos se acreditó que la información que contienen los documentos levantados en campo y sobre cuya base se emitieron los Títulos Ejecutoriales cuestionados se contrapongan a la realidad, en tal razón no se tiene probado que dichos Títulos Ejecutoriales se encuentren viciados en los términos del art. 50 parágrafo I, Núm. 1 Inc. c; y si bien, la parte actora refiere tener derecho propietario sobre dichas parcelas, sin embargo, al margen de no acreditar este extremo en el proceso de saneamiento en los plazos fijados por la norma como fue explicado en parágrafos precedentes, tampoco demostró el cumplimiento de la función social en los términos establecidos tanto en la Ley N° 1715, como su Decreto Reglamentario, toda vez que la facultad de apersonarse al proceso precluyó conforme se iban cerrando cada una de las etapas de dicho proceso, omisión que no puede ser atribuida sino a las parte interesada en este caso a la demandante, habiendo sido público todo el proceso, conforme se evidencia del Edicto Agrario publicado en el periódico La Voz que cursa a fs. 53 y 54, así como su difusión conforme se acredita por la factura que cursa a fs. 55 de los antecedentes. Asimismo, el reglamento agrario en actual vigencia aprobado por D.S. N° 29215 en su art. 305 prescribe: "(Informe de Cierre). I. Elaborados los informes en conclusiones por polígono, sus resultados generales serán registrados en un informe de cierre, dentro del plazo establecido para esta actividad, en el que se expresará de manera resumida los datos y resultados preliminares de los predios objeto de saneamiento. Este documento deberá ser puesto en conocimiento de propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados, (...) a objeto de socializar sus resultados y recibir observaciones o denuncias (...)"; que en el caso de autos, esta disposición fue cumplida por el ente administrativo conforme las publicaciones realizadas por las que se dio a conocer a interesados, que como resultado del saneamiento, se estableció el reconocimiento del derecho propietario a favor de los demandados; sin embargo, no obstante de la difusión otorgada a los resultados del proceso, la ahora demandante conforme se evidencia de los actuados del saneamiento, no se apersonó para hacer valer sus derechos, habiendo dejado precluir los mismos a medida que se iban cerrando cada una de las etapas cumplidas dentro del proceso de saneamiento.
En éste ámbito, es preciso remarcar que, toda persona, conforme a derecho y en los plazos y momentos que fija la ley, se encuentra facultada para reclamar y/o solicitar (demandar) se modifiquen o se dejen sin efecto los actos administrativos que consideran lesivos a sus derechos e intereses o solicitar se reparen omisiones que de igual forma les resulten lesivas, sea a través de quejas, recursos administrativos y/o jurisdiccionales y al no activarlos dejan precluir su derecho en razón a que no se puede pretender que el órgano competente, sea administrativo o jurisdiccional, se encuentre a disposición suya de forma indefinida, sino que sólo podrá estarlo dentro de un tiempo razonable, tomando en cuenta que el saneamiento es un procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, pues también es importante señalar que, si en ese tiempo las agraviadas no presentan ningún reclamo, o más aún no participan en el procedimiento, implica que no tiene interés en que sus derechos y garantías le sean protegidos, resguardados o restituidos; consiguientemente, conforme el entendimiento descrito, las demandas de nulidad de Título Ejecutorial no se encuentran instituidas para subsanar la negligencia de las partes, quienes en su momento no asumieron defensa en cada una de las etapas del saneamiento, dentro de los plazos previstos por ley, dado que el procedimiento establece plazos en los que se deben hacer valer derechos y que de no hacerlo opera el principio de preclusión.
Finalmente, por los fundamentos expuestos precedentemente se concluye que el ente administrativo, a través de su máxima autoridad al emitir los Títulos Ejecutoriales motivo de la presente demanda, lo hizo en base a un proceso sustanciado sin que de por medio se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad demandadas, en razón a que la información producida durante proceso de saneamiento y que correspondió analizar, fue generada en el marco que fija la ley, no habiendo la parte actora, desvirtuado a través de mecanismos adecuados que establece la ley, el valor probatorio de la misma y mucho menos se acreditó que la información que contienen los actuados del saneamiento sobre cuya base se emitieron los Títulos Ejecutoriales cuestionados contengan vicios de nulidad por error esencial que destruya la voluntad del administrador, por simulación absoluta que se contraponga a la realidad, por incompetencia en razón del territorio o por ausencia de causa, no habiendo sido acreditados conforme a derecho por la actora, por lo que resultan ser infundadas las causales de nulidad de los Títulos Ejecutoriales cuestionados, previstas en el art. 50 Parágrafo I, Núm. 1, Incs. a y c; y Núm. 2, Incs. a y b de la Ley N° 1715, consecuentemente corresponde fallar en ese sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que por ley ejerce, con la facultad conferida por los arts. 186 y 189-2 de la Constitución Política del Estado y 36-2 de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545, falla declarando IMPROBADA la demanda de Nulidad Absoluta de los Títulos Ejecutoriales: PPD-NAL-050757, PPD-NAL-050758 y PPD-NAL-050759 de 30 de marzo de 2012, correspondientes a la Junta Vecinal Urinzaya - Parcelas 405, 406 y 407, en consecuencia se las declara firmes y subsistentes con todos sus efectos legales.
Notificadas que fueren las partes, hágase saber la presente Sentencia al Instituto Nacional de Reforma Agraria, habiéndosele devuelto los antecedentes administrativos conforme el acta de fs. 186 de obrados.
No suscribe el Magistrado Dr. Lucio Fuentes Hinojosa, por ser de Voto Disidente.
Regístrese Notifíquese y archívese.
Fdo.-
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagómez Velasco.
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.
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