SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2a 74/2017
Expediente: 2182-DCA-2017
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: María Ercy Méndez Pizarro. | |
Demandados: Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: Vanguardia | |
Fecha: Sucre, 12 de julio de 2017 | |
Magistrado Relator: Dr. Lucio Fuentes Hinojosa |
VISTOS: La demanda Contenciosa Administrativa de fs. 262 a 280, memoriales de contestación de fs. 346 a 350, 360 a 362, 368 a 372, memoriales de réplica y dúplica, Resolución Suprema N° 13233 de 24 de octubre de 2015, los antecedentes del proceso, de principio a fin, y;
CONSIDERANDO I: Que, la demanda contenciosa administrativa interpuesta por María Ercy Méndez Pizarro, representado por Mirko Fernando Flores Ríos, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por Jhonny Oscar Cordero Núñez, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria y Cesar Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, representado por Aldo Alex Castro Quevedo, Vania Kora de Siles, Alex Jhonny Brito Cervantes y Luís Horacio Plata Chuquimia; que la demandante plantea la presente demanda manifestando lo siguiente:
Que, la Resolución Suprema N° 13233 de 24 de octubre de 2015, cuyo trámite hace referencia a que el predio "VANGUARDIA", misma que se encuentra situado en el Municipio de San Ignacio de Velasco, de la provincia Velasco del Departamento de Santa Cruz, propiedad que tiene antecedentes agrarios y se encuentra cumpliendo la FES, aspectos que no fueron valorados a decir de la demandante, y desconocido el Informe Técnico Legal BID 1512 No. 1568/2010, misma que contiene información trascendental.
Del análisis normativo.- En este punto hace un desarrollo cronológico de diferentes disposiciones legales, como ser: la Ley de 13 de noviembre de 1886, el Decreto de 25 de abril de 1905, el Decreto Ley No. 3464 de 2 de agosto de 1953, Ley de 6 de noviembre de 1958, disposiciones legales que hacen referencia a la aplicación de los proceso de dotación, y el establecimiento de las zonas de colonización, cuya preferencia seria en favor de los campesinos sin tierras, trabajadores desocupados, bolivianos migrantes, excombatientes de la guerras del Chaco y herederos de caídos en la Revolución Nacional, además determinan la jurisdicción del ex CNRA y los Juzgados Agrarios, y en mérito a la Disposición Transitoria, cuyo análisis le permite concluir a la demandante:
1. - que el Decreto de 25 de abril de 1905 NO cuenta con datos técnicos como ser las coordenadas geodésicas.
2. - que solo tiene referencias geográficas referenciales e imprecisas.
3. - existe una diferencia de superficie entre el Decreto y lo determinado en el Catastro: 5584990.0000 ha y 4393463.0000 ha
4. - que existe un error en la colindancia de la Zona F Norte
Reconocimiento de los expedientes agrarios tramitados por el SNRA dentro las zonas de colonización establecida por el Decreto de 25 de abril de 1905, alegando la inexistencia de los vicios de nulidad.-
Manifiesta que dentro el proceso de saneamiento se realiza la valoración de vicios de nulidad relativa y absoluta de los expedientes agrarios en base a la tradición, que conforme al art. 321 I inc. a) se refiere a la "falta de jurisdicción y competencia", que conlleva a la nulidad absoluta del expediente agrario; sin considerar aspectos como que el SNRA (CNRA) tenía jurisdicción y competencia en todos el territorio nacional, con la excepción de las Zonas: destinada a colonización creada por la Ley de 6b de noviembre de 1958, las de colonización determinada por el Instituto conforme el D.L. N° 07765 de 30/07/1965 y las destinadas a la colonización decretadas por el D.L. N° 07765, debido a que el SNRA (CNRA) era la que gozaba de jurisdicción y competencia absolutas dentro aquella "zona F" de colonización del Departamento de Santa Cruz, establecidas por el Decreto de 25 de abril de 1905.
Conclusiones técnico legales .-
La demandante asume las siguientes conclusiones técnico legal:
1.- El Decreto de 25 de abril de 1905 respecto a la ubicación de la "Zona F" de colonización del departamento de Santa cruz, manifestación que estaba sujeta a una reglamentación y levantamiento de planos definitivos.
2.- Que las referencia geográficas ubican a la zona F de colonización en el Decreto de 1905 son imprecisas que no permiten identificar su ubicación exacta, limites, colindancias y superficie total.
3.- Que el objeto del Decreto de 25 de abril de 1905 NO fue la consolidación de áreas destinadas a la colonización sino más bien favorecer a los migrantes, que es contrario a la doctrina y principios de la Reforma Agraria.
4.- Que la normativa vigente entre 1953 a 1996 establecen que el SNRA (CNRA) tenía competencia absoluta en todo el territorio nacional, incluidos a las contempladas en el Decreto de 25 de abril de 1905, con excepción a las que se haya promulgado posteriormente a la L. de 6 de noviembre de 1958 y el D.L. No. 7765 de 31 de julio de 1966.
5.- Que las áreas conformadas en el D.L. No 7765 de 31 de julio de 1966, que en ese momento contaban con estudios previos por el INC.
6.- El alcance normativo del art. 244-I inc. a del D.S. N° 25763 de 5 de mayo de 2000 y el 321-I inc. a) del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 hacen referencia a la nulidad absoluta de los expedientes agrarios por falta de jurisdicción y competencia.
7.- Refiere que los expedientes agrarios Nros. 15371 con 12384.2000 ha, 15369 con 9151,3000 ha y el 15370 con 5175.8000 ha corresponden a la predio VANGUARDIA de María Ercy Méndez Pizarro, misma que se encuentra ubicada en el Municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz con un superficie mensurada de 18.502,7841 ha, según el Informe en Conclusiones de 12/05/2011
8.- Cuentan con la siguiente relación: Expediente No. 15369 cuenta con la R.S. No 143886 de 16/11/1967, sentencia de 30/06/1967; Expediente 15370 cuenta con la R.S. No 143885 de 16/11/1967, sentencia de 4/07/1967; y el Expediente No 15371 cuenta con la R.S. No. 143884 de 16/11/1967, sentencia de 28 /06/1967,
Variables legales .-
Manifiesta que los expedientes mencionados son afectados por vicios de Nulidad Relativa, pese a la documentación aportada dentro los alcances del art. 1311-I in fine de la Código Civil; al cual se suma la Valoración de la FES obtenida de la encuesta catastral que establece el Cumplimiento de la función social conforme señala el art. 393 y 397 de la C.P.E., art. 2 de la Ley 1715 y el art. 166 de su Reglamento.
Es así que la Conclusiones y Sugerencias, (a) manifiestan que los predios denominadas inicialmente SANTA ISABEL, VANGUARDIA y VANGUARDIA se encuentran afectadas por vicios de NULIDAD de acuerdo a los arts. 320 y 322 D.S. N° 29215; (b) que al haberse cumplido la FS / FES sugieren Resolución Suprema Anulatoria de los expedientes 15369, 15370 y 15371 y de Conversión conforme dispone los art. 396 y 397 de la C.P.E. y art. 2 de la L. 1715 y art. 164 del D.S. N° 29215.
La demandante también hace referencia al Informe de 17/05/2011, el cual hace referencia al informe positivo (e), sobre el cual había cancelado la totalidad (f y g) del monto fijado por el INRA; que sin embargo de ello el Informe Técnico Legal DGST-JRLI-INF No. 48/2014 de fecha 25/08/2014 (h) en la parte correspondiente a los "antecedentes", se refiere a los expedientes agrario 15369, 15370 y 15371 que se encuentran sobrepuestos y dentro la "Zona F Norte de Colonización, por lo que se encortaría "viciado de nulidad absoluta", porque los mismos se habrían tramitado ante el Ex CNRA, que carecería de jurisdicción y competencia, inobservando de esta forma lo establecido por el art. 122 de la C.P.E. y la Ley de 6 de noviembre de 1958, por lo que piden la dicte la Resolución Anulatoria y de conversión respecto al predio VANGUARDIA.
De la misma forma, manifiesta que en su Parágrafo III se refiere al mosaico referencial de los expedientes 153741 VANGUARDIA, 15360 SANTA ISABLE y 1537 VANGUARDIA, todos ellos referente al predio VANGUARDIA, se sobreponen 1850,7841 ha; concluyendo emitir la Resolución Suprema de: 1. Anulatoria (el Título Individual 368882, con antecedente en la R.S. No 15369 de 16 de noviembre de 1967, el Título Individual 368880, con antecedente en la R.S. No 143885 de 16 de noviembre de 1967 y el Título Individual 368882, con antecedente en la R.S. No 14371 de 16 de noviembre de 1967), 2. Adjudicación (el predio VANGUARDIA con 5000,0000 ha), y 3 Tierra Fiscal (en favor del INRA 135022.7841 en le Municipio de San Ignacio de Velasco).
Manifiesta también que presento un memorial con cuestionantes, que fueron respondidos de manera ambigua e imprecisa y remitiéndose a los mismos actuados de la carpeta de saneamiento.
Análisis Técnico Legal del Proceso de Saneamiento.
En este acápite de la demanda manifiesta que (1) en su propiedad recae 3 en antecedentes agrarios (expedientes 15369, 15370 y 15371), cuya documentación arma la tradición (2), cumpliendo además la FES sobre el 100% (3) de su propiedad cuya superficie es de 18.502.7841 ha en estricto apego a los art. 393 y 394 de la C.P.E. y el art. 2-IV de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545, siendo que estos merecen un reconocimiento y respeto de la propiedad agraria en predios con antecedente agrario (4) sobre el cual se esté cumpliendo la función social, en cuyo procedimiento no se consideró ningún vicio de nulidad absoluta por jurisdicción y competencia sobre los expedientes 15369, 15370 y 15371, por lo que no corresponde al INRA cobrar el precio de adjudicación (5-6), transgresiones que afecta al debido proceso, a la seguridad jurídica y las garantías constitucionales, debido a que la resolución impugnada no cuenta con base técnico y legal alguna.
Hace énfasis también en el art. 115-II de la C.P.E. referente al debido proceso, a la defensa y una pronta, oportuna, transparente y sin dilaciones, aspecto vulnerado por el INRA ya (1) que se le notifico con el Informe Técnico legal DGST-JRLL-INF No 48/2014 al mismo tiempo que con la Resolución Final, informe que constituye en la base de la Resolución Suprema No 13233 y la Resolución Suprema Rectificatoria No. 16705, lo que hace presumir malicia en el actuar del INRA, que incluso ocultaron información durante 2 años y 8 meses. De la misma forma, siendo que el Informe de Cierre de 17/5/2011 le reconoce la calidad de "subadquirente", sorprende que después de 3 años el Informe Técnico legal DGST-JRLL-INF No 48/2014 le cambia su situación jurídica de sub adquirente a poseedor, con lo que se le reconoce a 5000 ha, disponiendo el resto en tierras fiscal, sin que existe argumento técnico legal alguno (2).
También hace referencia a los argumentos del Informe Técnico legal DGST-JRLL-INF No 48/2014, mediante el cual decide modificar su situación jurídica, ya a decir del mismo los expedientes 15369, 15370 y 15371 se sobrepone a la Zona F norte de colonización , el cual no había sido considerado en el informe en conclusiones de 12/5/2011, por lo que existirá una inadecuada valoración de sus antecedentes agrarios por esta viciados de nulidad absoluta porque dichos expedientes fueron sustanciados ante el Ex CNRA carente de jurisdicción y no ante el Instituto Nacional de Colonización - INC , lo cual es totalmente falso, porque:
Hace referencia a una sobreposesión a la Zona F de colonización de forma vaga, referencial, ambigua, imprecisa e insuficiente respecto al grado de aplicabilidad de Decreto de 25/04/1905, que prácticamente ni la mencionan, ya no se conoce la ubicación exacta de la imaginaria Zona F, ya que no hay una traficación gráfica , por lo que no se puede afirmar y sostener que los mismos adolecen de vicios de nulidad absoluta. De la misma forma, se refiere al Informe Técnico Legal BID 1512 Nº 1568/2010 de 2/08/2010, mismos que hace un análisis integral de la Zona F de colonización creada por Decreto de 25/04/1905, a cuyo informe se adhiere, ya el Decreto objeto de análisis carece de aplicabilidad, y que además un Decreto no puede estar sobre una Ley debido a la supremacía, que si bien fue creada la Zona F por el Decreto de 25/04/1905, esta se encontraba sujeta a condiciones suspensivas que nunca se cumplieron, mas al contrario, mediante Decreto Ley Nº 3464 de 2/08/1953 elevado a rango de Ley el 29/10/1956 cuyo art. 67 que revierte las concesiones y adjudicaciones que no cumplieron los fines de la Ley, pasando a la reserva Fiscal de la Nación, otorgando la atribución de administración, distribución, inmigración y colonización al Servicio Nacional de Reforma Agraria. Señala también que el art. 165 inc. f) le da la atribución al CNRA la organización del sistema de colonización, aspecto que es coronado por el art. 176, que deroga todas las leyes contraías al Decreto Ley, por lo que carecería de precisión y certeza de la supuesta Zona F creada por el Decreto de 1905 por mandato del Decreto Ley Nº 3464 de 2/08/1953 elevado a rango de Ley el 29/10/1956, que implica que el CNRA habría actuado con Jurisdicción y Competencia a momento de reconocer el derecho propietario sobre los expedientes 15369, 15370 y 15371 realizada en 1967.
Continua señalando que, el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF Nº 48/2014 debió considerar dentro los 17 años que duro el proceso de saneamiento, en los que habría sobre posesión en la imaginaria Zona F carece de objetividad, provocando la inseguridad jurídica, en los que además el INRA ha consolidado el derecho propietario de los actuales titulares, sobre la base de expedientes tramitados por el CNRA. Además el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF Nº 48/2014, al calificarla como simple poseedora, consolidándola 5000 ha a título oneroso, pretendiendo hacerle pagar dos veces.
Manifiesta que no existe ningún informe que deje sin efecto el Informe Técnico Legal BID 1512 Nº 1568/2010 de 2/08/2010, que al contrario existe abundante jurisprudencia dictada por el Tribunal Agroambiental como las Sentencias Agroambientales Nros. 029/2012, 080/2014, 03/2015, 1872015, 75/2015, 79/2015, 96/2015, 017/2016, 25/2016, 035/2016, todas ellas vinculadas a la inconsistencia de la Zona F de Colonización.
Concluye solicitando se declare probada su demanda y se deje sin efecto el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF Nº 48/2014 de 25/08/2014, y que este alto Tribunal declare que los expedientes 15369, 15370 y 15371 no se encuentran viciados de nulidad absoluta y que se reconozca su derecho propietario sobre 18.502, 7841 ha.
CONSIDERANDO II: Qué, la demanda, fue contestada bajo lo siguiente:
1.- El tercero interesado INRA responde con los siguientes argumentos:
2.1. Que el procedimiento previsto en la L. 1715 modificada por la Ley. N° 3545 y el D.S. N° 29215 inicio el procedimiento con la RES ADM N° RA-SS 0134/2010 de 10/03/2010 ampliado con la RES-ADM N° RA-SS 0275/2010 de 26/04/2010, oportunidad en la que se realizó los trabajos de campo respecto a la propiedad VANGUARDIA , actuado anulado por la Resolución Administrativa N° RA-SS 0426/2011, volviendo a realizar las tareas de mesura, encuesta y verificación de la FES en el predio la VANGUARDIA , en cuya oportunidad había registrado mejoras e infraestructuras propias de la actividad ganadera y carga animal, valorado en el Informe en Conclusiones de 12/05/2011, para después someteré a estándares de calidad de los actuados cumplidos cuyo resultado es la Resolución Suprema N° 13233 de 24 de octubre de 2014, luego de hacer una relación de lo acusado, pidió a esta instancia resolver en conformidad a la normativa pertinente y aplicable.
2.2. en este punto el tercero manifiesta que la impugnación se funda en criterios subjetivos, toda vez (1) el Informe Administrativo -como es el Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010- es un documento escrito en prosa informativa con el propósito de comunicar información sobre un asuntos especifico a nivel jerárquico más alto, que permite aportar datos necesarios para un completa comprensión del caso, proponiendo o recomendado una mejor solución, que sin embargo requiere ser aprobada por la autoridad superior jerárquica, como que la MAE del INRA no lo hizo, siendo que el art. 47 del D.S. N° 29215 numeral 2 refiere que es el Director Nacional del INRA quien tiene atribución para dictar Reglamentos, Manuales, guías y otras normas internas. Al no haber sido aprobado no tiene la calidad de guía para las actuaciones del INRA.
Referente al Informe en conclusiones de 17/05/2011 y el Informe de Cierre de 17/05/2011 que le reconocen la calidad de subarquirente, realizando además la socialización de los resultado y recibir observaciones o denuncias, que no implica pues un reconocimiento de un derecho propietario ya que constituyen datos y resultados preliminares del predio VANGUARIA, cumpliendo además el INRA con lo establecido por los arts. 294-II y 305-I del D.S. N° 29215, ya este solo se termina a la conclusión del saneamiento, así se refiere el art. 266-I-II del D.S. N° 29215, que dispone los Controles de Calidad a objeto de velar por el cumplimiento de la normativa, y el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 48/2014 con relación al predio VANGUARDIA es la que devela que tiene antecedentes agrarios 15369, 15370, 15371 afectados por vicios de nulidad absoluta por ser tramitados por el CRNA y no por el INC, por lo que considera a la demandante en poseedora legal, que al haberse constatado el cumplimiento de la FES se le reconoce el límite máximo de la propiedad permitido por los arts. 398 y 399-II de la C.P.E. que son 5.000 ha , reconocimiento correcto en favor de María Ercy Méndez Pizarro de 5000.0000 ha. y no así 18445.0897 mensurados, aspecto considerado además en la disposición transitoria adicional segunda parágrafo IV de la Ley N° 477, que estable el respeto y reconocimiento de los derechos de propiedad agraria de predios de poseedores legales nacionales, sobre la superficie que cumpla la FES.
Respecto al a notificación con la Resolución Suprema que define derechos y el Informe Técnico Legal DGTS-JRLL-INF N° 48/2014, manifiesta que el INRA esta habilitado para realizar los controles de calidad, por lo que a fin de evitar indefensión este informe sugiere la notificación, tal como consta la diligencia, por lo que no se puede restar validez al proceso de saneamiento. Concluye solicitando declara improbada la acción y se mantenga firma y subsistente la Resolución Suprema N° 13233 de 24 de octubre de 2014.
Por su parte el demandado del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras , responde la demanda manifiesta que la misma es sesgada y antojadiza respecto a las normas agrarias, al señalar que la Ley 3464 es derogada por la Ley 1715 el D.L. N° 3464, en cual pretende ampararse de la aplicación del Decreto N° 1905, siendo además evidente que la L. de 6 de noviembre de 1958 establece que el entonces SNRA podía dotar tierras que se encontraban bajo el dominio del Estado, sin embargo de ello tenia limitada a las zonas de colonización, que estaba bajo la jurisdicción del ministerio de Agricultura, y es así que el Decreto de 1905 disponía de diferente zonas de colonización , en los que el predio VANGUARDIA se encuentra ubicado en la Zona F de colonización que fue omitido por le Informe de Conclusión, por lo que el Informe Técnico Legal DGTS-JRLL-INF N° 48/2014 advierte esta omisión respecto a la sobre posesión de la Zona F dispuesto por el Decreto Supremo de 25 de abril de 1905 en un 10% es decir las 18.219,8571 ha; y que además no existe irregularidad por la falta de notificación de la Resolución Suprema impugnada porque a decir del art. 76 del D.S. N° 29215 no es recurrible , por lo que no existe una vulneración del derecho a la defensa. Concluye solicitando se declare improbada la demanda y subsistente la Resolución Suprema No 13233 de 24 de octubre de 2014.
Sobre la demanda el demandado Juan Evo Morales Ayma en calidad de Presidente del Estado Plurinacional manifiesta negativamente con los mismos argumentos planteado por el Tercero Interesado, es decir el INRA, solicitando se declare improbada la demanda contenciosa y subsistente la Resolución Suprema N° 13233 de 24 de octubre de 2014.
Dentro lo establecido en el orden procesal, Las partes, hicieron uso al derecho de réplica y dúplica.
CONSIDERANDO III: Que, el proceso contencioso administrativo, es la vía judicial para el control constitucional de la legalidad de los actos de la administración pública, prevista para garantizar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, frente a posibles extralimitaciones de la Administración; este concepto, se encuentra plenamente ligado a procedimientos, pues la administración pública, manifiesta su voluntad a través de actos, que pueden ser declaraciones o decisiones, con alcance general o particular; en cuyo caso, devienen de un conjunto de actuados conforme a procedimientos preestablecidos, realizados ante autoridad administrativa, por parte del gobernado, para obtener un acto administrativo.
Qué, de la revisión de lo impugnado por la parte actora y en estricta relación con la finalidad del contencioso administrativo, se evidencia que la pretensión versa: a) sobre el análisis normativo de disposiciones normativas como la Ley de 13 de noviembre de 1886, el Decreto de 25 de abril de 1905, el D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953, el D.S. de 28 de diciembre de 1938, disposiciones legales mediante las cuales se determinan dos aspectos fundamentales, a saber: 1. la determinación de áreas de colonización y, 2. la determinación de jurisdicciones y competencias en el tema de administración de tierras fiscales; b) La falta de valoración adecuada del Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010, que hace referencia a la Zona F de Colonización del Departamento de Santa Cruz, establecido precisamente por el Decreto de 25 de abril de 1905, respecto al predio la VANGUARDIA, el cual técnicamente cumple la FES sobre la superficie mesurada de 18.502,7841 ha de propiedad de la demandante; c) la falta de notificación oportuna con el Informe Técnico Legal DGTS-JRLL-INF N° 48/2014 que da lugar a la impugnación a la RS impugnada, en franca vulneración a a la seguridad jurídica, al debido proceso.
CONSIDERANDO IV: Qué, por su naturaleza, la vía contenciosa administrativa, se tramita en conformidad al art. 781 y 354-II del Código de Pdto. Civil, se cimenta en prueba pre-constituida en este caso -el proceso de Saneamiento de la propiedad VANGUARDIA, sobre el cual ha de recaer el control de legalidad, lo que se trasunta en verificar si los actos y el procedimiento desarrollado por el ente administrativo -hoy acusados como vulnerados- se adecuan o no a la norma que los regula. Dicho esto, se pasa a resolver lo impugnado:
a) Sobre el análisis normativo de disposiciones legales como la Ley de 13 de noviembre de 1886, el Decreto de 25 de abril de 1905, el D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953, el D.S. de 28 de diciembre de 1938, disposiciones legales mediante las cuales se determinan dos aspectos fundamentales, a saber: 1.- la determinación de áreas de colonización y, 2.- la determinación de jurisdicciones y competencias en el tema de administración de tierras fiscales . Con la finalidad de tener una mejor comprensión respecto a los alcance de las norma objeto de análisis mediante las cuales se da pie la determinación a los proceso de colonización en Bolivia, en este orden la Ley de 13 de noviembre de 1886, determina a través de su art. 2 "Se declaran colonizables todas las tierras baldías de los departamentos de Chuquisaca, Santa Cruz, Beni, Tarija, La Paz y Cochabamba" -textual- ; para lo que en su art. 3 dispone comisiones especiales para realizar la exploración de los territorios de la República y hará levantar mapas geográficos de cada región y planos topográficos de las tierras que resultaran colonizables.
Por su parte el Decreto de 25 de abril de 1905, determina en su art. 1 se refiere así: "Señálense como zonas reservadas a la colonización, las siguientes: ... Zona F. Departamento de Santa Cruz, Provincias de Velasco, Chiquitos y Cordillera. La parte norte de esta zona se extenderá entre el río Paraguá ó Serre, el límite con la zona C. del Beni, el río Verde y la línea divisoria con el Brasil. La central comprenderá los territorios situados entre los ríos Sapocos, Oriental, San Miguel y San Luís y las sierras de donde se desprenden. La parte sudoriental abrazará toda la hoya del río Otuquis, las sierras de San Juan y Sunsas y las cabeceras de los ríos de San Fernando, Santo Corazón y la Calque que nacen en esta última. Superficie total de las tres partes 92,800 kilómetros cuadrados". Disposición que no solo señala la zona sino que sujeta su aplicación a las condiciones establecida en su art. 4 que de manera textual dice: "Aprobadas que sean las presentes bases por la próxima Legislatura, se dictará el Reglamento orgánico de colonización y se levantarán las cartas regionales que sirvan para hacer las respectivas adjudicaciones de una manera fija que no se preste á confusión alguna". Lo que significa que esta se sujeta a la existencia de la Ley de 13 de noviembre de 1886, y que además carece de aplicabilidad porque nunca se ha desarrollo los alcances del art. 4 , ya que no se realizó la respectiva reglamentación y muchos menos se levantaron las cartas regionales a este propósito de manera específica que da lugar a una interpretación subjetiva respecto de quienes pretende hacer prevalecer sus alcances.
El D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953, elevado a rango de Ley el 29 de octubre de 1956 aplicable a las actividades a ser realizadas por el INRA se refiere en su art. 2 que el "El estado reconoce y garantiza la propiedad agraria privada cuando ésta cumple una función útil para la colectividad nacional; planifica, regula, racionaliza su ejercicio y tiende a la distribución equitativa de la tierra, para asegurar la libertad y el bienestar económico y cultural de la población boliviana"; y con relación a la competencia el art. 97 dice: "Determinadas que sean las tierras afectables de un latifundio, el Servicio Nacional de Reforma Agraria , de acuerdo con el estudio de la zona correspondiente, establecerá la forma de su redistribución, teniendo en cuenta la extensión disponible y la población de la zona, en las condiciones prescritas por el Art. 92". En el mismo sentido la Ley 343 de 26/10/1967, dispone en su art. 1 que Las dotaciones de tierras efectuadas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria , constituyen para los campesinos beneficiarios o adjudicatarios, el derecho pleno, perfecto y absoluto de propiedad;" lo que implica un aspecto de importancia respecto a la jurisdicción y competencia, más aun tomando en cuenta que la Ley de 6 de noviembre de 1958 , de manera concurrente con la ley de 1956 establece en su art. 1ro que: "Todas las tierras que se encuentren bajo el dominio del Estado podrán ser dotadas mediante el Servicio Nacional de Reforma Agraria previos los trámites de Ley,...", dejando claro además como excepción las que FUERAN declaradas aquellas zonas que mediante Ley o Decreto Supremo quedarían bajo la jurisdicción del Ministerio de Agricultura para efectuar las concesiones respectivas, lo que implica un estado de proyección respecto a las que pudieran ser declaradas de manera expresa mediante una Ley o Decreto y no a los que FUERON declarados como en el caso de la Zona F por el Decreto de 1905, aspecto que no fueron analizados a momento de responder por ninguna de las partes codemandadas y el propio tercero interesado.
Entonces corresponde hacer referencia al principio de jerarquía normativa, el cual permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango, como es la vigencia o no del Decreto de 25 de abril de 1905, tomando en cuenta los parámetros establecidos en el art. 410 de la C.P.E., cuya jerarquía tiene el siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los tratados internacionales, c) Las leyes Nacionales ..., Los d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes. Por lo tanto un decreto no puede ser objeto de la reglamentación por una Ley tal como pretende hacer ve el; INRA en el Informe Técnico legal DGST-JRLL-INF No 48/2014, en el que se cambia de una manera por demás ligera la condición de Sub adquirente a simple Poseedora de buena fe, reconociéndole una superficie de 5000,0000 has. en aplicación del art. 398 in fine de la C.P.E., ignorando deliberadamente los alcances del art. 399 parágrafo I, aplicable solo a los adquiridos de manera posterior al año 2009.
De la misma forma son los Órganos de Poder los que en su momento no ha definido mediante la generación de mapas cartográficos cuales eran o son la mentada Zona F de colonización. Lo que implica una limitación natural para su aplicabilidad, tomando en cuenta que uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 410 de la C.P.E., se trata de saber cuándo una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo que supone, una relación de subordinación, según la cual "Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior", y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de "jerarquía, además que las normas de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular "; precisamente al respecto la SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012, de 20 de julio de 2012, hace referencia a otras sentencias, de cual citamos un extracto de esta contenido: "El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del Estado, constituye una de las bases elementales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el art. 1 de la C.P.E., que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la misma norma, proclaman la vivificación de la Constitución Política del Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de gobierno. (...). ... el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional ; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango . Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución". Esto implica que el principio de jerarquía normativa implica una gradación jerárquica en el que los más altos subordinan a los inferiores.
b) La falta de valoración adecuada del Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010, que hace referencia a la "Zona F" de Colonización del Departamento de Santa Cruz, establecido precisamente por el Decreto de 25 de abril de 1905, respecto al predio la VANGUARDIA, el cual técnicamente cumple la FES sobre la superficie mesurada de 18.502,7841 ha. de propiedad de la demandante. El Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010 es un estudio técnico jurídico en cargado por la propia administración del INRA la misma forma es evidentes que es el Director del INRA, que como manifiesta el propio INRA en su memorial de responder su análisis comprende a las áreas de colonización, que al no ser aprobado por el INRA carecería de valor, ignorando que es el propio Director del INRA quien responde y por ende tenía y tiene la obligación de aprobar o rechazar si acaso fuere impertinente, pero al no hacerlo sencillamente consiente su aplicabilidad, ya que el mismo pasa a ser un acto administrativo conforme determina el art. 27 de la Ley N° 2341, que a la letra dice: "Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo." , más aun si esta en ningún momento recibió una descalificación expresa, por lo tanto los alcances de las recomendaciones son válidas, ya que de ella emerge el principio de la seguridad jurídica respecto al derecho propietario, mas aun si esta se encuentra según los datos del proceso cumpliendo la FES sobre las 18.502 ha conforme dispone el art. 300 y el 305 del D.S. N° 29215, que ya existía antes de la elaboración del el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 48/2014 , en el que no se hace una buena valoración de todas la normativa aplicable al presente caso, apartándose completamente del Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010, que el propio INRA aplico en otros procesos de saneamiento, por lo que no se puede permitir la aplicación discrecional del mismo a capricho de los funcionarios del INRA; en consecuencia es válido la afirmación de que la Ley de 13 de noviembre de 1886 y el Decreto de 25 de abril de 1905 son antigua e inaplicables, ya que los mismos fueron derogados por la Ley de Reforma Agraria de 1953, más aun si no existe un instrumento jurídico técnico que los regule los alcances, y menos mapas cartográficos debidamente georefenciados que permita en su defecto una interpretación respecto a los límites de la superficie contenida en el Decreto de 1905.
Estos dos aspectos descartan la posibilidad de la existencia de los vicios de Nulidad Absoluta manifestadas en el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 48/2014, ya no se demuestra con objetividad en primer término la delimitación de la zona F de Colonización, como tampoco se demuestra la vigencia plena del Decreto de 25 de abril de 1905, tomando en cuenta, que son las disposiciones legales en vigencia las que establecen que la potestad de administrar por parte del Órgano Ejecutivo, y es así que la medida de dicha jurisdicción es la competencia; esto es, el marco reducido, específico y concreto dentro del cual actúa cada funcionario público, y por la lectura del marco normativo es evidente que el ex CNRA tenía jurisdicción territorial y temática de donde se genera la competencia plena para poder tramitar los expedientes agrarios 15369, 15370 y 15371, lo que implica que el proceso de saneamiento debió ajustar a lo establecido en el art. 399 parágrafo I in fine que dice: "A los efectos de la irretroactividad de la ley se RECONOCEN Y RESPETAN los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley "; en el caso de autos se tiene que no solo demuestra la Posesión, sino que también demuestra la tradición como control de calidad del sub adquirente sobre las dotaciones de las tierras fiscales.
Es así que Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010 ya ha sido objeto de análisis por este Tribunal, tales como la SENTENCIA AGROAMBIENTAL S2da. L Nº 029/2012 de 03 de Agosto de 2012, que su análisis manifiesta que: "Asimismo los datos consignados en el Informe Técnico BID 1512 Nº 1156/2009, no consigna datos fidedignos y precisos sobre el área de colonización, y al ser este base legal de la Resolución Suprema, y esté a su vez define un derecho propietario, por lo cual se debe tener la cautela necesaria en la revisión de la normativa aplicable pues de lo contrario la entidad ejecutante generaría inseguridad jurídica al mencionar en este caso el Decreto Supremo de 25 de abril de 1905 cuyos datos no son los que se ajustan al presente proceso..."; en este mismo orden la SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº068/2014 de 4 de diciembre de 2014 dice: "...que por información digital proporcionada por el INRA en formato SHP de zonas de colonización, el predio se sobrepone al área de zona F Central de Colonización en un 100%. Lo primero que se observa en el argumento citado y la prueba presentada por el demandante, es la temporalidad entre la emisión de uno y otro informe técnico, es decir que el primer informe de marzo de 2011 no identifica tal sobreposición, sin embargo a mas de 14 meses después, el Viceministerio señala que por información proporcionada por el INRA se habría establecido la sobre posición con el área de Colonización F Central, este primer aspecto denota la falta de seriedad y celeridad de la administración pública en la investigación de supuestas irregularidades en los procesos de saneamiento , cuyo accionar no sólo resulta atentatoria a la seguridad jurídica sino que también pone de manifiesto la falta de precisión técnica en la emisión de sus informes en los cuales se sustenta la demanda, al no haberse adjuntado por la entidad demandante otra prueba que no sea la generada por la propia administración demandante. Así se tiene además que la observación del informe complementario corresponde a un aspecto estrictamente técnico que derivaría en la definición de la competencia de la autoridad que debiera haber actuado en la zona de referencia. Sin embargo, al margen del informe presentado por el Viceministerio no se ha identificado la graficación técnica de la delimitación de la Zona F de Colonización que fuera inherente al D.S. N° 25 de abril de 1905...". Por parte la SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª N° 035/2016 de 22 de abril de 2016 señala que: "...Con relación a la acusación de sobre posición de los predios saneados y del expediente agrario N° 30916 con la zona de colonización "F" , el precitado Informe Técnico TA-G Nº 016/2016 de 30 de marzo de 2016 cursante a fs. 222 a 226 de obrados, ordenado en su elaboración con la finalidad de contar con mayores elementos a momento de resolver la presente causa, en resumen estableció que el expediente y los predios saneados El Guasso y El Paquio, no se sobreponen a la zona de colonización "F" en sus áreas "F" Central y ampliación establecida a través del D.S. N° 11615 y con relación a las áreas norte y sudoriental, las mismas, acorde a los datos descritos en el Decreto de 1905, no permiten su identificación plena por ser datos textuales y referenciales, faltándole sectores que permitan cerrar polígonos . En este sentido, corresponde remarcar, que como fue puesto de manifiesto por el Profesional Especialista Geodesta del Tribunal Agroambiental, algunos sectores de la zona "F" son identificables y sobre estas áreas no se evidencia la sobreposición acusada, pero otras áreas de la misma zona de colonización "F", no cuentan con información técnica relevante que permita con precisión y certeza absoluta inferir de donde y hasta donde abarcan dichas áreas, razón que establece concluir sin lugar a dudas que el Decreto Ley de 25 de abril de 1905, es solo referencial y genérico , cuya información es insuficiente para realizar determinaciones precisas ..."
Que nos permite dilucidar estos aspectos, pues sencillamente no permite poner en riesgo la seguridad jurídica que espera que la sociedad se la otorgue por el Estado, debido a la necesidad de que los ciudadanos sepan, en todo momento, a qué atenerse en sus relaciones con el Estado con los demás particulares, en consecuencia, debe entenderse como la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. En la medida que cada uno sepa de antemano las consecuencias jurídicas de sus propios comportamientos se garantizara la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. Al respecto la SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1390/2011-R de 30 de septiembre de 2011 se refiere al mismo de la siguiente manera: "...Un Estado Democrático de Derecho se organiza y rige por principios fundamentales, entre ellos, el de seguridad jurídica, buena fe y la presunción de legitimidad del acto administrativo. La seguridad, según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, implica: "exención de peligro o daño, solidez, certeza plena, firme convicción" y, la seguridad jurídica, conforme enseña la doctrina es: "condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio ", concepto que fue asumido por éste Tribunal en su jurisprudencia cuando se encontraba vigente la anterior Constitución Política del Estado. Ahora bien, conforme al entendimiento de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica constituye uno de los principios que sustenta la potestad de impartir justicia conforme al mandato contenido en el art. 178 de la misma norma; en consonancia con ello, se entiende que la interpretación constitucional debe orientarse a mantener la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho, pues las normas constitucionales constituyen la base del resto del ordenamiento jurídico.
c) La falta de notificación oportuna con el Informe Técnico Legal DGTS-JRLL-INF N° 48/2014 que da lugar a la impugnación a la RS impugnada, en franca vulneración a la seguridad jurídica, al debido proceso . Al respecto se ha podido observar una serie de vulneraciones en todo procedimiento agrario por el INRA, ya que no cumplen con lo establecido en los arts. 65, 66 y mucho menos con los arts. 70 y 71 del D.S. N° 29215, que establece plazo de 5 días (no 2 años) para efectuar las notificaciones con las resoluciones administrativas, lo que implica una violación flagrante a lo dispuesto en el art. 115 de la C.P.E. que garantiza el debido proceso, porque dicha omisión pone en estado de indefensión a quienes se someten a cualquier tipo de procedimiento, por lo tanto no podemos considerar como un actuar normal como lo hace el INRA ya que la misma si bien no implica una pérdida de competencia para el conocimiento de proceso, pues conlleva un incumplimiento de deberes formales, que conlleva sanciones a los servidores públicos que omiten cumplir con obligaciones derivadas de las Leyes y sus Reglamentos.
Como sea podido apreciar en el desarrollo de los considerando se identificó las vulneraciones planteadas por la demandante, no se ha identificado causales de nulidad en la tramitación de los expediente agrarios 15369, 15370 y 15371, todos ellos referente al predio VANGUARDIA, por lo tanto una mala aplicación de los arts. 398 y 399 de la C.P.E., la misma al constituirse en una vulneración que hace al fondo del proceso de saneamiento, afectando la tramitación del mismo, al margen de evidenciarse también la vulneración del art. 115 referente al debido proceso y el incumplimiento del DS 29215.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189.3 de la Constitución Política del Estado y art. 36-3 de la Ley N° 1715, FALLA declarando PROBADA la demanda de fs. 262 a 282, interpuesta por María Ercy Méndez Pizarro contra Juan Evo Morales Ayma y Nemecia Achacollo Tola, anulando obrados hasta fs. 996 inclusive, en consecuencia deja sin efecto o en cuyo caso nula la Informe Técnico legal DGST-JRLL-INF No 48/2014, y la Resolución Suprema N° 13233 de 24 de septiembre de 2014.
No suscribe la Magistrada Dra. Deysi Villagomez Velasco, por encontrarse declarada en comisión.
Regístrese, notifíquese y archívese.-
Fdo.-
Magistrado Sala Segunda Dr. Lucio Fuentes Hinojosa.
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.