SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª Nº 59/2017
Expediente: Nº 1745-DCA-2015
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Jhonny Oscar Cordero Núñez, Viceministro de Tierras | |
Demandado: Jorge Gómez Chumacero Director a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Santa Cruz | |
Predio: "Pimpinela" | |
Fecha: Sucre, 22 de mayo de 2017 | |
Magistrada Relatora: Dra. Deysi Villagomez Velasco |
VISTOS : La demanda contenciosa administrativa cursante de fs. 14 a 19 vta. de obrados, interpuesta por el Viceministerio de Tierra, impugnando la Resolución Administrativa RA-SS N° 220/2005 de 3 de mayo de 2005, la contestación a la demanda por parte del Instituto Nacional de Reforma Agraria de fs. 155 a 156 vta. de obrados, los memoriales del tercero interesado, antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO : Que, Jhonny Oscar Cordero Núñez en su calidad de Viceministro de Tierras y posterior apersonamiento de Valentín Ticona Colque en la misma condición, en la vía contenciosa administrativa impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 220/2005 de 3 de mayo de 2005, manifestando en lo principal que el INRA no realizó un adecuado análisis y aplicación de la normativa agraria vigente, referida a la verificación del cumplimiento de la Función Económica Social y su comprobación "Insitu" durante las pericias de campo , habiendo resuelto adjudicar el predio "Pimpinela" a favor de Walter Vaca Gutiérrez con una superficie de 1265.2457 ha., clasificada como Mediana Propiedad Ganadera, sin considerar las irregularidades cometidas a tiempo de valorar el cumplimiento de la Función Económico Social conforme se pasa a desarrollar:
Haciendo referencia a las diferentes etapas del proceso de saneamiento del predio "Pimpinela" se tiene que de las mismas emerge erróneamente la Resolución Administrativa RA-SS N° 220/2005, declarando incorrectamente derechos en base a un procedimiento contradictorio a la normativa vigente, modificando su accionar debido a observaciones realizadas por la parte interesada respecto a la superficie a reconocer, emitiéndose la Resolución Administrativa RA-SS N° 220/2005 ahora impugnada en base a una inspección que verifica el cumplimiento de la FES en la etapa de Exposición Pública de Resultados cuando el plazo de pericias de campo ya había concluido, resultando de ello el reconocimiento de derechos sobre la superficie de 1265.2457 ha., relegando la información obtenida en la etapa de Pericias de Campo, siendo que en la primera Evaluación Técnico Jurídica se sugirió el reconocimiento vía adjudicación sobre la superficie de 500.0000 ha., clasificando el predio como pequeña propiedad ganadera. Asimismo, señala que en la verificación de la FES del predio "Pimpinela", no sólo se basó en una inspección y valoración de información admitida en fecha posterior a las pericias de campo, sino que también se verificó la FES en otro predio, generando información contradictoria a la recabada en pericias de campo.
Por otra parte señala que en la Ficha Catastral, en la casilla de observaciones se registró la inexistencia de infraestructura, como ser casas, corrales, galpones y otros, de igual forma en el formulario de registro de FES en la casilla de observaciones, se constató la inexistencia de ganado menor, mucho menos mejoras, construcciones y otros, indica también que existe el ganado declarado pero no se puede determinar el número exacto, de la misma forma indica que en el Informe Circunstanciado de Campo del predio "Pimpinela", en el que se expone las conclusiones de las pericias de campo, se evidencia que no existe construcciones realizadas dentro el predio "Pimpinela", lográndose comprobar en campo que no existe ganado dentro la propiedad.
Continua refiriéndose al Informe UCR Nº 1007/2012 de 23 de noviembre de 2012 elaborado por el INRA y el Informe Técnico INF/BT/DGDT/ UTNIT/0091-2014 de 22 de septiembre de 2014 emitido por la Unidad Técnica Nacional de Información de la Tierra, referente al predio "Pimpinela", las mismas que ponen en conocimiento el análisis multitemporal de imágenes satelitales de los años 1996, 2000 e inclusive del año 2010, por el que no se establece una actividad antrópica identificable, siendo que sólo para el año 2000 se tiene 8.7037 ha., informes técnicos por los que se demuestra que hubo una mala evaluación técnica jurídica en el que no se consideró la posesión ilegal y el incumplimiento de la FES del predio "Pimpinela" reconociendo derechos sin base ni fundamento legal, existiendo irregularidades que surgieron en la etapa de Evaluación Técnica Jurídica haciéndose más evidente en la etapa de Exposición Pública de Resultados con una inspección posterior a pericias de campo, emitiéndose la Resolución definitiva viciado de nulidad absoluta, siendo contraria al ordenamiento jurídico en su momento.
Por lo expuesto, el demandante señala que el proceso de saneamiento, al no desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vulnera los arts. 166 y 169 de la C.P.E. de 1967, vigente en su momento; arts. 393, 397 I de la actual C.P.E. de 7 de febrero de 2009; arts. 41 inc. a) y b), 66. I núm. 1) y 2.I, IV de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545; y arts. 173 I inc. c), 239 I y II, 238 III, 197 y 198 del D.S. N° 25763, por lo que solicita se deje sin efecto la referida Resolución Administrativa impugnada y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, vale decir hasta el primer Informe de Evaluación Técnico Jurídico del proceso de saneamiento.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda y corrida en traslado, la misma es contestada en el término de ley, mediante memorial de fs. 155 a 156 vta. de obrados por el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, con los argumentos que a continuación se detalla:
Respecto a la observación efectuada por la parte demandante referida al Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 31 de febrero de 2002, afirma la inexistencia e ilegalidad de la posesión por parte del beneficiario, que mediante memorial de 26 de agosto de 2002 el beneficiario adjuntando documentación pertinente solicita realizar una nueva evaluación técnica en el predio "Pimpinela", por lo que con el fin de no dejar en indefensión al interesado y en atención al reclamo, se realizó una verificación directa en el terreno (inspección ocular), por consiguiente y tomando en cuenta que los procedimientos agrarios se encuentran guiados por el carácter social, precautelando el derecho a la defensa de los interesados se realizó la inspección ocular referida, acto que no causaría contrariedad en la actuación del INRA; asimismo señala que si bien se establece que las pericias de campo es el principal medio para la comprobación de la FES, no es el único medio con este objetivo. Por lo que, con el fin de no dejar en indefensión al interesado y en atención a la reclamación presentada mediante memorial, previa consideración del mismo, se realizó una verificación directa en el terreno; en este caso, en la demanda se argumenta sobre los informes multitemporales del predio "Pimpinela" en los cuales si bien se tiene algunas referencias visuales, como el demandante afirma, la forma correcta de demostrar el cumplimiento de la FES es por efecto "In Situ", conforme establecen los arts. 237, 238, 239, 240 y 242 del D.S. N° 25763, por lo que solicita se tome en cuenta todos los extremos advertidos a momento de emitir sentencia.
CONSIDERANDO: Que, Walter Vaca Gutiérrez mediante memoriales de fs. 61 y vta. y de 109 a 113 de obrados, en su calidad de propietario del predio "Pimpinela", mediante sus apoderados Juan Carlos Prado Velasco y Julio Hery Tapia Dávalos se apersona como tercero interesado en el proceso contencioso administrativo iniciado por el Viceministerio de Tierras en contra del INRA, señalando que los fundamentos y las causas invocadas en la demanda son el resultado de un proceso de saneamiento llevado a cabo de manera deficiente por parte del INRA lo cual no puede ser imputado al beneficiario del predio, siendo de absoluta responsabilidad de la entidad administrativa y no del administrado, por lo que pide por su parte se declare nula la Resolución Administrativa impugnada debiendo realizarse un nuevo proceso de saneamiento en razón a que el predio "Pimpinela" fue adquirido mediante tramite de dotación agraria cuya documentación que adjunta, acredita la legalidad de su posesión pacífica y continuada en dicho predio desde el año 1990, así como el derecho propietario sobre el referido predio, siendo absolutamente falso que tan sólo tenga una simple posesión, como estableció el INRA y como intenta hacer ver el Viceministerio de Tierras, entidad que considera que su posesión es ilegal al no existir mejoras antes del año 1996 según el estudio multitemporal, obviando lo establecido por el art. 309-III del D.S. N° 29215, aclarando que por el contrario cuenta con antecedente agrario.
En este entendido señala que en el proceso de saneamiento desde su inicio se evidencia una serie de irregularidades y omisiones que vulnera el debido proceso, el derecho a la defensa, al trabajo y propiedad agraria, así como los principios de seguridad jurídica y legalidad, por lo que ante la incorrecta valoración de la FES, al haberse colocado en la casilla de observaciones de la Ficha Catastral la supuesta inexistencia de infraestructura, así como en el Formulario de Registro de la FES que señala la inexistencia de ganado menor, mejoras, construcciones y otros; sin embargo, se constata que se registró 86 cabezas de ganado vacuno y 2 cabezas de ganado caballar, lo que evidencia la existencia de ganado y actividad ganadera manejada por el sistema de ramoneo permitida por la normativa agraria. Por lo que ante tales irregularidades citando los arts. 393 y 397-I de la C.P.E. y 2 de la Ley N° 1715, indica que corresponde reencausar el proceso de saneamiento, solicitando se declare nula la Resolución Administrativa impugnada y se realice una nueva verificación de la FES dentro del predio "Pimpinela", acorde a lo establecido en el parágrafo II de la Disposición Transitoria Undécima del D.S. N° 29215 , por lo que adhiriéndose parcialmente a la demanda, solicita se declare probada la demanda y nula la Resolución Administrativa RA-SS-N° 220/2005, ordenando al INRA reencause el proceso de Saneamiento y se elabore nuevas pericias de campo.
CONSIDERANDO : Que, el proceso contencioso administrativo, en un Estado Constitucional de derecho, tiene el propósito de lograr un equilibrio entre la actividad de la administración y la debida protección de los administrados a fin de reparar los perjuicios que puedan derivar de los actos, eventualmente arbitrarios del administrador, precautelando los intereses de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Que, conforme a lo previsto por los arts. 7, 186 y 189-3 de la CPE, el art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por Ley N° 3545, con relación a los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, corresponde a este Tribunal Agroambiental ingresar al análisis de la demanda contenciosa administrativa en los términos en los que fue planteada; en este sentido, de la compulsa de antecedentes, argumentos expuestos en la precitada demanda y examen del ámbito normativo en el cual se desarrollaron los actos de la autoridad administrativa, tanto en vigencia del anterior texto Constitucional de 7 de febrero de 2009, como de la actual Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia promulgada el 7 de febrero de 2009, así como de la Ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996, modificada por la Ley N° 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria y el anterior Reglamente Agrario de 5 de mayo de 2000, como el actual Reglamento aprobado por D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, por lo que la cita de éstas disposiciones legales y otras que correspondiere serán realizadas conforme al análisis de los fundamentos de la demanda.
En este sentido el art. 393 de la actual C.P.E. establece: "El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda".
El art. 397 de la C.P.E. señala: "I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad. II. La función social se entenderá como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades. III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social".
Por su parte el art. 166 de la anterior C.P.E. de 1967 prescribía: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, y se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras".
El art. 169 de la anterior C.P.E. de 1967 prescribía: "El solar campesino y la pequeña propiedad se declaran indivisibles; constituyen el mínimo vital y tiene el carácter de patrimonio familiar inembargable de acuerdo a ley. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria reconocidas por ley gozan de la protección del Estado en tanto cumplan una función económico-social, de acuerdo con los planes de desarrollo".
El art. 2 de la Ley N° 1715 establece: "I. El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra. II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y el de su propietario.
III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal. IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso. V. El área de proyección de crecimiento de la mediana propiedad es del 50% y de la empresa agropecuaria del 30%. Para la empresa agrícola será calculada desde un 30% hasta un 50% según parámetro establecido en reglamento, siempre y cuando no exceda la superficie mensurada en saneamiento o la consolidada como emergencia del mismo. Para el cálculo del área de proyección de crecimiento, se tomará en cuenta el área efectiva y actualmente aprovechada, además del área en descanso en propiedades agrícolas. VI. Las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e inversiones productivas claramente identificables. Se las reconocerá sólo en propiedades agrícolas. VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomará en cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con pasto cultivado. VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas especiales aplicables. IX. Las servidumbres ecológicas legales son limitaciones a los derechos de uso y aprovechamiento establecidas sobre las propiedades agrarias de acuerdo a las normas legales y reglamentarias específicas. Para la regularización y conservación del derecho propietario serán tomadas en cuenta y reconocidas, sin constituir cumplimiento de función económico social. Constituirán función económico social sólo cuando se desarrollen sobre las mismas actividades bajo manejo, regularmente autorizadas. X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra en producción; en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la cantidad de ganado existente. XI. Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen cumplimiento de la función social ni de la función económico social."
Por su parte el art. 66-I de la Ley N° 1715, señala: "I. El saneamiento tiene las siguientes finalidades: 1.La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico-social o función social definidas en el artículo 2º de esta ley, por lo menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o de dotación, según sea el caso; 2. El catastro legal de la propiedad agraria; 3. La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agrarias; 4. La titulación de procesos agrarios en trámite; 5. La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta; 6.La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa. Siempre y cuando la tierra cumpla la función económico-social; 7. La certificación de saneamiento de la propiedad agraria, cuando corresponda. 8. La reversión de predios que contando con título exento de vicios de nulidad no cumplan total o parcialmente con la función económico social".
El art. 239 del D.S. N° 25763, abrogado por el actual Reglamento Agrario refiriéndose a la verificación de la Función Económico Social señalaba: "I. Las superficies en las que se desarrollen las actividades descritas, en el artículo anterior, serán determinadas en la etapa de pericias de campo del proceso de saneamiento, por el funcionario responsable de la verificación de las mismas en el predio, de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria. II. El principal medio para la comprobación de la función económico-social, es la verificación directa en terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo. Complementariamente los funcionarios responsables podrán utilizar, según el caso, planes de ordenamiento predial, fotografías aéreas, imágenes de satélite, sin que ello implique necesariamente el uso de instrumentos de alta precisión, así como otra información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil."
El art. 238 del D.S. N° 25763, abrogado por el actual Reglamento Agrario refiriéndose al cumplimiento de la Función Económico Social señalaba: "I. La función económico-social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas, que no excederá la superficie consignada en el título o trámite. II. Se entenderá que la mediana propiedad y la empresa agropecuaria, cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores desarrollan actividades, agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo. III. En la evaluación de la función económico-social, se tomará en cuenta la forma de explotación según la clasificación de la propiedad establecida en el artículo 41 de la Ley Nº 1715, de la siguiente manera: a) En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado, eventuales o permanentes, medios técnico-mecánicos y destino de la producción al mercado; b) En la empresa agropecuaria, además de los requisitos mencionados, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técnicos modernos; c) En las propiedades ganaderas además de los parámetros establecidos en los incisos a) y b) precedentes, se verificará la cantidad de ganado existente en el predio, constatando su registro de marca. A este efecto, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, en coordinación con el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo de sesenta (60) días hábiles, a partir de la publicación del presente reglamento, emitirá una norma técnica que regule la carga animal por hectárea, con conocimiento de la Comisión Agraria Nacional; d) En el Departamento de Pando, la Provincia Vaca Diez del Departamento de Beni y el Municipio de Ixiamas en la provincia Iturralde del Departamento de la Paz, la unidad mínima de dotación por familia en comunidades campesinas e indígenas se establece en 500 hectáreas.
IV. Para el caso de actividades forestales, de conservación, ecoturismo o investigación, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, de acuerdo a normas especiales aplicables y el cumplimiento actual y efectivo de lo establecido en dichas autorizaciones, salvándose la excepción prevista por el artículo 264, del presente reglamento en relación al procedimiento de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO) ".
El art. 198 del D.S. N° 25763, abrogado por el actual Reglamento Agrario, refiriéndose a las posesiones legales establecía: "Se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que sin afectar derechos legalmente constituidos cumplen con la función social o económico-social, incluyendo las ejercidas en áreas protegidas por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias, pequeñas propiedades y por personas amparadas en norma expresa, que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida, antes de la promulgación de la Ley Nº 1715. El concepto de "Áreas Protegidas" señalado en el parágrafo anterior comprende las categorías de Parques Nacionales, -reservas Forestales, Áreas de Manejo Integrado, Santuarios, Áreas de Inmovilización, y Reservas de Producción Forestal".
El art. 199 del D.S. N° 25763, abrogado por el actual Reglamento Agrario, refiriéndose a las posesiones ilegales señalaba: "I. Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación simple, sujetas al procedimiento de desalojo previsto en este reglamento, las posesiones posteriores a la promulgación de la Ley Nº 1715 y las que siendo anteriores no cumplan con la función social o económico-social. II. Asimismo, se tendrán como ilegales, sin derecho a dotación o adjudicación simple y titulación, sujetas al procedimiento de desalojo, las posesiones anteriores a la vigencia de la Ley Nº 1715, cuando: a) No den mérito a la dotación o adjudicación y titulación por incumplimiento de la función social o económico-social de la tierra o por falta de aceptación del precio de adjudicación fijado al efecto; b) Recaigan sobre áreas protegidas, con excepción de las ejercidas por pueblos o comunidades indígenas, campesinas y originarias; por pequeñas propiedades siempre que cumplan la función social de acuerdo a la vocación de uso del suelo, y personas amparadas en norma expresa; y c) Afecten derechos legalmente constituidos por terceros".
A su vez el art. 309-III del D.S. N° 29215 vigente, respecto a las posesiones legales, establece: "Se consideran como superficies con posesión legal, aquellas que cumplan lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545. Para fines del saneamiento tendrán la condición jurídica de poseedores legales. La verificación y comprobación de la legalidad de las posesiones se realizará únicamente durante el relevamiento de información en campo. II. Asimismo, se consideran como superficies con posesión legal a aquellas que se ejerzan sobre áreas protegidas cuando sea anterior a la creación de la misma, o la ejercida por pueblos o comunidades indígenas, campesinas, originarias, pequeñas propiedades, solares campesinos y por personas amparadas en norma expresa, que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida y demuestren que se iniciaron con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley Nº 1715. III. Para establecer la antigüedad de la posesión también se admitirá la sucesión en la posesión, retrotrayendo la fecha de antigüedad de la posesión al primer ocupante acreditado en documentos de transferencias de mejoras o de asentamiento, certificadas por autoridades naturales o colindantes."
El art. 299 del mismo reglamento referido a la encuesta catastral establece: "La encuesta catastral será realizada por cada predio y consiste en: a) El registro de datos fidedignos relativos al objeto y sujeto del derecho en la ficha catastral y en otros formularios que correspondan de acuerdo a las características de cada predio; y b) Recepción de la documentación exigida en la resolución de inicio de procedimiento y toda otra de la que intentare valerse el interesado, hasta antes de la conclusión de la actividad de relevamiento de información de campo. Sólo la que corresponda a la identidad de los beneficiarios podrá ser presentada hasta antes de la emisión de la resolución final de saneamiento."
El art. 266 del citado reglamento, que regula el control de calidad, supervisión y seguimiento, estableciendo que: "I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales.
II. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento, sin suspender la ejecución de trabajos.
III. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia podrá disponer la investigación en gabinete y campo sobre hechos irregulares y actos fraudulentos, descritos en este reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas.
IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer:
a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo;
b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; c) La prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso;
d) El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables."
Finalmente la Disposición Transitoria Undécima del D.S. N° 29215 establece: "I. A partir de la vigencia del presente Reglamento se deja sin efecto la terciarización de servicios en cualesquier de los procedimientos agrarios, con excepción de los procesos de contratación de empresas por licitación pública correspondientes a los polígonos 1 y 2 para el Departamento de Santa Cruz, en el marco de los Créditos BID 1099/SF-BO y NDF 367-BO.
II. Las empresas habilitadas con anterioridad a la vigencia de la presente norma y con trabajos de campo autorizados y en curso estarán obligadas a: a) Concluir y entregar trabajos al Instituto Nacional de Reforma Agraria, conforme los cronogramas aprobados, estándares de calidad, en el marco de las disposiciones vigentes a la oportunidad de la realización de trabajos. b) Responsabilizarse por la subsanación de trabajos conforme los controles de calidad aplicable a los productos.
III. La nulidad de actuaciones dispuestas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria al proceso de saneamiento emergente de irregularidades, errores u omisiones de fondo o derivada de actos fraudulentos en etapas o actividades a cargo de una empresa habilitada, significará una nueva ejecución de trabajos por cuenta de ésta entidad estatal, sin perjuicio de las interposición de acciones legales en la vía administrativa, civil o penal que el caso amerite .
IV. Producida la inhabilitación de la Empresa, significara la cesión de todos los trabajos pendientes por la misma al Instituto Nacional de Reforma Agraria, sin perjuicio de las acciones que se pueda seguir a los miembros y ejecutivos de la empresa inhabilitada.
V. El personal de la empresa inhabilitada, no podrá ingresar al Instituto Nacional de Reforma Agraria para prestar sus servicios profesionales hasta el año siguiente de producida la inhabilitación, por la posibilidad de existir conflicto de intereses" (las negrillas son añadidas).
Establecida la base legal correspondiente, de la revisión de la carpeta de saneamiento correspondiente al predio denominado "Pimpinela", se constata los siguientes actuados por parte de la entidad administradora.
En fojas 51 a 52 de los antecedentes cursa la Ficha Catastral elaborada por la Empresa CG & T en la que se consigna en la casilla de producción y marca de ganado la cantidad de 86 cabezas de ganado vacuno criollo, asimismo en la casilla de marca se registra la marca EVG y en la casilla de observaciones señala: "Se pudo evidenciar la cantidad de ganado declarado como asimismo la inexistencia de Infraestructura, como ser casas, corrales, galpones y otros. Existe certificado de colindancias con la P.C. "Turubo", que será objeto de conciliación."
Asimismo, de fs. 53 a 54 cursa Registro de F.E.S. en el que se consigna un total de 86 cabezas de ganado y como mejoras un alambrado de púas con una extensión de 1500 ha. Igualmente en la casilla de observaciones señala: "Se constató la inexistencia de ganado menor, mucho menos mejoras en construcciones y otros; ya que según declaración se compartiría la hacienda de "Motacu" por ser de la misma familia. Existe el Ganado Declarado, pero no se puede determinar el número exacto;..." (...) "Toda la propiedad se encuentra alambrado". En esta casilla se observa correcciones tachadas que no fueron salvadas por el responsable del llenado.
Por otra parte de fs. 89 a 96 cursa Informe Circunstanciado de Campo del predio "Pimpinela".
De fs. 126 a 130 cursa Informe de Evaluación de 13 de julio de 2001.
De fs. 140 a 145 cursa Informe de Evaluación de 31 de enero de 2002.
De fs. 164 a 165 cursa Informe en Conclusiones del predio "Pimpinela".
De fs. 179 a 183 cursa Informe en Conclusiones del Saneamiento Simple de Oficio del predio "Pimpinela" de 4 de octubre de 2002.
De fs. 201 a 203 cursa Resolución Administrativa RA-SS 220/2005 de 3 de mayo de 2005.
Finalmente de fs. 211 a 215 cursa Informe UCR N° 1007/2012 de Análisis Multitemporal del predio "Pimpinela" de 23 de noviembre de 2012.
Ahora bien, de lo relacionado precedentemente, revisados los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Pimpinela" se evidencia que la Ficha Catastral y la Ficha FES fueron levantadas con imprecisiones, tal es así que existe contradicción entre ambas fichas ya que en la primera se consigna la existencia de 86 cabezas de ganado criollo estableciéndose la cantidad de ganado, correspondiendo a 6 cabezas de ganado reproductor, 18 cabezas de terneros, 60 cabezas de hembras y otros de raza "Nelor", así como 2 cabezas de ganado caballar según el registro de la FES, sin embargo en la casilla de observaciones de esta Ficha FES se indica contrariamente la inexistencia de ganado menor, luego se señala que existe ganado declarado, pero que no se determinó el número exacto. Asimismo en la casilla de observaciones de la Ficha Catastral se consigna la supuesta inexistencia de infraestructura, sin embargo en el formulario de registro de la FES si bien se señala la inexistencia de mejoras, construcciones y otros, sin embargo en observaciones se consigna que toda la propiedad se encuentra alambrado en toda su extensión, de lo cual se inferiría la existencia de actividad ganadera tal cual fue declarado por beneficiario en su momento. Por otra parte se observa que en la mencionada ficha de registro de la FES se encuentra tachada una parte de las observaciones señaladas (fs. 54), de tal forma que se genera dudas respecto a la veracidad de la información contenida en dicha ficha, siendo que los datos que se recojan en esta etapa deben ser fidedignos, sin que exista incertidumbres al respecto que den lugar a que se cometa errores e imprecisiones en la valoración de la FES originando la nulidad del acto administrativo por el levantamiento de datos de campo inciertos y dudosos como en el presente caso; tal es así que como resultando de lo señalado precedentemente se produjo la mala valoración del cumplimiento de Función Económico Social del predio "Pimpinela", no obstante que la evaluación que se realice debe basarse en datos reales y fidedignos.
En este contexto, respecto a la verificación de la FES se establece que el cumplimiento o incumplimiento de la FES debe basarse en hechos reales que puedan ser evidenciados claramente, debiendo ser consecuencia de un buen trabajo de campo realizado en el predio objeto de saneamiento, para comprobarse si efectivamente existe mejoras y si se evidencia actividad ganadera en el predio, por lo que deben ser claros los datos a consignarse en la fichas correspondientes, situación que no ocurrió en el caso analizado, toda vez que no se estableció claramente la cantidad real del ganado, tampoco el derecho propietario del mismo, ni de las marcas que correspondan, aspectos que generan duda razonable respecto a la consideración correcta del cumplimiento o no de la función Social o Función Económico Social; en el caso presente habiéndose consignado datos imprecisos se ocasionó incongruencias en los informes, como ser los de evaluación técnico jurídica que cursan en los antecedentes, por tal motivo al no haber cumplido con las formalidades establecidas por el reglamento vigente en su momento se incurrió en vulneración al debido proceso.
Por otra parte al margen de las incongruencias señaladas se observa que tampoco se valoró debidamente los documentos presentados por el beneficiario , evidenciándose que el predio "Pimpinela" fue adquirido mediante tramite de dotación agraria cuya documentación consta en el expediente, debiendo tomarse en cuenta para determinar la posesión y el derecho propietario sobre predio "Pimpinela" toda vez que cuenta con antecedentes agrarios, infiriéndose consiguientemente que en el proceso de saneamiento no se realizó una correcta valoración de la situación del beneficiario como poseedor, subadquirente o titular del predio, produciéndose un inadecuado análisis en contraposición a la normativa agraria vigente en su momento.
Al margen de lo señalado cabe puntualizar que el procedimiento de saneamiento debe cumplirse sin omisiones ni irregularidades que vayan en contra de lo establecido por la norma, constituyéndose el trabajo de campo en una etapa importante del proceso de saneamiento por lo cual Ficha Catastral así como el Formulario de Registro de la FES deben ser elaboradas cuidadosamente sin cometer ningún error puesto que a partir de estos actuados se evaluará y determinará el cumplimiento o incumplimiento de la FS o FES que corresponda. En el caso de autos evidentemente se produjo una mala valoración de la FES que fue provocada por la mala información recogida en las fichas indicadas, puesto que en las casillas correspondientes a las observaciones contienen datos contradictorios, constatándose que no sólo se evidencian contradicciones en la etapa de Evaluación Técnica Jurídica sino también en la etapa de Pericias de Campo.
Respecto la verificación de la función social y su comprobación "Insitu" durante las pericias de campo, el tratamiento respecto al procedimiento administrativo previsto tanto en la normativa anterior como en la vigente, se tiene que evidentemente la verificación del cumplimiento de la FS o FES debe ser efectuada en la misma propiedad observándose directamente en el terreno su cumplimiento, constatándose esta situación en la etapa que corresponda, que conforme el anterior reglamento correspondía a las Pericias de Campo, cuya información recabada en esta etapa debía ser analizada en la etapa de Evaluación Técnico Jurídica a cuya conclusión se procedía a su difusión en la etapa de Exposición Pública de Resultados. En cuanto a los informes técnicos posteriores como los informes multitemporales, estos están previstos por la reglamentación actual la cual debe ser aplicada si amerita el caso; consiguientemente, por lo señalado, consideramos que se debe reencausar el proceso de saneamiento del predio "Pimpinela" a partir del relevamiento de información en campo, debiendo la administración sustanciar nuevamente el trabajo de campo, procediéndose a una nueva verificación de la FS o FES conforme la normativa reglamentaria en vigencia para posteriormente valorar el cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social de acuerdo a los datos fidedignos que se obtengan en campo. En tal entendimiento, con relación a las vulneraciones a la garantía del debido proceso, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0015/2014-S1 de 6 de noviembre, citando la SCP 0549/2012 de 9 de julio, estableció que esta garantía: "(...) comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado, siendo de aplicación inmediata y vinculante para todas las autoridades judiciales o administrativas". Consiguientemente, el debido proceso comprende un horizonte y conjunto de reglas que deben ser acatados estrictamente en las instancias procesales tanto administrativas y judiciales, con la finalidad que las personas en el marco de la igualdad, puedan defenderse amplia e irrestrictamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado.
Por las consideraciones precedentes se concluye que la Resolución Administrativa RA-SS N° 220/2005 de 3 de mayo de 2005 es el resultado de un proceso de saneamiento en el cual se vulneró las disposiciones legales citadas precedentemente, a partir de la actividad de campo que condujo a la vulneración de la garantía al debido proceso, puesto que no se realizó un correcto levantamiento de los datos del relevamiento del trabajo de campo, constatándose que en la ficha catastral se consigna información contradictoria y confusa tal cual se tiene expuesto líneas arriba, datos contradictorios que produjeron imprecisiones en la evaluación de los mismos lo cual influyó en el resultado del proceso de saneamiento, implicando transgresión a la garantía del debido proceso, por el inadecuado proceder de la entidad administrativa al no haber consignado datos fidedignos en los formularios correspondientes a la etapa de pericias de campo, ocasionando contradicciones al momento de valorar la situación real del predio respecto al cumplimiento de la función social o económico social que obliga al ente administrativo reconducir el proceso de saneamiento del predio "Pimpinela", debiendo sustanciar correctamente dicho procedimiento desde el relevamiento de la información en campo, conforme la normativa legal pertinente, tomando en cuenta los principios instituidos en el art. 232 de la CPE respecto a la administración (eficiencia, responsabilidad y resultados), correspondiendo a éste Tribunal fallar en éste sentido.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186 y 189-3 de la CPE, art. 36-3 de la Ley Nº 1715, modificada por la Ley Nº 3545 de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 de la referida Ley, arts. 11 y 12 de la Ley Nº 25 del Órgano Judicial, falla declarando PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 14 a 19 vta. de obrados, interpuesta por Jhonny Oscar Cordero Núñez en su condición de Viceministro de Tierras, contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 220/2005 de 3 de mayo de 2005, emitida dentro del procedimiento administrativo de Saneamiento Simple de Oficio del predio denominado "Pimpinela". En consecuencia se anula los antecedentes agrarios del proceso de saneamiento hasta fs. 18 inclusive, correspondiendo al Instituto Nacional de Reforma Agraria sustanciar nuevamente el trabajo de campo y evaluar el resultado conforme el procedimiento establecido por la normativa agraria adjetiva vigente, la Constitución Política del Estado y según el entendimiento de la presente sentencia.
Notificadas que sean las partes con la presente Sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples o legalizadas, según corresponda, de los actuados que se mencionan en el último considerando, con cargo al INRA.
Regístrese y notifíquese y archívese.-
Fdo.-
Magistrada Sala Segunda Dra. Deysi Villagómez Velasco.
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.
Magistrado Sala Segunda Dr. Lucio Fuentes Hinojosa.
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