SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL Sª 2ª Nº 029/2017
Expediente: Nº 1366-DCA-2015
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: José Antonio de Mesquita representado por Adolfo Efner Cerruto Salazar | |
Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria I.N.R.A. | |
Distrito: Santa Cruz | |
Propiedad: Rancho Mesquita | |
Fecha: Sucre, 22 de Marzo de 2017 | |
Magistrado Relator: Bernardo Huarachi Tola |
VISTOS: El proceso contencioso administrativo cursante de fs. 26 a 30, por el que impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 2084/2014 de 22 de octubre de 2014, memoriales de modificación y ampliación, autos de admisión de fs. 33 y vta., 40, 46 y vta., 62 y vta y 66 y vta., contestación de fs. 124 a 126 vta.; los antecedentes del proceso, todo lo que convino ver, y:
CONSIDERANDO I.- Que, José Antonio De Mesquita por medio de su representante Afolfo Efner Cerruto Salazar impugna la Resolución Administrativa RA-SS N° 2084/2014 de 22 de octubre de 2014, emitida dentro el proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM) polígono N° 236 del predio "Rancho Mesquita" de una extensión de 2352.9483 ha ubicado en el municipio de San Ignacio de Velasco provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; bajo los siguientes argumentos:
Refiere que la Resolución Administrativa. impugnada, vulnera los criterios legales de oportunidad, debido proceso y transparencia, conculcando derechos constitucionalmente tutelados; puesto que la misma de forma general determinaría: anular la sentencia de dotación de 3 de julio de 1991 por vicios de nulidad absoluta, ilegalidad de la posesión y declaratoria de tierra fiscal, de acuerdo al D.S. N° 29215 y arts. 393 y 397 de la CPE., en cuya resolución solo se mencionaría el informe en conclusiones de 22 de julio de 2014, Informe de Cierre e Informe Técnico Legal, donde no establecen debidamente los hechos y fundamentos, siendo entonces una resolución producto de irregularidades.
I.I. DE LOS ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE SANEAMIENTO DEL PREDIO "RANCHO MESQUITA".- Señala que no es justo que se reviertan tierras, sin previamente realizar un trabajo serio, prolijo y profesional, tomando en cuenta el cumplimiento de la FES.
I.II. DEL DERECHO PROPIETARIO.- Señala que el predio tiene sus antecedente en la sentencia de dotación de 3 de julio de 1991, llamándose inicialmente "Los Galapagos", luego seria transferido a su representado en su totalidad a favor del demandante, llamándose ahora "Rancho Mesquita", por lo que merece ser reconocido y tratado conforme al art. 75.III y IV de la ley N° 1715 y su modificatoria ley N° 3545, además de estar sujeto al art. 308. I y II del D.S. N° 29215.
I.III. DE LA FALTA DE FUNDAMENTACIÓN EN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.- Señala que la resolución impugnada solo tiene un párrafo como fundamento, remitiéndose luego a simples enunciados genéricos del D.S. N° 29215, lo dejaría al demandante en total indefensión, pues no se identifica de forma clara y precisa la base legal para esa decisión, por lo que se transgrediría el debido proceso, el derecho a la defensa y a una justicia transparente, vulnerando el art. 33 del D.S. N° 29215 (contenido de la resolución).
I.IV. DE LOS VICIOS DE NULIDAD ABSOLUTA DEL ANTECEDENTE AGRARIO DE DOTACIO´N N° 58246 E INCUMPLIMIENTO DE LA FES DEL ACTUAL PREDIO.- En lo sustancial refiere que no se identifico los vicios de nulidad, sino sólo se habría hecho una referencia de los arts. 393 y 397 de la CPE., 66 y 67 de la ley N° 1715 y la competencia del Director del INRA en lo referente a las ocupaciones de hecho, desconociendo que su representado demostró la Función Económico Social mediante la actividad ganadera, verificada en tiempo oportuno durante la etapa de campo.
I.V. VULNERACIÓN DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES Y LINEAS JURISPRUDENCIALES.- Señala que la seguridad jurídica, debido proceso y el derecho a la defensa se encuentran ampliamente vulnerados, pues la resolución impugnada definiría derechos en contraposición con la información real respecto a la legalidad de la posesión del predio "Rancho Mesquita", lo cual además estarían contra los principio de verdad material y buena fe; igualmente refiere que la ley solo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, aspectos que el INRA no habría tomado en cuenta, pues dicta una resolución contrario a los antecedentes reales.
De la modificación y ampliación de la demanda de fs. 36 a 38, en lo relevante señala que el ente administrativo en ningún momento sustentó legalmente el supuesto incumplimiento de la FES, pues no se habría hecho cita de los artículos y normas pertinentes al caso; mas por el contrario en las pericias de campo se habría verificado la actividad ganadera con su marca debidamente registrada y demás mejoras del predio, con implementación de medios tecnológicos.
Que, Cesar Martinez Justiniano en representación de José Antonio de Mesquita por memorial de fs. 43 a 44 vta., la parte actora vuelve a modificar y ampliar la demanda, en lo central señala que las actividades ganaderas son anterior al año 1996, y que el saneamiento precisamente esta destinado a regularizar el derecho propietario, que la garantía de la propiedad agraria reside en el trabajo de la tierra, en ese sentido el derecho propietario tiene su antecedente en el trámite agrario de dotación expediente N° 582046 predio inicialmente llamado "Los Galapagos".
La parte actora vuelve a modificar y ampliar su demanda según se tiene a fs. 59 y vta., donde en lo sustancial refiere que su mandante puso a conocimiento del INRA respecto a su trámite de naturalización, la misma actualmente concluyo (marzo 2016) con la emisión de la resolución suprema de naturalización.
Bajo los argumentos descritos, solicita declarar probada la demanda y nula la resolución administrativa RA-SS N° 2084/2014 de 22 de octubre de 2014.
CONSIDERANDO II.- Que, admitida la demanda contenciosa administrativa, es corrida en traslado al demandado Jhonny Oscar Cordero Nuñez, quien en su condición de Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria contesta a la demanda de forma negativa, bajo los siguientes argumentos:
Respecto a la falta de fundamentación conforme el art. 66 del D.S. N° 29215 refiere, que la resolución impugnada fue emitida en observancia del art. 65 del mismo reglamento agrario, y tiene su sustento en el informe en conclusiones e informes complementarios, como en los datos recabados durante las pericias de campo, cuya parte resolutiva no es contradictoria, a mas de que la declaración de ilegalidad seria por incumplir los requisitos de legalidad, pues de acuerdo al informe técnico DDSC-COI-INF. N° 1475/2014 el predio recaería en la zona F norte de colonización. Igualmente, el expediente agrario N° 58246 del predio "Los Galapagos" tiene vicios de nulidad absoluta por falta de jurisdicción, puesto que el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria dotó tierras en áreas que correspondía al ex Instituto Nacional de Reforma Agraria, en observancia del art. 31 de la CPE. vigente en su momento (usurpación de funciones), en ese contexto el actor quedaría en posesión, pero al ser un extranjero se encontraría en posesión ilegal conforme al art. 310 y 341.II num.2 concordante con el art. 346 del D.S. N° 29215, en relación al art. 396.II de la CPE., correspondiendo en consecuencia su desalojo.
También refiere, si bien de acuerdo al informe en conclusiones cumpliría la FES, pero al ser extranjero y evidenciándose la nulidad absoluta del tramite agrario N° 58246 "Los Galapagos", se declaró la ilegalidad de la posesión en virtud del art. 396 de la CPE., asimismo el expediente de acuerdo a los informes se encuentra sobrepuesto al área de la zona F norte de colonización, creado por D.S. de 25 de abril de 1905. Por otro lado la documentación presentada referente a su nacionalidad naturalizada, ésta fue presentada con posterioridad a la resolución de saneamiento, en consecuencia no se vulneró ninguna garantía constitucional: bajo los argumentos descritos, solicita declarar improbada la demanda.
CONSIDERANDO III.- Que, conforme a lo previsto en los arts. 7, 12.I, 186 y 189.3 de la CPE., art. 36.3 de la ley N° 1715 modificada por la ley N° 3545, art. 778 y siguientes del Cód. Pdto. Civ.; se abre la competencia jurisdiccional de éste Tribunal para la revisión del proceso administrativo de saneamiento, tanto en sus aspectos formales como sustantivos.
Que, el proceso contencioso administrativo es una demanda tramitada de puro derecho, por medio del cual se somete a control constitucional de legalidad los actos administrativos de la autoridad administrativa (INRA) que hubieren lesionado derechos de los particulares o sus intereses jurídicamente protegidos, es decir opera cuando hay oposición entre los intereses particulares frente al interés del poder público. En este sentido, corresponde examinar si los actos administrativos fueron llevados a cabo dentro los márgenes de la normativa que regula dicha tramitación, y si estas incidieron en la decisión final del proceso de saneamiento.
Que, la naturaleza del proceso contencioso administrativo, al tramitarse en la vía ordinaria de puro derecho conforme a los arts. 775 a 781 del Cód. Pdto. Civ., fundamento que tiene su origen en el art. 354.II del citado adjetivo civil; del cual se extrae que se sustanciará en base a pruebas preconstituidas, es decir en base al expediente del proceso de saneamiento del predio "Rancho Mesquita", situado en la provincia Velasco del departamento de Santa Cruz; sobre dicho expediente de saneamiento debe recaer el control constitucional de legalidad.
Siendo así el carácter de las demandas de puro derecho, las pruebas que cada una de las partes pudieran presentar en esta instancia, resultan ser innecesarias someter a contradicción y control de legalidad, puesto que ya se tiene la prueba preconstituida (antecedentes del proceso de saneamiento), en todo caso no sería razonable quitarle validez a los actos administrativos, en base a las pruebas y medios de convicción generados fuera de la instancia administrativa, salvo que éstas fuesen presentados en el proceso de saneamiento pero que no hubieran sido consideradas por el INRA.
CONSIDERANDO IV.- Que, de los datos compulsados se establece que el proceso de saneamiento del predio "Rancho Mesquita" se efectuó bajo la modalidad SAN SIM de oficio, durante la vigencia de la Constitución Política del Estado Plurinacional, ley N° 1715 y su modificación mediante ley N° 3545 y D.S. N° 29215.
Que, el art. 108 de la CPE entre los deberes señala: "1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes"; por su parte el art. 90 del Cód. Pdto. Civ. establece "Las normas procesales son de orden público y, por tanto, de cumplimiento obligatorio, salvo autorización expresa de la ley".
Que, el art. 393 de la CPE., señala "El estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función económica social, según corresponda", en esa misma línea el art. 397 de la norma suprema manda "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria , Las propiedades deberán cumplir con la función social, o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad".
Que, el art. 64 de la ley N° 1715 señala: "el saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte", por su parte el art. 2.IV de la misma norma especial refiere: "La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada en campo, siendo éste el principal medio de comprobación". (...) "La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso".
Que, el art. 161 del DS. N° 29215 en su parte final describe: "... El Instituto Nacional de Reforma Agraria valorará toda prueba aportada , siendo el principal medio la verificación en campo".
De las normativas anteriormente referidas, se establece que los propietarios, sean de medianas propiedades, empresas agropecuarias, cualquiera fuese su actividad; en pos de obtener del Estado el reconocimiento de su derecho propietario están sujetos al cumplimiento de la función económica social; la misma que se apreciará durante el trabajo en campo, constituyéndose así, éste en el principal medio probatorio de la función económica social, y según ella conceder o negar derecho sobre el predio objeto de saneamiento.
CONSIDERANDO V.- Que, efectuada la revisión de los argumentos de la demanda, se tiene que la parte actora hace una observación general ambigua, donde el reclamo principal es que el INRA desconoció su derecho propietario/posesorio por supuestamente incumplir el art. 393 y 397 de la CPE., a mas de que el actor durante las pericias campo habría hecho constar el trámite de su naturalización; en ese sentido pasamos a considerar si la pretensión de la parte actora merece tutela; sin perjuicio de lo señalado también se considera los reclamos adicionales y/o emergentes de la pretensión central, si correspondiere.
V.I. Respecto a que debió merecer tratamiento conforme al art. 75 de la ley N° 1715 y su modificatoria con la ley N° 3545 y art. 308 del D.S. N° 29215 ; sobre el punto el art. 75.III de la ley N° 1715 indica "Los procesos agrarios substanciados (...) que cuenten con sentencia ejecutoriada o minuta de transferencia protocolizada al 24 de noviembre de 1992 respectivamente, serán titulados gratuitamente previa revisión del expediente e inspección tecnicojuridica para verificar su regularidad y el cumplimiento de la ...", por su parte el art. 308.I del D.S. N° 29215 describe "Son procesos agrarios en trámite válidos para su revisión en (...) aquellos que cuenten con Sentencia Ejecutoriada del Consejo Nacional de Reforma Agraria o Minuta de Transferencia Protocolizada del Instituto de Colonización, anterior al 24 de noviembre de 1992: y que ...", de ello se infiere que las sentencias de los entonces jueces agrarios alcanzan ejecutoria cuando el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, mediante auto confirma la sentencia, aspecto que en el caso presente no se advierte, consecuentemente, lo acusado en este punto no es evidente.
Sobre lo extrañado respecto a la falta de fundamentación , la parte actora alega una serie de vulneraciones a la normativa; sin embargo a más de efectuar citas de los articulados, no lo desarrolla suficientemente; sin embargo de ello, en el penúltimo párrafo de la Res. Admtva. N° 2084/2014 señala "... conforme al análisis cumplido en el Informe en Conclusiones de fecha 22 de julio de 2014, Informe de Cierre de fecha 22 de julio de 2014 e Informe Técnico Legal DDSC-COI N° 1023/2014 de fecha 1 de septiembre de 2014, se establece los siguientes resultados y recomendaciones...", en cuyo informes se encuentran consignados los datos técnicos sobre el caso, en ese contexto el INRA ha momento de la emisión de la Resolución que ahora se impugna, observó correctamente lo dispuesto por el art. 65 inc. c) del D.S. N° 29215, que señala "Toda Resolución deberá basarse en Informe Legal y cuando corresponda además un informe técnico", en el caso que nos ocupa, el ente administrativo basó su determinación en los informes referidos, en cuyo caso no se advierte falta de fundamentación.
V.II. Sobre los vicios de nulidad absoluta e incumplimiento de la FES por el que en virtud del art. 393 y 397 de la CPE, se le habría desconocido su derecho propietario pese haber acreditado la FES ; Sobre el punto, el art. 397.III de la CPE. manda "La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. ...", por su lado el art. 2.IV de la ley N° 1715 modificada por la ley N° 3545 en su parte final señala "...La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso", en ese sentido a fs. 383 a 384 se tiene ficha catastral, asimismo a fs. 490 a 494 cursa ficha de verificación FES y acta de conteo de ganado, de los que se observa que en la oportunidad de efectuar el trabajo de campo se constató 701 cabezas de ganado bovino y 7 equinos con su respectivo registro de marca y acta de vacunas conforme se advierte de las documentales de fs. 391 a 398 del antecedente, igualmente en la ficha FES figura pasto sembrado 600 ha , casas, galpones, atajado, y corrales, de fs. 403 a 472 se tiene contrato de trabajo y planilla de sueldos; de los que, sin hacer un mayor análisis permiten deducir que el predio estuvo cumpliendo la Función Económico Social, así también a fs. 125 vta. de la contestación la entidad demandada lo señala, en consecuencia la aplicación del art. 393 y 397 de la CPE. por incumplir la FES llega a ser un exceso, más aun, si de las documentales presentadas por el interesado se aprecia continuidad en el cumplimiento de la FES desde el año 2007 a 2014; bajo ese panorama no se advierte incumplimiento de la FES, siendo en este punto, evidente la acusación de la demanda.
V.III. En cuanto a la vulneración de garantías constitucionales ; de la revisión de los antecedentes no se advierte que el interesado haya interpuesto algún reclamo o recurso en la instancia administrativa, consiguientemente no existe vulneración de las garantías del debido proceso y derecho a la defensa; sin embargo, en cuanto a la seguridad jurídica, verdad material, cabe señalar, conforme a los arts. 393, 397 de la CPE., arts. 2 y 76 de la ley N° 1715 se infiere que el trabajo sustentable de la tierra constituye la garantía por excelencia del derecho propietario como de la posesión, en ese sentido, de fs. 519 a 522 cursa Informe Técnico DD.SC.CO-I- INF. N° 1476/2014 en cuya conclusión y recomendación señala "Del análisis multitemporal realizado al predio Rancho Mesquita, En base a las imágenes satelitales Landsat, se identifico que desde el año 1996 existe actividad antrópica al interior del predio..." (cursiva es nuestra) (continuidad en la FES), estos aspectos sólo corroboran de que el predio cumplía con la FES, a mas de que en el punto anterior de este considerando, se estableció que el actor en el momento de las pericias de campo el predio se encontraba cumpliendo con la Función Económica Social, consecuentemente el accionar del ente administrativo al desconocer sus propios informes y los datos levantados en campo es contrario al principio de verdad material, aspecto que debe ser acogido por el Tribunal.
V.IV. Respecto del trámite de naturalización ; de fs. 388 a 390 en el caso de Autos cursa documental de transferencia de fecha 15 de noviembre de 2004 respecto del predio "Los Galapagos" hoy "Rancho Mesquita" suscrito como vendedora la señora Eusebia Rojas Vinacha y como comprador el señor José Antonio de Mesquita hoy demandante.
Por su parte de fs. 383 a 384 cursa ficha catastral de fecha 04 de julio de 2014 , en cuya casilla de observaciones señala que "El beneficiario manifiesta que su trámite de naturalización se encuentra en trámite en la ciudad de La Paz".
Sobre el punto, el art. 396.II de la CPE. manda: "Las extranjeras y los extranjeros bajo ningún título podrán adquirir tierras del Estado", por su parte el art. 46.III de la ley N° 1715 de 18 de octubre de 1996 establece: "Las personas extranjeras naturales o jurídicas no podrán ser dotadas ni adjudicadas de tierras fiscales en el territorio nacional", prohibición concordante con la disposición adicional segunda I de la ley N° 477.
En ese contexto, si bien el interesado en la oportunidad de la etapa de campo hizo notar el trámite de naturalización, pero como se advierte de fs. 48 a 49 del contencioso, documental que merece su consideración en virtud del principio de verdad material instituido en el art. 180 de la CPE., del cual se colige que recién en fecha 30 de noviembre de 2015 obtuvo la ciudadanía boliviana por naturalización , es decir, a momento de emitirse la resolución final de saneamiento RA-SS N° 2084/2014 de fecha 22 de octubre de 2014, el interesado tenia la condición de extranjero, consecuentemente sujeto a los alcances del art. 396.II de la CPE.; en ese sentido es oportuno señalar lo que establece el art. 299 del D.S. N° 29215 "La encuesta catastral será realizada por cada predio y consiste en: b) Recepción de la documentación exigida en la resolución de inicio de procedimiento y toda otra de la que intentare valerse el interesado, hasta antes de la conclusión de la actividad de relevamiento de información de campo. Sólo la que corresponda a la identidad de los beneficiarios podrá ser presentada hasta antes de la emisión de la resolución final de saneamiento", de lo que se evidencia que toda documentación relativo al proceso de saneamiento debe ser presentada en la etapa de campo, salvo lo relativo a la identidad, entonces, la permisión establecida referente a la documentación de identidad debió ser ejercido por el actor conforme señala el art. 1279 del Cód. Civ. "Los derechos se ejercen y los deberes se cumplen...", por tanto el hoy demandante conforme al reglamento agrario citado, tenía toda la posibilidad de presentar el documento de su identidad hasta antes de la emisión de la resolución final de saneamiento, pero no lo hizo, consecuentemente debe quedar claro, el contencioso administrativo no remplaza la negligencia del actor.
Asimismo, como se tiene señalado, el actor adquirió el predio en la gestión 2004 , entonces, de haber tenido la intensión de perfeccionar su derecho propietario sobre el predio en cuestión, tenia y tuvo todo el tiempo necesario para poder realizar el trámite de ciudadanía por naturalización y así obtener algún tipo de beneficio agrario de parte del Estado boliviano siempre respetando la zona de seguridad exterior, conforme a ley, máxime si la prohibición constitucional señalada, también lo estuvo en la anterior Constitución abrogada, a mas de que la ley N° 1715 se encuentra vigente desde la gestión 1996, por lo mismo es oportuno señalar que en materia de justicia nadie puede ser escuchado, invocando su propia torpeza o negligencia.
Sin embargo de lo referido, a fs. 125 vta. del contencioso la parte demandada contesta indicando que si bien conforme a informes podría considerarse que el predio se encuentra cumpliendo la FES, pero al ser un ciudadano extranjero cae en una posesión ilegal del predio, pero, curiosamente en la Res. Admtva. hoy impugnada como así en los demás antecedentes, sobre el tema, no hay mención ni argumento alguno respecto del punto (396.II de la CPE.), aspecto bastante extraño, pues, pese a advertirse en el trabajo de campo que la parte actora cumple con la FES, anulan antecedentes y declaran posesión ilegal en base al art. 393 y 397 de la CPE. y no respecto al art. 396.II de la norma suprema; es decir, independientemente del cumplimiento o no de la FES, arts. 393 y 397 de la CPE., existen prohibiciones y limitantes constitucionales como legales para personas extranjeras y naturalizadas, aspecto que ni de asomo fue observado por el INRA, correspondiendo en consecuencia, fallar conforme lo desarrollado.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única instancia y en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorgan los arts. 186, y 189.3) de la CPE., arts. 36.3 y 68 de la ley N° 1715, FALLA declarando PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa; en consecuencia NULA la Resolución Administrativa RA-SS N° 2084/2014 de 22 de octubre de 2014, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN SIM), respecto del predio denominado "Rancho Mesquita"; consecuentemente se anula obrados hasta la Resolución Administrativa impugnada, fs. 579, debiendo el INRA efectuar nueva resolución, pudiendo conforme a su competencia aplicar lo previsto en el art. 266 del D.S. N° 29215, si fuere necesario.
Notificadas que sean las partes con el presente fallo, devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el INRA, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizadas de las siguientes piezas del expediente agrario, con cargo a la entidad demandada: fs. 383 a 384, fs. 388 a 390, fs. 391 a 398, fs. 490 a 494, 403 a 472 (sólo una planilla por año) y de fs. 519 a 522.
No suscribe la Magistrada Deysi Villagomez Velasco por ser de voto disidente.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.-
Fdo.
Magistrado Sala Segunda Dr. Bernardo Huarachi Tola.
Magistrado Sala Segunda Dr. Lucio Fuentes Hinojosa.
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